חומר רקע
07
נובמ בר2021
'ג כסלו תשפ"ב
an0000518
לכבוד
חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
כנסת ישראל
שלום רב ,
:הנדון
צו בתי משפט (הוספת עניינים
כלכליים), התשפ"א-
2021
א.
מבוא
1.
לקראת דיוני הוועדה
ב צו בתי
משפט (הוספת עניינים כלכליים), התשפ"א-
2020
" :(להלן
הצו)"
,
להלן התייחסות
:רשות ניירות ערך (להלן"הרשות"
.)
2.
נקדים ו נאמר כי תכליתו של הצו ברורה
וראויה.
הרשות רואה חשיבות רבה בקידום וייעול
הטיפול בהליכי פשיעה כלכלית
.ובהליכי החילוט והתפיסה הנגזרים מהם
ואולם ,לעמדת
הרשות ,האופן
בו מוצע בצו להגשים
מטרות אלה צפוי לגרום נזק
בלתי הפיך לפעילות בשוק
ההון ולציבור המשקיעים .
המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-
אביב
הוקמה לפני כעשור מכוח חוק ,במ
טרה
לרכז בה את ההליכים המשפטיים - האזרחיים והפליליים - הנוגעים לפעילות בשוק ההון ,
ולהשיג
.כך התמחות ויעילות בתחום
דומה
כי אין מחלוקת ביחס להצלחת מהלך זה, אך הצו
שבנ .דון צפוי להסיג אותו אחורה
פגיעה
זו אינה מתחייבת
ובתיקון
של החוק
או הצו
ניתן
.להימנע ממנה
3.
נציג להלן את הרקע להקמת המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-
אביב, את השינוי
שחוללה רפורמה זו בשוק ההון, את הסיכון הנשקף להישגי
ה
רפורמה מה אופן בו מוצע ליישם
.את המהלך ואת הצעתנו כיצד ניתן ליישמו מבלי לפגוע בקיים
ב.
ה
רקע להקמת המחלקה הכלכלית
4.
ראשיתו של המהלך להקמת המחלקה הכלכלית היה בהמלצות
וה ועדה לבחינת קוד ממשל
,תאגידי בישראל, שמינה יושב ראש רשות ניירות ערך לשעבר, מר משה טרי
ובראשה עמד
'פרופ
:זוהר גושן (להלן""ועדת גושן).
אחת ההמלצות
המרכזיות בדוח הוועדה היתה
כינון בית
משפט מתמחה אשר ירכז את הטיפול בהליכים
של דיני חברות ודיני ניירות ערך , לרבות
.הליכים פליליים, נגזרים וייצוגיים
המלצה זו אומצה על ידי הרשות וקודמה להצעת חוק
שאושרה בכנסת, ומכוחה הוקמה המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-
.אביב יפו
5.
הוועדה עמדה על חשיבות
ו של בית
משפט מתמחה
ב מתן הגנות ראויות לציבור המשקיעים
ומניעת קיפוח ועושק בעלי מניות המיעוט , וזאת באמצעות היכולת להתמודד עם סוגיות
כלכליות ומימוניות מורכבות, תוך התאמה מתמדת לאופיו הדינמי של עולם העסקים. הוועדה
ראתה את קיומו של בית משפט מתמחה הפועל בי עילות כגורם מרכזי בשיפור איכות ניהולן של
חברות ציבוריות, בהתפתחות שוק ההון, ובשיפור
.הכלכלה1
6.
הרציונל ש עמד
בבסיס
המהלך
יה ה "יצירת תשתית קבועה ומהודקת של מערכת שיפוט
יעילה
ומקצועית שבה יידונו מרבית העניינים הנעוצים
בדין הכלכלי. ההסדרים המוצעים יאפשרו
התמקצע
ות של השופטים שידונו בעניינים הכלכליים ויביאו לאחידות
ולעקביות הפסיקה
בעניינים אלה ולהקטנת אי–הוודאות ולהגברת היציבות בתחום הכלכלי".
2
7.
ההשראה להקמת המחלקה הכלכלית היתה
בית המשפט בדלוור שבארה"ב, שנודע
בהתמחותו הייחודית בתחום דיני החברות, ונחשב למקור משיכה מרכזי של חברות להתאגד
.בדלוור ולבצע פעילותן העסקית בהתאם לדיניה3
הרצון להקים את המחלקה הכלכלית
התבסס על ניסיון המציאות הקשה שקדמה לה, בה הליכים משפטיים בתחום שוק ההון
נ
משכו שנים ארוכות ביותר לנוכח מורכבותם והמומחיות הנדרשת בעניינם.
לשם המחשה
בלבד, ההליך האזרחי בעניין
רייכרט
שעסק בתביעות ייצוגיות בתחום ניירות הערך נמשך
כ-
15
,שנים4
וההליך הפלילי בעניין
דיסקונט השקעות
שעסק בחובות הגילוי של חברות ציבוריות
נמשך כ-
11
שנים ועסק
בעבירות שאירעו כמובן עוד.שנים לפני הגשת כתב האישום5
למרבה
הצער מקרים אלה לא היו חריג
ים . משך ההליכים בתחום החברות וניירות הערך, כמו גם העדר
ההתמחות בנושאים אלה, הובילו לפגיעה קשה באכיפה בתחום, ל"פיגור" מתמשך של הדין
אחר המציאות, ולכך שהליכים משפטיים בתחום
הפכו מראש לחסרי אפקטיביות. לכל אלה
.היתה השפעה שלילית מרחיקת לכת על הפעילות בשוק ההון ועל ציבור המשקיעים6
8.
ביחס לפעילות בשוק ההון התקיימו מספר הצדקות מיוחדות לקיומו של בית משפט מתמחה:
מדובר במאטריה
משפטית מורכבת שהעיסוק בה מחייב ידע והתמחות ספציפיים; יש זיקה
הדוקה בין הליכים פליליים ואזרחיים בתחום זה–
הם עוסקים באותם נושאים ולעתים באותה
פעולה ממש (לדוגמא, הליך פלילי בנוגע להפרת חובת גילוי של חברה ציבורית ותביעה ייצוגית
1 דניאל ר
י
מון וטל אמיר "בית-
משפט כלכלי– מדלוור לישראל" תאגידים
/ז4
(נובמבר2010
)
, עמוד7
" :(להלן בית-
משפט כלכלי–
מדלוור לישראל ;)"
( דוח הועדה: לבחינת קוד ממשל תאגידיCorporate Governance
,) בישראל
12.12.2006
" :(להלן
דוח ועדת גושן)"
', עמ44
.
2
דברי ההסבר
ל
הצעת חוק בתי המשפט
'(תיקון מס59) (סמכות בעניינים כלכליים), התש"ע-
2010
', עמ358
.
3 בית-
משפט כלכלי–
,מדלוור לישראל לעיל, עמ '
5
;דוח ועדת גושן ', עמ44
.
4
ע"א2046/10
עזבון המנוח משה שמש נ' דן רייכרט
,(פורסם בנבו31.12.2010
.)
5 רע"פ
11476/04
מדינת ישראל נ' חברת השקעות דיסקונט בע"מ
,(פורסם בנבו21.02.2010
.)
6
'פרוטוקול מליאת הכנסת (ישיבה מס107
) מיום8.2.2010
', עמ160
; פרוטוקול ועדת החוקה, חוק ומשפט מיום
4.5.2010
', עמ2-3
.
שהוגשה בגין אותה הפרה); הפעיל ות בשוק ההון דינאמית ומשתנה כל העת ומכאן החשיבות
;היתרה במתן מענה שיפוטי מהיר לנעשה בו כדי ליצור ודאות משפטית ונורמות ברורות
חשיבותה של הפעילות בשוק ההון אינה רק לציבור המשקיעים אלא למשק בכללותו, וקיימים
סיכונים כבדים הגלומים באי הסדרה של פעילות זו. חוסר א פקטיביות של האכיפה בשוק ההון
עלול להוביל לא רק להפסדי עתק של ציבור המשקיעים אלא לרתיעה של הציבור ליטול חלק
.בפעילות בשוק זה ולהתנוונותו
ג.
השינוי שחוללה הקמת המחלקה הכלכלית
9.
קשה להפריז בחשיבות השינוי שחוללה הקמת המחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי
בתל-
.אביב נראה כי יש כיום תמימות
דעים בקרב הקהילה המשפטית והעסקית
על כך ש מדובר
באבן דרך בהפיכתו של שוק ההון המקומי לשוק מודרני ויעיל. המחלקה הכלכלית נתפשת
כסיפור הצלחה באופן בו שכללה את האכיפה בשוק ההון, השיגה התמקצעות וניהול יעיל של
הליכים
משפטיים, והגבירה
את הוודאות
ב.תחום דיני החברות ודיני ניירות ערך
כל זאת
.בתשומות שיפוטיות מועטות יחסית
10
.
במישור האזרחי חל גידול משמעותי במספר התובענות הייצוגיות והנגזרות בעילות מדיני
החברות ודיני ניירות ערך שהוגשו לבית המשפט. לפני הקמת המחלקה הוגשו בממוצע פחות מ-
20
תובענות ייצוגיות ונגזרות בשנה, בעוד שהחל משנת2012
הממוצע עומד על כ-
46
תובענות
ייצוגיות ונגזרות
.בשנה
נראה כי ניתן לייחס עלייה זו בין היתר ליעילות הטיפול בתיקים
במחלקה הכלכלית ,כמו גם למומחיות בניהולם ,אשר ככל הנראה היוו תמריץ לשחקנים
השונים בשוק בהגשת הליכי אכיפה קבוצתיים בתחום דיני ניירות הערך ודיני החברות.
7
11
. פסיקת המחלקה הכלכלית במישור האזרחי כולל ת קביעות חשובות ותקדימיות בנושאים
רבים, תוך זמן קצר יחסית ממועד הגשת התביעות. זאת בניגוד מוחלט למצב שקדם להקמת
המחלקה. במסגרת פסקי הדין החשובים של המחלקה בעשור החולף ניתן למנות את פסק הדין
בעניין
מכתשים-אגן8
שעסק בתהליך רכישת מניות המיעוט במיזוג משולש הפכי; פסק הדין
בעניין
פאנגאיה9 שעסק בנטילת הזדמנות עסקית של חברה ציבורית על-
;ידי בעל השליטה בה
ופסק הדין בעניין
אסם10
.שעסק בתפקידה של ועדה בלתי תלויה
12
. במישור הפלילי חל גידול משמעותי במספר התיקים שטופלו, בקצב הטיפ ול בהם ובחומרת
הענישה. פסיקת המחלקה הכלכלית בהליכים הפליליים כללה קביעות חשובות ותקדימיות
7 כך למשל ,בעניין
)ת"צ (כלכלית11
-
01
-
26809
דב כהנא נ' מכתשים-
אגן תעשיות ע"מ ,(פורסם בנבו15.05.2011
) ,
מדובר היה בהליך אשר נוהל במהירות והביא לסכום פיצוי גבוה במיוחד לקבוצה. מובן כי את התמרוץ באכיפה פרטית
.ניתן לייחס גם לפסיקה בנושא הגמול ושכר הטרחה לעורכי הדין המנהלים את ההליכים הקבוצתיים
8 שם ; ראו גם אסף חמדני ושרון
חנס "הגינות מלאה !עיון נוסף בביקורת השיפוטית על עסקאות בניגוד עניינים '", עמ
767
.
9
)תנ"ג (כלכלית12
-
09
-
20136
אליהו ביטון נ' פאנגאיה נדל״ן בע״מ ,(פורסם בנבו21.10.2013
.)
10
ת "צ16
-
03
-
40404
'עצמון נ' אסם השקעות בע"מ ואח , ת"צ16
-
03
-
40596
'אברהם ברק ושות' שרותי יעוץ בע"מ נ
'אסם השקעות בע"מ ואח , ת"צ39947-03-16
'עצמון נ' אסם השקעות בע"מ ואח (
4.8.2020
.)
בנושאים רבים, תוך טיפול מהיר יחסית ממועד הגשת כתבי האישום. זאת בניגוד מוחלט למצב
שקדם להקמת המחלקה. במסגרת פסקי הדין החשובים של המחלקה בעשור החולף ניתן למנות
את פסק ה דין בעניין
קדץ11
בו הוטל לראשונה עונש מאסר בגין עבירת מידע פנים, ופסקי הדין
בעניין
טפר ו
רבין ופן12
במסגרתם נדונה לעומק עבירה זו ורף הענישה הוחרף עוד; פסקי הדין
בעניין
פסגות13 ו
נוחי דנקנר14
במסגרתם נדונו עבירות מורכבות של תרמית בניירות ערך; פסקי
הדין בעניין
טפי
רו15
ו
ברמלי16
במסגרתם נדונו עבירות של הצעת ניירות ערך ללא תשקיף לצד
עבירות חמורות של חוק
ה.עונשין
13
.
הצלחת החקיקה שהקימה את המחלקה הכלכלית באה לידי ביטוי בהחלטה המאוחרת להרחיב
.מודל זה לבית המשפט המחוזי בחיפה גם ההחלטה להגדיל את מספר השופטים במחלקה
הכלכלית בתל-
אביב משלושה לחמישה, עליה חתמה שרת המשפטים לשעבר איילת שקד
בחודש דצמבר2018
., יש בה להעיד על הצלחתה של המחלקה במתכונתה הנוכחית
14
.
למעשה, גם המהלך בתיקון המוצע ובצו להרחבת סמכויות המחלקה הכלכלית נולד בעקבות
הצלחת המחלקה ובמטרה לרתום הצלחה זו גם לתיקי פשיעה כלכל ית. אלא שכפי שיפורט
להלן, החשש הוא כי האופן בו מוצע ליישם את ההרחבה האמורה, צפוי לפגוע ברפורמה
.שנעשתה לפני עשור והישגיה יירדו לטמיון
ד.
הסיכונים הקיימים באופן שבו מוצע להרחיב את סמכויות המחלקות הכלכליות
15
.
על פי הצו שפורסם מוצע
לקבוע
"כ"עניין כלכלי ענייני
ם נוספים ל עניינים הכלכליים המפורטים
בסעיף42
(ב א
) לחוק בתי המשפט
[נוסח
משולב], התשמ"ד-
1984
,
ובהם
עבירות
לפי חוק איסור
הלבנת הון
ופ
קודת מס הכנסה
. משמעות הדבר היא ש נוסף לתיקים המתנהלים כיום בפני
המחלקות הכלכליות– תיקים בתחום דיני החברות ודיני ניירות ערך – יידונו
גם תיקי פשיעה
כלכלית בתחומים שונים שאין כל קשר בינם ובין נושאי שוק ההון. יתרה
מכך, אין בתיקון המוצע
ובצו הפרדה בין השופטים שיידונו בתיקי שוק הון לבין השופטים שיידונו בתיקי פשיעה כלכלית
והקצאת מספר מינימלי של שופטים לתיקי שוק ההון .
16
.
,כאמור בדברי ההסבר לצו מטרת ההמלצה להרחיב את סמכויות המחלקות הכלכליות כך
שיי
דונו גם ב
תיק י פשיעה כלכלית היא לרתום את יעילות הדיון במחלקות הכלכליות גם לתחום
זה, באופן שיוביל
לקיצור ההליכים ולפסיקות מנומקות ואחידות יותר בתחום .
11
)ת"פ (כלכלית11
-
05
-
8256
מדינת ישראל נ' אפרים קדץ
,(פורסם בנבו06.09.2012
)
; ראו גם
צבי זיסק "פריחתם
של
בתי המשפט הכלכליים – סקירה השוואתית בין דלוור לישראל "משפט משווה גלובלי כרך ד/2
,עמ '
52
.
12
)ת"פ (כלכלית11
-
12
-
37235
מדינת ישראל נ' צבי רבין ,(פורסם בנבו29.01.2014
.)
13
ת"פ (כלכלית )
14
-
04
-
13643
מדינת ישראל נ 'דוד אדרי (פורסם בנבו ,
22.12.2016
.)
14
)ת"פ (כלכלית14
-
06
-
60386
מדינת ישראל נ' נוחי דנקנר
,(פורסם בנבו04.07.2016
.)
15ת "פ 32229-11-17 מדינת ישראל .)15.7.2020( טפירו 'נ
16
ת"פ
16
-
06
-
52446
מדינת ישראל נ' ברמלי (
13.10.2020
.)
17
. ו
אולם, ו כפי שהסבירה הרשות לפני
שקודם הצו לוועדה
, קיים חשש כבד שה שינוי המוצע בצו
יביא לפגיעה בפעילות
בשוק ההון וב רמת האכיפה .המשמעותית שהושגה בו
הסיכונים
המרכזיים שהרשות רואה במהלך זה הם אובדן ההתמחות והיעילות הרבה אשר מאפיינים את
המחלק
ה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-
אביב
במתכונת
ה הנוכחית ,
אשר דנה בהליכים
,משפטיים הנוגעים לשוק ההון שכן
המחלקות הכלכליות במתכונתן החדשה צפויות לעסוק
בתיקים רבים מאוד בתחומים נוספים ,שאין קשר בינם ובין תחומי הטיפול הקיימים בהן כיום .
החלק היחסי של הליכים בתחומי החברות וניירות הערך צפוי להיות קטן ,ובאופן טבעי צפוי כי
ידחקו בסדר העדיפות. זאת
ועוד, המחלקות החדשות צפויות להיות באוריינטציה פלילית
מובהקת, שאינה תואמת את תחומי החברות וניירות הערך, בהן מתקיימים גם הליכים
אזרחיים רבים, ואף ההליכים הפליליים
בתחומים
אלו
מערבים שאלות מעולמות הפיקוח
הפיננסי.
18
.
נראה כי האופן בו הצו מבקש ליישם את
ה
הרחבה המוצעת עומד במידה רבה
בניגוד לרציונליים
שעמדו בבסיס הקמתה של המחלקה הכלכלית, ומחטיא את המטרה שלשמה הוקמה.
.ה ה
פגיעה אינה נדרשת וקל להימנע ממ
נה תוך הגשמת מטרות התיקון המוצע
19
.
,כאמור
הצלחת המחלק
ה הכלכלית בתל-אביב באה לידי ביטוי ביעילות בה היא
פועלת, בניהול
התיקים המהיר, בהתמקצעות השופטים בסוגיות כלכליות מורכבות תוך התאמה מתמדת לעולם
העסקים הדינאמי, וכן בוודאות והעקביות שהצליחה המחלקה ליצור בתחום דיני החברות ודיני
ניירות ערך. אבני היסוד אשר הובילו להצלחה זו הן העוב
דה שה
וקמ
ה מחלק
ה ייעודית
, ובה
שופטים אשר הוכשרו לתחום הספציפי
ועסקו בו באופן
ממוקד .
20
.
על מנת לשמר את ההצלחה
שהושגה במחלק
ה הכלכלית , מבלי לשוב למצב הדברים הבעייתי
,שהיה קודם להקמתה
הרשות רואה חשיבות על יונה
ב
יצירת
הפרדה קבועה וברורה בין
השופטים ש
יע
סקו בהליכ
םי משפטיים הנוגעים לשוק ההון לבין הרכבי השיפוט שיידונו
בהליכים
משפטיים
שעניינם פשיעה כלכלית .
,ללא הפרדה כאמור נשמט הבסיס שהוביל
להקמת המחלקה הכלכלית, קרי הקצאת משאבים והתמחות בתחום שוק ההון, ועמו צפוי כי לא
תישמר גם המומחיות והיעילות .שאפיינה את עבודת המחלקה ביחס לתיקים אלה
21
.
יצוין כי
עמדה זו
,קיבלה התייחסות מסוימת בדברי ההסבר לצו. כך סעיף2
)(ג לצו קובע כי
הליכים כלכליים שעניינ
ם פשיעה כלכלית יסווגו ככאלה במועד הגשתם ,מו
דברי ההסבר לצו
עולה כי מטרת הסיווג היא
להבחינ
ם מהליכים הנוגעים לשוק ההון וכדי לסייע לבית המשפט
בניתוב
.ההליך אל ההרכב הרלבנטי
בנוסף, בדברי ההסבר לצו מצוין כי "אין כוונה שבהרחבת
סמכויות המחלקה הכלכלית לפי צו זה יהיה משום שינוי במתכונת הטיפול היעילה והמקצועית
הקיימת כיום לטובת בירור עניינים כלכליים הנוג"עים לשוק ההון הנדונים בבתי המשפט וכי
""ימונו שופטים ייעודיים אשר ידונו בתיקי פשיעה כלכלית .
22
. ו ,אולם אמירות חשובות אלו בדברי ההסבר, אשר משקפות ככל הנראה גם את עמדת חלק
,ממנסחי הצו
אינן מקבלות ביטוי בהוראות הצו עצמו .
23
.
בהינתן הצלחת המודל של הקמת המחלקה
הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, ולנוכח
ה חשש ,הכבד כי מודל זה יפגע לעמדת הרשות יש מקום
לעגן את הדברים במסגרת תיקון החוק
או הצו
שיובא
ו לוועדה .ניתן לשם המחשה להבהיר כי במחלקה הכלכלית בתל-
אביב יוקצו
,שופטים ייעודיים למדור שיעסוק בהליכים הנוגעים לשוק ההון כפי שהיה עד כה. מדובר
בהבהרה פשוטה, ש לא תפגע בהגשמת תכלית הצו להגביר את הטיפול בתיקי פשיעה כלכלית, ובד
.בבד לא תסיג אחורה את הטיפול בתיקי שוק ההון
24
.
סיכומם של דברים ,אנו סבורים כי עיגון במסגרת תיקון ה
חוק או הצו, של הפרדה
מבנית בין
הטיפול בתיקי הפשיעה הכלכלית
ובין הליכים שעניינם דיני חברות וניירות ערך נו יה חיוני
לשימור
.הצלחת המודל של המחלקה הכלכלית
ב
היעדר הפרדה מפורשת כאמור אין כל סיבה
להניח שלא ישוב מצב הדברים שקדם להקמת המחלקה הכלכלית בתל-
,אביב
על השלכותיו
החמורות כפי שנחזו כבר בפועל על הפעילות בשוק ההון והגנת ציבור המשקיעים.
25
.
לאור האמור נבקש כי תיקון הצו או
החוק יקוד
מו
.לצד קביעת הפרדה כאמור במסגרתו
26
.
מובן
.כי אנו לרשותכם בכל דבר בקשר עם האמור לעיל
בברכה,
ענת גואטה
יושבת ראש רשות ניירות ערך