חומר רקע

מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72א – חלק שני "| התשפ ב- 2021 משרד האנרג יה י התועלות מיישום מתווה הגז התועלות מיישום מתווה הגז | 483 | ה תקציר | | מבקר המדינה דוח שנתי72א – חלק שני "| התשפ ב- 2021 התועלות מיישום מתווה הגז בשנים1999 ו- 2000 התגל,ו בים התיכון, מול חופי אשקלון מאגרי הגז הטבעי "מריB "ו" "נועה, הכלולים ב פרויקט "ים-תטיס", ש גודל ו כ- 34 BCM , וממנו הופק גז עד לשנת2019 . בשנים2009 - 2013 התגלו במים ה כלכליים של ישראל מאגרי גז טבעי נוספים :, ובהם"תמר" , "תמר דרום- מערב" , "דלית" , "לוויתן" , "כריש", ו"תנין". כדי להסדיר את ח לקה של המדינה ברווחי הגז, חוקק באפריל2011 חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א- 2011 (ששמו שונה לאחר מכן לחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"א- 2011 ) הקובע שמיזם גז ישלם היטל על רווחי נפט. חלקה של המדינה ברווחי הגז מורכב מתמלוגים המוטלים על ההכנסות ממכירת הגז, היטל ר ווחי נפט ומס הכנסה החל על רווחי מחזיקי הזכויות במאגרי הגז . נוכח מיעוט הגופים ש החזיקו בזכויות לחיפוש גז טבעי והפקתו, והצורך של הם לשתף פעולה עקב עלויות ההשקעות הגבוהות שנדרשו, נוצרו בעלויות צולבות על מאגרי הגז ו מונופול ים הב חזק ת זכויות הגז . בשנים2011 - 2015 פעלה רשות התחרות למול מחזיקי הזכויות לחיפוש הגז ,והפקתו כדי להגיע להסכמה על המגבלות שיחולו עליה ן וכדי שהתחרות בתחום לא תיפגע. בשנים אלה, נוכח ה י עדרה של הסכמה כאמור ובה י עדר ודאות ,רגולטורית לא פותחו מאגרי "לוויתן", "כריש" ו"תנין". ב החלטת ממשלה מספר 476 משנת 2015 , אושר "מתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי'לוויתן' ,'כריש 'ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים" (מתווה הגז) המוסכם עם מחזיקי הזכויות במאגרי הגז . מתווה זה הסדיר, בין היתר, את לוחות הזמנים לפיתוח המאגרים, את הבטחת יתירות באספקת הגז ואת השינוי המבני בנוגע לבעלויות בזכויות הגז והקנה ל מחזיקים יציבות רגולטורית. | 484 | התועלות מיישום מתווה הגז 4.2 מיליארד ש"ח 7.8 מיליארד ש"ח 741 מיליון "ח ש בלבד 200 מיליארד "ח ש הכנסה ממס הכנסה (כולל תוספת מיסוי בשל שומות רשות המיסים )למיזמי הגז ,משנת 2011 ועד 2018 . הכנסות המדינה מתמלוגים מגז ומנפט משנת 2004 ועד 2020 . הסכום שהצטבר מהיטל רווחי משאבי טבע מ- 2011 עד ל- 30.6.2021 . לעומת התחזית של בנק ישראל משנת2013 שעמדה על יותר מ- 1.7 מיליארד "ח ש עד תום שנת2020 . אומדן הסכום שיתקבל מהיטל רווחי משאבי טבע עד לשנת 2064 . 57.4 מיליארד "ח ש 2 מפעילים 3 מאגרים 134 BCM הערכת הסכום שיתקבל מתמלוגים מגז ומנפט מ- 2020 ועד 2064 . ו תמהיל בעלויות שונות בכל אחד משלושת מאגרי .הגז צפויים להפיק גז במהלך 2022 ,הגז יסופק למערכת הגז הארצית דרך שלוש מערכות שונות. אושרו לייצוא למצרים ולירדן. פעולות הביקורת בחודשים אוקטובר2020 - פברואר2021 בדק משרד מבקר המדינה את יישום מתווה הגז ואת התועלות שהושגו בעקבות יישומו. בחלק הראשון של הדוח משתקפים הממצאים וההמלצות בנוגע להתפתחות התחרות במשק הגז בצל הפגיעה בתחרות עקב פעולות חלק ,ממחזיקי הזכויות בתגליות הגז השפעת מתווה הגז על היתירות באספקת גז למשק הישראלי, ייצוא הגז וקידום יחסי החוץ והביטחון. בחלק השני משתקפים הממצאים וההמלצות בנוגע לתהליכי גביית תמלוגי גז ונפט, היטל רווחי נפט ומס הכנסה. במסגרת הביקורת בוקרו פעולות שונות של משרד האנרגייה, רשות התחרות ורשות המיסים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר באגף החשב הכללי (חשכ"ל), בבנק ישראל1 , במשרד המשפטים, בחברת חשמל לישראל בע"מ (חח"י), ברשות החשמל, ברשות החברות הממשלתיות ובחברות להפקת גז טבעי. 1 .)בנק ישראל מונה לאחראי על השקעת וניהול כספים שיצטברו בקרן לרווחת אזרחי ישראל (קרן העושר | 485 | ה תקציר | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 רכישת גז מספקים אחרים על ידי חח "י "בעקבות הסכם "לוויתן- רשות התחרות לא העבירה התייחסות באם ההסכם בין חח "י לשותפות "לוויתן "הוא בבחינת הסדר כובל אסור ,שיש בו משום פגיעה בחוק התחרות או שאינו עומד בתנאים שנקבעו במתווה הגז . לפיכך ההסכם בין חח ל "י"לוויתן "נכנס לתוקף. מתווה הגז ו פיתוח שדה"תמר דרום-מערב" - בחלוף כשנתיים מאז הסכם הגישור בין ,המדינה לבין מחזיקי הזכויות במאגר מצויים הצדדים במשא ומתן לגבי חלק ה של המדינה בתמורה שתתקבל ממכירת הגז שיופק .קיים שיתוף פעולה בין אגף החשכ"ל לבין משרד האנרגייה בנוגע לתחום ההנדסי הכרוך בפיתוח המאגר. ,עם זאת נמצא כי אגף החשכ"ל טרם נתן דעתו לצורת הפיקוח על מאגר"תמר דרום-מערב" , כאמור במתווה הגז, וכי טרם סוכם לגבי הגורם שיעסוק בגביית חלקה של המדינה. חלק המדינה בהכנסות מתגליות הגז- השוואה בין- לאומית- ב דצמבר 2018 השלים הצוות בראשות מנכ "ל משרד האנרגייה את בחינת ההתפתחויות שחלו במשק הגז הישראלי במהלך חמש השנים, מאז קבלת החלטת הממשלה, וערך בחינה מחודשת לגבי ההיצע והביקוש לגז טבעי, כולל משאבים, עתודות ותמונת מצב עכשווית ועתידית של .פיתוח מאגרי הגז הטבעי עם זאת ,לא נמצא כי הצוות בחן התפתחויות בעולם בשנים שחלפו בנושא מיסוי ולא בחן את מיקומה של מדינת ישראל בעניין זה בהשוואה לקיים במדינות האזור בפרט ובעולם בכלל . הטיפול במיזמי הגז ברשות י המ סים - פקיד השומה למפעלים גדולים ת )"א (פשמ"ג עוסק בחוק מיסוי רווחי טבע ,בודק סוגיות רוחביות במיזם הגז . לעתים הסוגיות הרוחביות .משפיעות על שומת מס ההכנסה של כל מחזיקי הזכויות במיזם הנבדק ובמיזמים האחרים הפרדת מחזיקי הזכויות במאגרי גז בין פקידי שומה שונים דורשת משאבים נוספים בהדרכה, בהנחיה ובהעברת ממצאים. עלה כי לפשמ "ג קובצו כל מחזיקי הזכויות במאגרים "לוויתן", ""כריש ו"תנין" ,אך לא קובצו כל מחזיקי ה זכויות ב מאגר ""תמר וכי אחד ממחזיקי הזכויות נישום לגבי מיסוי ההכנסה שלו בפקיד שומה חיפה . מסירת מידע בין משרד האנרגייה ל רשות המ י סים - חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע קובע ארבעה נושאים שבהם פקיד השומה מחויב להתייעץ עם הממונה במשרד ה אנרגייה ,לפני שהוא קובע קביעות שונות שיש להן משמעות לעניין מקדם ההיטל או ההיטל החל על מיזם נפט .נמצא כי עד תום מועד הביקורת לא הוסדר אופן מסירת המידע בין משרד האנרגייה לרשות המיסים. משרד ה אנרגייה לא נקט את הצעדים הנדרשים לצורך מסירת המידע ושיתוף הפעולה ביניהם למרות פניות רשות המיסים לאורך השנים 2016 - 2020 .כמו כן ,משרד האנרגי הי לא המציא לרשות המיסים מסמך כתוב ובו התנאים בהם על מיזם נפט לעמוד ביחס להכרה על תגלית ,התנאים ונהלים למתן אישור החזקה וכן מידע שבקשה רשות המיסים לגבי אחת החזק ות. לכל אלו עשויה להיות השפעה על הקביעות הרלוונטיות לחישוב מקדם ההיטל ועל מועד והיקף ההיטלים שהמיזם יידרש לשלם בפועל. תמונת ה מצב העולה מן הביקורת | 486 | התועלות מיישום מתווה הגז מועדי הכרזה על תגלית ומתן החזקה לתגליות הגז - הגם שב שלהי שנת 2010 פורסמו תוצאות קידוח ""לוויתן לציבור, קבע משרד האנרגי יה לגביו את מועד התגלית לינואר 2014 . הדבר דרש מ רשות המיסים ל בחון קביעה של תאריך אחר לתום תקופת החיפוש , מזה שקבע משרד האנרגייה למחזיקי הזכויות במאגרי הגז ,ודרש את מיונן וסיווגן של ההוצאות המדווחות על יד ן להוצאות חיפוש ולהוצאות הקמה . מיון וסיווג הוצאות שגוי פוגע בהכנסות המדי נה מתקבולי הגז. יצוין כי בתקופת הדחי י ה בין2013 ל- 2014 הוציאו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן "מאות מיליוני ש "ח שנחשבים לעמדתם עד מתן חזקה על פי חוק רווחי טבע כהוצאות הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת חיפוש. תחזית ההכנסות בקרן העושר2 - למול התחזית שנמסרה ב- 2013 ע"י נגיד בנק ישראל דאז, לתחילת פעילות קרן העושר ב- 2018 (לאחר הצטברות של מיליארד ש"ח) ו לתחזית לפיה עד תום 2022 יצטברו בקרן כ- 3.9 מיליארד דולרים ,בפועל נצברו בקרן נכון ל יוני 2021 , 741 מיליון "ח ש. תשתיות מאגרי הגז - במהלך שנת 2022 צפויים להיות מחוברים למשק הישראלי שלושה מאגרי גז באמצעות שלוש תשתיות נפרדות, המוחזקות בידי שלוש קבוצות בעלות הרכבי בעלות שונים באופן שנועד לצמצם במידה מסוימת את ה ריכוזיות ב משק הגז ולשפר את היתירות. ייצוא גז - ייצוא הגז ה עניק למדינת ישראל יתרונות מסוימים בתחומים המדיני- ,ביטחוני האזורי והבי ן-לאומי, ו כן הוא עשוי ל קדם נורמליזציה ביחסים של המדינות ב אזור, מה שתורם לקשרי החוץ של ישראל . מומלץ כי רשות התחרות תיתן את דעתה על חוזים המובאים ל פניה בתחום חוזי מכר גז של מאגרי הגז ו תשקול את ה תנאים הנכללים ,בהם והאם יש בהם הפרה של מתווה הגז או של תנאי התחרות,, לדעתה כפי שנקבעו ב חוק התחרות ולא קיבלו פטור בהחלטת הממשלה לגבי מתווה הגז. משאושר הצו המוסכם ב יוני 2021 המאפשר למחזיקי הזכויות בתמר למכור את הגז מהמאגר בנפרד, ממליץ משרד מבקר המדינה לרשו ת התחרות לעקוב אחר הצעות המחיר של מחזיקי הזכויות למכירת גז, ולבחון את מכלול הצעדים האפשריים לפעולה אם יעלה "חשש לתיאום מחירים בין מחזיקי הזכויות במאגרים "תמר" ו"לוויתן. מומלץ כי אגף החשכ"ל ומשרד האנרגייה ישלימו את גיבוש אופן הפיקוח על מאגר" תמר דרום-מערב" ויסכמו על הגורם שיעסוק בגביית חלקה של המדינה. עוד מומלץ כי אגף החשכ"ל ישלים את המו"מ בכל הנוגע ליישום הסכם הגישור בעניין התמורה. 2 ראו חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד- 2014 (קרן לאזרחי ישראל להלן- .)קרן העושר עיקרי המלצות הביקורת | 487 | ה תקציר | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מומלץ כי משרד האנרגייה י עקוב מדי פעם בפעם אחר המדיניות המקובלת בעולם לקביעת שיעור חלקן של המדינות ברווחי הגז ויערך מבעוד מועד לעדכון המדיניות בישראל בתום מחויבות הממשלה ליציבות הרגולטורית שנקבעה במתווה הגז ב- 2025 , וזאת בשקיפות תוך שילוב כלים נוספים ושמירה על כדאיות חיפוש מאגרי גז חדשים והפקת גז . עוד מומלץ כי משרד האנרגייה ורשות המיסים יקבעו מתודולוגיה ,ל צורך חישוב ו פרס ו ם שיעור ח לקה המעודכן של המדינה מ הכנסות מתגליות הגז ,מדי שנה. מומלץ לפעול להקמת צוות משותף לרשות המיסים ולמשרד האנרגייה (באישור שר האוצר ), לצורך בקרה על מקדם ההיטל ורווחי הגז וכדי להשלים נוהל מוסכם לגבי סדרי ההתייעצות בין משרד האנרגייה .ורשות המיסים ,עוד מומלץ כי צוות זה יבחן את האפשרות לקבוע דיווח אחיד ככל שניתן לשני הגופים על מנת להפחית ,בירוקרטיה לייעל את תהליך בקרת החלק בהכנסות המגיע למדינה ו ו מנ ל ע טעויות ופרצות. מומלץ כי משרד האנרגייה י כיר בתגלית ו יק בע את תאריך החזקה לפי המועד המוקדם ביותר שבו הוא סבור שהתגבשה יכולת הפקה מסחרית,בתגלית וללא תלות במועדי הגשת המסמכים בפועל , ובכל מקרה לא יאוחר ממועד הגשת הבקשה לתגלית ולחזקה . מועד זה מקביל לירידה ברמת הסיכון ההנדסית והכלכלית במיזם, כמתואר בדברי ההסבר לחוק מיסוי רווחי טבע. על רשות המיסים להשלים את הבחינה בכל הקשור להליכי הסדרת גביית מיסים מרווחי טבע, לאור הפערים שהתגלו והניסיון שנצבר, לרבות בבחינת תקופת החיפוש. תיקון כאמור יקטין את חילוקי הדעות בין מחזיקי הזכויות ב מיזמים והמדינה ויצמצם את האפשרות לדחיית תש לומי המס. | 488 | התועלות מיישום מתווה הגז 3 :המקור נתוני רשות המיסים, מתוך הוועדה המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על ,רווחי גז ונפט28.7.20 ועיבוד משרד מבקר המדינה. 3 ראו חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד- 2014 (קרן לאזרחי ישראל להלן- .)קרן העושר תחזית הכנסות מהיטל רווחי משאבי טבע והכספים שיועברו לתקציב המדינה, מדי שנה3 , עד שנת2030 )(במיליוני דולרים | 489 | ה תקציר | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 סיכום למשק הגז השפעה ניכרת על הכלכלה, על התעשייה, על הביטחון האנרגטי ועל החוסן המדיני של ישראל. לפיכך משרד האנרגייה, רשות המיסים, רשות התחרות ואחרים צריכים לפעול בשיתוף פעולה בתחומים הרלוונטיים , כדי להבטיח את מיצוי הפוטנציאל ה ,טמון במשאב זה לרבות לצורך הגדלת העושר של הקופה הציבורית. משק הגז הטבעי ניצב בפני אתגרים גדולים וקיימים בו כמה מאסדרים. נוכח מגוון הסוגיות העומדות על הפרק, מורכבותן, הסכומים הגדולים שבהם מדובר והשפעתן של סוגיות אלה זו על זו, יש חשיבות רבה כי המאסדרים השונים יגבשו כללים לשיתוף פעולה ביניהם. אף על פי ,שחלף יותר מעשור מיום שהתגלו מאגרי הגז הטבעי, לא הצליחו המאסדרים העיקריים האחראים על פיתוח משק הגז ועל שמירת האינטרסים הכלכליים של המדינה, לגבש נוהל עבודה מוסכם ומתואם ש יתרום לה בט חת חלקה הנאות של המדינה מהפקתו של הגז . .מהממצאים העולים בדוח זה ניתן ללמוד שהושגו חלק מהמטרות שלשמן גובש מתווה הגז פותחו שלושה מאגרי גז ובמהלך 2022 צפויות לפעול שלוש כניסות נפרדות המחוברות למערכת הגז הארצ ית , זאת נוסף על מצוף יבוא ה- LNG . נוסף על כך, מפעיל נוסף יתחיל לספק גז למשק .ובכך תצומצם הריכוזיות ותשתפר במידה רבה היתירות במשק הגז עם ,זאת בתקופת הביקורת בהתאם לעקרונות שנקבעו במתווה הגז עדיין ישנם החזקות צולב ו ת בין מחזיקי הזכויות במאגרי הגז ויש מפעיל אחד לשני ה מאגרים, מה שעלול להביא לכדי חשש ל פגיעה ב סעיפי חוק התחרות .שלא קיבלו פטור במסגרת מתווה הגז נכון ליוני2021 הצטבר סכום של741 ( מיליון ש"ח נכון לשנת2019 - 474 מיליון ש"ח) בקרן העושר לעומת התחזית בנק ישראל שנמסרה בשנת2013 ולפיה צפויים להצטבר כ- 1.7 מיליארד ש"ח עד תום שנת2020 . | 490 | התועלות מיישום מתווה הגז | 491 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מ בוא הגז הטבעי1 (להלן- גז) משמש מקור אנרגייה יעיל2 ונקי,, באופן יחסי ,בתחנות כוח ב מתקני התפלה ב מפעלי תעשייה ובבתי חולים ,וכן הוא חומר גלם לתעשי ות הכימית והפטרוכימית וחומר לתדלוק כלי רכב. בשל יתרונותיו הסביבתיים, מחירו הנמוך יחסית ויעילותו הרבה, התעשייה ומשק החשמל בישראל מסבים את מערכי הייצור לגז טבעי3 ., בעידודה של ממשלת ישראל מאגרי הגז שהתגלו במים הכלכליים4 של מדינת ישראל משנת1999 ואילך (ובעיקר מ- 2009 ,) הם משאב טבע לאומי המ ספק למדינה עצמאות וביטחון אנרגטי מו חזק את הכלכלה ואת התעשייה .ב- 2019 הגיע שיעור האנרגייה המופק מ גז במשק הישראלי לכ- 34% וייצור החשמל המופק מגז לכ- 64% . חוק הנפט, התשי"ב- 1952 (להלן- חוק הנפט או החוק), מגדיר נפט בין היתר כגז טבעי5 והוא ,הבסיס החוקי לפעולתו המאסדרת של משרד האנרגייה בכל הנוגע לחיפוש נפט וגז טבעי להפקתם ולאספקתם. סעיף2 לחוק קובע כי שר האנרגייה ימנה ממונה על ענייני הנפט (להלן- הממונה על הנפט או הממונה). הממונה יעמוד בראש יחידת הנפט הנמצאת במינהל אוצרות טבע שבמשרד האנ.רגייה בחוק מוגדרת "זכות נפט- יר שיון או חזקה" ונקבעו בו שלושה שלבים עיקריים להענקת רשות .להפקת נפט 1 על פי חוק משק הגז הטבעי, התשס"ב- 2002 , גז טבעי הוא תערובת של גזים פחמימניים ולא-פחמימניים המכילה כמות גדולה של( גז מתאןCH4) אשר בטמפרטורה של C ° 15 ובלחץ אטמוספרי נמצאת במצב צבירה של גז . הגז .נקרא "טבעי" היות שאינו עובר תהליך זיקוק 2 ערכו הקלורי של גז טבעי (כמות האנרגייה המופקת מ- 1 ק"ג של דלק) גבוה בכ- 80% ,מערכו הקלורי של פחם בכ- 15% מערכו הקלורי של מזוט ובכ- 10% מערכו הקלורי של .סולר 3 לצורך הפקת מיליוןBTU (יחידת מדידה לחום ואנרגייה, המשמשת לחישוב מחיר הגז הטבעי) נדרשים27.78 מ"ק גז טבעי, לעומת כ- 40.8 טון סולר, כ- 38.5 טון מזוט או43.41 טון גפ"מ. 4 בתזכיר הצעת חוק האזורים הימיים, התשע"א- 2011, נאמר כי המשפט הבין-לאומי מאפשר למד ינה להכריז על "אזור כלכלי בלעדי" שבו יהיו למדינה זכויות מחקר וזכויות כלכליות בתחומים שונים. אזור זה אפשר שישתרע עד למרחק של200 מייל ימיים מהחוף. אולם מרחק זה כפוף לזכויות מדינות אחרות אשר חלק מאותם200 מייל מצויים אף .בתחומן 5 בחוק ,נפט פירושו נפט ניגר בין נוזלי ובין אדי, לרבות שמן, גז טבעי, גזולין טבעי, קונדנסאטים ופחמימנים (הידרו- קרבונים) ניגרים קרובים להם, וכן אספלט ופחמימנים של נפט מוצקים אחרים כשהם מומסים בתוך נפט ניגר וניתנים להפקה יחד א י.תו | 492 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים1 : שלושת סוגי זכויות הנפט ופירוט הזכויות המוקנות היתר מוקדם :היתר מוקדם לצורך ביצוע בדיקות מוקדמות (סקרים ש ניתן להפיק מהם מידע )ראשוני, כדי אל מוד את .הסיכויים לגילוי נפט, למעט קדיחות ניסיון רישיון יר שיון: מקנה לבעליו זכות לחפש נפט בשטח הרישוי; זכות ייחודית לקדוח קדיחות ניסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרישוי ולהפיק ממנו נפט וזכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרישוי. משניתן הרישיון חייב בעל הרישיון להתחיל בחיפוש הנפט בתוך ארבעה חודשים מיום מתן הרישיון ולהתחיל ב קידוח ניסיון לא יאוחר משנתיים מיום קבלת הרישיון. תוקפו של הרישיון שלוש שנים, עם אפשרות להאריכו בתנאים מסוימים עד שבע שנים. לא יינתן רישיון לקידוח ב שטח הגדול מ- 400,000 דונם. אם גילה בעל רישיון תגלית "חייב הוא, אם אין טעם לסתור חובה זו, להפיק נפט, לקבוע את ג בולותיו של שדה הנפט ולפתחו- והכל בשקידה הראויה- כאילו היה בעל ."חזקה חזקה :חזקה לאחר תגלית נפט בעל הרישיון זכאי לקבל חזקה המקנה לו "זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה כל ימי תקפה של החזקה". חזקה להפקת גז טבעי ונפט ניתנת למשך30 שנה עם אפשרות להארכה ל- 20 .שנה נוספות את ה החזקה מקנה הממונה על הנפט, לאחר שאישר כי יש בהפקה כדאיות כלכלית ("תגלית מסחרית"). שטח החזקה לא יהיה גדול מ- 250,000 .דונם אם המקום שבו התגלתה התגלית המאושרת חורג מגבולות הרישיון, רשאי בעל הרישיון להגיש בקשה שיתווספו לו שטחים נוספים, באופן שגבולות האזור ש הוא מבקש לפתח יכלל ו את התגלית המאושרת, והשר רשאי לאשר הוספת שטחים בהתאם לבקשתו. עם מתן ,שטר החזקה יפקע הרישיון והזכויות בשטח שאינו כלול בחזקה יחזרו.לידי המדינה כדי לקבל זכויות על הפקת נפט , על מחזיקי זכויות במאגר להגיש למשרד האנרגייה בקשה עם תוכנית הנדסית ותוכנית בטיחות. משרד ה אנרגייה דורש מהיזמים עמידה בתנאים שונים כגון עמידה בלוחות זמנים להשלמת כל שלב בפיתוח המאגר, עמידה בקצב הפקה מינימלי, עמידה .בהיקפי אספקה למשק המקומי ובהיקפי האספקה המותרת לייצוא ועוד הממונה רשאי לדחות בקשה שאינה כוללת ת ו כנית עבודה ות ו כנית מימון התואמ ות את עקרונות הפעולה בחיפושי .נפט | 493 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תרשים2 : רשימת הפעולות והאישורים העיקריים הכלולים במסגרת זכות נפט המקור: חוק הנפט | 494 | התועלות מיישום מתווה הגז פעולות הביקורת בחודשים אוקטובר2020 - פברואר2021 בדק משרד מבקר המדינה את יישום מתווה הגז ואת התועלות שהושגו .בעקבות יישומו בחלק הראשון של הדוח משתקפים הממצאים וההמלצות בנוגע להתפתחות התחרות במשק הגז בצל הפגיעה בתחרות עקב פעולות חלק ממחזיקי הזכויות בתגליות הגז , השפעת מתווה הגז על היתירות באספקת גז למשק הישראלי, ייצוא הגז וקידום יחסי החוץ והביטחון. בחלק השני משתקפים הממצאים וההמלצות בנוגע לתהליכי ג ביית תמלוגי גז ונפט, היטל רווחי נפט .ומס הכנסה במסגרת הביקורת בוקרו פעולות שונות של משרד .האנרגייה, רשות התחרות ורשות המיסים בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר באגף החשב הכללי (חשכ"ל ), בבנק ישראל, במשרד המשפטים, בחברת חשמל לישראל בע"מ (חח"י ,) ברשות החשמל, ברשות .החברות הממשלתיות ובחברות להפקת גז טבעי :חלק ראשון פעולות רשות התחרות ומשרד האנרגייה לקידום התחרות במשק הגז- סקירת תגליות גז טבעי בישראל רקע ברוב שנות קיומה של מדינת ישראל לא נמצאו בשטחה מקורות אנרגייה גדולים . אך משנת 1999 חלו התפתחויות אשר שינו את פני משק האנרגייה בישראל בפרט ואת פני המשק בכלל. בשנת 1999 מצא ו מחזיקי הזכויות במאגר "ים תטיס" 6 מול חוף אשקלון את מאגר הגז הטבעי הראשון בישראל ב מאגר "נועה" .כמות הגז במאגר נאמדה בכ- 1 BCM 7 .ופיתוחו לא היה כלכלי בפברואר 2000 גיל"ו מחזיקי הזכויות ב ים תטיס" מאגר נוסף" מריB ", הסמוך ל מאגר "נועה" ,שגודלו כ- BCM 32 . בשנת2004 החלה הפקה מסחרית של הגז ממאגר" מריB " .הגז שהופק שי מש את חח "י להפעלת חלק מתחנות הכוח שלה שהוסבו משימוש במזוט לשימוש בגז. ב- 2012 , מוקדם מהצפ וי ,פחתה יכולת הפקת הגז ממנו ,וב שנת 2019 התכלה המאגר .עד תומו בשנים 2009 - 2 201 התגלו במים הכלכליים של ישראל שלושה מאגרי גז גדולים8: מאגר "תמר" התגלה ב- 2009 כ- 90 קילומטר מערבית לחיפה. כמות הגז הוערכה על ידי מחזיקי הזכויות 6 במועד גילוי מאגר "נועה" ומאגר "מריB "מחזיקי הזכויות ב מאגר "ים תטיס" היו"נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד" , "דלק קידוחים-שותפות מוגבלת" , "אבנר חיפושי נפט-שותפות מוגבלת" ו"קבוצת דלק" בע"מ . במאי2017 התמזגו .""דלק קידוחים" ו"אבנר חיפושי נפט 7 BCM - )אמת מידה מקובלת למדידת כמויות גז (נפח ,מיליארד מטרים מעוקבים. 8 במרץ 2009 ,נתגלה מאגר נוסף מול חופי חדרה דלית1 , במרחק60 קילומטר מהחוף, במבחני הפקה שנערכו מאוחר יותר נאמדו המאגרים בכ- 14 - 15 BCM , אך נכון לתום2010 הם נאמדו בכ- 7 - 8 BCM . בגלל הפוטנציאל הקטן בהרבה מזה של שדה"תמר", כדאיות פיתוח דלית אינה ברורה וה מאגר .טרם פותח | 495 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מהמאגר בכ- 280 BCM 9 ;מאגר "לוויתן"התגלה במהלך2010 כ- 120 ,קילומטר מערבית לחיפה כמות הגז נאמדה על ידי מחזיקי הזכויות להפקת הגז מהמאגר בכ- 620 BCM ; מאגר ""תנין התגלה ב- 2012 כ- 120 ק"מ צפונית-מערבית לחיפה, (צפו נית- מזרחית למאגר "לוויתן" .)מאוחר יותר התגלה באותו האזור מאגר"כריש" .כמות הגז בשתי התגליות יחד נאמדה בכ- 54 BCM . ועדות ממשלתיות לאסדרת משק הגז הטבעי ועדת ששינסקי: באפריל 2010 הקים שר האוצר דאז ועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל, הידועה בשם ועדת ששינסקי (להלן– )הוועדה . בכתב ה מינוי " של הוועדה נכתב כי נדרשת בחינה של המערכת הפיסק א ,לית (מערכת המשלבת מיסוי ,תמלוגים ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחון האם מערכת זו שגובשה בשנת1952 , מתאימה גם כיום; וכן לבדוק כיצד היא עומדת בהשוואה למערכות פיסק א ליות במדינות שונות בעולם המערבי- דמוקרטי. כן ראוי לבחון מבעוד מועד את התמודדות ,הכלכלה הישראלית עם ההשלכות האפשריות, במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיים בעתיד ."על שערי המטבע ועל תחרותיות הייצוא הישראלי הוועדה הסיקה כי מערכת המס דאז הייתה רגרסיבית (חלקה של המדינה ברווחים קטן ככל שהפרויקט רווחי יותר) ולא שיקפה רא כ וי את בעלות הציבור על .משאבי הטבע של המדינה בינואר2011 ,פורסמו מסקנות הוועדה שבהן היא המליצה, בין היתר, על כמה שינויים לביצוע לדוגמה הנהגת היטל על רווחי נפט, היטל פרוגרסיבי, ששיעורו ייקבע בהתאם ליחס שבין ההכנסות המצטברות בניכוי הוצאות שוטפות, תמלוגים והיט ל ששולם בעבור שנים קודמות, לבין ההשקעה הכוללת ב חיפוש ה מאגר ובפיתוח ו ה.)ראשוני (ראו הרחבה בהמשך למימוש ההמלצות נחקק באפריל2011 חוק מיסוי רווחי ם ממשאבי טבע , התשע"א- 2011 10 (להלן- חוק מיסוי רווחי טבע), שבמסגרתו נוצר היטל על רווחים ממשאבי טבע (להלן- היטל על ר)ווחי טבע. ועדת צמח: בעקבות גילויי הגז, ב אוקטובר 2011 הוקמה ועדת צמח11, ועדה בין- משרדית ,בראשות מנכ"ל משרד האנרגייה והמים דאז מר שאול צמח, לבחינת משק הגז ולגיבוש המלצות למדיניות הממשלה ב נוגע לפיתוחו העתידי. אחד היעדים העיקריים של הוועדה היה להגדיר את המדיניות הרצויה לשמירת עתודות אספקת התצרוכת המקומית אל מול האפשרות לי י .צא גז הוועדה קבעה שיש לשמור עתודות גז לשימוש מקומי ב היקף שלא יפחת BCM 450 , עתודות שת ספק נה ל- 25 .שנה, וכתוצאה מכך הגבילה את הייצוא עוד קבעה הוועדה שהייצוא נחוץ ל צורך עידוד היזמים לחפש מאגרי גז חדשים ולפתח את המאגרים שנמצאו. כך תגבר התחרות על אספקת הגז לצרכנים המקומיים ויגבר ביטחון האספקה עקב ריבוי המקורות. שיקול נוסף 9 לגבי כמויות הגז בכל מאגר , ראו פסק י דין של בג "ץ בעתירות: בג"ץ4374/15 ,בג"ץ7588/15 , בג"ץ8747/15 , בג"ץ 262/16 . 10 'ס"ח תשע"א מס2295 מיום10.4.2011 . שמו המקורי של החוק- חוק מיסוי רווחי נפט- שונה בשנת2015 במסגרת 'תיקון מס2 .לחוק 11 מונתה באוקטובר2011 על ידי ראש הממשלה ושר ה אנרגייה והמים דאז הגישה את המלצותיה באוגוסט2012 . | 496 | התועלות מיישום מתווה הגז של הוועדה היה היחס בין התועלת של המדינה ברווח מהמ י סים המוטלים על הייצוא לעומת מחיר הגז מעבר לתקופה שנקבעה, תוך הערכת אפיקי השקעה אחרים להכנסות המדינה י ממ סים בהווה לעומת רווחים עתידיים וייבוא גז בעתיד במידת הצורך. ביוני2013 החליטה הממשלה12 לקבל את עיקרי ההמלצות של הוועדה13 . עוד נקבע בהחלטת הממשלה מספר442 מיוני2013 כי תיערך בדיקה תקופתית לבחינת המדיניו ת במשק הגז .בשנת 2017 מינה שר האנרגייה צוות בראשות מנכ"ל משרד ה אנרגייה לבחינת עדכון המלצות ועדת צמח. הצוות בחן את ההתפתחויות במשק הגז משנת2013 והמליץ כמה המלצות בנוגע להבטחת יתירות א ספקת הגז למדינת ישראל ,חיבור מאגרים שיוכרו כתגלית לחוף ישראל ,שינוי כמות הגז המובטחת לטובת השוק המקומי ל- 25 שנים הבאות ל- 500 BCM ועוד .המלצות הצוות אומצו בינואר 2019 בהחלטת ממשלה מספר 4442 14 . קידום התחרות במשק הגז הטבעי מרבית רישיונות החיפוש של נפט וגז במים הכלכליים של ישראל ניתנו בידי כמה חברות (ראו .לוח להלן) שעסקו בתחום כדי להבטיח שיתבצע חיפוש של מאגרי גז בשטח הרישיונו ת ותהיה יכולת להפיקו במידה וימצא, מספר חברות החזיקו משיקולים כלכליים ברישיון חיפוש שניתן לשטח מוגדר יחיד. כל מחזיקה בזכות במאגר רשאית למכור את הגז לפי חלקה או את חלקה במאגר, לשעבדו, להשקיע בפיתוח המאגר וכל פעול ה שמחזיק יכול לבצע בזכותו, כפי שמאפשר חוק הנפט. מחזיקי הזכויות נוהגים לעגן זכות קניין זו גם בהסכמי התפעול המשותף (להלן- JOA ) במאגר שמטרתם להסדיר את אופן קבלת ההחלטות בנוגע לפיתוח המאגר ותפעולו, ובין היתר לקבוע שכל אחד מ מחזיקי הזכויות במאגר מקבל החלטות באו פן בלעדי .בקשר לחלקו במאגר ואין יחסי שותפות ביניהם שיתוף פעולה בין החברות שעוסקות בתחום מחייב לעיתים אישור מהממונה על התחרות . סירוב של הממונה לאישור שיתוף פעולה בין מתחרים פוטנציאליים היה עלול לפגוע במידה רבה במאמצי החיפוש של מאגרי גז חדשים, דבר אף ש היה מ.צמצם את התחרות במשק הגז 12 החלטת ממשלה מספר442 מיום23.6.13 " , אימוץ עיקרי המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק ")הגז הטבעי בישראל (דו"ח ועדת צמח. 13 הממשלה אימצה את עיקרי המלצות ועדת צמח, אך החליטה להגדיל את הכמות שתישמר למשק המקומי ל- 540 BCM . 14 החלטת ממשלה מספר4442 מיום6.1.19 " , אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל ותיקון החלטת ממשלה." | 497 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 לוח 1 : מחזיקי הזכויות המרכז יים ב חיפוש ים ובזכו יו ת לחזקה בשנים 2012 , 2015 ו- 2020 2012 2015 2020 שמות מחזיקי הזכויות חזקות יר שיונות חזקות יר שיונות חזקות רי שיונות "דלק קידוחים "שותפות מוגבלת (להלן - )""דלק15 4 17 6 5 6 2 "אבנר חיפושי נפט וגז שותפות ( "מוגבלת ל הלן - )""אבנר 4 17 6 5 "דלק מערכות אנרגי י"ה בע"מ (להלן - "דלק אנרגי י)"ה 2 2 2 חברת "נובל "אנרג'י (להלן - )""נובל16 4 15 6 5 6 "אנרג'יאן ישראל לימיט ד" (להלן - )""אנרג'יאן17 2 9 ""שותפות רציו חיפושי נפט (להלן - )""רציו 5 2 3 2 8 ""לימיטד אויל קפריקון ( להלן- )""קפריקון18 8 "פארוס ( "אנרג'י להלן - )""פארוס19 8 המקור :משרד האנרג יה י20 . 15 "קבוצת דלק בע"מ" היא חברת החזקות ישראלית בעלת מגוון השקעות בישראל ובעולם. החברה פעל ה בין היתר בתחומי הגז והנפט, הזיקוק, תחנות דלק, תחנות שירותי דרכים, פיננסים וביטוח, רכב, התפלה, תחנות כ ו .ח וביוכימיה 16 ב- 20.7.20 הודיעה Noble Energy Inc , חברת האם שלNoble Energy Mediterranean Ltd ,)(נובל כי התקשרה בהסכם מיזוג עם חברתChevron Corporation ,)"("שברון ו לפיו תתמזג חברה בת בבעלות מלאה של "שברון" עם ולתוך ,""נובלאינק באופן ."ש"נובל אינק" תהפוך לחברה בבעלות מלאה של "שברון 17 החברה המחזיקה בתגליות וברישיונות היא "אנרג'יאן ישראל לימיט ד ", אשר100% ממניותיה מוחזקות על ידי ( ""אנרג'יאן פי אל סיEnergean PLC ) . "אנרג'יאן פי אל סי" היא חברה ציבורית בריטית, העוסקת, באמצעות שותפויות וחברות בנות, בחיפושי נפט וגז טבעי ו ב הפקתם בישראל, ביוון, בים התיכון ובים.הצפוני 18 Limited Oil Capricorn . 19 Pharos Energy is an independent oil and gas exploration and production company . 20 במספר לא מבוטל של מקרים ניתנו בנוגע לאותו פרויקט כמה .רישיונות או חזקות "ההפרדה בין "דלק קידוחים "ל"אבנר אינה מתקיימת בפועל ". כיום "דלק ו"אבנר" הן ישות אחת- "דלק קידוחים", וממילא בתקופה שעובר למיזוג הן פעלו במשותף בכפוף ל שליטתה ."של קבוצת "דלק בע"מ | 498 | התועלות מיישום מתווה הגז תחרותיות - מאגר "תמר" פטור מהסדר כובל במאגר ""תמר- ב- 2005 פנו"דלק" "ו"אבנר לממונה על רשות ההגבלים (כיום רשות התחרות) בבקשה לקבלת פטור מהסדר כובל בעניין הסכם לרכישת זכויות עם חברת "ישראמקו" בחיפוש גז בשטח רישיונות"מיכל" ו"מתן" שבו נמצא מאוחר יותר מאגר"תמר" 21 . באוגוסט2006 ה חליטה רשות ההגבלים העסקיים להעניק פטור מהסדר כובל ,לפי סעיף 14 לחוק ההגבלים העסקיים ,התשמ "ח- 1988 22 . בהחלטתה נקבע בין השאר כי "לא יחזיק אחד התאגידים המקומיים לבדו, ישירות או בעקיפין, כל זכות או כוח למנוע מיתר מחזיקי הזכויות במאגר קבלת החלטה או פעולה בעניין שיווק ."'גז טבעי שיופק ברישיונות 'מתן' ו'מיכל במסגרת נימוקי הממונה צוין :כי"המיזם המשותף נתפס אפוא כהכרחי למימוש י הר שיון והוצאת הפרויקט מן הכח אל הפועל .למיטב הערכתנו ,הנסמכת ,בין היתר ,על הגורמים האמונים על מתן י הר שיונות במשרד התשתיות הלאומיות ,בלא שיתוף הפעולה הנוכחי ספק אם קידוח 'תמר' היה יוצא לפועל .ברי ,כי אם הפרויקט הנוכחי ירד לטמיון ,תהא הפגיעה בתחרות קשה יותר מן הפגיעה שעשויה להיווצר מחבירת המתחרים .לנסיבות מיוחדות אלה משקל מכריע בהחלטתי." ב נובמבר2012 הכריז הממונה על הגבלים עסקיים דאז, כי כל אחד מ מחזיקי הזכויות במאגר "תמר" (להלן - מחזיקי הזכויות ב"תמר " או מחזיקי הזכויות ב" מיזם תמר") - "נובל" , "דלק" , "ישראמקו," "אבנר" ו"דור" ,ה יא בעלת מונופול ין במשק אספקת הגז הטבעי23 . תחרותיות - מאגר "לוויתן" נוכח הקושי של שותפות רציו חיפושי נפט (להלן- "רציו" )להתחיל בפעולות חיפוש הגז בשטח רישיונ ה , היא הגיעה להסכם בשנת2007 עם"דלק" וחברת"נובל" על שיתוף פעולה בחיפוש נפט וגז ברישיון זה24 . "דלק" "ו"נובל לא פנו לממונה על ההגבלים העסקיים לקבלת פטור מהסדר כובל נוכח שיתוף הפעולה ביניהן. בשנת2010 התגלה בשטח המדובר מאגר"לוויתן" , ובשנת2011 החל הממונה על ההגבלים העסקיים דאז לבחון את סוגיית ,ההסדר הכובל לכאורה, של השותפות במאגר"לוויתן" .מחזיקי הזכויות במאגר ""לוויתן (להלן- מחזיקי הזכויות ב"לוויתן " או מחזיקי הזכויות ב"מיזם "לוויתן) החלו ב משא ומתן עם הממונה על ההגבלים 21 שיתוף פעולה בין"דלק ", מי שהחזיקה באותה תקופה זכויות להפקת גז ממאגר"ים תטיס" וברישיונות נוספים לחיפוש גז, וחברת"ישראמקו" , שגם לה היו רישיונות לחיפוש גז, היה עלול לצמצם תחרות עתידית ביניהן , אם ימצאו יחדיו מאגר גז , ומכאן הפנייה לקבלת אישור הממונה. 22 רשות התחרות מספר328533 מיום22.8.06 " , החלטת הממונה על התחרות לפי סעיף14 ,לחוק ההגבלים העסקיים התשמ״ח- 1988 בעניין מתן פטור מאישור הסדר כובל להסכם בין קבוצת דלק ובין'ישראמקו' ,נגב'נובל' ואחרים". 23 רשות התחרות מספר500249 מיום13.11.12 " ,הכרזה בדבר קיום מונופולין לפי סעיף26 (א) לחוק ההגבלים :העסקיים'דלק קידוחים שותפות מוגבלת' יחד עם'אבנר חיפושי נפט וגז שותפות מוגבלת' , 'Noble Energy Mediterranean Ltd' , ' ישראמקו נגב2 שותפות מוגבלת' ו'דור חיפושי גז שותפות מוגבלת."' 24 על ה פי דיווח לבורסה של"דלק" מ- 11.9.07, במסגרת ההסכם "קיבלה "דלק 70% מהמאגר בתמורה לסכום הנאמד בפחות ממיליון ש"ח וה תחייבה להשתתף עם"רציו" .בהוצאות העתידיות הקשורות לחיפושים בתא השטח המדובר "רציו" התחייבה לתת5% נוספים למפעיל בין-לאומי, כשזה האחרון.יצטרף למיזם | 499 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 העסקיים למציאת הסדר שימנע די ון משפטי בשאלה אם שיתוף הפעולה ביניהן חייב אישור מראש מהממונה על ההגבלים העסקיים25 . במהלך תקופה זו ,נוכח העדרו של הסדר כאמור. ובה י עדר ודאות רגולטורית ,לא פותחו מאגרי "לוויתן", ""כריש ו"תנין". לדוגמ ה , במהלך אותה תקופה לא ניתן ל מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" שטר חזקה, .שהוא תנאי מקדים לכל פעולת פיתוח של המאגר ב מרץ 2014 הגיעו הממונה על ,ההגבלים העסקיים, דלק ""נובל ואבנר להסכמה על צו מוסכם26 . ערב הגשת הצו המוסכם לאישור בית הדין בעקבות שימוע ציבורי, ב דצמבר2014 , חזר בו הממונה על הגבלים עסקיים דאז , פרופ' דיוויד,גילה מההסכמה והודיע כי לא יגיש את טיוטת הצו המוסכם לבית הדין להגבלים עסקיים. הממונה נימק את החלטתו בכך, שלדעתו, הצו לא ייצור פתרון תחרותי של ממש לבעיית ה הסדר ה כובל שנוצר בשל החזקות צולבות של אותם גורמים בשני המאגרים ושקידום התחרות בתחום חיפושי הגז מוט ל ת ע .ל הממשלה והיא צריכה למצוא לכך פתרונות בתרשים 3 שלהלן מפורטים יש עור י הה חזק ה של ""דלק27 "ו"נובל מכלל פוטנציאל ייצור ה גז במאגרי "תמר" , "לוויתן," "כריש"" ו תנין" , סמוך ו.לפני מתווה הגז תרשים3 : שיעור ה חזקות "דלק" ו"נובל" מכלל פוטנציאל הפקת הגז המקור :נתוני ם שהוצגו על ידי הצדדים ב בג"ץ262/16 . 25 פרוטוקול ועדת הכלכלה מ יום30.1.14 . 26 על פי צו ה, החברות "דלק" ו"נובל" התחייבו: (א) למכור את זכויותיהן במאגרי "כריש" ו "תנין" לצד ש לישי; (ב) למכור אופציה לרכישת15 BCM גז ממאגר"לוויתן " לאותו רוכש; (ג) להאריך את תקופת האופציה של חח"י הקיימת בהסכם שלה עם מחזיקי הזכויות במאגר "תמר" להגדלת כמות הגז שהיא רוכשת( ;ד )אין "ל"דלק" ו"נובל אפשרות לקבל מרוכש מאגרי "כריש" ו"תנין" תמלוגים כלשהם ממ.כירות שינבעו מהמאגרים 27 "קבוצת דלק" - :תאגידים שנמצאים תחת אותה שליטה"דלק קידוחים" ו"אבנר". | 500 | התועלות מיישום מתווה הגז מתווה הגז בינואר 2015 הוקם צוות ממשלתי, בראשות יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה דאז , אשר הופקד על גיבוש מתו ו ה מוסכם לאסדרת משק הגז ולמציאת פתרון להקפאת פיתוח המאגרים. בין היתר ,היו חברים בצוות נציגים ממשרד האוצר, משרד המשפטים, משרד האנרגייה הממונה על .ההגבלים העסקיים ועוד. במהלך עבודתו שמע הצוות את עמדות חברות הגז בסוגיות השונות ב מאי 2015 הודיע הממונה דאז על התפ טרותו מתפקידו כממונה על ההגבלים העסקיים, נוכח סברתו שאינטרס התחרות איננו מיוצג באופן מרבי ב מתו ו.ה הגז המתגבש באוגוסט 2015 ,בהחלטת ממשלה מספר 476 ,פורסם מתווה הגז המוסכם עם חברות הגז ,בשם "מתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי 'לוויתן', 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספ ים." בנימוקים למתווה הגז ציינה הממשלה שלדעת ,משרדי הממשלה החברים בצוות הממשלתי באמצעות המתווה יושגו המטרות השונות שהמשרדים ,אמונים על קידומן לרבות פיתוח מהיר ,של שדות הגז הקיימים והחדשים שיפור של שוק האנרגייה וגם מטרות שעניינן ביטחון ויחסי .חוץ נוסף על כך ,לדעתם ,המתווה יסייע ב השגת תחרות בטווח הבינוני- ארוך ועשוי להבטיח .רמת מחירים מאוזנת עד להשגת תחרות בשוק הגז שמונת הנושאים העיקריים שמת ו וה הגז הסדיר )היו: (א שינוי מבני בהחזקות במאגרים ); (ב פיתוח מאגר הגז"לוויתן" והרחבת מאגר ""תמר הפועל כבר מסוף מרץ 2013 ); (ג חובת הצעת מחיר של מחזיקי הזכויות ב"תמר" ו"לוויתן" למכירת גז טבעי גם במסלול של מחירים הנקובים במתווה - בתקופת הביניים עד אשר"דלק" תמכור את ה חזקותיה במאגר"תמר" 28 ; (ד) יתירות באספקת ;הגז לישראל (ה( ;) ייצוא ו( ;) מיסוי ז ) קיום סביבה מאסדרת ( ;יציבה ח) פטור מכמה הגבלים .עסקיים בתנאים שנקבעו עקב ההשפעות של מתווה הגז על יחסי החוץ והביטחון ,נטל ראש הממשלה את ה סמכויות של שר הכלכלה דאז, שלא התנגד למתווה, אך סירב לחתום בעצמו על הפטורים לפי סעיף52 לחוק התחרות. ב- 17.12.2015 , לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת כנדרש בחוק ,התחרות אישר ראש הממשלה,, בכובעו כשר הכלכלה את הפטורים להגבלים עסקיים (החלטה על פטור לפי סעיף52 .לחוק התחרות) הכרוכים יחד עם מתווה הגז במהלך שנת2016 בג"ץ דן בכמה עתירות נגד סעיפים שונים במתווה הגז, וב סעיף היציבות29 .בפרט העתירות התמקדו בטענה שאין לממשלה מנדט לכבול את סמכות הממשלה והכנסת 28 תקופת הביניים- תקופה ה משתרעת בין מועד כניסת המתווה לתוקף (דצמבר2015 ) לבין מועד השלמת השינוי המבני שיתרחש לכל המאוחר לאחר שש שנים( בדצמבר2021 ) , לאחר השלמת מכירת הה"חזקות ב "כריש ו""תנין , השלמת מכירת החזקות דלק ב"תמר" ודילול ה"חזקות "נובל" ב"תמר באופן שלא יעלו על25% . במתווה הגז נקבע "שבמהלך "תקופת הביניים" מחויבות כלל בעלות הזכויות ב"תמר וב"לוויתן " להציע לכל לקוח מחיר ל״יחידת ( "חוםMMBTU) לפי חלופ ות שנקבעו במתווה , סעיף1.א. לפרק ד' למתווה. 29 סעיף היציבות הוא אחד מהסעיפים במתווה ומשמעותו היא התחייבות אשר כובלת את הממשלות ואת הכנסת הנוכחית ואת הבאות מלעשות שינויים בשורה של נושאים כגון חלקו של הציבור ברווחים של מחזיקי הזכויות ב תמר ו"לוויתן", עדכון המ חיר, המיסוי, כללי הגבלים עסקיים ועוד. | 501 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 הנוכחיות או את סמכויות הממשלות והכנסות העתידיות. ב- 27.3.2016 פסק בג"ץ30 כי "הוחלט על ביטולו של מתווה הגז בשל פסקת היציבות (בלא שמצאנו מקום להתערבות שיפוטית ."בנושאים אחרים שעמדו על הפרק), תוך השעית הצהרת הבטלות לשנה כדי לאפשר הסדרה ,בעקבות כך אישרה הממשלה מתווה אלטרנטיבי ו בו אין כבילה גורפת של הממשלות הבאות31 . ( במתווה הגז החלטת ה ממשלה 476 מאוגוסט2015 יחד עם החלטת שר הכלכלה בדבר פטור לפי סעיף52 ובצירוף החלטת הממשלה1465 ,) ניתנו חמישה פטורים מכוח סעיף52 לחוק :התחרות פטור למפרע לחברות דלק"ו"נובל לרכישת חלק מן הזכויות בהיתר המוקדם"רציו-ים" (שבו לימים נמצא מאגר"לוויתן") ובעלותן המשותפת ע .ל זכויות אלו פטור מהסדר כובל שייווצר במקרה של שיווק משותף של גז ממאגר"לוויתן" למשק הישראלי32 . פטור לא מוגבל בזמן מהסדר כובל שייווצר במקרה של ייצוא משותף של גז ממאגר "לוויתן" . פטור מהסדר כובל העשוי להיווצר מהסכם רכישה מסוים של גז ממאגר"לוויתן" 33 . "פטור מ היותן של'דלק' ו'נובל' ."בעלות מונופולין מכוח ההכרזות מניתוח הפטורים במתווה הגז עולה כי נית נו פטורים לגבי סעיפים: 30 (הסדרת פעולות ,)מונופולין30א (מכירת נכס בידי מונופולין) ו- 31 (הפרדת מונופולין) לחוק ה תחרות ; לגבי "המאגרים "תמר" ו לוויתן " ותוקפו עד1.1.25 , עם אופציה להארכה עד ל- 1.1.30 , בהתאם .לשיקולו של שר האנרגייה ולתנאים שישררו במשק הגז,עם זאת מתווה הגז אינו מקנה פטור מהאיסורים בסעיפים29 ו- 29א בחוק התחרות שעניינם סירוב בלתי סביר לספק מוצר או שירות .וניצול מעמד לרעה על ידי בעל מונופולין בהתאם לתנאי מתווה הגז"דלק" נדרש ה למכור את כל זכויותיה ב חזקת ""תמר לצד שלישי בלתי קשור ב תוך72 חודשים מיום מתן הפטור לפי סעיף52. בדומה, עד לאותו מועד נדרש ה ""נובל המשמשת גם כ"מפעיל" החזקה, לדלל את ה חזקותיה ב"תמר" כך שלא יעלו על- 25% בזכות כלשהי ב"תמר" ו נאסר עליה לה חזיק בכל זכות וטו. בהתאם לעמדת משרד האנרגייה, נוכח היותה של ""נובל( גורם מפעילoperator) ב חזקת "תמר", ירידה בשיעור ההחזקה שלה ב חזקת ""תמר מתחת ל- % 25 עשויה לפגוע בתפעול ו של השדה34 . נוסף על כך, בהתאם למתווה, נדרשו 30 בג"ץ4374-15 התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר) נ' ראש ממשלת ישראל. 31 החלטה מספר1465 של הממשלה מיום22.05.2016 , תיקון המתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי "תמר" ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי "לווי תן", "כריש" ו"תנין" ושדות גז טבעי נוספים. 32 פטור זה יחול עד ל- 1.1.2025 וניתן להאריכו עד ל- 1.1.30 , אם מצא שר האנרגייה כי ישנם שלושה מאגרי גז לפחות המחוברים למערכת ההולכה הארצית, שבכל אחד מהם יש במועד האמור חובת הספקה של30 BCM לפחות למשק הישראלי, ואין גורם המחזיק ביותר מ- 25% ( ממאגר אחד"כריש" ו"תנין" נחשבים לעניין זה למאגר אחד). לאחר מועד זה יוכל הממונה על הגבלים עסקיים לשוב ולבחון את העניין, בכפוף לאסדרת שיווק בנפרד על ידי שר האנרגייה. 33 פטור זה יחול על חוזים שנחתמו עד ל- 1.1.2025 . 34 עמדת משרד האנרגייה עו גנה בסעיף5 ()(א2) ל)תקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים, ה תשע"ז- 2016. הסעיף קובע כי "מפעיל" המיזם לא יחזיק בפחות מ- 25% .מהזכויות במיזם | 502 | התועלות מיישום מתווה הגז "דלק" "ו"נובל למכור את כל זכויותיהן ב מאגרים""כריש ו"תנין" לצד שלישי שאינו קשור אל מי מהן ב תוך14 חודשים מיום מתן הפטור לפי סעיף52 . בתשובת בנק ישראל למשרד מבקר המדינה מיוני2021 (להלן- תשובת בנק ישראל) הוא ציין כי היעד של ׳יצירת סביבה תחרותית׳ באספקת גז טבעי אינו יעד מוגדר וקשה לקבוע אם מטרה זו הושגה. בנק ישראל ראה במטרה זו מטרה משנית, ראה קושי בהשגתה, וכבר בזמן אמת הבנק המליץ לחשוב על מנגנון חליפי לתחרות בקביעת מחיר הגז . יש לזכור כי המתווה הושג במשא ומתן עם החברות השותפות בזכויות על המאגרים, חברות אשר טרם ההסכמה על המתווה החזיקו כקבוצה בזכויות על כל מאגר י הגז הגדולים שנמצאו במים הכלכליים של ישראל, וכי הצורך לאזן בין הדרישה לפיתוח מהיר של המאגרים ושמירה על גז טבעי באדמה לתקופה ממושכת עבור המשק הישראלי, לבין שמירה על הזכויות של בעל ות הזכויות במאגרים, חייב פשרות בנושאים השונים שנדונו במסגרת המתווה. בטיוטת דב רי ההסבר למתווה נכתב במפורש כי ״המתווה נועד לאזן בין .כלל השיקולים הקיימים כולל, אך לא רק, השיקולים התחרותיים״ עוד הוסיף בנק ישראל כי למיטב שיפוטו, הממשלה דאז לא התפשרה בעניין מנגנון קביעת ,המחירים בשוק וציין כי הממונה על ההגבלים העסקיים דאז (כיום רשות התח רות) התנגד .למתווה מכיוון שהוא סבר שנושא התחרות לא זכה בו לתשומת לב מספקת ,לכן לדעת בנק ישראל , המטרה המרכזית של מתווה הגז- השגת יציבות רגולטורית- הושגה, ובעקבותיה חלו התפתחויות חיוביות מצופות. בתשובת משרד האנרגייה למשרד מבקר המדינה מיולי2021 (להלן- תשו )בת משרד האנרגייה צוין כי מתווה הגז עסק ב סוגיית המחירים במשק הגז הטבעי בטווח הזמן הקצר, הבינוני והארוך. לצורך הבטחת רמת מחירים מאוזנת בטווח הזמן הקצר ועד להשגת תחרות בשוק הגז הטבעי נקבעו במתווה חלופות מחיר ומנגנוני הצמדה מחייבים להסכמים חדשים עם מחזיקי הזכ ויות "ב תמר" ו"ב לוויתן". נוסף על כך , לצורך הבטחת התחרות במשק הגז הטבעי נקבע כי הסכמים ארוכי טווח עם מחזיקי ה"זכויות ב תמר" ו"לוויתן" יכללו זכויות לקיצור של תקופת ההסכם .ולהפחתת הכמויות בהסכם | 503 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 התפתחות שיעור ההחזקות על מיזמי הגז תרשים 4 : מחזיקי הזכויות בתגליות הגז בסמוך ולפני מתווה הגז, 2015 ,ו במועד סיום הביקורת , 2021 35 במועד מתווה הגז, אוגוסט 2015 במועד סיום הביקורת, פברואר2021 המקור :נתונים שהוצגו על ידי הצדדים בבג "ץ262/16 . 35 :מחזיקי הזכויות בתגליות"נובל ," "תמר פטרוליום בע "מ" ( להלן- תמר פטרוליום ,) "דלק" , "ישראמקו" , "דור" חיפושי נפט שותפות מוגבלת ( להלן- דור ,) "אוורסט תשתיות שותפות מוגבלת" ( להלן- אוורסט ,) "אבנר שותפות מוגבלת" ( להלן- אבנר" ,)רציו." | 504 | התועלות מיישום מתווה הגז מהתרשים :עולות שלוש נקודות עיקריות "דלק " ו"נובל" מכרו את כל זכויותיהם בחזק ו ת"כריש"" ו תנין" לחברת"אנרג'יאן" תוך עמידה בלוחות הזמנים הנקובים במתווה36. כך ( נכנס גורם מפעילoperator ) נוסף להפקת ,גז דבר שתרם לצמצום התופעות השליליות הנלוות לריכוזיות ולמונופולי .ם "נובל" החזיקה ב- 36% ממאגר "תמר" ,ובינואר 2018 פחתו החזקותיה הישירות ל- 25% ,בעקבות מכירתן לגורמים שונים. עם זאת% 7.5 מהחזקותיה ב"תמר" נמכרו ב- 2018 צד ל קשור37 , חברת"תמר פטרוליום" ,של"דלק" היו בה החזקות. הממונה על התחרות והממונה על הנפט אישרו את העברת זכויותיה של ""נובל ל"תמר פטרוליום" כאמור, אך הבהירו38 מפורשות כי מכירה זו אינה ממלאת את חובתה של"נובל", בהתאם להוראות ההחלטה לפי סעיף52 , וכי עליה לדאוג להשלמת העברת הזכויות כנדרש עד ל- 17.12.21 (המועד הקובע ל"תמר") 39 . "דלק" טרם מכרה את כל ה חזקותיה בחזקת ""תמר ועליה לעשות כן עד ל- 17.12.21 . בתשובת"דלק" ,ו"נוב ל" שהנה גם על דעת"רציו" למשרד מבקר המדינה מיוני2021 (להלן- תשובת"בעלי הזכויות ב"לוויתן" או תשובת "דלק" ו"נובל ) "מסרה "דלק כי לאחר תום תקופת הביקורת היא חתמה באפריל2021 על מזכר הבנות למכירת כל ה חזקותיה ב"תמר" 40 . פעולות יה האמורות ,הצפויות להגיע .לידי גמר, מבטאות את כוונתה לעמוד בתנאי מתווה הגז עוד מסרו ""דלק" ו"נובל כי הן עמדו בחובות המוטלות עליהן במתווה הגז, וכי בעקבות יישום המתווה הושגו .רוב מטרותיו בתשובתו של בנק ישראל צוין כי נוכח הצפי למיצוי מאגר"ים-תטיס" נוצר צורך חיוני לחפש ולמצוא גז טבע י בחופי ישראל . צורך זה תרם תרומה מכרעת להיווצרותו, בסופו של תהליך החיפוש, של המונופול על זכויות הגז הטבעי. שיווי המשקל בשוק הקיים כיום, ולפיו חברה אחת 36 המכירה קיבלה אישור סופי ממשרד האנרגייה במהלך דצמבר2016 . 37 ל"דלק קידוחים" יש החזקות ב"תמר פטרוליום", לכן חלק מהבעלות הועבר ה להחזקה עקיפה של"דלק" . הדרישה בסעיף12 א לנספח א למתווה הגז קבעה: "נובל תעביר לממונה על הנפט חוזה מכירה מחייב, כך שלאחר מימושו זכויות 'נובל' בתמר לא תהיינה גבוהות בכל זמן נתון מ- 25% בזכות כלשהי ב'תמר' . הזכויות האמורות יועברו לצד שלישי שיאושר על ידי הממונה...ואשר אינו אדם קשור לצדדים או מי מהם ואיננו מחזיק אמצעי שליטה ב'לוויתן' או 'כריש 'ו'תנין' ."ואיננו אדם קשור אליהם 38 הממונה על הנפט הודיע לנובל במכתב מ- 13.3.18 כי אין בהעברת ה חזקותיה ל"תמר פטרוליום" עמידה בהוראות ההחלטה לפי סעיף52 וכי עליה לדאוג ל השלמת העברת הזכויות כנדרש עד למועד הקובע ל"תמר" . זאת, בהתבסס על הודעה שהעביר הממונה על התחרות לממונה על הנפט ב- 4.2.18 . 39 יצוין כי באפריל2021 , לאחר תקופת הביקורת , מכרה דלק קידוחים את מלא החזקותיה ב"תמר פטרוליום" לצד .שלישי בלתי קשור 40 https://maya.tase.co.il/reports/details/1366030/2/0 | 505 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 עדיין המפעילה של שני מאגרי הגז הטבעי הפועלים בישראל, הוא תוצאה של אותו צורך חיוני של חיפוש גז טבעי שהיה ק יים בזמנו41 . ,נוסף על השינויים שצוינו לעיל בשיעורי ההחזקות במיזמי הגז פותח ו חזק ות42 "לוויתן" בהתאם ללוחות הזמנים המוצג ים במתווה הגז והחלה בהזרמת גז למשק המקומי ולי י צוא בדצמבר 2019 . במועד סיום הביקורת, המאגרים ""כריש ו"תנין" נמצאים בעיצומו של תהליך פיתוח והפקה של גז. מאגרים אלה צפויים להפיק גז בכמות מסחרית בשנת 2 02 2 43 . השפעת מתווה הגז על היתירות באספקת גז למשק ישראלי משנת 2013 עד דצמבר 2019 שדה הגז היחיד שסיפק גז לייצור חשמל היה שדה תמר. אסדת הטיפול בגז הייתה מחוברת לתחנת הקבלה של מערכת הגז היבשתית באזור אשקלון בצינור יחיד; יתירות מסוימת הושגה באמצעות מקשר ימי שאליו יכולה להתחבר אונייה המאכסנת גז נוזלי, להחזיר את הגז הנוזלי בחזרה למצב צבירה של גז טבעי ולהזרימו למערכת הולכת הגז .הארצית משק החשמל היה חשוף לסיכון להפסקת הזרמת הגז בעקבות כל תקלה בתהליך הפקת הגז או בצנרת ההולכה שלו. לפני מתווה הגז לפני מתווה הגז , ו בהתאם לתוכנית הפיתוח, מאגר"תמר" סיפק גז מבארות המחוברות ב אמצעות שני צינורות בקוטר16 אינץ' כל אחד לאסדת הטיפול וההפקה המצויה כ- 24 ק"מ מערבית לחופי .אשקלון אסדת הטיפול של ""תמר מחוברת ב"חיבור טי" לקו גז בקוטר30 אינץ', היוצא ממאגר " מרי"B (מיזם ים תטיס) והמחובר למתקן הקבלה( באשדודAOT - Asdod Operating Terminal .) משרד מבק ר המדינה הצביע ב- 2013 (להלן- דוח ה ביקורת ה קודם) 44 על היעדר יתירות ,באספקת גז למשק על ו כך ש ,כל עוד קיימת רק תחנת קבלה פעילה אחת לגז טבעי באשדוד כל תקלה בתחנת הקבלה הזו .עלולה להשבית את כל משק הגז ולפגוע במערך ייצור החשמל עוד העיר משרד מבקר המדינה כי עקב הגי דול הצפוי בביקוש ו ב היצע לגז, יש חשיבות רבה 41 לתיאור הרקע להתפתחויות בענף הגז הטבעי בישראל עד להסכמה על מתווה הגז הטבעי רא ו( : יואב פרידמן2016 ,) ״מדיניות הממשלה בענף הפקת הגז הטבעי: שבע שנים לאחר תגלית ׳תמר׳, סדרת ניירות תקופתיים, בנק ישראל ( 2016 ") . 42 חזקה- לאחר תגלית נפט בעל הרישיון זכאי לקבל זכות חזקה המקנה לו "זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה כל ימי תקפה של החזקה". חזקה להפקת גז טבעי ונפט ניתנת למשך30 שנה. 43 לאחר תום תקופת הביקורת הודיעה חברת"אנרג'יאן" כי חלו עיכובים בפיתוח המאגר לעומת התכנון המק ורי, וכי הפקת הגז בכמות מסחרית צפויה להתבצע במהלך שנת2022 . 44 מבקר המדינה ,הבטחת אספקת גז טבעי , דוח64א ( 2013 '), עמ271 . | 506 | התועלות מיישום מתווה הגז לתכנונה של תחנת קבלת גז נוספת ולהקמתה, בין היתר לצורך שיפור אמינות האספקה והימצאות .)יתירות במערכת (הן מבחינה תפעולית והן מבחינה אסטרטגית | 507 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מפה 1 : המאגרים המחוברים למערכת הגז הארצית לפני מועד החתימה על מתווה הגז המקור: נתוני משרד האנרגייה. | 508 | התועלות מיישום מתווה הגז לאחר מתווה הגז מאגר "תמר" : בהתאם לתוכנית הפיתוח, מאגר ""תמר מספק גז משש בארות המחוברות באמצעות שני צינורות לאסדת הטיפול וההפ רד ה, ומשם הגז מוזרם ב שני ( צינורות30 אינץ' ו- 10 ( אינץ') למתקן הקבלה באשדודAOT ). שם עובר הגז טיפול נוסף ומוזרם למערכת ההולכה .הארצית מאגר "תמר" מסוגל לספק עד כ- 11.5 BCM לשנה, אך בפועל כמות הגז הטבעי המרבית אשר סופקה ממנו ה י יתה כ- 10 BCM בשנה, בין היתר בשל מגבלות אספקה שעתיות45 . עד סוף שנת 2019 היה המאגר מקור הגז העיקרי למשק הישראלי ש סיפק מיום הפעלתו כ- 60 BCM 46 . מאגר "לוויתן" : ב- 2010 מחזיקי הזכויות ש מחזיקים ברישיו ן לחיפוש גז בשטח זה הודיעו על ,מציאת גז. השדה נפרס על פני שני רישיונות"רחל" ו"עמית" , אשר בגין התגלית אשר נתגלתה בהם הוענקו שתי חזקות: חזקת14 /I "לוויתן" דרום וחזקת15 /I "לוויתן" צפון (להלן- חזקת "לוויתן" .)מחזיקי "הזכויות ב"לוויתן החליטו ל השק יע ( FID - Financial Investment Decision ) ב פיתוח השדה בפברואר2017 (לאחר אישור מתווה הגז והחלטת הממשלה). ת ו כנית הפיתוח שאושרה על ידי הממונה על ענייני הנפט ב יוני2016 כוללת בשלב1א' חיב ור ארבע בארות של המאגר לאסדת טיפול שהוקמה כ- 10 ק"מ מערבית לחוף דור , באתר ש יועד לכך ותב כנית המתאר הארצית תמ"א37 ח' (ראו להלן תרשים6 ), באמצעות שני צינורות בקוטר18 אינץ' כל .אחד מדצמבר 2019 הגז מוזרם מאסדת הטיפול לחוף באמצעות צינור בקוטר32 אינץ', אשר בשלב 1 א' יכול להזרים עד12 BCM של גז לשנה (ראו להלן מפה2 .)לפי תוכנית פיתוח עתידית (שהחברה טרם קיבלה החלטה ליישמה ), בשלב1 ב' יוכל המאגר לספק ולטפל בעוד9 BCM של גז לשנה באמצעות צנרת מתוכננת בקוטר20 .'אינץ צנרת זו נח תו מ המאגר .לאסדת הטיפול סך הכול תשתית זו עשויה לספק21 BCM של גז לשנה . מאגר "כריש"" ו תנין" : במהלך שנת2012 התגלה מאגר ""תנין כ- 120 ק"מ מערבית לקו החוף .של חיפה מחזיקי הזכויות שהחזיקו ירב שיון באותה העת לחיפוש גז בשטח זה" ,נובל" , "דלק" ו"אבנר" 47 ,גילו במהלך שנת2013 את מאגר "כריש" המצוי80 ק"מ מערבית לקו החוף הצפוני של ישראל48 . במסגרת מימוש מתווה הגז, חתמה חברת"אנרג'יאן" ,שרכשה את הזכויות במאגרים באוגוסט 2016 49 , על כמה הסכמים למכירת הגז מהמאגרים ללקוחות במשק הישראלי וקיבלה במהלך מרץ2018 .החלטת השקעה סופית לפיתוח המאגרים תחילה מתוכננת הפקה ממאגר "כריש" 45 .ישנן שעות במהלך היממה שבהן הביקוש לחשמל ולגז (שממנו מיוצר החשמל) עולה על יכולת הצנרת לספקו 46 גז מועט נוסף סופק ממכליות שהובילו לארץ גז טבעי נוזליLNG . 47 במהלך2017 .מוזגה שותפות אבנר לתוך שותפות דלק קידוחים 48 במסגרת מתווה הגז נדרשו"נובל" , "דלק קידוחים" ו"אבנר" להעביר את החזקות16 /I ""תנין ו- 17 /I ""כריש לגורם שאינו קשור לגופים אלה. בסוף2016 אי שר הממונה העברה של הזכויות בחזקות ""תנין ו"כריש" לחברת"אנרג'יאן". 49 בהתאם למתווה ולחוזה הרכישה"אנרג'יאן," ת"שלם ל"נובל" ול"דלק גם 9% תמלוגים על מחזור מכירות מאגרי "תנין" ו""כריש. | 509 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 ובהמשך מתוכננת הפקה ממאגר "תנין" .המאגרים מיועדים להיות מחוברים למערכת הולכה אחת ונחשבים לחזקות נפרדות. לפי ת ו ,כנית הפיתוח שאישר הממונה על ענייני הנפט יהי ה ניתן להפיק ממאגרי"כריש" ו"תנין" כ- 8 BCM לשנה . הגז י טופל במתקן טיפול צף ( FPSO ,)יש מוקם בקרבת המאגרים , ומשם יוזרם באמצעות צינור אחד בקוטר24 אינץ' עד לחיבור לתחנת קליטה ימית שתקים החברה (באזור חוף דור). בהמשך תועבר תחנת הקליטה הימית לבעלות חברת נתיבי גז הטבעי לישראל (להלן - נתג"ז), ו היא תחובר למערכת ההולכה הארצית באמצעות צינור בקוטר30 אינץ'. לפי לוח הזמנים הנוכחי של"אנרג'יאן", ההפקה המסחרית מ מאגר""כריש מתוכננת להתחיל בשנת 2022 . חברת"אנרג'יאן" חתמה על חוזי מכירה של גז בכמויות ניכרות למשק המקומי בלבד , בהיקף שנתי של עד כ- 7.4 BCM (בשנת 2020 סיפקו המאגרים ""תמר" ו"לוויתן כ- 7.8 BCM וכ- 3.5 BCM בהתאמה ,למשק המקומי ,)בין לקוחותיה מפעלים ויצרני חשמל. רמת ה מחירים שהציעה "אנרג'יאן" הי יתה נמוכה בעשרות אחוזים מרמת המחירים אשר הי י תה נהוגה במשק בשנים האחרונות50 . .לעובדה זו השפעה ניכרת על מחירי הגז המסופקים באמצעות המאגרים האחרים כפי שנקבע במתווה הגז, מחזיקי הזכויות במאגרים הצליחו לעמוד ביעדים להגדלת .היתירות בשנת 2022 צפויים להיות מחוברים למשק הישראלי שלושה מאגרי גז באמצעות שלוש תשתיות חיבור נפרדות לחוף. תשתיות א לה מחוברות לשתי תחנות קליטה חופיות נפרדות. ההחזקה של שלושת מאגרי הגז צפויה להיות בידי שלוש קבוצות המתאפיינות ב .הרכבי בעלות שונים 50 לפי הסכם של חח"י עם מחזיקי הזכויות ב"תמר" משנת2012 מחיר הגז בדצמבר2016 עמד על כ- 5.76 דולרים ל- MMBTU ולאחר הצמדתו בהתאם לתנאים בחוזה מחירו הגיע ל כ- 6.35 דולרים ל- MMBTU בדצמבר2019 , ראו דוחות רשות החשמל, דוח משק החשמל לשנ ים2017 - 2019 . | 510 | התועלות מיישום מתווה הגז מפה 2 : דרכי חיבור מאגרי הגז למערכת הגז הארצית, לאחר החתימה על מתווה הגז ועד תום מועד הביקורת (מועד תום החיבורים הצפוי בשנת 2022 ) המקור: נתוני משרד האנרגייה. | 511 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 הפעלת תחנת קבלה נוספת בחוף ,, סמוך לחדרה העומדת בקנה אחד עם ה מלצת משרד מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם ,תרמה להגברת ה יתירות באספקת גז למשק וצמצמה את הסיכון של אי- אספקת גז שנבע מכך שבעבר הייתה קיימת רק תחנת קבלה פעילה אחת.לגז הטבעי באשדוד משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגי י ה להמשיך ולהבטיח את יכולת אספקת גז ופיתוחה בהתאם לתחזיות והצרכים העתידיים .של המשק קידום יחסי ה חוץ כאמור , לפי סעיף52 לחוק התחרות רשאי שר הכלכלה, לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, אם הוא סבור שהדבר דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או ב י טחון המדינה. בדצמבר2015 הפעיל ראש הממשלה בכובעו כ שר ,הכלכלה את סמכויותיו לפי סעיף52 ,לחוק התחרות ו אישר את הפטורים להגבלים עסקיים .שנכללו במסגרת מתווה הגז כאמור, כבר בהחלטת ממשלה442 , שאימצה את מסקנות ועדת צמח, הוסדרה שאלת ייצוא הגז. מתווה הגז עסק גם הוא בסוגיה זו בכך שבין היתר ייעד את המאגרים"כריש" ו"תנין" לשימוש המשק המקומי בלבד, והגדיל את הכמות המותרת ליצוא מ"תמר" ו"לוויתן". כל ,זאת כדי להגדיל את הכדאיות הכלכלית להמשך פיתוח שדות הגז, להגדיל את היתירות ואת חיבורן למערכת הגז .של חברת נתג"ז ולצורך קידום יחסי חוץ וביטחון למשרד האנרגייה יש סמכות להגביל את ייצוא הגז באמצעות אישורי הייצוא שהוא מעניק למיזמי הגז .סך כל ה ייצוא שא ו שר לתמר הוא3.14 BCM לירדן ו- 25.3 BCM למצרים (סך הכול כ- 28.44 BCM .)סך כל ה ייצוא שאושר ל"לוויתן" הוא45 BCM לירדן ו- 60 BCM למצרים (סך הכול כ- 105 BCM .) בחוזים ארוכי טווח לעשרות שנים לפי אומדן משרד האנרגייה סך הייצוא שאושר עד תום מועד הביקורת: לתמר כ- % 10 ו"ל"לוויתן כ- % 21 מכמויות הגז המקוריות שנמצאו בהם51 . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה להמשיך ולעקוב אחר אישורי הייצוא שהוא מנפיק באופן שמבטיח את ,אספקת הגז למשק הישראלי ברמת ודאות גבוהה לשנים רבות . 51 בפגישה שהתקיימה ב- 28.10.20 מסר משרד ה אנרגייה לצוות הביקורת כי להערכתו כמות הגז שיהיה ניתן להפיק ברמה גבוהה של ודאות ממאגר "לוויתן" תהיה בהיקף של כ- 500 BCM . | 512 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים5 : גז שנמכר ממאגרי ""תמר ו"לוויתן" בשנת2020 לשוק המקומי ול יי צוא, לפי חודשים וביחידות MMBTU 52 מאגר תמר מאגר לוייתן המקור: נתוני משרד האנרגייה. 52 MMBTU שווה למיליו ןBTU ש הם כ- 27.8 מטר מעוקב של גז; כ- 36.2 מיליוןMMBTU הם1 BCM . BTU (British Thermal Unit) היא יחידת מידה של גז לפי ערך קלורי לחום ול אנרגייה . זו ה אנרגייה הדרושה לחימום1 פאונד של מים (כ- 0.45 ( ק"ג) במעלת פרנהייט אחת C° 0.56 .) | 513 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מה תרשים :ניתן לראות מאגר "תמר" : מרבית ההפקה השנתית ממאגר ""תמר (כ- 94% )מסך ההפקה בשנת2020 נמכרה לשוק המקומי והיתרה (כ- 6% .) נמכרה למצרים ולירדן עד יולי2020 הייצוא היה רק לירדן והוא עלה מ יולי2020 בעקבות .תחילת הייצוא למצרים מאגר "לוויתן" : כ- 52% מסך ההפקה השנתית ממאגר"לוויתן" בשנת2020 נמכרה לייצוא למצרים ו ל ירדן, והיתרה (כ- 48% .) נמכרה בשוק המקומי בפגישה שהתקיימה באוקטובר2020 מסר משרד האנרגייה לצוות הביקורת כי שווי ייצוא הגז מישראל לירדן ולמצרים בתקופה של כ- 15 שנים הוא עשרות מיליארדי דולרים , וכי חלק הולך וגדל מייצור החשמל במדינות אלו נסמך על הגז מישראל. חוזי ייצוא אלו הם ארוכי טווח ותורמים .ליציבות יחסי החוץ עם מדינות אלה מיזם East Med Pipeline )(איסטמד בשנת2017 נחתם מזכר( הבנותMOU - Memorandum of understanding) להנחת צינור גז תת-ימי לייצוא גז מישראל וקפריסין אל יוון, איטליה ו מדינות נוספות ב ,אירופה מה שיהפוך את ישראל לשחק נית במשק האנרגייה האירופי. איסטמד הוא מיזם משותף ל ,ישראל ל ,יוון ל קפריסין ול איטליה שבו יונח צינור גז אסטרטגי, באורך של כ- 1,900 ק"מ (מתוכם כ- 550 ק"מ ביבשה וכ- 1,350 ק"מ בים ), שיאפשר ייצוא של גז המצוי במים הכלכליים של ישראל וקפריסין לאירופ .ה .הצינור יחבר את כל אגן הים התיכון המזרחי למערכת ייצוא אחת לצורך בדיקת היתכנות כלכלית והנדסית של המיזם ( 53 FEED - pre), הקצו האיחוד האירופי ותאגיד האנרגייה IGI Poseidon 54 האיטלקי- יווני70 מיליון אירו. לאחר החלטה כי המיזם בעל היתכנות כלכלית-הנדסית, ב- 2018 החלי ט האיחוד האירופי להקצות סכום נוסף של34.5 מיליון אירו יש אפשר את השלמת התכנון לקראת קבלת ההחלטה הסופית על השקעה המיזם ( FID ). בשלב הראשוני הצינור מתוכנן לקיבולת של10 BCM בשנה, עם אפשרות להכפלת הקיבולת ל- 20 BCM בשנה. העלות המוערכת של המיזם נאמדת בכ- 6 מיליארד אירו ( CAPEX - עלות הקמה .) המדינות המקדמות את המיזם מבצע ות במשותף בחינה מעמיקה( FEED) של התוואי היבשתי ו התוואי הימי של הצינור, מכינות סקר ימי מפורט ו עומלות ,על קבלת האישורים הנדרשים כדי להגיע להחלטת השקעה( סופיתFID) ב תוך שנתיים ו כדי להשלים את הקמת הצינור עד2025 . ביולי2020 אשררה הממשלה55 את ההסכם הבין- .ממשלתי בנוגע להקמת צינור הגז 53 Front End Engineering Design .בדיקת היתכנות הנדסית מקדמית למיזם 54 תאגיד העוסק ברכישת גז, בחלוקתו ובהספקתו ביוון ובמזרח איר.ופה 55 החלט ת ממשלה מספר235 מיום19.7.20 " :אשרור הסכם בין- ,ממשלתי בין הרפובליקה של קפריסין, מדינת ישראל הרפובליקה ההלנית והרפובליקה האיטלקית בנוגע למערכת צינור להובלת גז טבעי ממזרח הים התיכון לשווקים האירופיים." | 514 | התועלות מיישום מתווה הגז מפה 3 : תוואי מתוכנן לצינור הגז לאירופה המקור : משרד האנרגייה. מנתוני משרד האנרגייה עולה כי במהלך שנת2020 חתמה חברת "א נרג'יאן" על מסמך כוונות ( Letter Of Intentions LOI ) עם תאגיד הגז של יוון DEPA 56 , למכירה אפשרית של גז בהיקף של עד 2 BCM מידי שנה בשנה מן המאגרים שבה ן מחזיקה החברה בישראל57 . מדובר בהסכם כוונות מסחרי ראשון לקידום פעילות בצינור איסטמד. משמעות החתימה של"אנרג'יאן" היא הצהרת כוונות בדבר רכש של כ- 20% מקיבולת הצינור .בשלב הראשוני ארגון הגז האזורי במזרח התיכון בספטמבר 2020 חתמה ישראל על הסכם, שיזם שר ה אנרגייה , להקמת ארגון הגז האזורי במזרח ( התיכוןEMGF - East Mediterranean Gas Forum). בארגון ,חברות המדינות האלה: ישראל מצרים איטליה, יוון, ירדן, קפר ,יסין והרשות הפלסטינית מי ש ,מחזיקה בשדה הגז מרין מול חופי עזה ומדינות וארגונים נוספים מעוניינ ים להשתתף בו ,לדוגמה )צרפת (כחברה ו האיחוד האירופי ואר צות הברית (כמשקיפ ים.) מטרות הארגון:העיקריות הקמת פלטפורמה לדו- שיח בין חבריו שבו יעסקו בנושאים הקשורים לניצול משאבי הגז באזור; גיבוש חזון משותף למימוש הפוטנציאל של משאבי הגז ובחינת 56 DEPA (Greek: ΔΕΠΑ, romanized: DEPA) - A natural gas supply company of Greece. . 57 החברה .קיבלה לכך היתר ממשרד האנרגייה | 515 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 הדרכים ליישומו הלכה למעשה. בארגון יהי ה פורום של קבוצת עבודה. בקבוצות העבודה יהיו נציגים של צוותים מקצועיים של משרדי האנרגייה בראשות מנכ"לי המשרדים ונציגים של ועדה מייעצת המורכבת מ נציגי חברות אנרגייה בי ן-לאומיות מה מגזר .הפרטי מן הדברים עולה כי י יצוא הגז מישראל כבר ה עניק למדינת ישראל יתרונות מסוימים בתחומים המדיני-ביטחוני, האזורי והבי ן-לאומי, ו כן הוא עשוי ל קדם נורמליזציה ביחסים של המדינות ב .אזור, מה שתורם לקשרי החוץ של ישראל "תמר דרום- "מערב שדה גז"תמר דרום-מערב" מכיל כ- 31 BCM ,גז כמות הנאמדת ב היקף הכנסות של3.9 - 4.5 מיליארד דולר58 . המאגר נמצא בשטחי חזקת "תמר" , והוא גולש לשטח רישיון"ערן" השכן ( 3 BCM .) בעבר הוחזק רישיון ערן בידי"דלק קידוחים", "נובל" ו"רציו" .בספטמבר 2013 החליט הממונה על הנפט להפקיע את הרישיון, מאחר שהשותפות התמהמהו בפיתוחו. מאז הוחזק הרישיון בידי ,המדינה והיא החליטה לעצור את פיתוח"תמר דרום-מערב" עד להבטחת זכויותיה. בנובמבר 2014 עתרו"דלק", ,""אבנר "נובל" ו"רציו" לבג"ץ נגד החלטת ההפקעה. באפריל2016 התקיים דיון בעניין, ובעקבותיו הסכימו הצדדים לפנות להליך גישור, שהתנהל אצל נשיא בית המשפט )העליון (בדימוס. במרץ2019 הודיעו הצדדים בתהליך הגישור לבית המשפט העליון על הסדר הגישור שאליו הגיעו , ובמרץ2019 ניתן תוקף של פסק דין להסדר הגישור59 . :ההסכמות לפי הסכם הגישור ההוראות שבפרק ח' במתווה הגז עומדות בתוקף לגבי פיתוח שדה הגז"תמר דרום-מערב". חלוקתו של מאגר הגז בין החלק שבשטח חזקת ""תמר לבין השטח שברישיון ערן תהא ביחס של78:22 , דהיינו78% מהמאגר מיוחסים לחזקת ""תמר ו- 22% מיוחסים לרישיו ן .ערן החלוקה בין העותרות לבין המדינה לגבי ההחזקות בזכות הנפט שבשטח רישיון ערן תהיה ביחס של 76:24 ,דהיינו 76% למדינה ו- 24% לעותרות. מתווה הגז קבע בפרק ח' לגבי פיתוח"תמר דרום-מערב": להורות לצוות המשא ומתן הבין- משרדי, בראשות החשבת הכללית, לסיים את המשא ומתן עם מחזיקי הזכויות ב"תמר", במטר ה להגיע להסכמה בנושא פיתוח שדה ""תמר דרום- .מערב 58 הערכת משרד מבקר המדינה לפי מחיר גז של3.5 $ ל- MMBTU עד4 $ ל- MMBTU . 59 בג "ץ7776/14, "נובל", "דלק", "אבנר" ו"רציו" נ' שר האנרג י.יה והממונה על ענייני הנפט | 516 | התועלות מיישום מתווה הגז הממשלה רושמת את הודעת הממונה על ענייני הנפט, כי ייתן אישור ת ו כנית פיתוח עבור שדה "תמר דרום-מערב" .וכן אישורים אחרים, ככל שנדרשים, לצורך התחלת הפקת הגז תוקפם של כל האישורים האמורים יוגבל להפקת גז שמכירת ו תניב הכנסות בסך שלא יעלה על575 .)מיליון דולר (עלויות הפקת הגז, כפי שיבוקרו על ידי החשבת הכללית באוצר ,הכנסות מהשדה יחושבו על פי הכמות היוצאת מהשדה והיא תוכפל במחיר הממוצע של .הגז שיימכר מהשדה בשנת המכירה כל האישורים האמורים יותנו בכך ש מחזיקי "הזכויות ב תמ ר דרום-מערב" יחויבו להעמיד לעיון אגף החש כ "ל את כל המידע והנתונים הנוגעים למימון הפיתוח של שדה "תמר דרום-מערב" , לרבות כלל הנתונים בנוגע להוצאות הכרוכות בפעולות הפיתוח ו להכנסות המתקבלות ממכירת הגז שיופק מה מאגר. הממונה על ענייני הנפט יבטל את המגבלה האמורה בסע( יף קטן2 ) לאחר שתושג הסכמה בין החשבת הכללית ל מחזיקי הזכויות ב"תמר". לאור ההסכמות שהושגו בתהליך הגישור , המדינה היא בעלת הזכויות ב- 16.7% מהגז שיופק ממאגר"תמר דרום- "מערב ,מוערך ב היקף הכנסות של כ- 635 - 725 מיליון דולר60 .ל מחזיקי הזכויות ב"תמר" ניתן אישור להתח יל לפתח את מאגר "תמר דרום- ,"מערב בכפוף להגעה להסכמות עם המדינה בנוגע לאופן שבו ימומשו זכויותיה הכלכליות במאגר בהתאם ל עקרונות שנקבעו בהסדר הגישור .עם זאת ,במועד תום הביקורת מחזיקי המיזם מוגבלים למכירות עתידיות בסך שלא יעלה על 575 מיליון דולר. בפגישה שהתקיימה בפברואר2021 מסר החשכ"ל למשרד מבקר המדינה כי המדינה עומדת על זכותה לקבל את חלקה במלוא שוויו של הגז המצוי במאגר "תמר דרום- "מערב ,בקיזוז עלויות ההפקה השונות שבהן נושאות העותרות. נמצא כי בחלוף כשנתיים מאז הסכם הגישור האמור מצויים הצדדים במשא ומתן לגבי חלקם בתמורה שתתקבל ממכירת הגז .עוד נמצא כי ישנו שיתוף פעולה בין אגף החשכ "ל לבין משרד האנרגייה בנוגע לתחום ההנדסי הכרוך בפיתוח המאגר. נמצא כי אגף החשכ"ל טרם נתן דעתו לצורת הפיקוח על מאגר "תמר דרום-מערב" ,כאמור במתווה הגז ,וכי טרם סוכם לגבי הגורם שיעסוק בגביית חלקה של המדינה61 . אגף החשכ"ל מסר בתגובתו למשרד מבקר המדינה כי ,בהתאם לאמור בפרק ח׳ למתווה הגז הוטל על החשבת הכללית דאז לעמוד בראש צוות המשא ומתן עם מחזיקי ,הזכויות בתמר כדי " להגיע להסכמה בנושא פיתוח שדה תמר דרום-מערב ". אגף החשכ"ל מייחס חשיבות רבה ל השלמת המשא ומתן עם מחזיקי "הזכויות ב תמר דרום-מערב "כדי להגיע להסכמה בנושא פיתוח ה שדה באופן שיבטיח את מימוש זכויות המדינה במאגר. נציגי החשב הכללי פועלים כחלק מצוות בין-משרדי, הכולל גם את נציגי משרד האנרגי י ה, ופועלים לקידום המשא ומתן לרבות בחינת מסמכים ומידע מ מחזיקי הזכויות בהתאם למתווה הגז. יודגש כי את הפיקוח הקיים 60 ראו הערת שוליים61 . 61 חלק המדינה הוא סך הכנסות המדינה חלקי סך ההכנסות הגולמיות מהתגלית פחות סך העלויות שהביאו את .התגלית להפיק הכנסות | 517 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 על מחזיקי הזכויות ב"תמר דרום-מערב ,"מבצע משרד האנרגי י .ה אם יידרשו התאמות באופן " הפיקוח על מאגר תמר דרום-מערב ," בהתאם להסכמות בין הצדדים יבחן זאת הצוות ה בין-משרדי. צוות זה יידרש גם להגדיר את המנגנו ן לגביית חלקה של המדינה במאגר , לאחר שיושגו הסכמות .עם מחזיקי הזכויות בו משרד מבקר המדינה ממליץ כי אגף החשכ "ל ומשרד האנרגייה ישלימו את גיבוש אופן י הפ קוח על מאגר "תמר דרום-מערב" ו יסכמו על הגורם שיעסוק בגביית חלק ה של .המדינה עוד ממליץ משרד מבקר המדינה לחשכ"ל להשלים את "המו מ בכל הנוגע .ליישום הסכם הגישור בעניין התמורה הפיקוח על מחזיקי המיזמים לאחר אישור מתווה הגז רקע בשנת2012 התקשרה חח"י עם כל אחד ממחזיקי הזכויות ב תמר בהסכם ארוך טווח לרכישת גז מהמיזם העתיד להסתיים בשנת2028 (להלן- הסכם2012 )או ההסכם המקורי62. מאגר ""תמר החל להפיק גז בשנת2013 ושימש כמקור העיקרי ל א ספקת גז לחח"י (מלבד כמויות קטנות שנרכשו באמצעות אנייה כגז טבעי נוזלי). נוסף ע ל כך מאגר ""תמר ייצא גז לירדן. ב סך הכל ב שנים2018 ו- 2019 סיפק המאגר כ- % 80 מכלל תצרוכת הגז של חח"י בעלות הנאמדת בכ- 7 מיליאר ד ש"ח63 . בהסכם המקורי64 התחייבה חח"י ,, בין היתר לרכוש "ממחזיקי הזכויות ב"תמר כמות מינימלית של גז בשיטת ) TOP Take or Pay ( 65 , ,במחיר מוסכם אף אם לא השתמשה בו; וסוכם ש מחזיקי הזכויות בתמר יספקו גז לחח"י לתקופה של15 שנים בהיקף מינימלי של42.5 BCM ובהיקף מרבי של77 BCM עם מספר אופצי ות להגד י ל את הכמות החוזית המסופקת בתקופת ההסכם להיקף מרבי כולל של כ- 99 BCM ; ,עוד נקבע, בכפוף להתאמות שונות ש בחמש השנים הראשונות 62 בכל פעם שצרכן כורת הסכם לאספקת גז מאחד המאגרים הוא מתקשר עם אות ם מחזיקי הזכויות במאגר שה ם צד להסכם. בהסכמי אספקת גז שעליהם חתומות כמה ממחזיקי הזכויות בעת ובעונה אחת במכר במשותף , מצוין ש הדבר הותר לבעלות הזכויות (במאגר "תמר" עד לתום תקופת הביניים ולבעלות הזכויות ב"לוויתן" עד ליום 1.12.2025 ובסמכות של שר ה אנרגייה להאריך תקופה זו עד ליום1.12.2030 ). עוד מובהר בהסכמים כי על אף שה ם פועל ים במשו תף בנושאים מסוימים, האחריות לקיום ההסכמים חלה על כל בעל זכות לחוד, ואין חיוב משותף ("ביחד או לחוד"). לעיתים בדוח הביקורת נרשם לשם הקיצור "חוזה תמר" וכדומה כאשר הכוונה להסכם עם מחזיקי הזכויות במיזם, כול ם .או חלקם 63 חח "י מסרה לצוות הביקורת בפגישה שהתקיימה ב- 27.1.20 . 64 ראו ,מבקר המדינה דוח שנתי67ב ( 2017 ) , "הסכם הגז של חברת החשמל לישראל בע"מ" 65 שיטה שלפיה הרוכשת תשלם לספקית הגז עבור כמות גז מוסכמת, גם אם בבוא היום תבקש שלא לספק לה את .הגז בפועל | 518 | התועלות מיישום מתווה הגז להסכם עד לשנת2018 , תרכוש חח"י גז בהיקף של3.5 BCM בשנה ולאחר מכן בהיקף של2.5 BCM .בשנה עוד נקבע ש מחיר ה בסיס בעסקה הוא 5.042 דולרים ל- MMBTU , והוא מוצמד למדד המחירים לצרכן בארצות הברית בתוספת1% מדי שנה בשנה עד לשנת 2020 ובהפחתה של1% מההצמדה משנת2020 עד תום תקופת ההסכם66 . עקב שיטות ההצמדה בראשית2020 היה המחיר כ- 6.35 דולרים ל- MMBTU 67 . בתשובת בנק ישראל למשרד מבקר המדינה צוין כי גז טבעי הוא מוצר שלא ניתן לשנע ללא בניית תשתית יקרה, הפקתו מחייבת השקעה גדולה בפיתוח השדה, והעלות השולית של ההפקה היא נמוכה. בתנאים אלו קשה לקבוע מהו המחיר שמשקף תחרות, או מהו מחיר שאינו משקף את ניצול כוחם של השות .פים במאגר כספקים (כמעט) יחידים בהתחשב בכך שקובעי המדיניות בישראל ייחסו ערך רב לייצוב מחיר הגז בעת ההתקשרות הראשונית של חח"י עם מחזיקי הזכויות "ב תמר", ו בכך שבעקבות זאת ,נחתם חוזה ארוך טווח לא מפתיע שהמחיר )בישראל לא שיקף בדיעבד את התנודות במחיר הגז (והנפט בעולם. בין השנים2012 - 2020 רכשה חח"י מ מחזיקי הזכויות ב תמר כ- 32.6 BCM בעלות כוללת של מעל לשישה מיליארד דולר. נכון לתחילת שנת2020 כמות הגז הכוללת שעמד ה לרשות חח "י מ מאגר "תמר" , לאחר מימוש חלקי של האופציות להגדלת הכמויות הנרכשות שהיו כלולות במסגרת החוזה הראשוני ועד תום תקופתה ההסכם, הי יתה כ- 57 BCM (וזאת למול מכסה פוטנציאלית של מימוש כלל האופציות עד ל- 99 BCM כולל הכמות שנרכשה עד כה בהיקף של30 BCM .) הצעת מחיר זהות "ממחזיקי הזכויות ב"תמר" ו"לוויתן לאספקת גז לחח "י בשנת2018 , לנוכח התקרבות מועד הפקת הגז הצפוי ממיזם "לוויתן" ,לראשונה נוצרה אפשרות ל תחרות על א .ספקת הגז בישראל חח "י העריכה כי בשנים הקרובות תגדל צריכת הגז מעבר לכמות המינימלית שהיא מחויבת לרכוש מ מחזיקי הזכויות "ב תמר" ,לפי ההסכם המקורי ו לפיכך החליטה ועדת המכרזים של חח "י לערוך תחרות בין שני מיזמי ,הגז ""תמר ו"לוויתן" , במטרה להוזיל את עלויות רכש הדלקים בכלל ו את .רכש הגז בפרט מנובמבר2018 פתחה חח"י במגעים עם מחזיקי הזכויות ב מיזמי "תמר" ו""לוויתן , לרבות .באמצעות קיום ישיבות הבהרה נפרדות עם נציגי שתי החזקות, כדי לקבל הצעות לרכש של גז חח "י ביקשה לרכוש כ- 3.5 - 4 BCM גז בתקופה שתחל ממועד תחילת ההפקה ממיזם"לוויתן" ועד ליוני2021, ללא התחייבות לרכישת כמות מינימלית. ב- 7.3.19 , הגישו מחזיקי הזכויות "ב תמר" ו"לוויתן" את הצעותיה ם. 66 במסגרת אישור ההסכם , ביוני2012 , קבעה רשות החשמל כי עבור הכמויות שיסופקו במסגרת האופציה תבוטל התוספת או ההפחתה של1% להצמדת המחיר ותצומצם ההצמדה למדד המחירים לצרכן האמריקני לשיעור הצמדה של30% .מהמדד 67 ראו ,רשות החשמל דוח משק החשמל לשנת 2019 ( 2020 .) | 519 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 לאחר פתיחת ההצעות התברר לחח"י כי מדובר בשתי הצעות זהות לפרטי פרטי ם . על כל הצעה היה לכלול מחיר מדויק עבור כל אחת מ ארבע חלופות תמחור שונות, אולם גם בכל אחת ואחת מחלופות אלו ציינו מחזיקי הזכויות "ב תמר" ו"לוויתן" .מחירים זהים גם לאחר פנייה נוספת של חח"י ל מחזיקי הזכויות לצורך מתן אפשרות לשפר את הצעותיה ם , לא שינו מחזיקי הזכויו ת במיזמי ""תמר" ו"לוויתן את הצעותיה ם .יצוין כי ההצעות הזהות היו נמוכות בכ- 25% מהמחיר ששילמה חח "י ליחידת חום בהסכם המקורי עם מחזיקי הזכויות ב תמר . בנסיבות שנוצרו, שמו מחזיקי הזכויות ב"תמר" ו"ב לוויתן" סירבו לשפר את הצעותיהם בחרה חח"י כספק את מחזיקי הזכויות ב מיזם"לוויתן" ., בין היתר, מנימוקי גיוון מקורות האספקה לאחר ההכרזה על הזכייה, קבלה חח"י הנחה נוספת נוכח כמות הגז שנרכשה . ביוני2019 חתמה חח "י וה מחזיקים בזכויות במיזם "לוויתן" על חוזה אספקת גז (להלן- הסכם"לוויתן" ). ההסכם חל על כמויות שחח "י תבחר שלא לרכוש מ מחזיקי הזכויות ב תמר מעבר לכמות המינימלית שהתחייבה בהסכם המקורי. הסכם"לוויתן" שיקף לכל תקופת החוזה חיסכון לחח"י בסכום משוער של בין 145 ל- 175 מיליון דולרים68 . "תמר פטרוליום" , "ישראמקו" , "דור" ו"אוורסט" (להלן- מחזיק י זכויות הרוב ב"תמר"), ה מחזיקים בכ- 53% בזכויות ב מיזם תמר, עתרו לבית המשפט המחוזי בעתירה מינהלית בטענה שהיה על חח"י לקבוע את הזוכה על פי שיקול אחד ויחיד- מחיר ההצעה, אשר כאמור היה זהה בשתי ההצעות. עקב כך, דרשו מחזיק י זכויות הרוב ב"תמר" שבית המשפט יורה לחח "י לפצל את רכישת הגז מ"לוויתן" בין מיזם ""תמר לבין מיזם "לוויתן" ,לערוך משא ומתן מחדש או לבטל המכרז ולעורכו מחדש69 . במסגרת תגובתם לבית המשפט, ציינו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" כי "'"מחזיקי הזכויות ב'לוויתן' וב'תמר' הגישו הצעות זהות 'מתוך מודעות מלאה70 . בית המשפט דחה את העתירה והותיר על כנה את החלטת חח "י לגבי הזוכה. מחזיקי זכויות .הרוב בתמר ערערו לבית המשפט העליון על החלטת בית המשפט המחוזי בית המשפט העליון, כמו בית המשפט המחוזי , מתח ביקורת קשה על התנהלות הגורם האחראי להצעה מטעם מחזיקי הזכויות ב ""תמר ו" מטעם מחזיקי הזכויות לוויתן" (ש ם יה נ באמצעות אותו נצ יג, מנהל השיווק של ""נובל ,)ישראל תוך ציון שלא ניסתר ה .חשש לתיאום אסור של מחירים באוגוסט 2020 דחה בית המשפט העליון את הערר71 ו הוסיף הוראה מפורשת וחריגה להעביר את ההחלטה בעניין זה ל עיון ממונה על התחרות , שלא הייתה צד להליך. יש סעיפים בחוק התחרות שמתווה הגז לא פטר את מחזיקי הזכויות במאגרים, מהחובה לעמוד :בהם כגון סעיף2 " )(א הסדר כובל הוא הסדר הנעשה בין בני אדם המנהלים עסקים ש לפיו אחד הצדדים לפחות מגביל עצמו באופן העלול למנוע או להפחית את התחרות בעסקים בינו לבין הצדדים האחרים ל הסדר, או חלק מהם, או בינו לבין אדם שאינו צד להסדר. (ב) מבלי 68 הערכת חח"י, לפי כמות הגז הנקובה בחוזה ופער המחירים בין מחיר חוזה "לוויתן" למחיר הנקוב בחוזה המקורי עם תמר. ראו חח"י דוחות תקופתיים לשנת2019 , סעיף7.9.9.2 עמוד29 . 69 עת )״מ (מינהליים ת״א42660-04-19 , ישראמקו נגב2, שותפות מוגבלת נ׳ חברת חשמל לישראל בע״מ( , פורסם ,בנבו7.7.2019 ). 70 פסקאות19 ו- 29 לפסק הדין בעת"מ42660-04-19 . 71 עע ״מ5484/19 ישראמקו נגב 2 ואח׳ נ׳ חברת החשמל לישראל בע״מ ואח׳, (פורסם בנבו 24.8.20 .) | 520 | התועלות מיישום מתווה הגז לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), יראו כהסדר כובל הסדר שבו הכבילה נוגעת לאחד העניינים האלה ,: המחיר שיידרש המחיר ."שיוצע או המחיר שישולם סעיף29 )א.(א " :לחוק קובע בעל מונופולין לא ינצל לרעה את מעמ דו בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור". "נובל", ו"דלק" ,שה ם מחזיקי זכויות צולבות הן במאגר"תמר" והן במאגר"לוויתן" ומחזיק הזכויות ,""רציו" במיזם "לוויתן מסרו בתשובתם למשרד מבקר המדינה ביוני2021 (להלן- תשובת מחזיקי הזכויות ב ""לוויתן ) כי הם החליטו להציע בהליך התחרותי את כל חלופות המחיר בהתאם למתווה הגז. החלופה הזולה מבין חלופות אלה באותה עת הייתה חלופת מחיר של4.79 דולר .ליחידת חום מחזיקי הזכויות הצולבות ב"תמר" וב"לוויתן" ("דלק" ו"נובל" ), שהוכרזו כמונופולין, מסרו בפגישה עם צוות הביקו רת של משרד מבקר המדינה מיולי2021 כי חששו שאם לא יציעו הצעה בהליך המכרזי מטעם מחזיקי "תמר" ו"לוויתן" ,םה עלול ים להיחשף להפרה של סעיף29 ו- 29 א לחוק התחרות- ניצול כוחן המונופוליסט י לרעה. לטענת ם לכל מחזיקי הזכויות ב ""תמר כבר היה חוזה חתום (חוזה2012) בנוגע ל כמויות שביקשה חח"י לרכוש במסגרת ההליך התחרותי ב שנת 2019 . עוד הן ציינו ,כי ערב הגשת ההצעות בהליך התחרותי מחזיקי הזכויות ב"תמר" , לרבות ""דלק ו""נובל , התכנסו לדון במחיר שיוצע בהליך התחרותי. מחזיקי הזכויות ב""תמר שאינ ם ""דלק ו""נובל (להלן- מחזיקי זכויות הרוב ב"תמר" ) העדיפו בתחילה .להציע חלופות מחיר אחרות לבסוף מחזיקי זכויות הרוב ב""תמר החליטו להצטרף לעמדת ם של""דלק ו""נובל , ולהוסיף להצעה מטעם כלל מחזיקי הזכויות ב""תמר גם את חלופת המחיר הזולה האפשרית לפי המתווה שהייתה כאמור4.79 דולר.ליחידת חום "בתשובת "נובל ו ""דלק נטען ש לא התקיים .כל תיאום מחירים בין המציעים בשני המאגרים ""דלק ו""נובל לא גילו בשום שלב למחזיקי הזכויות האחר ים ב ""תמר מה הם מתכוונ ים להציע ל מחזיקי הזכויות ב""לוויתן ובאופן דומה לא גילו ל"רציו" (המחזיק יחד איתן ב"לוויתן" ), מה הם מתכוונ ים להציע ל מחז יקי הזכויות ב""תמר. רשות התחרות מסרה בפגישה ביולי2021 למשרד מבקר המדינה כי עד לאחרונה, כל ההסכמים למכירת גז ממאגר""תמר נחתמו על ידי כל מחזיקי הזכויות במאגר, ולא הוסדרה האפשרות ,למכור גז בהיעדר הסכמה פה אחד. במציאות כזאת חלק מ מחזיקי הזכויות יכלו לפגוע באפשרות למכור גז גם כשבידיהן שיעור אחזקה נמוך יחסית. במאי2021 ניתן תוקף של צו מוסכם לפי סעיף50 ב לחוק התחרות הכלכלית, שאושר על ידי בית הדין לתחרות, להסכמות שבין הממונה על התחרות לבין""נובל . במסגרת הצו המוסכם מתחייבת ""נובל לאפשר ל מחזיקי הזכוי ות ב""תמר .למכור גז בנפרד רשות התחרות צופה שמקרים בהם יתקבלו הצעות מחיר זהות משני המאגרים לא ישנו. ,בהמשך לאישור הצו המוסכם משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לעקוב אחר הצעות המחיר של מחזיקי הזכויות למכירת גז, ולבחון את מכלול הצעדים האפשריים לפעולה אם יעלה חשש לתיאום מחירים בין מחזיקי הזכויות במאגרים "תמר" ו"לוויתן". השימוש בזכות הטלת וטו על ידי "נובל" ו"דלק" על רכישת גז מוזלת ממיזם"תמר" | 521 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 לאחר חתימת ההסכם עם מחזיקי הזכויות ב מיזם "לוויתן" ,במהלך שנת 2019 , מחזיקי זכויות הרוב ב"תמר" פנו ל חח "י כדי להגיע להסכמות בנוגע לשינוי מחיר הרכישה של הגז שחח "י רוכשת מעבר לכמות המינימלית ,לפי ההסכם המקורי משנת 2012 (להלן- הסכם 2019 .) הסעיפים שנכללו בהסכם2019 :של מחזיקי הרוב עם חח"י, קבעו בין היתר  בתקופה שבין ינואר2020 ליוני2021 תשלם חח"י ל"מחזיקי הזכויות ב תמר" בגי ן כמויות הגז ,שתרכוש, מעבר לכמות המינימלית המתחייבת בהתאם להסכם המקורי מחיר נמוך (המגלם הנחה )מהמחיר הנקוב בהסכם המקורי ומהמחיר הנקוב בחוזה בין חח"י למחזיקי "הזכויות ב"לוויתן.  מינואר 2020 ועד לתום תקופת ההסכם תופחת כמות הגז היומית המרבית שחח "י תהיה רשאית להזמין72 ., ללא הפחתת הכמות השעתית שלה זכאית חח"י מחזיקי זכויות הרוב ב"תמר " היו מעוניינים שחח "י תרכוש את כמות הגז הנוספת שלה היא נזקקת לייצור חשמל ממיזם "תמר "ו שב יש להם חלק, זאת על חשבון הסכם "לוויתן ". לשם כך מחזיקי זכויות הרוב ב "בתמר" הסכימו למכור לחח"י (ב הסכם2019 ) גז במחיר נמוך בכ- 10% ממחירו בהסכם "לוויתן ,". לעומת זאת למחזיקי זכויות המיעוט ב"תמר" ("דלק" ו"נובל") היה אינטרס למכור גז על פי הסכם "לוויתן", מכיוון שהוא רווחי יותר עבורן. הסכם2019 "אפשר ל"דלק ול"נובל" להצטרף אליו בתוך60 יום, אולם ה ם הודיעו שאין בכוונתם להצטרף להסכם זה ,ובכך לא איפשרו להסכם2019 .להגיע לידי מימוש בתשובת "נובל" ו"דלק" הם מסרו כי מחזיקי הזכויות הרוב ב""תמר הציעו לח ח"י הנחה על המחיר הקבוע בהסכם""תמר 2012 " שנועדה לתמרץ אותה לרכוש'מ'תמר את כל הכמות הדרושה לה - הן כמות הגז המינימ אלית בה היא מחויבת והן הכמות הנוספת" .לדבריהן המשמעות המיידית של התיקון המוצע היא ריקון מתוכן של הסכם""לוויתן (שכל עניינו בכמות הנוספת) באופן שיאיין את זכייתן של מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן "בהליך התחרותי שניהלה חח י. עוד מסרו כי רק עם סיום המשא ומתן עם חח "י הודיעו להן מחזיקי זכויות הרוב ב""תמר , לראשונה, על ההצעה שהוצעה בשמן לח ח"י ודרשו כי הן יחילו את ההצעה כאמור .גם על עצמן ""נובל ו""דלק התנגדו להצעת מחזיקי זכויות הרוב "ב"תמר לתיקון המוצע להסכם""תמר . ""דלק לא התנגדה לבדה לתיקון הסכם""תמר ומשכך פעולתה "של "נובל הייתה על פי דין .ומותרת ""דלק ו""נובל מעולם לא מנעו ממחזיקי זכויות אחר ים "ב"תמר להציע לח ח"י כל הנחה שהיא על חלק ם היחסי בגז והיה בידם של מחזיקי זכויות הרוב"ב"תמר להציע הנחה כאמור ללא כל תלות "ב"דלק "ו"נובל. בנובמבר2019 פנו מחזיקי זכויות הרוב ב"מר ת" לרשות התחרות בטענה שדלק"ו"נובל השתמשו ,בזכות וטו במסגרת משאים ומתנים לשיווק גז ממאגר תמר כדי למנוע מ מאגר"תמר" לספק גז במחירי ם תחרותיים בהשוואה לגז המשווק ממאגר"לוויתן" .בייחוד טענו מחזיקי זכויות הרוב ב"תמר " כי" דלק" ו"נובל" סירבו להצטרף להסכם 2019 ו מנעו מהן להציע הנחה על מחיר הגז .לחח״י כך נמנע לדברי מחזיקי זכויות הרוב בתמר שלא כדין להציע הצעות מחיר המתחרות בהצעות המחיר של מאגר"לוויתן". 72 מכמות של 655,200 MMBTU ל- 500,000 MMBTU . נוסף על תמורת הקטנת הכמות תפוצה חח"י בסכום שהוסכם בין .הצדדים | 522 | התועלות מיישום מתווה הגז מחזיקי זכויות הרוב בתמר הוסיפו וטענו כי התנהלותן של דלק"ו"נובל עומדת בניגוד לשתי ( :הוראות1) בכל הנוגע לנובל, הח לטת שר הכלכלה לפי סעיף52 לחוק התחרות לפטור מ הגבלים עסקיים מסוימים מתחולת החוק, שנתקבלה עם החלטת הממשלה בעניין מתווה הגז (להלן - ההחלטה לפי סעיף52 או הנספח) ושאסרה על ""נובל להחזיק בזכות וטו כלשהיא ב" מיזם תמר", החל מהמועד הקובע לתמר או מיום מכירת החזקות ""נובל ב מיזם"תמר" כאמור ( ;בהחלטה2 ) בכל הנוגע לדלק , החלטת הפטור מהסדר כובל שניתנה על ידי הממונה על התחרות באוגוסט2006 ביחס ל מיזם"תמר" וקבעה כחלק מתנאי הפטור כי"דלק" ו"ישראמקו" לא יוכלו למנוע לבדן קבלת החלטות ב" מיזם תמר" 73 . רשות התחרות פנתה לאגף לייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי )במשרד המשפטים כדי לקבל את פרשנותו ל איסור הווטו אשר נקבע בהחלטה לפי סעיף52 ביחס ל"נובל" .בספטמבר 2020 74 מסר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי) את חוות דעתו. בד בבד באותו היום מסרה רשות התחרות ל"דלק" ול"ישראמקו" את ה ודעת ה בעניי ן הפטור מהסדר כובל שנתנה בעבר לגבי מאגר ""תמר משנת2006 . בחוות הדעת לגבי "נובל" קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי מצב שבו מכירת גז ממאגר "תמר" דורשת הסכמה של כל אחת מ מחזיקי הזכויות בו ומתנהלת באופן שמאפשר לכל אח ד מ מחזיקי הזכויות להתנגד לעסקאות מכירת גז, או לדרוש מחיר שונה, או להציב תנאים שונים שישפיעו על ההיתכנות לביצוע עסקאות או על רכיביהן, הוא מצב שבו כל אח ד ממחזיקי הזכויות מחזיק בזכות וטו כמשמעות מושג זה בהחלטה לפי סעיף52 . לעניין מועד כניסת האיסור על ,החזקה בזכות וטו לתוקף ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כי העברת ההחזקות ב מאגר "תמר" מ"נובל" ל"תמר פטרוליום" אינה מהווה עמידה בהחלטה לפי סעיף 52 ,כפי שהודיעו עוד בשנת 2018 הממונה על הנפט והממונה על התחרות75. עוד קבע המשנה, ש בכל הנוגע ל"נובל" , ( עד למועד שבו האיסור על זכות הווטו ייכנס לתוקף ד היינו במועד הקובע17.12.21 , או במועד מוקדם יותר, היום שבו תשלים ""נובל את חובתה למכור חלק מ ה חזקותיה ב"תמר" על פי תנאי ההחלטה), על"נובל" לדאוג לשינוי של מנגנון קבלת ההחלטות ב"תמר" באופן שלא יותיר בידיה החזקה בזכות וטו, אחרת היא עלולה לכאורה להימצא בהפרה של הוראות ההחל טה לפי סעיף 52 . בה ודעתה בספטמבר2020 של רשות התחרות לגבי זכות הווטו של"דלק" ושל"ישראמקו" (כל אחת מהן קיבלה את ה הודעה בנפרד) נקבע, כי החזקה של כל אחת מהן לחוד בזכות ובכוח למנוע מיתר מחזיקי הזכויות בתמר קבלת החלטות או פעולות לשיווק גז ממאגר ""תמר (להלן- זכות וטו), בניגוד לתנאי הפטור שניתן בשנת2006 , היא הפרה של הוראות סעיף4 לחוק התחרות. סעיף4 .קובע כי לא יהיה אדם צד להסדר כובל, כולו או מקצתו על מחזיקי הזכויות האמורות (ב"תמר)" לחדול מהחזקת זכות וטו כאמור בתוך חודש ימים . "דלק" ו"ישראמקו" הודיעו כי הן.מוותרות על זכות הווטו שבידיהן 73 ראו לעיל הערת שוליים25 . 74 ,חוות דעת זכות הווטו של "נובל" במאגר"תמר ,", המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מאיר לוין6.9.2020 . 75 עמדה זו הובהרה שוב ל"נובל" בפגישה שקיימ ה ביום12.3.2020 .עם משרדי הממשלה הרלוונטיים | 523 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 ב- 22.9.2020 (לאחר קבלת חוות הדעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה) מסרה רשות התחרות לנובל את הודעתה76 בנוגע לזכות הווטו שלה ב"תמר" והעמידה בתנאי ההחלטה לפטור לפי סעיף52. בה ודעת ה ציינה הרשות ש נובל מוכרזת החל מהמחצית השנ י יה של2013 כבעלת מונופולין באספקת גז טבעי שלא עבר הליך הנזלה לישראל77 . עוד נמסר בה ודעת הרשות כי חלק מסעיפי הפטור שניתן בהחלטה לפי סעיף52 , לרבות פטור מתחולת סעיף30 לחוק78, מותנים, בין היתר, באיסור על ""נובל להחזיק בזכות וטו כלשהי הנוגעת ל"תמר" לאחר המועד הקובע לתמ( ר17.12.21), או לאחר שתמכור החזקות ב"תמר" .כפי שנקבע בהחלטה, לפי המוקדם כמו כן רשות התחרות הודיעה כי אם ""נובל תמשיך להחזיק בזכות וטו לאחר שהאיסור ייכנס לתוקף בתום המועד הקובע ל"תמר" , היא צפויה להפר את ההוראה המהווה תנאי לפטורים שבסעיפים2 - 5 להחלטה לפי סעיף52 ., ובכך להביא לביטול הפטור לגביהם אם ""נובל לא תסדיר את זכות הווטו עד למועד שנקבע לכך בהחלטה לפי סעיף52 , בכוונת הממונה על התחרות לצאת בשימוע על מתן הוראות לפי סעיף30 לחוק התחרות, מה שיחייב את ""נובל לקבל את הכרעת רוב מחזיקי הזכויות ב"תמר" בכל עניין הנוגע ל"תמר" ובייחוד בכל הנוגע להתקשרות בעסקאות למכירת גז מ"תמר" או כל רכיב בהתקשרות כאמור, וכן פיתוח, הרחבה או שדרוג של"תמר" בכפוף לחובותיה של"נובל" כמפעיל זהיר79 ( prudent operator .) פיקוח על המפעילה ומתאמת האספקה במיזם"תמר" "נובל" משמשת כמפעילה ומתאמת האספקה במאגר"תמר" וכן כמפעילה ומתאמת האספקה במאגר"לוויתן" ,ד היינו"נובל" היא המפעילה הבלעדית של שני מאגרי הגז המפיקים ,היחידים נכון .למועד סיום הביקורת לאחר הטלת וטו על הסכם2019 למתן הנחה במחיר הגז שנרכש מעבר לכמות המינימום מההסכם ,המקורי ב- 4.10.20 חתמה חח "י על תיקון חדש להסכם המקורי לרכישת גז מ מחזיקי הרוב ב"תמר" ,כך שחח "י תרכוש בנפרד גז מ מחזיקי זכויות אלו על פי חלק ם במאגר 76 מסמך הצהרת כוונות בנוגע ,לפעולות שהיה בכוונת הממונה לנקוט, בכפוף לשימוע אם יופר הדין לאחר המועד הקובע. 77 ראו לעיל הערת שוליים26 . 78 חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 , סעיף30 )(א " ראה הממונה כי כתוצאה מקיומו של מונופולין או מהתנהגותו של בעל מונופולין, נפגעת התחרות בעסקים או נפגע הציבור, רשאי הוא לתת לבעל המונופולין הוראות בדבר .הצעדים שעליו לנקוט כדי למנוע את הפגיעה )(ב ראה הממונה כי כתוצאה מהתנהגותו של בעל מונופולין קיים חשש לפגיעה משמעותית בתחרות או לפגיעה משמעותית בציבור, רשאי הוא לתת לבעל המונופולין הוראות בדבר הצעדים שעליו ל נקוט כדי למנוע את הפגיעה." 79 לפי)תקנות הנפט (עקרונות פעולה לחיפושי נפט והפקתו בים, ה תשע"ז- 2016 , "'תפקידי מפעיל' – מכלול הפעולות המקצועיות הנדרשות לשם חיפוש נפט, פיתוח שדה נפט והפקת נפט, ניהולם ופיקוח עליהם, תוך שמירה על הבטיחות, בריאות הציבור והגנה על הס ביבה." | 524 | התועלות מיישום מתווה הגז (להלן- תיקון מכר בנפרד .)או הסכם מכר בנפרד מחזיקי הזכויות האחרים , "נובל" ו"דלק" , הוזמנו אף םה להצטרף לתיקון ההסכם80 אולם הם דחו את ההזמנה . יצוי ן כי כל יום מנהל המערכת81 שולח דרישות אספקת גז ליום המחרת לשם ייצור החשמל ביום .המחרת ב- 4.10.20, לאחר ש"נובל" ו"דלק" עודכנו על ידי יתר"מחזיקי הזכויות ב"תמר בדבר חתימ ה על תיקון המכר בנפרד , הזמינה חח"י גז ממאגר"תמר" ממחזיק י זכויות הרוב ב"תמר" עבור יום המחרת . מכיוון שהי י תה זו הפעם הראשונה ש בה ביקשה חח "י כי ההזמנה ת י עשה במסגרת תיקון המכר בנפרד , עדכנה בכך חח"י את"נובל" ,כמפעילה וכמתאמת הפעילות והאספקה של הגז ב"תמר". כמפעילה וכמתאמת הפעילות והאספקה של הגז ב"תמר" סירבה "נובל" לספק גז על פי ההסכם החדש בטענה שהיא אינה יכולה לאשר את הכמויות המוזמנות כאמור , משום שמסמך התיקון להסכם המקורי (תיקון המכר בנפרד) לא נחתם על ידי כל מחזיקי הזכויות ב"תמר" , אלה שחתמו על ההסכם המקורי לאספקה משנת2012 . נוסף על כך, לדברי"נובל" , זאת הייתה הפעם הראשונה שהיא ראתה את תיקון המכר בנפרד, והיא הייתה צריכה זמן נוסף כדי ללמוד אותו .באופן נאות"נובל" הודיעה שתספק את הגז רק אם חח"י תתחייב להזמינו בהתאם להסכם המקורי מ- 2012 (ולפיכך גם לשלם את המחיר לפי הנקוב בו, ומחזיקי הרוב רשאים למכור את )חלקם בהנחה. ב- 6.10.20 פנתה חח"י לרשות התחרות ולמנכ"ל משרד האנרגייה . בפנייתה לרשות התחרות טענה חח"י שסירוב"נובל" כמפעילה לספק גז ממאגר"תמר" נעשה בניגוד לדין . זהו אירוע חריג בחומרתו ש בו"נובל", מפעיל ת ,מאגר הגז ניצלה ,את אחיזתה התפעולית בשירות חיוני כדי לסכל את התחרות בין המאגרים ולקדם את האינטרס הפרטי שלה במאגר"לוויתן" . חח"י הדגישה ש"נובל" לא סיפקה כל טעם תפעולי ו לא דיווחה על מחסור בגז בגינם אי- אפשר היה ל הזר ים גז , והסיבה לסירוב הזרמת הגז ה י א המחלוקת המסחרית בעניין תיקון הסכם המכר בנפרד בין "נובל" ובין בעלות זכויות הרוב ב"תמר". 80 חח "י ביקשה לרכוש כ- 3.5 – 4 BCM גז ממועד תחילת ההפקה של גז ממיזם"לוויתן" ועד ליוני2021 , ללא התחייבות .לרכישת כמות מינימלית 81 ,נכון למועד סיום הביקורת אגף ניהול המערכת נמצא בחח"י והוא אחראי להקצאת הגז במשק ליצרני חשמל, וזאת עד להעברת האחריות האמורה לחברת ניהול המערכת, במסגרת יי שום השינוי המבני במשק החשמל. תפקיד מנהל המערכת הוא.להבטיח הקצאה יעילה ורציפה של מקורות האנרגייה הדרושים למשק החשמל יחידת מנהל המערכת אחראית על תפעול מקטעי הייצו ר וההולכה תוך שמירה על שרידות המערכת, יעילותה ואמינותה. נוסף על כך אחראית היחידה על תכנון צ ו.רכי הייצור העתידיים וכן על תכנון רשת ההולכה | 525 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 עוד טענה חח"י ש באופן מובהק וברור פעולות"נובל" היו ,סירוב בלתי סביר לספק שירות מרכיב שהוא החשוב ,ביותר לכושר התחרות של מתחריה והדבר נעשה בניגוד לסעיף29 לחוק התחרות: "לא יסרב בעל מונופולין סירוב בלתי סביר לספק או לרכוש את הנכס או השירות שבמונופולין". פעולות"נובל" היו גם ניצול מעמד לרעה בניגוד לסעיף29א(א) לחוק82 , ובהתאם לנסיבות לבטח מהוות הפרה של החזקות הקבועות בחוק בסעיף29 )א(ב83 . בפנייתה למשרד האנרגייה ציינה חח"י כי"נובל" סירבה לספק גז לפי הזמנה שנמסרה לה על ידי יחידת ניהול המערכת, והפסיקה את הזרמת הגז לתחנות הכוח של חח"י ,. כמו כן"נובל" ניצל ה את מעמד ה כמפעיל ה של מאגר"תמר" ,כדי לצמצם במידה רבה את התחרות במשק הגז תוך הגדל ת רווחי ה . כמתא מת הפעילות ואספקת הגז ב" מיזם תמר" ,, שהוא אספקת שירות חיוני לא הייתה ל"נובל" סמכות להתנות את .ההזמנה מהמאגר עוד טענה חח"י ש נובל חזרה על סירובה לספק גז, גם לאחר ששותפות הרוב ב"תמר" הבהירו ,כי בכוונתן לכבד את הסכם המכר בנפרד ו כי ל"נובל" לא הייתה סמכות לסרב בשמן לספק את ה גז, וכי על ""נובל לכבד את ההסכמות ש אליהן הם הגיעו עם חח ,"י. יתר על כן"נובל" , בניגוד מוחלט למצופה ולמתחייב ממפעיל סביר ואחראי, אף התעלמה מהנחיה מפורשת שהופנתה אליה מצד יחידת ניהול מערכת החשמל, אשר הבהירה כי על ""נובל להקצות גז ליח ידות הייצור של חח"י ולפ ת ור בנפרד את המחלוקות הכספיות בין ח ח "י לבין"נובל" , מבלי ,לפגוע במשק החשמל ובציבור בישראל. לדעת חח"י, נובל, החולשת על משאב חיוני ניצלה את כוחה לרעה וסירבה לספק את משאב הגז במטרה אחת ברורה: להסיט את הרכישות הנוספות של חח "י למאגר"לווי תן". חח "י דרשה ממשרד האנרגייה ש יפעל להבטיח אספקה סדירה של גז בהתאם להזמנות .שיתקבלו מהחברה ומיחידת ניהול מערכת החשמל משרד האנרג י יה פנה ל"נובל" על מנת לקבל את תגובתה לטענות שהעלתה חח ."י בתגובתה של "נובל" למשרד האנרג י יה, צוין כי מדובר בסכסוך עסקי , הגז סופק בהתאם להסכם משנת 2012 . עוד טענה"נובל" כי פעלה בהתאם לחובתה כמפעיל בהתאם לתנאי שטר החזקה ורישיון ההפעלה שניתנו לה .שטר החזקה מטיל עליה אחריות לנהל את הפעולות הנדרשות מטעם כל מחזיקי הזכויות "ב תמר" . הסדרתן של פעולות אלו נעשתה על ידי מחזיקי הזכויות ב מאגר בהסכם התפעול המשותף של"תמר" (ע"פ מנגנון מוסכם של אספקה במשותף. ההסכם החדש מושא .פנייתה של חח"י מייצג סטייה ממנגנון השיווק המשותף האמור"נובל" כמפעיל ה של "תמר" אינה רשאית לספק גז עפ"י ההסכם החדש בשלב זה. מכיוון ש"נובל" ו"דלק" ם אינ צד להסכם החדש, אספקת גז לפיו היא למעשה מעבר למנגנון אספקה בנפרד של גז מ"תמר". 82 חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 , סעיף29 )א.(א" : בעל מונופולין לא ינצל לרעה את מעמדו בשוק באופן העלול להפחית את התחרו ת בעסקים או לפגוע בציבור". 83 חוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988 , סעיף29 )א(ב" : יראו בעל מונופולין כמנצל לרעה את מעמדו בשוק באופן :העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור, בכל אחד מן המקרים האלה ( 1 ) קביעה של רמת מחירי קניה או מכירה בלתי הוגנים של הנכס א;ו של השירות שבמונופולין ( 2 ) צמצום או הגדלה של כמות הנכסים או היקף השירותים המוצעים על ידי בעל מונופולין, שלא במסגרת פעילות תחרותית הוגנת; ( 3 ) קביעת תנאי התקשרות שונים לעסקות דומות אשר עשויים להעניק ללקוחות או לספקים מסוימים ;יתרון בלתי הוגן כלפי המתחרים בהם ( 4 ) התניית ההתקשרות בדבר הנכס או השירות שבמונופולין בתנאים אשר מטבעם או בהתאם לתנאי מסחר מקובלים אינם נוגעים לנושא ההתקשרות". | 526 | התועלות מיישום מתווה הגז ה- JOAקובע שנדרשים הסדרים תומכים לאיזון והקצאה של הגז המופק מ"תמר" לצורך יישום יש .ווק ואספקה בנפרד משרד האנרגי יה מסר למשרד מבקר המדינה כי בדק שאספקת הגז לא הופסקה בפועל על ידי "נובל" גם אם סופקה רק לפי התנאים שהוסכמו בהסכם"תמר" משנת2012 והמשרד לא התערב בנוגע לסירוב אספקת הגז לפי התנאים שנקבעו ב הסכם המכר בנפרד שלפי השקפתו .הנו סכסוך עסקי בתשובת "נובל" ו"דלק" למשרד מבקר המדינה נטען כי הם קיבלו לראשונה הודעה על קיומו של ההסכם לאח ,ר שנחתם ב- 4.10.2020, זמן קצר ביותר לפני המועד היומי שבו מודיעה חח "י .על כמויות הגז שבכוונתה לשריין ליום העוקב הם ,סירבו להצטרף להסכם. זאת, בין היתר משום שהוא עסק בדיוק ב אותה כמות ו ב אותה תקופה בהן עוסק הסכם""לוויתן וכל עניינו להפר הסכם זה , לרוק נו מתוכן ולסכל את הסכם ""לוויתן , שהוא כאמור תוצר של ההליך התחרותי שניהלה חח" י בו הפסידו מחזיקי זכויות הרוב ב""תמר. אולם ללא קשר לזכויותיה ם של""דלק ו""נובל מכוח הסכם""לוויתן , ""נובל כמפעילת""תמר לא הייתה רשאית לספק גז על־פ י ההסכם הח דש. מכיוון ש""נובל ו""דלק לא הי ו צד להסכם, אספקת גז לפיו הייתה למעשה מעבר למנגנון אספקה בנפרד של גז מ "תמר" בו מחזיקי הזכויות האחרות ב""תמר י ספק ו יחידות גז שאינן בבעלות ם84 . "לדברי "נובל" ו"דלק לא ניתן ליישם מנגנון שיווק ואספקה בנפרד של גז מ""תמר ללא הסדרים תומכים לאיזון ו ל הקצאה של הגז המו פק , ושבלעדיהם אספקה כז את היא בלתי .אפשרית ובלתי סבירה ע וד מסרו "נובל" ו"דלק'" בתשובתם כי סעיף4.2 לשטר החזקה של""תמר, שמשרד האנרגי י ה ,נתן לבעלת הזכויות במאגר מכיר ב""נובל כמפעילת""תמר , ומטיל עליה אחריות לנהל את הפעולות הנדרשות מטעם כל מחזיקי הזכויות ב""תמר .על פי שטר החזקה ועל פי חוק הנפט מחזיקי הזכויות ב"תמר" הסדירו פעולות אלה בהסכם התפעול המשותף של "תמר'" שעליו הן הסכימו (להלן - JOA ) . JOA אינו מאפשר מכירה או העבר ה של גז ללא הסכמתו המפורשת של מחזקי הזכויות בו. לכן JOA מחייב את""נובל מתוקף תפקידה כמפע ילה לוודא שגז המופק ב""תמר .לא יסופק ללא מנגנון מתאים להקצאתו הצורך להסכים על הסדרים תומכים לאיזון לו הקצאה כתנאי מקדים לשיווק בנפרד של גז היא עמדה מוסכמת זה מכבר על כל הצדדים הרלוונטיים, לרבות משרד האנרג י.יה עוד מסרו בתשובתם כי הם הסכימו שיסופק גז, וכל מחז יק .זכויות במאגר יקבל תשלום עבור חלקו בגז שסופק לפי הסכמי המכר שחתם בנפרד עם חח"י דהיינו מחזיקי זכויות הרוב יקבלו תשלום עבור חלקם לפי הסכם2020 ,שעליו חתמו עם חח"י ואילו "נובל" ו"דלק'" יקבלו תשלום עבור חלקם לפי הסכם2012 .עליו חתמו עם חח"י משרד האנרג י יה מס ר בפגישה ביולי2021 למשרד מבקר המדינה כי הוא שכר חברת ייעוץ בין- לאומית שתסייע למשרד לחבר הסדרים תומכים לאיזון ו ל הקצאה של הגז המופק (הוראת מכר בנפרד) עבור מחזיקי הזכויות באותו מאגר. הוראת המכר בנפרד הייתה מוכנה, והמשרד לא "הפעילה כחלק מהרגולציה על מאגר "תמר לפי בקשת רשות התחרות שהעדיפה להגיע לצו מוסכם עם מחזיקי הזכויות. עוד מסר משרד האנרג י יה כי הוא מעדיף שמחזיקי הזכויות במאגר ."תמר" יגיעו בעצמם להסכמה לגבי מנגנוני המכר בנפרד 84 דוח מ ידי של "ישראמקו" לבורסה מיום4.10.2020 בו צוין כי "[...] שיעור אספקת הגז של [בעלות זכוי ות הרוב ב מאגר 'תמר'] מתוך הכמויות שימכרו על- [ פי הסכם המכר בנפרד"], יהיה גבוה משיעור אחזקותיהם במאגר | 527 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 חח "י מסרה למשרד מבקר המדינה כי נוכח הודעת "נובל" שתספק את הגז רק אם חח "י תתחייב לשלם את המחיר הנקוב לפי ההסכם המקורי מ- 2012 ,נאלצה חח "י להסכים לשלם מחיר גבוה זה ובכך למנוע קשיים באספקת החשמל או שינויים אחרים שידרשו על .ידה עוד מסרה חח"י למשרד מבקר המדינה בינואר 2021 ,כי עמדתה היא שסכסוך עסקי בין מחזיקי הזכויות בתמר בנוגע לשאלה האם חלק מהן הפרו התחייבות שנתנו כלפי מחזיקי זכויות הרוב, אינו מאפשר למפעיל לסרב לאספקה של גז. במרץ 2021 מסר הממונה לשעבר ע ל התחרות בפני צוות הביקורת כי לדעתו "סירובה של "נובל לספק גז במסגרת הסכם המכר בנפרד קשור לא רק להיותה של "נובל" בעל מונופול בתחום הגז ואחד המ חזיקים במאגר "תמר ,"אלא גם בהיותה אחת ממחזיקי הזכויות ב"לוויתן." משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי היה כי משרד האנרגי י ה יסדיר מנגנון ברור שיחייב את "נובל" כמפעיל המאגר להזרים גז הן אם ישווק גז במשותף והן אם אחד ממחזיקי הזכויות במאגר ירצה לבצע מכר בנפרד שכן המדינה היא בעלת משאבי הגז, והיא נתנה זיכיון להפיקו לכל אחת ממחזיקי הזכויות בנפרד בהתאם לשיעור אחזקותיו במאגר . ,עוד מומלץ נוכח אירועים אלה , למשרד האנרגייה לפרסם את החובות החלות על מחזיק זכויות במאגר שמפעיל ומתא ם ,את אספקת הגז מהמאגרים התנאים לפעולת ו לרבות חובת ו לספק גז במנותק מסכסוכי ו ה ,עסקיים את הציפיות ממפעיל זהיר וסביר בכלל ואת כל הנדרש ממפעיל בעל החזקות צולבות בכמה מאגרים בפרט . משרד מבקר המדינה המליץ בעבר כי אם הרשות בוחרת לפעול בהליך מ י נהלי חלף הליך משפטי ,פלילי עליה לפרסם לציבור את השיקולים שהביאו להחלט ת ה על הליך האכיפה ואת הטענות שעלו בפניה בעת גיבוש ההסדר המינהלי המסתמן85 . בינואר2021 פרסמה רשות התחרות להערות הציבור טיוטת צו מוסכם לפי סעיף50 ב לחוק התחרות86 . בצו הזה הצהיר"נובל" כי ב- 30.1.21 נחתם הסכם פשרה בין חח"י לבין מחזיקי הזכוי ות בתמר. בהתאם להסכם הפשרה תרכוש חח"י גז ממאגר "תמר" במחירים נמוכים מהמחירים שבהם "נובל" נהגה למכור גז לחח"י. לפי הסכם הפשרה, הצהיר נובל, כי סך החיסכון לחח"י לתקופה ש תסתיים ביוני2021 בגין רכישות מ"תמר" , לעומת מחיר ההסכם של חח"י עם מאגר"לוויתן", יהיה כ- 100 מיליון שקל נוספים87 . 85 מבקר המדינה, דוח שנתי71 ( ג2020 ,) "הטיפול במונופולין וריכוזיות בענף המזון." 86 הצו המוסכם אושר על ידי בית הדין לתחרות ביום31.5.2021 . 87 חח"י מסרה למשרד מבקר המדינה כי ביום4.10.2020 שהיא סיכמה עם מחזיקי זכויות הרוב ב"תמר " על מחיר המגלם הנחה של כ- 50 מיליון דולר. במסגרת הדיונים על הצו המוסכם העדיפה רשות התחרות את החלופה אותה הציג הצו המוסכם והכוללת הסכמה על מכר בנפרד, מנגנון איזון והתמחרות בין מחזיקי זכויות ב"תמר " וויתור על טענות ככל .שהיו בין הצדדים | 528 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים 6 : חסכון בעלויות הגז בעקבות הסכם ""לוויתן והסכם ""תמר ינואר 2021 88 המקור: דוחות תקופתיים חח"י לשנים2019 ו- 2020 . :בכפוף לאישור הצו המוסכם יחולו הוראות אלה נובל ת אפשר לכל אח מ ד מחזיקי הזכויות ב"תמר" למכור את חלק ו במאגר בנפרד (להלן- דרישת מכר בנפרד), ת כבד דרישות מכר בנפרד של כל אח ד ם מה, תפיק ותזרים את הגז בהתאם לדרישות אלה תוך מילוי חובותיה כמפעיל זהיר וסביר ובהתאם להסכם איזון גז בין מחזיקי הזכויות ב"תמר" . בכפוף לקיום התחייבויות על ידי"נובל", רשות התחרות לא תנקו ט צעדי אכיפה נגד מי מקבוצת "נובל" בגין המעשים המתוארים בתלונת מחזיקי הזכויות האחרות ובתלונת חח"י בקשר להסכם מכי רת הגז בין מחזיקי זכויות הרוב ובין חח מ "י- 4.10.2020 . בהחלטת שר הכלכלה הכרוכה במתווה הגז ניתן פטור לגבי סעיפים30 (הסדרת פעולות ,)מונופולין30א (מכירת נכס בידי מונופולין) ו- 31 .(הפרדת מונופולין) לחוק ההגבלים העסקיים הוא ניתן לגבי המאגרים""תמר "ו"לוויתן, ותוקפו עד ל- 1.1.2025, עם אופציה להארכה עד ל- 1.1.30, בהתאם לשיקולו של שר האנרגייה ולתנאים ש .ישררו במשק הגז בתשובת רשות התחרות למשרד מבקר המדינה היא ציינה כי ב מאי 2021 הצליחה להגיע להסכמה שמחייבת את""נובל לאפשר מכר בנפרד, על אף שהותר לה כבר ב שנת2006 לשווק את הגז"מ"תמר יחד עם שותפיה עד17.12.2021 . ההסכמים שנחתמו במסגרת הצו המוסכם 88 חיסכון בעלות הגז מהסכם"לוויתן" חושב לפי שער חליפין של3.45 לדולר ביום31.12.2019 . | 529 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 שמאפשרים לכל מחזיק י הזכויות "ב"תמר למכור גז בנפרד החל ב- 27.5.2021 , מבטלים את זכות "הוטו שהייתה בידי "נובל (עד17.12.21 ). גילוי דעת של רשות התחרות מיולי2012 89 - קובע על פי סעיף50 ד לחוק, רשאי הממונה להטיל עיצום כספי בגין כמה ( הפרות (המנויות בסעיפים קטנים1 ( ) עד6 )), אשר מרביתן הן גם עבירות פליליות על פי סעיפים47(א) ו- 47 (ב) לחוק, וניתן לטפל בהן הן בנתיב הפלילי והן בנתיב י המ.נהלי עוד מנחה גילוי הדעת כי בדיקה של הפרה ה יא תהליך דינאמי, המבוסס על התמונה העובדתית והמשפטית הנמצאת ב ידי הרשות בכל רגע נתון. בהתאם לכך , הבחירה בין נתיב לנתיב עשויה גם היא להשתנות וזאת כאשר המידע ה א מצ נ בידי הרשות ב נוגע להפרה מצדיק זאת. כך, להמחשה, עשוי המסד העובדתי ה א מצ נ בידי הרשות בנקודת זמן מסוימת להצדיק פתיחה בחקירה, ואולם תוך כדי החקירה עלולה התמונה לה שתנות באופן שיתברר כי מדובר .דווקא בהפרה שראויה לטיפול בכלים מנהליים רשות התחרות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בנוגע לבדיקתה את תלונת חח"י מאוקטובר2020 כי בחרה לפעול בדרך של צו מוסכם חלף הליך ימ.נהלי הרשות פרסמה יחד עם טיוטת הצו המוסכם הודעה לעיתונות שכו .ללת את הטענות והשיקולים שהביאו לצו המוסכם הרשות גם פנתה לבית הדין על מנת שיתאפשר לה לפרסם לציבור את בקשתה לאישור הצו המוסכם - שכוללת את הנימוקים. בית הדין א י פשר את פרסום הבקשה בניגוד לעמדת"נובל"- .והבקשה פורסמה סעיף50 ב (א) לחוק התחרות קובע כי בית המשפט המוסמך לדון בעבירות לפי חוק התחרות רשאי, לפי בקשת הממונה וחלף הליכים לפי סעיפים26 , 43 , 47 , 48 או50 'א, או לפי פרק ז1 לחוק , לתת להסכמה בין הממונה לבין אדם אחר תוקף של צו (להלן- צו מוסכם); צו מוסכם כאמור ייתכן שלא יכלול הודאה בחבות בנוגע לתקופה שקדמה למועד נתינתו ויכול שיכלול, בין השאר, חיוב בתשלום סכום כסף לאוצר המדינה מצד אותו אדם, וחיוב מצ י דו לעשות דבר או .להימנע מעשייתו עם זאת סעיף קטן (ב) קובע ש בקשת הממונה למתן צו מוסכם תהיה מנומקת ויפורטו בה, בין השאר, חלופות ששקל .למתן צו מוסכם בהמשך לביקורת של משרד מבקר המדינה, רשות התחרות פרסמה לציבור את השיקולים שהביאו להחלט ת ה על הליך האכיפה ואת הטענות שעלו בפניה בעת גיבוש ההסדר המינהלי ."אליו הגיעה עם "נובל משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות להמשיך ולהקפיד לפרסם לציבור את מכלול הטענות יש עלו בפניה בעת גיבוש הסדר ים מינהלי ים ו הנימוקים לבחירה בהליך מי נהלי, על פני פעולה בנתיב הפלילי. 89 גילוי דעת1/12 :הנחיות רשות ההגבלים העסקיים בדבר השימוש בהליכי אכיפה של עיצומים כספיים. | 530 | התועלות מיישום מתווה הגז ר כישת גז מספקים אחרים על ידי חח"י בעקבות הסכם ""לוויתן כאמור , ביוני2019 חתמה חח"י על הסכם"לוויתן" . מחיר הגז בהסכם"לוויתן" נמוך בהשוואה למחירי הגז הקבועים בהסכם המקורי מ- 2012 ש בו התקשרה החברה עם השותפים במיזם .תמר לפי הסכם2019 : תקופת ההתקשרות הי א מ- 31.12.19 , המועד שבו החלה הזרמת הגז ממאגר "לוויתן" , ועד למוקדם מבין יוני2021 או תחילת הפקת הגז מהמאגרים ""כריש ו"תנין" . ח לח."י אין חובה לרכוש כמות מינימלית כלשהי של גז במסגרת ההסכם מחזיקי הזכויות "לוויתן" אינם מחויבים לשמור נפח קיבולת להזרמת גז בצנרתם כדי לספק ח לח "י גז .מכוח ההסכם חח "י מחויבת לפנות ל מחזיקי הזכויות "ב לוויתן" על בסיס חודשי לצורך רכישת כמויות גז .שהיא איננה רוכשת משותפי תמר"מחזיקי הזכויות ב לוויתן" רשאים לסרב (באופן מלא או .)'חלקי) לפניית החברה, וזאת כאשר אין ביכולתם לספק גז (גם בשל אספקת גז לצד ג חח "י רשאית לרכוש בשוק החופשי כל כמות גז שהחברה הזמינה ו ש מחזיקי הזכויות "ב לוויתן" סירבו לספק (סעיף בלעדיות.) יבואLNG 90 (גז נוזלי טבעי) על ידי חח"י בהתאם להחלטת שר האנרגייה דאז מפברואר2011 , נתג"ז הקימה( מצוףBuoy ) כ- 10 קילומטר מערבית לחוף חדרה, אשר מחובר למערכת הולכת הגז הארצית. אל המצוף מתחברת אוניית LNG ( Liquefied Natural Gas ) שחכרה חח "י. א י ני ו ה זו יכולה לגזז91 את הגז הטבעי הנוזלי הנמצא על סיפונה ול.הזרימו דרך המצוף אל מערכת ההולכה הארצית חח "י צרכה בשנת 2020 כ- 0.4 מיליון טון גז טבעי נוזלי לעומת כ- 8 . 0 בשנת2019 וכ- 7 . 0 בשנת2018 92 . חח"י משתמשת לרוב בגז זה בעת הפסקה או בעת תקלה באספקת הגז ממאגרי ""תמר או"לוויתן" , או כאשר כמויות הגז העומדות לרשות החברה במסגרת ההסכמים הקיימים לרכישת גז אינן מספיקות לייצור החשמל כדי לעמוד בביקוש לחשמל. ב- 2016 הא ריכה חח"י את ההסכם לחכירת הא ו נייה עד 2022 . 90 LNG - גז טבעי נוזלי הוא גז טבעי (בעיקר מתאןCH4) אשר הונזל )(שונה מצב צבירתו לנוזל, לצורך הקלה על אחסונו ושינועו. תהליך הנזלת הגז כרוך בטיהורו של החומר ממזהמים (אבק, גזים חומציים, הליום, מים, פחמימנים) העלולים ל הקשות על שינוע החומר. לאחר תהליך הטיהור מעובה הגז ל מצב צבירה נוזלי באמצעות קירורו לטמפרטורה של C° 162 - בקירוב. גז טבעי נוזלי הוא האמצעי לשינוע גז לשווקים, שם הוא עובר תהליך אידוי ומועבר לצרכנים במצב .צבירה גז בצנרת 91 להעביר את הגז תהליך אידוי חזרה ל מצב צבירה גז. 92 לשם השוואה חח"י צרכה בשנת2020 כ- 3.4 מיליון טון גז טבעי(לא כולל גז טבעי נוזלי.) | 531 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 הסכם"לוויתן" כלל תנאי מתלה ש לפיו כניסתו של ההסכם לתוקף כפו ף לאישורן של רשות התח רות, רשות החשמל93 ורשות החברות הממשלתיות (ככל ש ה אישורים כאמור נ .)דרשו בסמוך לחתימת הסכם "לוויתן" ,ב- 15.7.2019 הגישה חח "י מכתב לרשות התחרות, לרשות .החשמל ולרשות החברות הממשלתיות במכתב פירטה חח"י בין היתר את עיקרי סעיף הבלעדיות94 . עוד ציינה חח"י במכתב את דעתה , כי "[...] ההסכם עולה בקנה אחד עם חוק התחרות [...] הוא פרו תחרותי"; כי "הצטרפותו של מאגר 'לוויתן', ,כשחקן חדש במשק הגז הטבעי בישראל המגובה בהסכם דנא, מאפשרת את פיתוח שוק הגז הטבעי בכלל, ומאפשרת לחח"י לרכוש גז טבעי משני ספקים במקביל, במחירים עדיפים"; ו כי "[...] ההסכם עתיד להסתיים ממילא במועד [ תחילת הפקת הגז'מ'כריש' ו'תנין."] כך שאין בו כדי להשפיע על התפתחות המאגרים הללו בספטמבר2019 הודיעה רשות החברות הממשלתיות לחח "י כי ההסכם בינה לבין מחזיקי "הזכויות ב לוויתן" אינו טעון אישור ממשלה לפי חוק החברות הממש לתיות, או כל אישור אחר .של רשות החברות הממשלתיות נמצא שרשות התחרות לא העבירה התייחסות להסכם ב אם ההסכם בין חח ל "י מחזיקי הזכויות "ב לוויתן" ,מפר את מתווה הגז מהווה הסדר כובל אסור או מהווה פגיעה אחרת בחוק התחרות הכלכלית. לא התקבלה גם התייחסות של רשות החשמל .לפיכך הסכם "לוויתן" נכנס קף ותל ללא התייחסויות של הגורמים כאמור . רשות החשמל מסרה ביולי 2021 בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא אינה נדרשת לאשר הסכמי גז של חח "י ולפיכך לא אישרה את הסכם גז של החברה עם "לוויתן". עם זאת, הרשות מבצעת הליך הכרה בעלויות רכש הגז של החברה מכ ו ח הסכם זה. קרי העלויות של החברה .נתונות לביקורת של הרשות בס עיף 22 (א) לנספח א׳ להחלטת הממשלה משנת 2015 בדבר ,מתווה הגז נקבע לגבי חוזי מיזם "לוויתן" ולגבי חוזים חדשים במיזם תמר, כי בהסכמי המכירה של גז ממאגר"לוויתן" , שיחתמו ממועד החלטת הממשלה, ״לא ת חול על הצרכן כל מגבלה בנוגע לרכישת גז טבעי מכל ספק .גז טבעי אחר״ על פי הנחיות מנהל מערכת ,ייצור החשמל במהלך2020 רכשה חח "י משלוחי LNG , ובכללם ארבעה משלוחי LNG שנרכשו במחיר שהוא הזדמנות עסקית, לנוכח צניח ת מחיריLNG ב ,עולם בעקבות התפשטות נגיף הקורונה שה ביא ל קטנ ת .צריכת האנרגייה העולמית 93 רשות החשמל היא רשות ממשלתית האחראית לקביעת תעריפים, הסדרה ופיקוח במשק החשמל בישראל. הרשות הוקמה ב- 1996, במסגרת חוק משק החשמל , התשנ"ו- 1996 . 94 מתוך הפירוט " :שבמכתב לחברת החשמל אין חובה לר כוש כמות מינימלית כלשהי של גז. ככל שהחברה תבקש לרכוש כמויות גז שלא במסגרת הסכם ''תמר , היא מחויבת לפנות ל 'מחזיקי הזכויות ב'לוויתן על בסיס חודשי לצורך .רכישת כמויות הגז הללו מחזיקי הזכויות 'לוויתן' רשאים לסרב (באופן מלא או חלקי) לפניית החברה, וזאת כאשר אין ב יכולתם לספק גז (גם בשל אספקה לצד ג'). ככל שאושרה הכמות שהוזמנה במלואה או בחלקה, הכמות המאושרת מחייבת את הצדדים. לגבי כמות שלא אושרה ע״י'מחזיקי הזכויות ב'לוויתן , מסיבה כלשהי, רשאית חברת החשמל לרכוש אותה מכל גורם אחר במשק". | 532 | התועלות מיישום מתווה הגז ב- 3 ביוני2020 טענו שותפי"לוויתן" בפני חח "י כי החלטתה של החברה לרכוש מטעניLNG ממקור חיצוני היא הפרה יסודית של הסכם"לוויתן" ,בשל הפרת זכות הסירוב הקיימת למיזם "לוויתן" בהתאם לחוזה .חח "י דח תה מכל וכ ו ל את הטענות המועלות במכתב.האמור בתשובתם של מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" למשרד מבקר המדינה מיוני2021 הם טענו כי בבסיס ההליך התחרותי עמדו שתי מחויבויות בלבד: מחיר קבוע למשך תקופה קצרה של הספק מזה .ומתן זכות סירוב ראשונה לאספקה לספק הזוכה מזה הטענה בדבר ההפרה כביכול של הוראת סעיף22 (א) לפטור במתווה נסובה על אותה זכות סירוב ראשונה לאספקה במשך תקופת .ההסכם אילו חח "י הייתה יוצאת להליך תחרותי בין הספקים הפוטנציאליים במסגרתו היא מזמינה הצעות לאספקת גז במודל מחויבות הדדית "מלאה", כדוגמת מודל"firm" שלפיו מחויב ת חח"י לרכוש כמות מוסכמת הנקובה ב הסכם""תמר. בתום ההליך התחרותי המציע הזוכה היה הופך לספק הבלעדי של אותה כמות שחח"י העמידה לתחרות. במקרה כזה איש לא היה טוען שההסכם שנחתם בין אותו ספק זוכה לבין חח "י .מפר את הוראות המתווה לדברי מחזיקי ,הזכויות אין כל הבדל בי ן התחייבות כז את - שאינה הפרה- לבין התחייבות למתן זכות סירוב ראשונה לאספקה למשך תקופה מוגבלת, אשר למרבה הפליאה והצער יש מי שטועה לפרש אותה כהפרה. אדרב ה , ה״מגבלה" הנוצרת במתן זכות סירוב ראשונה לאספקה פחותה בהרבה מה"מגבלה" הנוצרת בהסכם אספקה בחוזה"firm" סטנ.דרטי עוד טענו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" בתשובת ם כי תכליתו של סעיף22(א) האמור היא מניעת מצב בו מחזיקי הזכויות ב"תמר" וב"לוויתן" יבצעו מהלכים חוזיים שיצמצמו ויפחיתו את האפשרות .של ספקי גז נוספים להציע את מרכולתם לצרכני הגז הטבעי בישראל הסכם ""לוויתן נועד לפ תוח את השוק לספק נוסף- מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן ; ממילא נקבע כי ההסכם יהיה תקף עד להגעת ספק שלישי- בעלת הזכויות"ב כריש"" ו"תנין ; ובמהלך תוקפו רשאית חח"י לרכוש גז ללא כל הגבלה גם מהספק הנוסף היחיד האפשרי- מחזיקי הזכויות ב"'"תמר . בנסיבות אלו אין ממש ב טענה כי הסכם ""לוויתן מפר את הוראת סעיף22 (א) לפטור במתווה הגז. בפגישה שהתקיימה בינואר 2021 מסר ה חח "י ל משרד מבקר המדינה ש היא נמצא ת בדיונים בנוגע ליישוב טענות מחזיקי הזכויות ב מיזם "לוויתן" בעניין רכישת מטעניLNG על ידה. ה חיסכון הכספי לחח "י במהלך שנת 2020 הס תכם לכ- 145 מיליון "ח ש95 בשל רכש זה . בפגישה שהתקיימה בדצמבר2020 מסר ה רשות התחרות למשרד מבקר המדינה כי הנושא מצוי בטיפול ה .והבדיקה טרם הושלמה משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לתת דעתה לע חוזים המובאים בפניה בתחום חוזי מכר גז של מאגרי הגז ול שקול את ה תנאים הנכללים ,בהם אם יש בהם הפרה של מתווה הגז או של תנאי התחרות,, לדעתה כפי שנקבעו ב חוק התחרות ולא קיבלו פטור בהחלטת הממשלה לגבי מתווה .הגז התייחסות בפרק זמן סביר לחוזים כאלה על ידי רשות התחרות עשויה לתת ודאות רגולטורית לצדדים בעניין הפגיעה בתחרות ועשויה לחסוך מחלוקות עסקיות בשווי מיליוני .ש"ח של כספי ציבור 95 מדוחות תקופתיים של חח"י לשנת2020 עולה שהחיסכון בעלויות לשימוש בטון גז טבעי נוזלי לעומת בטון גז טבעי עמד על כ- 363 מיליון ש"ח (נצרך0.4 טון שווה ל- 145 מיליון ש"ח), ראו טבלה7.9.4 עמוד27 . | 533 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 בתשובת רשות התחרות צוין כי מדובר בהסכם אנכי בין ספק ללקוח, שבהתאם לדין בישראל ( (ובמקומות רבים בעולם, לרבות אירופה וארה"ב), כפוף לבחינה עצמיתself-assessment ) על ידי מחזיקי הזכויות . הרשות אינה בוחנת הסכמים מסוג זה מראש, אלא בוחנת אותם בדיעבד אם .עלה חשש להפרת החוק עם זאת סעיף22 (א) להחלטת שר הכלכלה אוסר להטיל על הצרכן מגבלות של רכישת גז מספק אחר. עלה כי בהמשך לביקורת של ,משרד מבקר המדינה פנתה רשות התחרות ל"דלק " ול"נובל " במכתב ב- 6.6.2021, ודרשה כי אלו יפסיקו לאלתר את ההפרה לפי סעיף 22 )(א לנספח א׳ להחלטת הממשלה משנת2015 בדבר מתווה הגז שקבע לגבי חוזי מיזם "לוויתן "כי לא תחול על הצרכן כל מגבלה בנוגע לרכישת גז טבעי מכל ספק גז טבעי .אחר רשות התחרות מסרה בתשובתה כי בעקבות פני י" ה זו ביטלו דלק " ו"נובל" את תה ניית הבלעדיות .בהסכם עוד ציינה רשות התחרות כי הטיפול בנושא טרם הסתיים. חלק שני : הכנסות המדינה ממשק הגז )(תמלוגים, היטל ששינסקי ומס הכנסה .משאבי הטבע שייכים למדינה ל מחזיקי זכו יו ת נפט מוקנית ,)הזכות לחפש את משאב הטבע (גז לפתח את התגלית (ככל שנמצאה), למצות את משאב הטבע, למכור את התוצר ולהפיק ממנו :רווחים. חלקה של המדינה בערך הכלכלי הנובע ממשאב הטבע מתקבל משלושה סוגי הכנסות תמלוגים בשיעור מסוים ממכירות המשאב, באחריות משרד ה אנרגייה; היטל רווחי ט בע (היטל ששינסקי) ומס הכנסה המוטל על מחזיקי המיזם, כפי שמוטל על כל נישום96 שמפיק הכנסה .בישראל ההיטל חל כאשר למיזם הנפט רווחיות גבוהה .בקרת דיווחי מחזיקי המיזם על היטל .רווחי טבע וההכנסה החייבת במס הכנסה הן באחריות רשות המיסים 96 מי שחייב .במס בכנסה, על פי פקודת מס הכנסה | 534 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים 7 : הכנסות המדינה מתגליות הגז השוואה בין- לאומית- חלק המדינה בהכנסות מתגליות הגז באפריל 2010 מינה שר האוצר את ועדת ששינסקי. בהתאם לאמור בכתב המינוי לוועדה, בחנו חבריה באופן מעמיק את שוק חיפושי הנפט והגז בארץ ובעולם בכלל ו את שוק הגז הטבעי בפרט. חברי הוועדה למדו את המערכת הפיסקאלית בארץ וכן הכירו כלים ומערכות פיסקאליות הקיימות בעולם ב ענף זה, תוך ש הם הסתייעו ביועצים בי ן- .לאומיים מובילים בתחום מההשוואה הבין- לאומית שערכה הוועדה עולה שנהוגות שיטות שונות לגביית חלקה של המדינה מהכנסות הנובעות מאוצרות טבע של גז ונפט (להלן- חלק המדינה). הוועדה המליצה על גביית חלק המדינה באמצעות שילוב של שלושה תשלומי חובה :תמלוגים ,מס רווחי יתר ומס הכנסה (הנהוג על כל נישום בישראל .)הוועדה בחנה את שיעור חלק המדינה באמצעות שילוב כלי ם אלו לעומת הנהוג בעולם. | 535 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תמלוגים: פי ל סקירות שהוצגו בפני ועדת ששינסקי , בכ- 70% ממדינות העולם ובכ- 75% הרישיונות/זיכיונות שיטת תחת מסווגת הפיסקאלית המערכת שבהן מהמדינות97 ( Concessionary Systems ), תמלוגים הם חלק בלתי נפרד מהמערכת הפיסקאלית. למעט חריגים בודדים, שיעור התמלוגים בעולם נע בין0% ל- 20%, ושיעור התמלוגים הממוצע ב עולם במערכות המבוססות על שיטת הרישיונות/זיכיונות הוא 10% . מיסוי ייעודי על רווחי ם: הוועדה בחנה את שיטות המיסוי הייעודי על רווחים הנהוגה בעולם ומצאה כי המאפיינים הייחודיים של ענף הגז והנפט הובילו לכך שבעשורים האחרונים פותחו בעולם כלים שונים המכוונים למיסוי ה רנטה הכלכלית הנובעת ממשאבי טבע (רווחי יתר), קרי הרווח העודף מעבר לתשלום תחרותי לשאר גורמי י י .)צור המשמשים להפקת הגז (רווח נורמלי בשל העובדה כי מחירי הנפט ב עולם משתנים תדיר וכך גם הטכנולוגיות והמורכבות הקיימת ,בהפקת משאבי הטבע הסיקו מדינות רבות כי כלים אשר אינם מבוססים על תכונות אלו פוגמים הן ביכולת הממשלות לגבות את התמורה הראויה עבור אוצרות הטבע והן ביכולתם של .המשקיעים לכלכל את צעדיהם הוועדה הציגה ש קיימים שני מודלים מרכזיים לגביית מס ייעודי על רווחים: מודלROR 98 ( Rate Of Return ) שבו שיעור המס נקבע באמצעות מדידת שיעורי התשואה של הפרויקט; ומודל מקדם היטל ( R - פקטור) שבו שיעור המס נקבע באמצעות היחס בין ההכנסות המצטברות (בניכוי הוצאות )תמלוגים ומס ייעודי על רווחים ובין ה השקעות שב י צעו היזמים. תכונותיהם של כלים אלו וייחודם הם בכך שהם מאפשרים גביית תקבולים דיפרנצי אלית בהתאם למאפיינים הכלכלי י .ם של משאבי הטבע השונים ובהתאם לתנאים הכלכליים הסוררים במשק האנרגייה ב טיוטת מסקנות ה ו ועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל פרסמה ועדת ששינסקי מחקר משווה שערכה לגבי חלקן של מדינות שונות בהכנסות מתגליות הגז בת חומן. הוועדה מצאה שחלקן הממוצע של המדינות נאמד בטווח שבין67% ל- 72% ,. ישראל לפני אימוץ מסקנות הוועדה , מוקמ ה לפי השוואה זו בתחתית הרשימה, בטווח ש בין24% ל- 31% . ב טיוטת מסקנות ה ו ועדה הייתה המלצה להגדיל את חלק ם של המדינה ו של הציבור ברווחים ממכירת משאב הטבע כך ש יעלה לכ- 60% - 70% ,בממוצע, כתלות במספר רב של גורמים ביניהם מחירי הגז, גודל המאגרים ו מידת רווחיותם. שיעור המס וערך התקבולים עשויים להשתנות בהתאם לרמת ההכנסות במאגר ובהתאם ליחס ש בין היקף ההכנסות ו בין היקף ההשקעה המבוצעת על ידי מחזיקי המיזם. התוצאה היא שב מיז מים שמידת רווחי ותם נמוכה תשלום חלק המדינה ,קטן יותר ואילו במאגרים שבהם רווחי היתר גבוהים מיצוי התמורה הממשלתית גדולה יותר. 97 ראו טיוטת מסקנות הו ו עדה לבחינת המדיניות הפיסק א לית בנושא משאבי נפט וגז בישראל להערות הציבור נובמבר 2010 . 98 מדד זה בוחן את שיעור ההחזר על ההשקעה (תשואה) בכל תקופת מס. מס על הרנטה מוחל רק עם הגעה לשיעור .תשואה הנקבע מראש כשיעור הסף אם המס הוא מס פרוגרסיבי, לכל שיעור תשואה נקבע שיעור מס תואם, כאשר שיעור המס.עולה עם עליית התשואה | 536 | התועלות מיישום מתווה הגז בינואר2011 פרסמה הוועדה את המלצותיה הסופיות שבהן המליצה על אימוץ שיטת מיסוי ייעודי על רווחי נפט במודלR - פקטור (להלן- היטל או הי טל רווחי טבע). באפריל2011 פורסם ברשומות חוק מיסוי רווחי נפט, התשע"א- 2011 ,וב- 2015 שונה שמו לחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע. בהתאם ל המלצות הסופיות של ,הוועדה נקבע ש מקדם ההיטל של מיזם נפט יחושב (תוך מתן ,הקלות לעומת טיוטת המסקנות) לגבי כל שנת מס, בתום אותה שנה כמנה המתקבל ת מההכנסות המצטברות מהמיזם חלקי ה השקעות המצטברות בו. ההיטל בשיעור של20% מתחיל להיות משולם כאשר ההכנסות המצטברות (בניכוי הוצאות שוטפות , תמלוגים ותשלו מי היטל ששולמו בעבור שנים קודמות) גבוהות פי1.5 מההוצאות שהוצאו עבור החיפוש, הפיתוח וההקמה(בתוספת מקדמי סיכון להוצאות החיפוש ו הכרה בהוצאות ריבית נורמטיבי ת בתקופת הפיתוח וההקמה) 99 ,ושיעור המס עולה כל שנה באופן ליניארי עם העלייה בערך מקדם ההיטל . כאשר ההכנסות המצטברות מה מיזם הן פי2.3 מהוצאות החיפוש הפיתוח וההקמה , שיעור המס ( עולה לשיעורו המרבי% 50 ) 100 . בחוק נקבעו הוראות מעבר הקובעות כי ב מאגר ש בו התחיל ו בהפקה מסחרית לפני ה- 1 בינואר2014 (לדוגמה, במיזם תמר) ההיטל יהי ה 20% כאשר ההכנסות יהיו פי2, ו- 50% כאשר ההכנסות יהיו פי2.8 . לצורך חישוב הרווחים מהמיזם יכללו מכירות בישראל או מכירות .לייצוא כמו כן ,נקבעו הוראות מעבר בנוגע למיזמים שהחלו בהפקה מסחרית לפני יום תחילת החוק (לדוגמה, מיזם אשקלון הנכלל במיזם "ים תטיס", שהפיק גז לפני כניסת החוק לתוקף), כגון שיעור היטל מרבי של10% בשנה הראשונה לתחולת החוק. כחלק מתהליך בחינת מתווה הגז בכנסת, מסרה נגידת בנק ישראל דאז בישיבה שהתקיימה בוועדת הכלכלה ב- 1.12.2015 , במסגרת התייעצות לפי סעיף52 לחוק התחרות101 , שחלק המדינה מההכנסות מהמאגרים "תמר" ו""לוויתן לאורך חיי הפרויקט יהיה47% - 54% ,. לדבריה " שהפשרה שהגיעו אליה או המתווה הנוכחי מביא לתוצאה שהיא יותר טובה מאלטרנטיבות רלוונטיות. הוא מביא לתוצאה שתאפשר גם, בסיכוי גבוה, את פיתוח המאגרים, הוא נותן מענה לביטחון האנרגטי, הוא נותן מענה למחירים סבירים והוא יאפ שר את היתירות, ולכן אני חושבת "שמבחינת המשק הוא המתווה הנכון בעת הזו102 . בנובמבר2020 מסר נציג רשות המיסים לצוות הביקורת ,כי לפי הערכת רשות המיסים ,חלקה של המדינה מהכנסות ממאגרי הגז לאורך כל תקופת ההפקה הצפויה (חיי הפרויקט) נאמד על ידם בין52% ל- 62% .מיזם ""תמר מצוי בטווח המס הנמוך עקב ההקלות שזכה בשל הוראות המעבר ,ואילו מאגרים אחרים שההפקה מהם החלה מאוחר יותר "(לוויתן)" או טרם החלה ( ""כריש ו"תנין" )מצויים בטווח המס הגבוה. החלטת ממשלה מספר442 .קבעה כי תיערך בדיקה תקופתית לבחינת המדיניות במשק הגז בשנת2017 מינה שר האנרגייה דאז צוות בראשות מנכ"ל משרד ה אנרגייה לבחינת עדכון .המלצות ועדת צמח. הצוות בחן את ההתפתחויות במשק מאז קבלת המלצות הוועדה הזו 99 בלשון חוק רווחי טבע- .ההשקעות המצטברות 100 יצוין כי בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע נקבע כי אם מס חברות יהיה גבוה מ- 18% הוא יותאם לשיעור ההיטל. כיום מס החברות הוא בשיעור 23% , ובהתאם ל כך שיעורו המרבי של ההיטל יהיה 46.8% . 101 חוק ההגבלים ,העסקיים ה תשמ"ח- 1988 ., דאז 102 פרוטוקול 'מס100 ,מישיבת ועדת הכלכלה1.12.15 ', עמ49 . | 537 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 נמצא כי ב דצמבר 2018 השלים הצוות בראשות מנכ "ל משרד האנרגייה את בחינת ההתפתחויות שחלו במשק הגז הישראלי במהלך חמש השנים, מאז קבלת החלטת הממשלה, וערך בחינה מחודשת לגבי ההיצע והביקוש לגז טבעי, כולל משאבים, עתודות .ותמונת מצב עכשווית ועתידית של פיתוח מאגרי הגז הטבעי עם זאת ,לא נמצא כי הצוות בחן התפתחויות בעולם בשנים שחלפו בנושא מיסוי ולא בחן את מיקומה של מדינת ישראל בעניין זה בהשוואה לקיים במדינות האזור בפרט ובעולם בכלל . כחלק ממתווה הגז הובטח סעיף יציבות רגולטורית. סעיף זה שונה אחר כך בהחלטת ממשלה מספר1465 103 שבה נקבע ש אם יהיו שינויים מהותיים בהסדרים שנקבעו במתווה הגז ,תבחן הממש לה בחיוב גיבוש פתרונות לקיום הכדאיות הכלכלית המקובלת ב מיזמי ם דומים בענף בעולם להשקעות שבוצעו לשם פיתוח החזקה. האמור נכון למשך עשר שנים, מיום קבלת החלטת ה ממשלה על מתווה הגז מיום 16.8.2015 בכפוף לעמידתם של כל מחזיקי הזכויות הנוכחיים בחזקות בתנאי המתווה שנקבע . בחינת מדיניות הממשלה לאחר תקופה זו תיעשה .בהתאם לנסיבות באותה עת משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד ה אנרגייה לעקוב מדי פעם בפעם אחר המדיניות המקובלת בעולם לקביעת שיעור חלקן של המדינות ברווחי הגז ולהיערך מבעוד מועד לעדכון המדיניות בישראל בתום מחויבות הממשלה ליצ יבות הרגולטורית שנקבעה במתווה הגז ב- 2025 ,וזאת בשקיפות תוך שילוב כלים נוספים ושמירה על כדאיות חיפוש .מאגרי גז חדשים והפקת גז משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה ולרשות המיסים לקבוע מתודולוגיה , לחשב ו לפרסם את שיעור חלקה המעודכן של המדינה מ הכנסות מתגליות הגז ,מדי שנה. החשבונאית הראשית במשרד האוצר מסרה ביוני2021 בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי אגף החשכ "ל .מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה החשכ "ל מינה צוות בהשתתפות נציגי האגף ונציגי רשות המיסים, שתפקידו, בין היתר, להמליץ על הסדרת דיווחים ניהוליים שיקבל אגף החשכ "ל לעניין כספי ההיטלים ודרך .חישובם כמו ,כן מתבצעת בחינה לגבי אופן הצגת הנתונים מעבר למוצג כיום בדוחות הכספיים של מדינת ישראל. תמלוגים מהפקת הגז משרד האנרגייה אחראי על גביית התמלוגים מכלל המיזמים. על פי תקנות הנפט, התשי"ג- 1953 ( :(תקנות הנפט), "בעל חזקה ינהל חשבונות ורשומות של פעולותיו מכוח החזקה לרבות1 ) ( ;רשומות של כמויות הנפט שהופק ונוצל, למיניו ולסוגיו ולפי תאריכי ההפקה2 ) רשומות של כמויות הנפט היומיות במכלי ( ;שדה, למיניו ולסוגיו3 ) רשומות של כמויות הנפט שנמכרו, למיניו ( ;ולסוגיו, והמחירים שנתקבלו בעדו4 ) דוגמאות שנלקחו מן השכבות שחדרו אליהן ודוגמאות 103 החלטת ממשלה מספר1465 מיום22.5.16 " , תיקון המתווה להגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי'לוויתן' , 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים." | 538 | התועלות מיישום מתווה הגז ( ;ובדיקות של כל הנוזלים והגזים שנתקלו בהם או שהופקו5 ) רשומות קדיחה, ציפוי, מילוט ועבודות השלמה של כל באר וקדח שנקדחו, פרט לקדחי פיצוץ, והתוצאות של כל מבחני ( ;הבארות6) יומנים של כל הבארות וקדחים שנקדחו, פרט לקדחי- פיצוץ וכל הפירושים שניתנו ( ;לאותם יומנים על ידי בעל החזקה או על ידי אחרים בשבילו7 ) כל חומר לדוגמה שהועלה וכל הבדיקות שנעשו בו על ידי בעל החזקה או על ידי ( ;אחרים בשבילו8 ) רשומות ותכניות של כל המכלים , הצינורות, תחנות השאיבה, בתי הדירה ושאר המיתקנים, בין שהם קבע ובין שהם קבע ."למחצה שר האנרגייה אחראי למנות את מנהל מינהל אוצרות טבע במשרד האנרגייה כממונה על ענייני נפט שתפקידו בין היתר לגבות את התמלוגים שיש לש .לם למדינה על הפקת משאבי הטבע ( בהתאם לחוק הנפט, בעל חזקה חייב לשלם למדינה תמלוגים בשיעור של שמינית12.5% ) מערך הנפט שהופק בשטח החזקה ונ מכר על פי שווי השוק של המשאב בפי הבאר (מקום .)ההפקה בישראל ארבעה:מאגרים עיקריים התגלו בים מיזם "ים תטיס" (הכולל , בין הית ,ר את המאגרים "נועה" ו" מריB " ,) "תמר" , "לוויתן", ""כריש ו"תנין" . מאגרי גז אלה רחוקים עשרות קילומטרים ,מהחוף. נוכח אופן ההפקה ממאגרים אלה, אין שווי שוק ידוע לגז ולנפט על פי הבאר ויש לחשב מחיר עבור כל מאגר בנפרד. תקנות הנפט קובעות כי על בעל החזקה לדווח לממונ ,ה על ענייני נפט בדוח על תקופת התשלום :יחד עם תשלום התמלוגים (התשלום הוא חודשי). הדיווח לממונה כולל( 1 ) כמויות הנפט שהופק ( ;ונוצל, למיניו ולסוגיו2 ( ;) התמלוג המגיע ואופן תשלומו או מסירתו3 ) כמויות הנפט למיניו ולסוגיו במכלי שדה בתחילתה של תקופת התשלום ובסופ( ;ה4 ) כמויות הנפט שנמכרו למיניו ( ;ולסוגיו והמחירים שנתקבלו ביחד עם שוברי המסירה או העתקים מהם5 ) תיאור כל המתקנים שהותקנו במהלך תקופ ת הדיווח104 . ל מינהל אוצרות טבע ישנם ארבעה אגפים: אגף תמלוגים כלכלה וחשבונאות (להלן- אגף )תמלוגים , אגף הנפט, אגף המחצבות ואגף סביבה. אגף הנפט כולל מחלקת בקרה הנדסית ובטיחות ומחלקת גיאופיזיקה. בדוח על תקופת התשלום מדווחים נתונים חשבונאיים ונתונים הנדסיים שונים. הנתונים הנדרשים נועדו כדי לבצע ביקורת חשבונאית והנדסית על אודות נכונות התקבולים המדווחים למד ינה. אגף תמלוגים עורך בקרות שוטפות ושנתיות על מחזיקי זיכיון ו מחזיקי .החזקה, משלמי התמלוגים והאיגרות חוק הנפט קובע שמחיר הנפט לצורך קביעת גובה התמלוג הוא מחירו בפי הבאר. הממונה על ענייני הנפט משתמש ב שיטת החילוץ( לאחורNet Back )לקבי עת מחיר הנפט בפי הבאר . שי טה 104 נתונים :נוספים שמדווחים( 1 ;) נפח הגז שהוחזר או שהוחדר לתוך כל שכבת הפקה ( 2 ) נפח הגז שהוחדר לתוך מאגר תת- ( ;קרקעי ושהוצא מתוכו3 (;) כמויות הנפט למיניו ולסוגיו ששימש כדלק להפעלת החזקה4 ) נפח הגז שהובער או שהוצא מרשותו של בעל החזקה בד( ;רך אחרת5 ) הלחץ המסוגר בפי הבאר והלחץ המסוגר המשוער או המדוד ( ;בתחתית הבאר בסופה של התקופה6 ;) היחס שבין גז לנפט ושבין נפט למים שכל באר מפיקה בסופה של התקופה ( 7 ) כמות המים שנתגלתה בכל באר גזים או שהופקה מתוכה בסוף התקופה והשפעת המים האלה על דרך פעולתה של ( ;הבאר8 ,) תוצאות כל מבחני הבארות אם לא הומצאו קודם לכן. | 539 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 זו מתבססת על מחיר המכירה ללקוחות בנקודת המכירה, בהתאמות הנדרשות לשווי שוק, בניכוי הוצאות מוכרות של בעל החזקה105 . ההוצאות ש מו כרו ת לצורך חישוב שווי התמלוג על פי הבאר הן הוצאות שהוצאו בפועל על ידי ,בעל החזקה בין פי הבאר לנקודת המכירה, ובלבד שהן הכרחיות לדעת הממונה כדי ש יהיה .אפשר למכור את הנפט בקרות אגף תגמולים נעשות בשיתוף פעולה עם מחלקת הנדסה ומחלקת גיאופיזיקה מאגף הנפט . בדיקת הכנסות והוצאות שמוכרות לשם חישוב גובה התגמו לים נעשית לפי כללי חשבונאות מקובלים על בסיס מצטבר106 . כדי לסייע לאגף התמלוגים מחלקות בקרה הנדסית וגיאופיזיקה עושות ביקורות ב מתקני הגז . בביקורות אלה נעשות ,, בין היתר, בדיקות בטיחות ובקרות על כמויות ההפקה בדיקת חשבוניות רכישה של ציוד הנדסי בח ו ינת סיווגו (חלק מהציוד אמור להיות מוכר כהוצאה לצורך חישוב .)תמלוג על פי הבאר הוצאות שאינן מוכרות הן כאלו שמסווגות כחלק מהוצאות חיפוש ,קידוחי חיפוש ,פיתוח או הפקה ,הוצאות מימון והוצאות תפעוליות והשקעה ברכוש קבוע אשר בפועל לא שימשו לעיבוד נפט או להובלתו. לאחר ביצוע ביקורות על ידי אגף תמלוגים ו על סמך הביקור ת של מחלקות בקרה הנדסית וגיאופיזיקה, הממונה קובע לכל בעל חזקה הוראות פרטניות לכל חזקה. בה וראות מפורטות ההוצאות המוכרות בניכוי ושיעורן, לעניין חישוב התמלוג בהתאם למאפייני החזקה, כגון מאפייני מערכות הפק ת הגז , הטיפול גז ב ועיבוד ו ומיקומן של המערכות האלה מבחינת עומק ומרחק מתחנת הקליטה. טיוטת דוח הביקורת של הממונה וההוראות הפרטניות מועבר ות לתגובת מחזיקי החזקה ,ולאחר מכן הממונה קובע את ההוראות . משרד האנרגייה אוסף נתונים שונים לגבי משק הגז, כגון כמות הגז שנמכרה מכל מאגר וסך ההכנסות שהפיק כל מאגר, תוך חלוקה למקורן של ההכנסות מהשוק המקומי או מייצוא. להלן נתונים על אודות התמלוגים שגבתה המדינה מגז טבעי ונפט בשנים2012 - 2020 . 105 ( ההוצאות ההוניותcapex )האלה: ( 1 ) ;הוצאות טיפול בנפט ועיבודו ( 2 ) הוצאות הובלת הנפט באמצעות צנרת עד .לנקודת החיבור הראשונה למערכת ההולכה הארצית אם מחיר המכירה החוזי כולל רכיב של תעריף הולכת נפט המ שולם ל נתג״ז, יוכרו גם הוצאות ההולכה ששולמו לנתג״ז ישירות על ידי בעל החזקה ה כלולות במחיר המכירה החוזי, לפי תעריף ההולכה הרלוונטי . ( הוצאות תפעוליותopex ) נובעות ישירות מסוגי ההוצאות ההוניות. 106 דיווח על בסיס מצטבר מתייחס לדיווח על סמך מועד ביצוע העסקה (מתן השירות), ללא קשר למועד התשלום או התקבול . הכנסה על בסיס מצטבר מדווחת.כאשר התגבשה הזכות לקבלה | 540 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים8 : סך התמלוגים מגז טבעי ו מ ,נפט2012 - 2020 )(במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד האנרגייה ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מתרשים9 עולה כי בין השנים2012 - 2020 סך התגמולים שק י בלה המדינה מגז ו מ נפט היו כ- 6.6 מיליארד ש "ח107 . בשנת2020 היו התמלוגים כ- 1.09 מיליארד ש"ח, פי כ- 1.5 מהתגמולים שקיבלה המדינה בשנת2014 לפני מתווה הגז, למרות ה ירידה בשיעור של כ- 17% במחיר הג ז במונחים שקליים בדצמבר2020 לעומת דצמבר2019 .הערך הנוכחי המהוון של ה תמלוגים שצפויים עוד להיגבות בין 2020 ל- 2064 הם כ- 16.7 .מיליארד ש"ח 107 לפי נתוני משרד האנרגי י ה סך התמלוגים משנת2004 עד שנת2020 מסתכמים ב- 7.8 מיליארד .ש"ח | 541 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תרשים9 : ,הכנסות מתמלוגים2019 - 2020 )(באלפי ש"ח על פי נתוני משרד האנרגי הי ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. בדוח מינהל אוצרות טבע לשנת2019 108 הוצג אומדן הכנסות צפוי ל שנת2020 . על פי אומדן זה, ההכנסות הצפויות היו829 מיליון ש( "ח מתמר סכום דומה מאוד להכנסות שהתקבלו בשנת 2019) ו- 660 מיליון ש "ח מ"לוויתן" ,סך הכול 1.49 מיליארד ש "ח. בפועל בשנת 2019 היה היקף ההכנסות כ- 1.04 מיליארד ש "ח. היקף ההכנסות הן מתמר והן מ"לוויתן" היה נמוך ב- 400 מיליון ש"ח מהאומדן הצפוי עקב הירידה בביקושים לעומת אלה שהיו צפויים בשל משבר הקורונה וירידה במחיר הממוצע של הגז. עוד הוצג בדוח כי המינהל מעריך ש הסכום שיתקבל מתמלוגים מגז ומנפט מ- 2020 ועד2064 י עמוד כל כ- 57.4 .מיליארד ש"ח מנתוני משרד האנרגייה :עולה מאגר"תמר" : סך התמלוגים אשר נגבו בשנת2020 הסתכמו ב כ- 592 מיליוני ש "ח מהפקה של כ- 8.27 BCM וכ- 383,000 חביות קונדנסט109 נלווה, לעומת836 מיליוני ש "ח מהפקה של כ- 10.50 BCM ו- 482 אלף חביות קונדנסט נלווה בשנת2019 . בשנת2020 ירדו ההכנסות מתמלוגי גז ונפט ממאגר ""תמר בכ- 245 מ יליון ש "ח המהווים ירידה של29.2% בהשוואה 108 משרד ה אנרגייה ,מינהל אוצרות טבע ,אגף תמלוגים חשבונאות וכלכלה ,דוח על הכ נסות מינהל אוצרות טבע שנת2019 )(בלתי מבוקר. 109 ק( ונדנסטCondensate ) - חומר מעובה. זהו גז טבעי מעובה, תוצר לוואי בנפח נמוך המתקבל בעת זיקוק של גז או נפט. השימושים המקובלים לקונדנסט המופק מנפט או מ גז הם דילול של נפט כבד או כח ו מר גלם להפקת דלקים שיש להם נקודת הצתה נמוכה ובעיקר בנזין ל מכוניות ודלק למטוסים. | 542 | התועלות מיישום מתווה הגז לשנה קודמת. הירידה בתמלוגי ""תמר נבעה מירידה בכמויות ההפקה עקב ירידה ניכרת בכמויות המכירה לחח"י אשר העבירה חלק מרכישותיה למאגר"לוויתן" . נוסף על כך הירידה בתמלוגי ""תמר נבעה עקב ירידה ב מחירי הגז במונחים דולרי י ם וירידה גדולה עוד יותר במונחים שקליים בשל .התפתחות תחרות במשק הגז מאגר "לוויתן" : סך התמלוגים אשר נגבו בשנת2020 הסתכמו ב כ- 450 מיליוני ש "ח מהפקה של כ- 7.32 BCM . מאגר"לוויתן" החל בהפקה מסחרית ב- 31 בדצמבר2019 , כאשר סך התמלוגים אשר נגבו בשנת2019 הסתכמו בכ- 327 אלפי ש "ח מהפקה חלקית של יום .בודד " מאגר ים תטיס" : במאי 2019 ההפקה מהמאגרים הכלולים בפרויקט .הסתיימה היטל רווחי נפט ותשלומי מס הכנסה ועדת ששינסקי המליצה להבטיח חלק הוגן לציבור מתוך ההכנסות מהפקת משאבי הטבע בלי לפגוע במידה רבה ביעילות הכלכלית של הפעילות בענף , בד בבד עם הבטחת המשך פיתוח משק הגז הטבעי, תוך מתן תמריצים נאותים לעוסקים בענף . הו ועדה בחרה מנגנו ן ש בו ההיטל מוחל רק לאחר שההשקעות בחיפוש, בפיתוח ובהקמה הוחזרו במלואן בתוספת תשואה המגלמת בין השאר את סיכוני היזם ואת הוצאות המימון הנדרשות. שיעורו של ההיטל המוצע נמוך יחסית ב תחילת גביית ההיטל, והוא עולה ככל שרמת הרווחיות של המיזם עולה והסיכון בו יורד. נוסף על כך, כחריג להוראות בדבר התרת ה וצאות על פי פקודת מס הכנסה (להלן- הפקודה), ההיטל יותר בניכוי בחישוב ההכנסה שתחויב ב.מס ההיטל בשיעור של20% מתחיל להיות משולם כאשר ההכנסות המצטברות ממיזם הנפט גבוהות פי 1.5 מה השקעות המצטברות שהוצאו עבור החיפוש הפיתוח וההקמה .שיעור ההיטל עולה באופן ליניארי עם עליית מקדם ההיטל. כאשר ההכנסות המצטברות מה מיזם הן פי2.3 מהוצאות החיפוש, הפיתוח וההקמה , שיעור ה היטל עולה ל שיעורו המרבי ( 50% .) | 543 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תרשים10 : שיעור ההיטל כפונקציה של מקדם ההיטל המקור: עיבוד משרד מבקר המדינה לנתוני דוח ועדת ששינסקי. הפעילות הכלכלית של מחזיקי הזכויות במאגרי הגז מושפעת במידה רבה מהשלב שבו מצוי פיתוח המאגר שבחזקת ם ,. בכל שלב בפיתוח המאגר, בטרם מתחילים בהפקה מסחרית מחזיקי הזכויות במאגרי הגז חשופ ים לרמת סיכון שונה ,ם וה נדרש ים להיקפי השקעות שונים . לצורך חישוב ההיטל, חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע מחלק את פעילותו של מיזם נפט לשלוש :תקופות תקופת החיפו:ש ( :"חיפוש נפט" פירושו1) קידוח בארות נ י סיון לשם מציאת נפט או לשם קביעת ג ו דלו או גבולותיו של שדה נפט (להלן- קידוח ינ( ;)סיון2 ) כל פעולה אחרת לחיפוש נפט, לרבות בדיקות וניסויים גיאולוגיים, גיאופי יים ז , גיאוכימיים, וכן קידוחי ניסיון להשגת מידע גיאולוגי. תקופה זו מתאפיינת בהשקעות וברמת סיכון גבוה ות בשל חוסר ה ו ודאות ל גבי מציאת ם של שד ות נפט או מאגרי גז. תקופה זו מסתיימת לטובה כאשר קיימת רמה מסוימת של ודאות בעניין הימצאותו של שדה נפט או מאגר גז, ובשל כך הסי כון הגלום בפעילות קטן במידה .רבה תקופת ההקמה: תקופה הנדרשת להקמת שדה הנפט ולפיתוחו. ראשיתה בתום תקופת החיפוש וסופה עם תחילת הפקת ה.נפט בכמות מסחרית תקופות החיפוש וההקמה מאופיינות בהשקעות גדולות של היזמים ללא הכנסות ממשאבי הטבע. | 544 | התועלות מיישום מתווה הגז תקופת ההרצה: ראשיתה עם תחילת הפקת ה נפט בכמות מסחרית וסופה24 חודשים לאחר מכן110 .ייתכן שב תקופה זו יופק נפט בכמות חלקית ביחס ליכולת ההפקה של המאגר, ולא מן הנמנע כי לאור ך תקופת ההרצה תהיינה השקעות נוספות בפיתוח המאגר כדי להביאו לתפוקה מרבית. 110 יצוין כי עבור מאגרים שהגיעו להפקה מסחרית לפני יום1.1.2014 , כדוגמת"תמר" , נקבעה בהוראות המעבר תקופת הרצה של48 .חודשים | 545 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תרשים 11 : תהליך חיפוש ופיתוח שדה גז והטבות המוענקות ל מחזיקי הזכויות מקור: משרד האנרגי יה יצוין כי .חבות המס של הנישום בגין מאגר נפט אחד תהיה שונה מחבותו בגין מאגר נפט אחר לפיכך הוגדרה בחוק יחידת פעילות כלכלית וירטואלית שבגינה נגבה ההיטל. היחידה הכלכלית .שבגינה יחושב ההיטל נקבעה ל"מיזם הנפט" שבידי בעל זכות הנפט | 546 | התועלות מיישום מתווה הגז ב כל שנת מס, החל בשנת המס הראשונה שבתקופת החיפוש, בעל זכות נפט של מיזם נפט מ גיש לרשות המיסים, לפי חוק מיסי רווחי טבע, דיווח לגבי רכיבי מקדם ההיטל111 של המיזם בשנת המ ס שלגביה מוגש הדיווח (דוח מקדם היטל) ודיווח לגבי רווחי הנפט של המיזם באותה )שנה (דוח רווחי נפט112 . כאמור, בשלב הראשון לכל מיזם נפט113 מחושב מקדם ההיטל בגין רווחי טבע. בשלב השני מחזיקי הזכויות במאגרי ( הנפט הנישום )או הנישומים משלמים מתוך רווחי הנפט המיוחסים ם לה (רווחים שעליהם דווח בדוח רווחי הנפט )את ההיטל114 בגין רווחי הטבע לפי חוק מיסוי רווחי .טבע המיסוי מנוהל ברשות המיסים אצל פקיד השומה למפעלים גדולים (להלן- ,)פשמ"ג במסגרת "תיק היטל" המנוהל עבור כל מיזם נפט ועבור כל בעל זכות של מיזם נפט. בד בבד כל מחזיקי הזכויות במאגרי הנפט הינם נישומים לגבי מס הכנסה . כל מחזיק ,נישום על פי כללי המס החל עליו בנוגע לחלקו ברווחי הנפט (לאחר תשלום היטל רווחי הטבע115 ) הנובעים מכל המיזמים בהם הוא מחזיק המצטרפים לרווחיו (או הפסדיו) מעסקיו האחרים (אם ישנם כאלו116 .) 111 מקדם ההיטל נקבע באמצעות היחס בין סך ההכנסות המצטברות(המחושבות בניכוי תשלומים שוטפים לרבות תמלוגים והיטל ששולם בעבור שנים קודמות ) ל סך ההוצאות המצטברות ש הוצאו על ידי היזמים לחיפושו ,פיתוחו .והקמתו של מיזם הנפט 112 דוח מקדם ההיטל ודוח רווחי הנפט יוגשו לפקיד השומה לא יאוחר מ- 120 ימים מתום שנת המס שלגביה הם מוגשים ב אמצעות טופס שקבעה רשו.ת המיסים 113 מיזם נפט- מיזם לצורך הפקת נפט במסגרת זכות נפט אחת בלבד. לעניין זה : ( 1 ) ניתנו כמה רישיונות בשטח שעליו ;ניתן היתר מוקדם אחד, תיחשב הפעילות בכל אחד משטחי הרישיונות כמיזם נפט נפרד ( 2 ) ניתנו כמה חזקות בשטח רישיון אחד, תיחשב הפעילות בכל אחד משטחי החזקות כמיזם נפט נפרד. 114 כאמור שיעור ההיטל נקבע לפי גובה מקדם ההיטל. 115 היטל ששולם לפי חוק מיסוי רווחי טבע הוא הוצאה מוכרת לפי סעיף17 ( 15 .]) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש 116 לעתים נוהגים מחזיקי זכויות במאגר נפט ליצור ( ישות נפרדת להחזקה במיזם הנפטSpecial Purpose Entity - (SPE . | 547 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 לוח2 : ,הכנסות המדינה מהיטל רווחי טבע2011 - יוני2021 והכנסות ,המדינה ממס הכנסה מתגליות הגז2011 - 2018 (במיליוני ש )"ח ההכנסות מהיטל רווחי טבע , 2011 - יוני2021 741 ההכנסות של המדינה ממס הכנסה, לפי הצהרה עצמית של כל מחזיקי הזכויות במאגר ,הנפט2011 - 2017 2,683 התוספת במס ההכנסה בעקבות שומות מס הכנסה של מחזיקי הזכויות במאגר ה נפט ,שהטיפול בהם הסתיים בהסכמה2011 - 2017 740 117 ההכנסות של המדינה ממס הכנסה, לפי הצהרה עצמית של כל מחזיקי הזכויות במאגר ,הנפט2018 778 סה "כ 4,675 המקור : נתוני רשות המיסים. מהלוח עולה שסך הכנסות המדינה בנושא עומדות כל כ- 4.7 מיליארד ש "ח. עוד עולה כי פעולת השומה של רשות המיסים הגדילה עד כה את גביית מס ההכנסה ממחזיקי הזכויות בכל מיזמי הגז בשנים2011 - 2017 בכ- 12% .מההצהרה שלהם מהביקורת עלה כי ישנן הוצאות אשר רשות המיסים ומחזיקי הזכויות ב מיזמי ם היו חלוקים לגבי סיווג ן ,וכתוצאה מכך הם היו חלוקים גם לגבי ההטבות118 המגיעות להוצאות אלו. עוד עלה כי יש חילוקי דעות בנושא מיסוי ההכנסות וההוצאות בתחומי רווחי נפט ובנושאים נוספים . נושאים אלו .עדיין נמצאים בעיצומו של הליך השומה ובהידיינות בין הצדדים נמצא כי , נכון למועד ,סיום הביקורת פערים אלו עולים לכ- 850 מיליון ש"ח נוספים על המוצג בלוח2 . בתשובת מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן למשרד מבקר המדינה מיוני2021 (להלן- תשובת מחזיקי הזכויות ב"לוויתן") צוין כי חלק ניכר מאותה הגדלה ה מתוארת בגביית המס מבוססת על שני אירוע :ים)(א בשנת2015 ,בד בבד עם ה דיונים במתווה, נחתם הסכם שומות משמעותי בעניין אחד המיזמים . ההסכם מבטא פשרות של ממש שעש תה מחזיקת הזכויות ""נובל כדי לאפשר את התקדמות המ שא ומתן .עם המדינה על המתווה כמכלול)(ב ,במהלך התקופה המתוארת 117 ה נתון כולל את סכום תוספות המס עקב הגדלת ההכנסה החייבת, ו את .סכום ההפסדים שהוקטנו בשומות לאחר חישוב סכום ההפסדים שהוקטנו ב״מונחי מס״(דהיינו, לאחר הכפלה בשיעור המס הרלוונטי,) סכום תוספת מס הכנסה בעקבות שומות מס הכנסה הוא313 מיליוני ש"ח (הסכום כולל תוספת מס הכנסה עקב הגדלת ההכנסה החייבת, ובתוספת סכום ההפסדים שהוקטנו ב״מונח י .)מס״ 118 הוצאות החיפוש מקבלות הטבה אשר מכפילה את משקלן פי2 במכנה מקדם ההיטל. לעומת זאת, בשלב ההקמה שבו הסיכון הכלכלי למיזם נמוך יותר והבעלים כבר קיבלו חזקה, ימוקמ ו הוצאות הקמה של השדה במכנה מקדם ההיטל, אך יקבלו הטבה של מקדם ריבית המהווה הכרה בעלויות מימון נורמטיביות . נוסף על כך, בתקופת ההקמה הוצאות חיפוש של שדה נפט אחר מקבלות הטבה באמצעות הכללתם כתשלום בתשלומים המצטברים המצויים .במונה המקדם | 548 | התועלות מיישום מתווה הגז מחזיקי הזכויות הקדימו את תשלום ההי טל בגין שנים מאוחרות יותר, שאינן נכללות בתקופה .הנסקרת הטיפול במיזמי הגז ברשות המיסים פעילות שומת מס ההכנסה לנישומים מבוצעת על ידי רשות המיסים ב- 30 משרדים אזוריים119 (פקידי שומה) המצויים באזור הגיאוגרפי שעליו הם אחראים. נוסף על כך משרד פקיד השומה למפעלים גדולים ת "א (להלן- )פשמ"ג עוסק בתיקי נישומים ללא קשר לשיוך הגיאוגרפי שלהם , והוא מטפל בעסקים שהיקף פעילותם גדול וכולל הכנסות ,הוצאות ושומות מס בהיקף של מיליוני ש."ח מח זיקי הזכויות במאגרי הגז קובצו להיות נישומים בפשמ"ג המנהל עבור כל אחד מהם "תיק היטל". פשמ"ג הפקיד את נושא מיסוי מחזיקי הזכויות ב מיזמי הגז, לרבות התמחות בחוק מיסוי רווחי טבע ,על אחת מחוליות120 ,השומה. מפקחי המס בחוליה התמחו בתחום מיסוי רווחי טבע והם עורכים את השומות. בשלב הראשון מפקחי המס מטפלים בהצהרת מחזיקי הזכויות ב מיזם הנפט לגבי מקדם ההיטל ולגבי ההיטל, ובשלב השני הם מטפלים בכל אחד מ מחזיקי הזכויות .לגבי שומת מס ההכנסה החלה עליו פשמ"ג מסרו לצוות הביקורת ב- 27.10.2020 כי חוליית הביקורת התמחתה בחוק מיסוי רווחי טבע ו היא .אף בודקת סוגיות רוחביות במיזם לפי חוק מיסוי רווחי טבע לעתים הסוגיות הרוחביות משפיעות על שומת מס ההכנסה של כל מחזיקי הזכויות במיזם הנבדק ובמיזמים האחרים . הפרדת מחזיקי הזכויות במאגרי גז בין פקידי שומה שונים הייתה דורשת משאבים נוספים ,בהדרכה בהנחיה ובהעברת ממצאים ומידע בין חוליות ביקורת בפקידי שומה שונים לגבי .ממצאים רוחביים שעלו מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה שלפשמ "ג קובצו כל מחזיקי הזכויות ב"לוויתן", ""כריש ו"תנין" ,אך לא קובצו כל מחזיקי הזכויות ב"תמר" וכי אח ד מהם נישום לגבי מיסוי .ההכנסה שלו בפקיד שומה חיפה משרד מבקר המדינה ממליץ לרש ות המיסים לרכז את כל מחזיקי הזכויות ב"תמר" (כמו .גם בשאר המיזמים) אצל פקיד שומה אחד בדרך זו תוגשם המטרה של רשות המיסים ליצור חוליות מפקחי מס המתמחות בסוגי עסקים ונישומים שעיקר הכנסתם נובע מעיסוק בתחום מסוים ויתאפשר טיפול יעיל .בסוגיות שיש להן השפעה רוחבית 119 בראש כל משרד עומד פקי ד שומה בעל סמכויות לשום את הנישום, ובמקרה של מחלוקת עם הנישום , פקיד השומה מ וציא שומה שלא בהסכמה. הנישום יכול להגיש השגה על שומה זו אצל פקיד השומה ואם אין הסכמה על השומה יכול הנישום לערער בבית המשפט המחוזי . בכל פקיד שומה פועלות חוליות מפקחי מס המתמחות בסוגי עסקים ונישומים שונים , לדוגמה חולי י ת שומה המתמחה בנישומים עצמאיים, חוליה המתמחה ב נישומים שהם קבלנים .וכדומה 120 החוליה מורכבת ממנהל תחום בכיר מיסוי גז ונפט, ממונה מיסוי גז ונפט מו מפקח על העובדים האחראים על תיקי החוליה. | 549 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 מסירת מידע ממשרד האנרג י יה ל רשות המיסים חוק מיסוי רווחי טבע2011 ,קובע ארבעה נושאים שבהם פקיד השומה (המנהל בלשון החוק להלן- המנהל) מחויב להתייעץ עם הממונה במשרד ה אנרגייה ,לפני שהוא קובע קביעות שונות שיש להן משמעות לעניין מקדם ההיטל או ההיטל החל על מיזם נפט. עוד נקבע בסעיף43 לחוק כי ל רשות המיסים סמכויות להשיג ידיעות לצורך שומת היטל רווחי טבע . הסעיף]מפנה לפרק שני לחלק ח' לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש; ובו בסעיף140 נקבע כי לפקיד השומה סמכות לדרוש ידיעות רשמיות והוא רשאי לדרוש מכל עובד של גוף ציבורי שיספק כל פרט הנדרש לענ י ין פקודה זו, והוא בידיעתו או ברשותו של אותו עובד . :נושאי ההתייעצות תקופת החיפוש - במידה ופקיד השומה סבור שמחזיק המיזם דחה את בקשתו לקבל חזקה בכוונה להפחתת היטל, מוסמך הוא לקבוע את המועד האמיתי לסיום תקופת החיפוש, תוך התייעצות כאמו ר ובלבד שהמועד כאמור לא יקדם ל מועד שבו יכול היה בעל זכות הנפט להגיש את הבקשה כאמור; ייחוס רכיבי היתר מוקדם- ניתנו כמה רישיונות בשטח היתר מוקדם אחד, רשאי פקיד השומה , בהתייעצות עם הממונה, לקבוע את אופן ייחוס רכיבי ההיתר המוקדם לכל אחד ממיזמי הנפט שבשטחי הרישיונות כאמור; איחוד מיזמי נפט - פקיד השומה רשאי להורות, בהתייעצות עם הממונה, במסגרת קביעת שומה כי כמה מיזמי נפט ייחשבו כמיזם נפט אחד; פיצול מיזמי נפט - פקיד השומה רשאי להורות, בהתייעצות עם הממו.נה, במסגרת קביעת שומה, כי מיזם נפט אחד ייחשב לכמה מיזמי נפט הקביעות בדבר המעבר בין השלבים בפיתוח המאגרים, זכות הנפט שבמסגרתה הוצאו הוצאות והתכלית המדויקת שלשמן הוצאו הן בעלות חשיבות לצורך .חישוב מקדם ההיטל ורווחי הנפט לדוגמה, יש חשיבות לסיווג הוצאה, האם היא הוצאת חיפוש או הוצאת פיתוח; האם ההוצאה היא בשדה א' של הנישום או בשדה ב ,'או האם ההוצאה היא בתקופת החיפוש ,בתקופת ההקמה ,בתקופת ההרצה ,או לאחר ,תקופת ההרצה ועוד. בתחום מיסוי רווחי מיזמי הנפט ישנן הוצאות שמהותן מוכרת הן לצורך קביעת תמלוגי הגז והן לצורך מס ההכנסה החל על יזמי הנפט, לדוגמה הוצאות שהוציאו מחזיקי הזכויות במיזמי הגז לשם פיתוח המאגרים והקמ ה של מתקנים המאפשרים את הפקת הגז ו של מתקנים וצנרת להובלתו. | 550 | התועלות מיישום מתווה הגז נוסף על כך ישנן הכנסות בשל מכירות גז, הוצאות בקשות ודיווחים נוספים המדווחים למשרד .האנרגייה ונבדקים על ידו והיכולים לשמש אמצעי לבדיקת דיווחי מיזמי הגז של רשות המיסים לדוגמה, בשלב חיפוש מאגר משרד ה אנרגייה מקבל מבעל הרישיון דוחות ח ו דשי י ם המפרטים את פעולות הח יפוש121 :ודיווחים נוספים המדווחים למשרד האנרגייה הכוללים( 1 ) תוכנית עבודה לכל סוג עבודה המבוצעת במיזם הנפט (התוכנית מאושרת מראש על ידי הצוות ההנדסי אצל )הממונה על הנפט( ; 2) רשומות של כמויות הנפט שהופק ו ונוצל ו למיני הן ולסוגי הן ולפי תאריכי ( ;ההפקה3) רשומות של כמויות הנפט שנמכרו למיני הן ולסוגי הן והמחירים שנתקבלו בעד ן( ; 4 ) ( ;רשומות קדיחה, ציפוי, מילוט ועבודות השלמה של כל באר וקדח שנקדחו5 ) יומנים של כל הבארות וקדחים שנקדחו; ( 6) רשומות ות ו כניות של כל המכלים , הצינורות, תחנות השאיבה, בתי הדירה ושאר המתקנים, בין שהם קבע ובין שהם קבע למחצה. .הידע בתחום ההנדסה והידע בתחום המיסוי מפוצלים בין משרד האנרגייה ובין רשות המיסים למשרד האנרג י יה מערך פיקוח ורישוי הנדסי שבנוסף ליכולתם העצמית של הגורמים בו, הם מקבלים ייעוץ מחברה בין לאומית העוסקת בתחומי הנדסה בשוק הנפט. בין היתר יש להם יכולות ה מאפשר ות סיווג הוצאה בין אם שהוצאה לחיפוש ובין אם שהוצאה לפיתוח ,בצורה מדויקת יותר מזו שיש לגורמים ב רשות המיסים. עם זאת, חישוב מקדם ההיטל וסכומו הוטלו בחוק על רשות המיסים ,מי שמחזיקה במומחיות בתחום המיסוי. נוכח החשיבות בתיאום ושיתוף הפעולה עם משרד האנרגייה לצורך חישוב שומות מיסים החלים על מחזיקי הזכויות , יזמה רשות המיסים הקמת צוות משותף לשני המשרדים. בשנים2016 - 2020 פנתה רשות המיסים למשרד האנרגי יה חמש פעמים122 כדי להסדיר את נושא שיתוף המידע והפעולה ביניהם והציגה את התהליך הנדרש לדעתה כדי ששיתו ף הפעולה בין הצדדים יוכל לצאת לפועל. בין היתר ביקש ה רשות המיסים מידע על הפרטים הנדרשים ממחזיק מיזם נפט המבקש להודיע למשרד האנרגייה על תגלית; כדי לקבל אישור על תגלית ממשרד האנרגייה (הנחיות אישור תגלית) וכן על התנאים הנדרשים כדי שתינתן לו חזקה ומידע נוסף לגבי אחת מחזקות הנפט, כיוון שמידע זה היה עשוי לסייע לרשות המיסים לקבוע את מקדם ההיטל. בתשובת רשות המיסים למשרד מבקר המדינה מיוני2021 (להלן- תשובת רשות המיסים) צוין כי קיים שיתוף פע ולה בין מטה רשות המיסים למטה משרד האנרגי י ה בתחומים כגון הכנת .תחזיות לגביית המיסים בענף הנפט והגז 121 כאמור בסעיף 12 לתקנות הנפט, התשי"ג- 1953 " : תוך חודש ימים לאחר תום כל התקופה של שלושה חדשים מיום מתן הרישיו ן ואילך, ימסור בעל הרישיו ן למנהל דין וחשבון בשני עותקים על עבודות החיפוש שביצע לפי הרישיו ן בתקופת שלושת החדשים, ויפורטו בו- ( 1 ;) טיבן, היקפן, מקומן ותוצאותיהן של עבודות החיפוש ( 2) פירוט ההוצאות ;שהוציא על עבודות החיפוש ( 3 ) תוצאות ופירושים של העבודות הגיאולוגיות, הגיאופיסיות, ההנדסיות והטכניות ;והנתונים הבסיסיים עליהם מבוססים תוצאות ופירושים אלה ( 4 ) נתונים, שיקולים וסיבות לקביעת מיקום קידוחי ."הנפט 122 ב- 20.7.16, ב- 8.3.16 , ב- 12.2.17 , ב- 3.10.18 וב- 13.1.20 . | 551 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 נמצא כי עד תום מועד הביקורת לא הוסדר שיתוף הפעולה בין משרד האנרגייה לרשות המיסים בתחום שומות מיסים. משרד ה אנרגייה לא נקט את הצעדים הנדרשים לצורך מסירת המידע ו שיתוף הפעולה ביניהם למרות פניות רשות המיסים לאורך השנים 2016 - 2020 .כמו כן ,משרד האנרג יה י לא המציא לרשות המיסים מסמך כתוב ובו התנאים בהם על מיזם נפט לעמוד ביחס להכרה ב תגלית ,התנאים ונהלים למתן אישור החזקה וכן מידע שבקשה רשות המיסים לגבי אחת החזקות. לכל אלו עשויה להיות השפעה על הקביעות הרלוונטיות לחישוב מקדם ההיטל ועל מועד והיקף ההיטלים שהמיזם יידרש לשלם בפועל. עוד עלה כי מחזיקי הזכויות ב מיזם הנפט מדווחים בנפרד בדיווחים שונים לרשות המיסים ולמשרד האנרגייה .מקצת הדיווחים לרשות המיסים כבר דווחו קודם למשרד האנרגייה . עוד נמצא שרשות המיסים פונה ל מחזיקי הזכויות ב מיזם כדי לקבל לידיה מסמכים שהוצאו על ידי משרד האנרגייה ודרושים לה לצורך בקרת ד י ווחי מחזיקי הזכויות ב מיזם. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם מדיניות הממשלה בנושאOnce Ask 123 . על משרד האנרגייה לפעול להעברת מידע לרשות המיסים .משכך, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגייה לפעול לחזק את שיתוף הפעולה עם רשות המיסים ולהעביר לה מידע כמו מועד תשלום הוצאות מיזם הנפט, זהות זכות הנפט, הבאר שבמסגרתה הוצאו התשלומים והתכלית המדויקת שלשמ ה .הוצאו לנתונים אלו חשיבות לצורך חישוב מקדם ההיטל ורווחי הנפט .שיתוף הפעולה בין הרשויות צפוי לתרום להגדלת הכנסות המדינה ממיסים מתגליות הגז . משרד מבקר המדינה ממליץ לפעול להקמת צוות משותף לרשות המיסים ולמשרד האנרגייה, באישור שר האוצר124 , לצורך בקרה על מקדם ההיטל ורווחי הגז וכדי להשלים נוהל מוסכם לגבי סדרי ההתייעצות בין משרד האנרגייה .ורשות המיסים מומלץ כי צוות זה יבחן את האפשרות לקבוע דיווח אחיד ככל שניתן לשני הגופים על מנת להפחית ,בירוקרטיה לייעל את תהליך בקרת החלק בהכנסות המגיע למדינה ו מנ לו ע טעויות .ופרצות בתשובת רשות המיסים צוין כי היא בוחנת , במידת האפשר, דרכים להאחדת דיווחי מחזיקי הזכויות במיזמים ותשתף פעולה עם משרד האנרגי הי לייעול התהליך. 123 ,להרחבה ראו מבקר המדינה דוח שנתי 70א ( 2020 " ,) פעולות הממשלה לצמצום הנטל הבירוקרטי המוטל על העסקים ", הפרק על שיתוף פעולה בין מא"ת לרמ"י ', עמ385 . 124 פקודת מס הכנסה מתירה לחלוק מידע בתנאים מסוימים, לפי סעיף234 .לפקודה | 552 | התועלות מיישום מתווה הגז הקשר בין תקופת החיפוש והכרה ב תגלית לבין גובה ההיטל היטל רווחי טבע הוא סכום המתקבל מהכפלת סך הרווחים ממכירת הגז בש י עור המס הנקבע לפי המקדם .מקדם היטל מחושב כ יחס בין ההכנסות הנצברות (בניכוי תשלומים שוטפים , לרבות תמלוגים ו היטל ששולם בעבור שנים קודמות) ובין ה השקעות הנצברות שבוצעו על ידי היזמים. ההשקעות במיזם הן הוצאות חיפוש הגז בתוספת הוצאות פיתוח שדה הגז ובניית אסדות טיפול וצנרת הולכת הגז אל החוף ובתוספת מקדמים, כאשר לצורך חישוב המקד מים קיים שוני .בין תקופת החיפוש ובין תקופת ההקמה בתקופת החיפוש, בה הסיכון ליזם גבוה, ההשקע ות המוכרות לצורך חישוב מקדם ההיטל מוכפלות פי שניים כדי לתמרץ את המשקיעים להשקיע השקעות שיש בהן מרכיב משמעותי של סיכון וחוסר וודאות ו לאפשר ליזמים לשלם מיסים מופחתים. בשלב ההקמה ,כשהסיכון ליזם פוחת באופן משמעותי ,ההשקעות זוכות להטבה מצומצמת יותר בצורת תוספת מקדם ריבית , שהיא הכרה בעלויות מימון נורמטיביות125 . בדברי ההסבר לחוק מיסוי רווחי טבע, הוצגו ההנמקות שהנחו את ועדת ששי נסקי ואת המשרדים הרלוונטיים126 בקביעתם שיש להעניק למיזמי גז ונפט הטבות מס מיוחדות עבור 'תקופת החיפוש ': "בעל זכות נפט רשאי להגיש בקשה לחזקה אם ג ילה תגלית נפט, כהגדרתה בחוק האמור. מכאן שככל שסבר בעל זכות הנפט כי בידיו תגלית, חזקה כי רמת הסיכון המשמעותית הכרוכה בחיפושו של שדה נפט, הוחלפה ברמה גבוהה של ודאות באשר להימצאות שדה הנפט בר הפקה מסחרית". בשל רמת הסיכון הגבוהה של המיזם בתקופת החיפוש בטרם התג לתה תגלית כלכלית ו מחזיקי הזכויות טרם קיבלו חזקה אלא רק היתר או רישיון המאפשרים חיפוש .נפט, הוצאות החיפוש מקבלות הטבה גבוהה יחסית לתקופת ההקמה ,על פי חוק מיסוי רווחי טבע ""תקופת החיפוש היא התקופה שמיום קבלת ההיתר המוקדם עד היום שקדם למועד שבו הגיש בעל זכות נפט של מיזם בקשה לחזקה; ואולם אם ,שוכנע המנהל בהתייעצות עם הממונה, כי בעל זכות הנפט דחה את הגשת בקשתו מטעמים של הימנעות מתשלום ההיטל או הפחתת היטל בלתי נאותה, רשאי הוא, בהתייעצות עם הממונה, לקבוע מועד מוקדם יותר שלא יקדם מהמועד שבו יכול היה בעל זכות הנפט ל.הגיש את הבקשה כאמור מכל האמור עולה כי ככל שתידחה הקביעה כי הסתיים שלב החיפוש, נמצאה תגלית וניתנה חזקה ליזמים, ימשיכו היזמים לקבל את ההטבות הגבוהות המוגבלות לשלב החיפוש במקום ההטבות הנמוכות יותר להן הם זכאים בשלב ההקמה. בשים לב לכך, נקבע כאמור בסיפא של הגד רת 'תקופת החיפוש' בחוק מיסוי רווחי טבע, כי לפקיד השומה הסמכות, בהתייעצות עם משרד האנרג י יה, לקבוע כי תקופת החיפוש הסתיימה ביום שבו יכול היה מחזיק המיזם לבקש ,חזקה, גם אם לא עשה כן בפועל. זאת, מתוך הכרה שעם מציאת תגלית וסיום תקופת החיפוש אין הצדקה להטבות המס המיוחדות המוענקות ל מחזיקי הזכויות ב .מיזם עד לאותו שלב 125 שעור הריבית.הנורמטיבית נקבע בחוק רווחי טבע 126 רשות המיסים מסרה ב- 24.1.2021 למשרד מבקר המדינה כי הדיונים בניסוח החוק נערכו במשרד האוצר ובכתיבת החוק ,היו שותפים נציג הלשכה המשפטית של משרד האוצר, נציג הממונה על חקיקה בתחום זה במשרד המשפטים נציג הממונה על החקיקה ברשות ה מיסים, נציג משרד האנרגי י.ה וגורמים נוספים בהתאם לעניין | 553 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 נוכח האמור, וכחלק מהתייעצות פקיד השומה עם הממונה בנושא, בקש ה כאמור רשות המי סים ממשרד האנרגי יה להבהיר את התנאים שלפיהם נקבע אם ומתי נמצאה תגלית ולמתן .חזקה עלה כי על אף שאין בחוק הנפט או בתקנות הנפט א ,'זכור ל'בקשה לאישור תגלית בדצמבר2017 , פרסם משרד האנרגי יה הנחיות שלפיהן על בעל זכות נפט שסבור שהגיע לתגלית להמציא לממונה בקשה 'נפרדת לצורך קבלת 'אישור תגלית127 . יצוין כי עד מועד סיום הביקורת ,משרד האנרגי הי טרם פרסם הנחיות בנוגע לבקשה לקבלת חזקה - בקשה שמוזכרת בצורה מפורשת בתקנות הנפט. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגי י ה להסדיר את הבקשות שיש להגיש לממונה לפי חוק הנפט והתקנות ולקדם את התהליכים הנדרשים לעיגון ופרסום ההנחיות הרלוונטיות. עליו לפרסם הנחיות מבעוד מועד על מנת ליצור ודאות ושוויוניות אצל מחזיקי הזכויות במאגרים שונים וכן כמידע רלוונטי לרגולטורים נוספים הפועלים בתחום אוצרות .הטבע מועדי הכרזה על תגלית ומתן החזקה לתגליות הגז מאגר "לוויתן" ב- 3.6.2010 פרסמו לציבור מחזיקי הזכויות ב""לוויתן את פיענוח הסקר הסיסמ י התלת- ממדי שערכו במהלך2009 128. בהתאם לפרסום נמצא מאגר שבו כ- 453 BCM המשתרע על רישיונות ( חיפוש"רחל" ו"עמית"). ב- 29.12.2010 פרסמו מחזיקי הזכויות ב""לוויתן את תוצאות קידוח ""לוויתן 1 (אקספלורציה). המידע שהתקבל מהקידוח אישר את תוצאות הסקר הסיסמ י בדבר הימצאות של כ- 453 BCM הניתנים להפקה. ל אור האמור, נמצא שקידוח"לוויתן 1 " הוא תגלית גז טבעי. לפי הערכת מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן ,ה שדה"לוויתן " משתרע על שטח גדול מאוד של כ- 325 קמ"ר129 . 127 :בקשה לאישור תגלית תכלול את הרכיבים האלה ;א. רקע לבקשה ופרטי מגיש הבקשה .ב הודעה על תגלית הכוללת את המפורט תקנה 63 בתקנות הנפט, וכן נתונים עדכניים, מהימנים ומבוססים בדבר הימצאות נפט בשדה נפט שבשטח ה;רישיון .ג :תכנית עתידית ראשונית בדבר דרך פיתוח השדה והפקתו של הנפט המצוי בשדה (להלן ""תכנית פיתוח רעיונית(FDP Conceptual) ;) .ד תחשיב כלכלי המבוסס על הנתונים בדבר הימצאות נפט בשדה, ועל תכנית הפיתוח הרעיונית, לרבות נתונים כלכליים עדכניים שעמדו בבסיס התחשיב במועד הגשת הבקשה, אשר יניח .את דעת הממונה כי ניתן להפיק נפט מהשדה על בסיס מסחרי הנחיות הממונה על ענייני הנפט: הנחיות אישור ( תגלית27.12.17 , עדכון8.6.20 '), עמ2 . 128 ראו פרסוםhttps://maya.tase.co.il . 129 ב- 9.3.2011 הודיעו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" כי הם מתח יל ות בקידוח ""לוויתן2 לשכבתN10 שמטרתו להעריך את היקף עתודות הגז בשדה ""לוויתן ובהמשך לשמש כקידוח הפקה לגז (ראו דיווח מידי לבורסה מיום14.5.2011 .) קידוח ""לוויתן2 נכשל. ביום26.6.2011 הודיעו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" על התחלת קידוח ""לוויתן3 שהנו קידוח חלופי לקידוח ""לוויתן2 .שכשל ביום12.2.2012 הודיעו כי הערכת הכמויות במאגר ופוטנציאל ההפקה המתקבלים מקידוח ""לוויתן3 אינם משנים את ההערכות שהתקבלו מקידוח ""לוויתן1 . | 554 | התועלות מיישום מתווה הגז בנובמבר2011, כחודש לפני מועד תום הרישיו ן , סיכמו מחזיקי ה זכויות ברישיון ""רחל" ו"עמית )"(בשטחן נמצא מאגר "לוויתן עם הממונה על דחייה של מועד סיום הרישיון עד ל- 14.6.2013 . במהלך2012 מחזיקי רישיונות ""רחל" ו"עמית השלימו בהצלחה מבחני הפקה במאגר ""לוויתן130 . מ מכתב של הממונה דאז מדצמבר2013 אל ""נובל עולה ש מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" סברו שהגיעו לתגלית עוד בשנת 2010 ,אולם משר ד האנרגייה התנגד לקביעה זו. לבסוף הכיר משרד ה אנרגייה בתגלית מאגר"לוויתן" בינואר2014 131 . בפגישה שקיימה רשות המיסים עם משרד האנרגי י ה ביוני2016 , מסר משרד האנרג יה י כי מבחינה הנדסית היה ניתן להכיר בתגלית עוד בשנת2012 אך"מחזיקי הזכויות ב לוויתן" לא הגישו את כל הנתונים הפיננסיים לצורך היוון תזרימי .מזומנים לבחינה כלכלית של המיזם בתשובת מחזיקי הזכויות ב""לוויתן צוין כי כבר בדצמבר2010 הן דווחו למשרד האנרגי י ה על תגלית מסחרית, נוכח תוצאות הקידוחים ומידע מבוסס על כמות משאבים ניכרת ו על יכולת הפקה מסחרי ,ת בשטחי הרישיונות הרלוונטיים. ניתן היה לצפות כי נוכח מידע מבוסס זה משרד האנרגי הי יכיר גם הוא באותו מועד ב"חזקה" .לפי חוק הנפט במועד שבו הכריזו מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן על תגלית (דצמבר2010 ) כלל לא הייתה דרישה בדין להגיש את "כל הנתונים הפיננסיים לצורך היוו ן תזרימי מזומנים לבחינה כלכלית של המיזם" לצורך קביעת תגלית על- "ידי הממונה על ענייני הנפט. חוק הנפט קובע כי "תגלית" היא "גילוי שדה נפט"; "שדה נפט מוגדר בחוק הנפט כ"קרקע על כל שכבותיה הגיאולוגיות שיש מתחתיה בידוע מצבר נפט שניתן להפיק ממנו נפט בכמויות מסחריו ת"; ואילו "כמויות מסחריות" פירושן על פי חוק הנפט "כמויות ."מספיקות של נפט המאפשרות להפיקו על בסיס מסחרי עוד מסרו בתשובתם כי נוכח הוראות ברורות אלה שבחוק הנפט, הדרישה היחידה הקבוע ה בחוק להכרה בחזקה היא אפוא קיומה של יכולת הפקה מסחרית של גז בשטח הרישיון. בכל הנוגע ל מאגר"לוויתן" , יכולת הפקה מסחרית כאמור הייתה ידועה עוד בשנת2010 . הדרישה "להגיש את "כל הנתונים הפיננסיים לצורך היוון תזרימי המזומנים לבחינה כלכלית של המיזם לצורך מתן חזקה על-יד .י הממונה על ענייני הנפט נעדרת כל עיגון חוקי מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן מציינים עוד כי רק בדצמבר2017 "פרסם הממונה על ענייני הנפט "הנחיות לאישור תגלית המפרטות בין היתר את המידע והמסמכים שעל מחזיקי הזכויות ב רישיון חיפוש להגיש לממונה .לצורך הכרה בתגלית אם שרר בעבר חוסר בהירות בנוגע למידע שעל בעל רישיון להגיש לצורך הכרה בתגלית, הרי שיש לזקוף אותו לחובת משרד האנרג י יה שנמנע מ לפרסם הנחיות מתאימות עד שנת2017 . בלוחות שלהלן מפורטים התאריכים הקובעים בפיתוח המאגרים "לוויתן", ""תנין ו"כריש". 130 ב- 3.5.2012 הודיעו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" "על ביצוע מבחני הפקה בקידוח "לוויתן1. ביו ם18.6.2012 סיימו מחזיקי הזכויות ב מיזם בהצלחה ביצוע מבחני הפקה שבוצעו. ביום9.9.2012 קיבלו מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" מאת חברת Woodside Petroleum Ltd הצעה לרכוש מהם30% .מזכויותיהם במיזם 131 בקשה להכרה בתגלית ולחזקה על מאגר ""לוויתן בה הכיר משרד האנרגי י ה, הוג שה על ידי מחזיקי הזכויות ב מיזם ב- 4.6.2013 ו התאריך אותו קבע משרד האנרגי י ה לתגלית במאגר ""לוויתן הוא23.1.2014 . | 555 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 לוח3 : פירוט תאריכים קובעים במיזמים"לוויתן" , ""כריש ו"תנין" המיזם לוויתן דרום לוויתן צפון תנין כריש הרישיון /רחל349 /עמית350 אלוןA / 364 אלוןC / 366 תאריך מתן הרישיון 15.12.2008 15.12.2008 1.3.2009 1.3.2009 תאריך התגלית132 30.12.2010 30.12.2010 2.5.2012 22.5.2013 תאריך ה בקשה להכרזה על תגלית כלכלית 4.6.2013 4.6.2013 4.6.2013 4.6.2013 התאריך שבו הכריז הממונה על תגלית 23.1.2014 23.1.2014 23.1.2014 23.1.2014 התאריך שקבע הממונה לתגלית 23.1.2014 23.1.2014 23.1.2014 23.1.2014 תאריך הגשת הבקשה לחזקה דצמבר2010 )(ראשונה 4.6.2013 )(שניה 16.2.2014 )(שלישית דצמבר2010 )(ראשונה 4.6.2013 )(שניה 16.2.2014 )(שלישית דצמבר2010 )(ראשונה 4.6.2013 )(שניה 16.2.2014 )(שלישית דצמבר2010 )(ראשונה 4.6.2013 )(שניה 16.2.2014 )(שלישית התאריך שבו הכריז הממונה על החזקה 27.3.2014 27.3.2014 27.3.2014 27.3.2014 התאריך שקבע הממונה לחזקה 14.2.2014 14.2.2014 14.2.2014 14.2.2014 המקור :משרד האנרגייה. 132 פרסום .של מחזיקי הזכויות במיזם הוצהר שהיקף מאגר "לוויתן" בשתי החזקות גם יחד הוא כ- 453 BCM . | 556 | התועלות מיישום מתווה הגז לוח4 : פירוט מועדי מתן החזקה על מיז מים"כריש" "ו תנין" לחברת "אנרג'יאן" המיזם הרישיון התאריך שבו הכריז הממונה על החזקה התאריך שקבע הממונה לחזקה תנין אלון A / 364 25.4.2017 11.8.2014 כריש אלון C / 366 25.4.2017 11.8.2014 המקור :משרד האנרגייה אין בחוק הנפט או בתקנות הוראות המגבילות את משרד האנרג י יה מבחינת המועד שהוא יכול לקבוע כתאריך ההכרה בתגלית ובהתאמה לקבוע את תאריך מתן החזקה , בהתקיים התנאים .הרלוונטיים כך ,עלה כי משרד האנרגייה "לא שינה את תאריך ההכרה בתגלית במיזמים "כריש ו"תנין" בהתאם לתוכנית פיתוח שהגישו מחזיק ת הזכויות החדש ה , חברת"אנרג'יאן" , אלא הותיר את התאריך לפי התוכנית הרעיונית שהגישו מחזיקי הזכויות הקודמים ,וכן בנובמבר 2015 הגישו המחזיקי הזכויות דאז של מיזמי "כריש" ו"תנין" בקשות לחזקה, ומשרד ה אנרגייה קבע את תאריך החזקה עבורם לאוגוסט2014 . הממונה הקודם ציין בפני משרד מבקר המדינה כי בקביעת המועדים הוא אינו בוחן כל היבט מיסוי של רווחי הטבע ממיזמי הגז ,הוא אמון על עידוד חיפוש ופיתוח תגליות בלבד. נמצא כי על אף שהסקר התלת- ממדי בוצע בשנת 2009 ,ביוני 2010 פורסם פיענוחו לציבור, ו בדצמבר 2010 פורסמו תוצאות ה קידוח במאגר"לוויתן" לציבור, לא בחן משרד האנרגייה את אפשרות להכרזה על"לוויתן" כתגלית בתום המועד ש בו פקע הרישיון שניתן ל מחז יקי הזכויות במאגר . גם אחרי הדחייה במועד לסיום הרישיון בחזקת "לוויתן" והשלמת מבחני ההפקה ביוני 2012 ,לא פעל משרד האנרגייה כדי ל זרז את קבל ת הנתונים הנדרשים להכרזה על מאגר "לוויתן" ,כתגלית והמתין עד שהבקשה להכרה בתגלית הוגשה ביוני2013 133 . נמצא כי התאריך שקבע משרד האנרגייה לתגלית במאגר "לוויתן" הוא 23.1.14 .המועד נקבע רק לאחר ש מחזיקי ה זכויות ב מיזם השלימו נתונים שהציגו רווחיות חיובית מהמאגר ,אף על פי שמאגר "לוויתן" הוכרז כמאגר הגז הימי הגדול ביותר שנמצא באותו עשור ,ומבחני ההפקה שביצעו מחזיקי הזכויות ב מיזם הסתיימו בהצלחה במאי 2012 ,והבקשה השנייה להכרה בתגלית הוגשה ביוני 2013 . 133 ,לעניין זה יצוין שב הנחיות הממונה על ענייני הנפט בעניין אישור תגלית שפורסמו לאחר מכן ב- 2017 , נקבעה תקופה .של שישה חודשים מתום הצלחת מבחני ההפקה כדי לפנות לאישור תגלית | 557 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 בתשובת מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן צוין כי הם מסרו למשרד האנרג י יה מידע מלא בנוגע ל הכרה " בתגלית לוויתן" עוד בדצמבר2010 ,ו כי לא היה כל ניסיו ן מצדם לדחות את מועד קביעת התגלית על ידי הממונה על ענייני הנפט, ובכך ליהנות מהכרה בהטבות חיפוש. הגם שב שלהי שנת 2010 פורסמו תוצאות קידוח ""לוויתן לציבור קבע משרד האנרג יה י לגביו את מועד התגלית לינואר 2014. הדבר דרש מ רשות המיסים ל בחון ל קבוע תאריך אחר לתום תקופת החי פוש מזה שקבע משרד האנרגייה ל מחזיקי הזכויות במאגר ,ודרש מיונן וסיווגן של ההוצאות המדווחות להוצאות חיפוש ולהוצאות הקמה . מיון וסיווג הוצאות .שגוי פוגע בהכנסות המדינה מתקבולי הגז יצוין כי בתקופת הדחי י ה בין2013 ל- 2014 הוציאו מחזיקי הזכויות "ב לוויתן" מאות מיליוני "ח ש שנחשבים לעמדתם עד מתן חזקה על פי חוק רווחי טבע .כהוצאות הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת חיפוש מיזמים "כריש" "ו תנין" מהאמור בלוח 3 עולה שיש פער זמנים של עד27 חודשים בין תאריך התגלית ,כפי שדווח לבורסה ( 2.5.2012 / 22.5.2013 ( ), ובין מועד הגשת הבקשה לתגלית לממונה30.4.2014 ) ובין המועד שקבע הממונה ל תגלית ( 11.8.2014 .) כל אחת מהתגליות ""כריש ו"תנין" נחשבת מיזם נפרד ,ולכל אחת מתגליות אלו ישנו מקדם היטל שונה ונפרד .עם זאת ,עולה שאף על פי שתגלית ""תנין קדמה בשנ ה לתגלית כריש ,הגישו מחזיקי הזכויות ב מיזם באותו יום את הבקשה לתגלית עבור כל אחד ממיזמי הנפט .נוסף על כך , נמצא פער זמנים בטווח של כ- 15 חודשים בין תאריך קביעת התגלית ובין תאריך הגשת הבקשה לחזקה במיזמים ""כריש "ו תנין " (ראו לוח3 ). וע לה כי ההכרזה של משרד האנרגייה על המועדים שבהם הוכרו המאגרים כתגליות התבססה על מועדי הגשת הבקשות ע"י היזמים ולא על מועדי מציאת התגליות בפועל. מומלץ שמשרד האנרג יה י ורשות המיסים יבהירו- לרבות בהכרזות 'הממונה ביחס ל'תגלית ולהענקת חזקה- כי לפי חוק מיסוי רווחי טבע אין ב קביעות ה ממונה כאמור, כדי לה גביל את סמכויות המנהל ביחס ל קביעת 'סיום 'תקופת החיפוש על פי החוק בנסיבות הרלוונטיות, על השלכותיה השונות בתחום המס . משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד האנרגייה להכיר בתגלית גז ולקבוע את תאריך החזקה לפי המועד המוקדם ביותר שבו הוא סבור שהתגבשה י כולת הפקה מסחרית בתגלית וללא תלות במועדי הגשת המסמכים בפועל , ובכל מקרה לא יאוחר ממועד הגשת הבקשה לתגלית ולחזקה . מועד זה מקביל לירידה ברמת הסיכון ההנדסית .והכלכלית במיזם, כמתואר בדברי ההסבר לחוק מיסוי רווחי טבע | 558 | התועלות מיישום מתווה הגז רשות המיסים- בקרת השומה העצמית שדווחה על יד י מיזמי הנפט מידי שנה מצהירים מחזיקי הזכויות ב מיזם נפט בשומה עצמית את מקדם ההיטל שחישבו ואת רווחי הנפט שהרוויחו. הצהרות שומה עצמית אלו מדווחות על ידי מחזיקי הזכויות ב מיזם לרשות המיסים. רשות המיסים שומרת ד י ווחים אלו ב"תיק היטל" המנוהל עבור כל מיזם נפט ועבור כל בעל זכות של מיזם נפט ובוחנת בהליך שומתי את נכונות הדיווחים .בכלל זה בוחנת רשות המיסים ומשווה בין המועדים לגביהם דרשו מחזיקי הזכויות ב מיזם הטבות חיפוש והקמה ובין מועדים שקבע הממונה או מועדים קודמים להצה רת הנישומים , שבהם היו יכולים להסתיים .תקופות אלו כאמור חוק מיסוי רווחי טבע קובע בהגדרת "תקופת החיפוש" כי אם שוכנע פקיד השומה , בהתייעצות עם הממונה, כי בעל זכות הנפט דחה את הגשת בקשתו לקבל חזקה מטעמים של הימנעות מתשלום ההיטל או הפחתת היטל בלתי נאותה, רשאי ה ,וא, בהתייעצות עם הממונה לקבוע מועד מוקדם יותר שלא יקדם מהמועד שבו יכול היה בעל זכות הנפט להגיש את הבקשה כאמור. שומה בגין תום תקופת החיפוש מיזם "לוויתן" מחזיקי הזכויות במיזם"לוויתן" הגיש ו למשרד האנרגייה שתי בקשות לקבלת חזקה במיזם זה (בשנת2010 ויוני2013 ) אולם בקשותיהם לא נענו. הבקשה השלישית שהגישו מחזיקי הזכויות ב- 16.2.2014 , אושרה, ותאריך תום תקופת החיפוש נקבע ,ביום שקדם להגשת הבקשה, דהיינו ב- 15.2.2014 . ראו ב לוח3 ל עיל את הנתונים שבידי משרד האנרגי י ה והנוגעים לתאריכים ש בהם ה וגשו ה בקשות למשרד האנרג יה י. בפגישה שהתקיימה ב- 20.7.2016 בין משרד האנרגייה לרשות המסים, ציין משרד האנרגייה כי לפי הנתונים ההנדסיים שבידיו ניתן היה לקבוע כי ישנה תגלית כבר בשנת2012 . עוד מסר משרד האנרגי י ה בפגישה האמורה כי מחזיקי הזכויות ב מיזם "לוויתן" הגישו את הנספח הכלכלי ב- 4.6.2013 , אולם במסמכים שהגישו היו חסרים נתונים פיננסיים הנדרשים לצורך היוון תזרימי מזומנים לבחינת הנספח הכלכלי , ולכן בקשת ם להכרזה על תגלית .סורבה באותה עת באותה בפגישה רשות המיסים בקש ה מ משרד האנרגייה שישלח לה כמה נתונים הדרושים לה לצורך הכנת שומת מס הכנסה של מחזיקי זכויות במיזם "לוויתן" ולבחינת מקדם ההיטל, רווחי הנפט ותאריכים שדווחו לה, המשפיעים על השומה. בסיכום הפגישה חזרה וביקשה רשות המיסים מ משרד האנרגייה ישלח לה את פרשנותו לסעיף29(א) לחוק הנפט ו כי המשרד י פרט לגבי אחד הקידוחים במ אגר, האם זהו קידוח ששימש לחיפוש או לפיתוח, וכן את מענה משרד האנרגייה למחזיקי הזכויות במיזם בנוגע לדחיית הבקשה להכרה ב חזקה מיוני2013 . | 559 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 הנתונים שציין משרד האנרגייה וה עמדות שהציג לגבי תום תקופת החיפוש במאגר "לוויתן " נמסרו לרשות המיסים בפגישה עצמה בעל פה . רשות המיסים סיכמה את פגישת העבודה במסגרת מסמך שכותרתו "פרוטוקול ישיבה מיום20.7.2016 " 134 . בתשובת רשות המיסים צוין כי בשיחות הטלפון בינה ובין משרד האנרג י יה שקדמו לפגישה המתוארת לעיל היא מסרה למשרד האנרגייה ,שהפגישה תהיה פגישת התייעצות, בין היתר בנוגע לסוגיית.הכרזת התגלית לדברי משרד האנרגי י ה כפי שנמסרו במהלך הביקורת, המשתתפים מטעמו לא החשיבו את הפגישה כפגישת התייעצות ,לפי חוק מיסוי רווחי טבע.אלא כפגישת עבודה ב פברואר 2017 פנתה רשות המיסים בכתב למשרד האנרגי הי כתזכורת ל בקשתה מיולי2016 לקבל נתונים הדרושים לה לצו רך בחינת הדיווחים העצמיים של מחזיקי הזכויות ב"לוויתן" . בפרט נועדה הפניה ל ברר מה י מטרתו של קידוח מסוים - האם הוא נועד המ בחינה ה הנדסית, לחיפוש גז טבעי או לפיתוח המאגר .הבחנה זו הייתה חשובה מאחר שב ביקורת של רשות י המ סים הי על הרשות לברר אם הוצאות הקידוח זכאיות ל מקדם הטבה מטיב לעניין של הוצאות חיפוש או ל מקדם הטבה לעניין של הוצאות פיתוח .בנוסף יב קשה רשות המיסים ממשרד האנרגי י ה את פירוט הסיבות לדחיית בקשת מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן להכיר בתגלית עוד בשנת2013 . יצוין כי בישיבה של הוועדה המיוחדת של הכנסת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט, שהתקיימה ב- 30.06.2020 מסר מנכ"ל משרד ה אנרגייה לחברי הוועדה כי" יש כאן [בחוק מיסוי רווחי טבע] הרבה מאוד עקרונות של פשטות שיישמנו כדי שיהיה אפשר לגבות את המס הזה. עדיין, צריך לומר, תמיד יש תכ נוני מס ויש כאן אירועים שרשות המיסים מטבע הדברים תהיה צריכה להתמודד אתם ואנחנו מאמינים שביכולתה. אנחנו כמשרד אנרגייה באמת לא שותפים לתהליכים האלה ואפילו לא למידע שנמצא בידי רשות המיסים כדי לגבות את הכסף. כמובן שכל שאלה שתופנה אלינו, נשמח לסייע לכל גוף ממשל תי, בוודאי לרשות ."המיסים נמצא כי לא היו בידי רשות המיסים התכתבויות בין מחזיקי הזכויות ב מיזם"לוויתן" ו בין הממונה בכל הנוגע לעמדת מחזיקי הזכויות ב מיזם ש גילו תגלית ולפיכך היו זכאים לחזקה על המיזם כבר בשנת2010 . עוד נמצא כי משרד האנרג י יה לא מסר לרשות המיסים את הנתונים ש ביקשה לצורך חישוב השומה. 134 מבקר המדינה העיר לרשות המיסים כי עליה לשמור פרוטוקולים מדיונים ו ראוי גם לקבל אישור או הסתייגות לדברים בכתב או באמצעות חתימה על אות ה תרשומת או פרוטוקול, ולתת העתק בידי האזרח, כדי שיהיה בידיו תיעוד ככל שיזקק לדברים . דו"ח מבקר המדינה , דוח שנתי69א ( 2018 " ,) הטמעת המלצות הוועדה להפקת לקחים בעקבות פרשת רשות המיסים." | 560 | התועלות מיישום מתווה הגז נמצא כי בשנים2011 - 2012 מחזיקי הזכויות במיזם "לוויתן" הוציאו לצורך הכרה כהוצאות חיפוש כמה מאות מיליוני שקלים בגין קידוחים שבוצעו כאמור עוד לפני שניתנה למיזם חזקה. כמו כן, בין1.1.2013 ל- 15.2.2014 (היום ש קבע משרד הא נרגי י ה כיום מתן החזקה על מיזם "לוויתן)" ,הוציאו מחזיקי הזכויות במיזם מאות מיליוני ש "ח נוספים שנחשבים לעמדתם עד מתן חזקה על פי חוק רווחי טבע כהוצאות הזכאיות להטבות המשויכות לתקופת .חיפוש בשל היעדר שיתוף פעולה של משרד האנרגייה עם רשות המיסים, לא היו בידי רשות המיסים כל ההתכתבויות הרלוונטיות בין מחזיקי הזכויות במיזם ובין משרד האנרגייה לעניין קביעת מועד התגלית ומועד החזקה .כמו כן נמצא כי משרד האנרגייה לא עדכן את רשות המיסים לגבי התכתבויות ומסמכים המעידים ש ייתכן כי תקופת החיפוש הסתיימה קודם ליוני2013. לדוגמ ה, לא היו בידי רשות המיסים התכתבויות בין מחזיקי הזכויות ב מיזם"לוויתן" ובין משרד האנרגי י ה בכל הנוגע לטענת מחזיקי המיזם שהגיעו לתגלית עוד בשנת2010 . הפערים בהעברת מסמכים והחלפת ה מידע והנתונים מחדדים ,הצורך בשיתוף הפעולה .גם לצורך בחינת השומות השוטפות מומלץ כי רשות המיסים ומשרד האנרגי הי יפעלו לטיוב שיתוף הפעולה והעברת המידע, לרבות במסגרת פגישות ההתייעצות המתקיימות לפי חוק מיסוי רווחי טבע. מיזמים ""כריש ו"תנין" בעניין המיזמים "כריש ו"תנין", לפי הנתונים שבידי משרד האנרג י יה, תום תקופת החיפוש שנקבע הוא9.11.2015 ,יום לפני היום שבו הגישו מחזיקי הזכויות המקוריים את הבקשה לחזקה לממונה. (ראו לעיל לוח3 .) 15.9.2016 פנתה רשות המיסים למייצגי המיזמים "כריש" ו"תנין" בבקשה לקבל נתונים מדוע קבע הממונה24.12.2015 את תאריך החזקה ל- 11.8.2014 (תאריך רטרואקטיבי.) זאת ע ל מנת לבחון מתי ניתן לקבוע שלמיזם ישנה תגלית נפט כלכלית וחזקה. רשות המיסים קבלה את התאריכים לפי קביעת משרד האנרגי י.ה בביקורת נמצא כי רשות המ י סים לא תיעדה בכתב את החלטותיה בנושא תאריך תום תקופת החיפוש . הטבת ה חיפ וש לו זכאיות הוצאות החיפוש,עד מועד זה גבוה ות בהרבה מ .הטבות שמקבלות הוצאות מתאריך זה והלאה,על כן ראוי היה כי רשות המיסים ת שמור תיעוד לשיקולים בבסיס החלטתה ו לדיון שערכה לגבי המועד .שהתקבל | 561 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תיקון הגדרת תקופת חיפוש למניעת תכנוני מס חוק מיסוי רווחי טבע קובע כאמור כי ""תקופת החיפוש היא התקופה שמיום קבלת ההיתר המוקדם ו עד היום שקדם למועד שבו הגיש בעל זכות נפט של מיזם בקשה לחזקה. אולם אם ,שוכנע המנהל, בהתייעצות עם הממונה בתנאים מסוימים כי חלה דחייה במועדים ,הוא רשאי , לאחר התייעצות עם הממונה ,לקבוע מועד מוקדם יותר. בינואר2021 מסר נציג רשות המיסים135 לצוות הביקורת כי ,בעת גיבוש חוק מיסוי רווחי טבע סברה רשות המיסים של מחזיקי הזכויות ב מיזם נפט יש אינטרס להפוך היתר מוקדם או רישיון לחזקה הנותנת זכות בלעדית לחפש נפט ולהפיקו בשטח החזקה למשך30 שנים. לכן מחזיקי הזכויות ב מיזמים ירצו להביא מהר ככל האפשר להכרת ה .ממונה בתגלית ולהענקת שטר חזקה כאמ ור מלוחות 3 ו- 4 , עולה כי לעיתים ישנם פערי זמן של מספר שנים בין מועד התגלית והודעה עליה באמצעות מערכת ההודעות לבורסה לבין מועד הגשת הבקשה להכרזה על תגלית. הודעה לבורסה נועדה בין היתר לתת לציבור מידע שיאפשר לו להעריך את השינוי ברמת הסיכון במיזם הנפט כתוצאה מתגלית נפט .ממועד הגשת הבקשה להכרזה על תגלית ( 4.6.2013 )ועד תאריך שקבע הממונה לחזקה ( 14.2.2014 )לעתים יש פער זמנים של עד כ- 8 חודשים136 . נמצא ,כי בין היתר עקב ההגדרה הקיימת בנושא תקופת החיפוש ,נוצרים לעתים חילוקי דעות בין רשות המיסים למחזיקי הזכויות ב מיזמי נפט בד בר תאריכי תקופת החיפוש ,והפיתוח וההטבות המגיעות להוצאות מסוגים שונים בתקופ ות אלו . לעיתים פערים אלו ,נובעים מהבדלים במועד שבו חל קיטון ברמת הסיכון במיזם לדעת הרשות והממונה לעומת עמדת המחזיקים ,וכן מהפער בין מועדי הגשת הבקשות והמועדים שקבעו הממונה או פקיד השומה לתגלית ולחזקה ובין מועד תום תקופת החיפוש שעל יו מצהירים מחזיקי הזכויות במיזמים .משמעות פערים אלו מבחינת קביעת מקדם ההיטל בין עמדת כמה מחזיקי זכויות בכמה מיזמי ם,, לרשות המיסים מסתכמות ביחד ומגדילות את הוצאות החיפוש ב מעל ל- 700 .מיליוני ש"ח בשל הטבת חיפוש 135 ה נציג השתתף בישיבות ועדת ששינסקי עם עוד עובדים מטעם רשות המיסים והיה שותף לחלק מהתחשיבים שנערכו עבורה. לאחר סיום עבודת הוועדה השתתף הנציג בהליכים הראשוני י ם של החקיקה של חוק מיסוי רווחי טבע בהיבט הכלכלי- .מיסויי 136 ."ראו נתונים לגבי מאגר "לוויתן | 562 | התועלות מיישום מתווה הגז הועלה כי לפי ההגדרה 'המקורית של 'תקופת חיפוש בהצעת חוק מיסוי רווחי נפט, התשע "א- 2011 137 ,תקופת החיפוש היית ה אמורה להסתיים ביום שקדם למועד אותו קבע הממונה כיום שבו גילה בעל זכות הנפט תגלית138 .כפי ,שצוין בדברי ההסבר להצעת החוק מיום זה פוחתת רמת אי- .הוודאות הכרוכה באותו מיזם נפט ובהתאם ,מיום זה והלאה ההטבות להן זכאי מחזיק הזכויות ב מיזם יהיו פחותות מהטבות המגיעות למחזיק מיזם שעדיין עוסק בחיפוש תגלית בשטח רישיונו139 . לפי החלטת ממשלה מס פר 1465 יום מ 22.5.16 , הממשלה רואה חשיבות בשינויים במשטר הפיסק א לי, לרבות שינויי חקיקה שתכליתם הגשמת העקרונות שבבסיס חוק מיסוי רוו חי טבע בסגירת פרצות מס, בקידום הליכי גבי י ה ובתיקונים שוטפים בתחום דיני המס והתמלוגים, ככל .שיעלה הצורך 'אם יהיו שינויים מהותיים בהסדרים שנקבעו בהחלטת הממשלה מס442 מיום 23.6.2013 (על תיקוניה בהחלטת ממשלה476 ), הממשלה תבחן בחיוב גיבוש פתרונות לקיום הכדאיות הכלכלית המקובלת בפרויקטים דומים בענף בעולם להשקעות שבוצעו לשם פיתוח החזקה . בפגישה ב- 27.10.2020 מסר ה רשות המיסים לצוות הביקורת כי ה יא מעוניינ ת ליזום כמה תיקוני חקיקה בעקבות הניסיון שנצבר לאחר קבלת דיווחים מ מחזיקי הזכויות ב מיזמי נפט. בינואר2021 , במהלך הביק ורת, הכינה רשות המיסים תזכיר חוק הכולל כמה תיקונים מוצעים לחוק מיסוי רווחי .טבע תזכיר החוק קודם, להצעת חוק ממשלתית ש אושרה בכנסת בקריאה ראשונה ביום 8.3.2021 אחד מהתיקונים נועד לתת מענה לקושי הגדול ביכולת גבי י ת ההיטלים אשר יש להפקידם בקרן העושר .קושי זה נובע מהוראות המאפשרות לנישומים להחזיק בעמדות מס שנויות במחלוקת .ולדחות את תשלום ההיטל עד לבירור המחלוקת בבית המשפט לפיכך התיקון המוצע הוא להקדים את תשלום המס השנוי במחלוקת לשלב החלטת פקיד השומה בהשגה על שומה, מה שיביא להקדמת תשלום היטל רווחי נפט והיטלי רווחי בע ט . רשות המיסים ציינה בתזכיר כי בהמשך השנה יקודמו צעדים נוספים בתחום האכיפה והבהרת כללי המיסוי במסגרת חוק מיסוי .רווחי טבע רשות המיסים מסרה באוגוסט2021 בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי ועדת שרים לחקיקה אישרה לפני מספר שבועות החלת דין רציפות על תיקון מספר3 לח וק מיסוי רווחים ממשאבי טבע ויש להמתין שמליאת הכנסת תאשר את החלת דין הרציפות בהמשך היום. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המיסים להשלים את הבחינה בכל הקשור להליכי הסדרת גביית מיסים מרווחי טבע, לאור הפערים שעלו והניסיון שנצבר, לרבות בעניין ' הגדרה מיטבית של תקופת החיפוש 'שלה חשיבות מכרעת בכל הקשור לכספים שייכנסו לקופה הציבורית בגין משאבי הגז של הציבור. 137 ה"ח (ממשלה ) 23.2.11 , 526 . 138 ולא .יאוחר ממועד הגשת הבקשה לחזקה 139 כפי שצוין בדברי " :ההסבר בעל זכות נפט רשאי להגיש בקשה לחזקה אם גילה תגלית נפט, כהגדרתה בחוק האמור מכאן שככל שסבר בעל זכות הנפט כי בידיו תגלית, חזקה כי גם לדעתו רמת הסיכון המשמעותית הכרוכה בחיפושו של שד ה נפט, הוחלפה ברמה גבוהה של ודאות באשר להימצאות שדה הנפט בר הפקה מסחרית". | 563 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 סכום ההיטל על רווחי יתר שיצטבר בקרן העושר הקמת הקרן לרווחת אזרחי ישראל (להלן- קרן העושר) מוצג ת בדברי ההסבר להצעת חוק קרן ,לאזרחי ישראל ה תשע"ד- 2014 (להלן- חוק:)הקרן "תפקידה של המדינה להבטיח כי משאבים מוגבלים ומתכלים ינוצלו בצורה שתניב תועלת מרבית לכלל אזרחי המדינה. על המדינה, כנאמן הציבור, לדאוג לשימוש נכון בהכנסות המדינה מתקבולים ממשאבי טבע, אשר יאפשרו הן לדור הנוכחי והן לדורות העתידיים ליהנות ממציאתם, תוך מזע ור השפעות כלכליות שליליות אפשריות ."של משאבים אלה השפעות שליליות אלו מוכרות בשם "המחלה ההולנדית" 140 . תרשים12 :המחלה ההולנדית ה מקור :נתוני בנק ישראל ,כפי שהוצגו בוועדת המדע בכנסת , 3.6.13 . 140 ההשפעות השליליות מתייחס ו ת בישראל בעיקר לחשש מה"שפעת "המחלה ההולנדית, שם אירע שהעלייה בהכנסות ממשאבי טבע ה ובילה להוצא ות ציבורי ו ת ופרטי ו ת מוגבר ו ת. התגברות זו ה ובילה להתחזקות שער החליפין ,הריאלי מה שהביא לירידה ב י יצוא שאינו מבוסס על משאבי טבע ולפגיעה בצמיחה ה כלכלית בת ה קיימ ה .של המשק | 564 | התועלות מיישום מתווה הגז חוק ה קרן קובע כי יועברו לקרן העושר הכנסות המדינה מההיטל על רווחי נפט, והיא תעסוק בהשקעת כספים אלה ובניהולם. היטל רווחי נפט מוחל רק לאחר שההשקעות בחיפוש, בפיתוח ובהקמה הוחזרו במלואן בתוספת תשואה, המגלמת, בין השאר, את סיכוני היזם ואת הוצאות המימון הנדרשות. בשל כך, הלכה למעשה, היטל זה לא ייגב ה בשנים הראשונות להפקת הנפט .או הגז, אלא רק לאחר כמה שנים שבהן תוחזר עלות ההשקעה ותושג אותה תשואה בחוק נקבע כי לקרן העושר תהיה מועצה בראשות שר האוצר. תפקידי ה מועצה :העיקריים קביעת עקרונות מדיניות ההשקעה של הקרן ואישור סכום ההקצאה השנתי שתעביר הקרן לאוצר ה מדינה. הקרן תנוהל בפועל בבנק ישראל ותחל לפעול לאחר שיצטברו בה מיליארד .ש"ח תרשים 13 : תחזית הצבירה בקרן העושר141 :המקור נתוני בנק ישראל ו נתוני רשות המיסים. 141 תחזית בנק ישראל2013 ,דיון בוועדת המדע והטכנולוגיה , 30.6.2013 ; תחזית בנק ישראל2015 ,ודיון בוועדת הכלכלה 1.12.2015 בו מציג בנק י שראל נתונים; תחזית רשות המיסים בדיון ועדת הכנסת המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט , 6.8.2020 . | 565 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 ב- 3.06.2013 בדיון בו ועדת המדע והטכנולוגיה על הצעת חוק הקרן, הציג נגיד בנק ישראל דאז הערכה להכנסות המדינה בכלל ולקרן בפרט לפי חומשים (קבוצות של חמש שנים): הקרן תחל לפעול ב- 2018 ועד תום2022 יצטברו בקרן כ- 3.9 מיליארד דולרים, ועד שנת2037 יצטברו בה כ- 67 מיליארד דולר . כלל הכנסות המדינה ממאגרי הגז צפויים להסתכם בכ- 119 מיליארד דולר עד2037 . תחזית בנק ישראל שניתנה בשנת2015 העריכה שבקרן העושר יצטברו ממ אגרי"תמר" ו"לוויתן" 40 מיליארד דולר וממאגרי "תמר דרום- "מערב ו" ממאגרים כריש "" ו"תנין15 מיליארד דולר נוספים. בוועדת הכלכלה בכנסת ב- 1.12.2015 )(כחלק מתהליך בחינת מתווה הגז ,הציגה נגידת בנק ישראל דאז לחברי הוועדה ,של גבי ההיטל ההערכה המעודכנת באותו מועד היא שסדר הגודל של כלל "הכנסות המדינה (תגמולים היטל רווחי טבע ומס הכנסה) ממאגרי הגז "תמר ו"לוויתן" עד ל שנת2037 הוא כ- 70 מיליארד דולר142 . ב- 8.6.2020 התקיימה ישיבה ראשונה של ועדת הכנסת המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנ סות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט (להלן- ועדת הפיקוח). בישיבה אמר יו"ר הוועדה כי " אני שמח שהכנסת החליטה להקים את הוועדה הזו, שש שנים אחרי שהחוק עבר, כדי לראות מה קורה, למה לא קורה מה שצריך לקרות. איפה התמלוגים שהיו עד עכשיו- .מה נעשה איתם מה הצפי לתמלוגי ."ם בשנים הקרובות ב- 28.7.2020 הציג מנהל רשות המיסים לוועדת הפיקוח את התחזית המעודכנת שערכה הרשות לגבי סך ההכנסות הצפויות מההיטל. הערכת רשות המיסים היא שההכנסות מההיטל עד לשנת 2064 צפויות לעמוד על כ- 200 מיליארד ש"ח. בהתאם לתחזית זו תחילת פעילות קרן העושר צ פויה לקראת סוף שנת2021 143 . 142 כ- 271 מיליארד ש"ח .במועד הישיבה 143 לאחר תום מועד הביקורת ביולי2021 פרסמה רשות המיסים תחזית חדשה ולפיה ההכנסות מההיטל עד לשנת2064 צפויות לעמוד על44-53 .מיליארד דולר | 566 | התועלות מיישום מתווה הגז תרשים14 : סך ההכנסות הצפויות מהיטל רווחי היתר ,לפי מאגרים (במיליארדי דולרים) המקור: נתוני רשות המיסים ,נכון ליולי 2020 . יצוין כי מחזיקי הזכויות ב "כריש" וב"תנין" מסרו ביוני2021 למשרד מבקר המדינה בתשובתם כי בהתאם לתחזית החברה המבוססת על דוח רזרבות הגז ליום31.12.2020 144 תשלום ההיטל ( לאורך חיי המאגרים"כריש צפון" ותנין) יסתכם ביותר מ- 4 מיליארד דולרים. עוד יצוין כי מקצת התחזיות שהוצגו בישיבות שונות בוועדות הכנסת הוצגו לפני מתווה הגז ומקצתן לאחר אישור המתווה . מתשובת רשות המיסים למשרד מבקר המדינה (מינואר2021 ) עולה שבשנת2015 .ערכה רשות המיסים בדיקה בסמוך להחלטת המדינה על מתווה הגז בבדיקתה זו מצאה רשות המיסים שהשקעות בפיתוח מאגרי הגז בחזקות ""תמר ו"לוויתן" , שהוסכם עליהן במתווה , וכן ירידת מחירים בעקבות חיוב מחזיקי הזכויות ב מיזם "תמ "ר בהצעת מחירים כמפורט במתווה145 ,יביאו לדחייה של שנה אחת בתחילת פעולת קרן העושר. לאחר תום מועד הביקורת ביוני2021 ניהלה חח"י משא ומתן עם מחזיקי הזכויות במיזם תמר להוזלת מחיר הגז בהסכם תמר. על פי ההבנות, מחיר הגז שבהסכם צפוי לרדת בכ- 28% . ירידה 144 בהתאם לדוח מבקר רזרבות ל- 31.12.2020 אשר מפורסם באתר האינטרנט של החברה, כמות הגז בשתי התגליות (כולל "כריש צפון" ) לפי הסתברות2P א הי 98.4. כמות הגז בהסתברות 2P היא כמות הגז שניתן להפיקה באמצע ים כלכלים רווחיים בהסתברות של90% לפחות בתוספת כמות הגז שניתן להפיקה באמצעים כלכלים רווחיים בהסתברות שמעל ל- 50% ומתחת ל- 90% . 145 בסעיף ד' למתווה הגז נקבע ש מיום החלטת הממשלה על המתווה ובמהלך תקופת המעבר עד למכירת הזכויות הצולבות במאגרים אותן קבע המתווה , יציע ו מחזיקי הזכויות במאגרים לצרכנים הפוטנציאלים עמם ינהלו משא ומתן חלופות ל מחיר גז הטבעי ו ל הצמדתו.שפורטו במתווה | 567 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 זו תשפיע במידה רבה על גובה ההיטל ועל הצבירה בקרן העושר . כך צפוי שהשפעות אלו יכללו .בתחזית הבאה שתערוך רשות המיסים עם זאת, לגבי מיזם"תמר", לפי תחזית רשות המיסים מ- 2015 ,ב חלופה הכוללת את השפעות המתווה146, סך כל ההכנסות מ גביית ההיטל היו צפויות להיות גבוה ות יותר בכ- 400 מיליוני דולר ב השוואה ל חלופה שאינה כוללת את השפעות מתווה הגז147 . נוסף על כך, החיוב של "נובל" ודלק למכור את החזקותיהן במאגרי "תמר", ""כריש ו"תנין" הניב למדינה הכנסות מיסים ניכרות. תחזית ההכנסות מהיטל רווחי טבע שעורכת רשות המיסים כוללת הנחות רבות לתקופה בת עשרות שנים ומתבססות גם על נתונים, מידע ותחזיות שמפרסמים מחזיקי הזכויות במיזמים לציבור . הנחות אלה משתנות מדי פעם בפעם, בהתאם לנתוני המשק העדכניים והערכות עדכניות המשפיעות על תחזית ההכנסות מההיטל. בין ההנחות ניתן לכלול א ת כמות צריכת הגז המקומית (שתלויה םג בקצב ירידת השימוש בפחם לייצור חשמל ובקצב עליית השימוש באנרגייה סולרית), מחירי הגז, כמויות הייצוא, שיטת הייצוא, עלויות תחזוקת קידוחי הגז ומערכת .ההספקה, עלויות פיתוח מיזמי הגז ומועדי סיום פיתוחם, שערי היוון ועוד החל בשנת המס הראשונה שבתקופת החיפוש מקבלת הרשות דיווח לגבי רכיבי מקדם ההיטל של המיזם בשנת המס שלגבי ו מוגש הדיווח (דוח מקדם היטל) ודיווח לגבי רווחי הנפט של המיזם באותה שנה (דוח רווחי נפט). לרשות המיסים יש את המידע הרחב ביותר בנוגע לגובה מקדם ההיטל מידי שנה בשנה ולהשפעות שיש להסכמי מס על ההכנסות הצ פויות מההיטל. נוסף על .כך הרשות יכולה לבדוק תרחישים שונים בעקבות שומות מס שקבעה בצו עד תום מועד הביקורת , לא פרסמה רשות המיסים לציבור מדד המציין (תחזית ) ב איזו מידה כל מיזם נפט קרוב למועד שבו יתחיל לשלם היטל על רווחי טבע ואת תחזית .ההיטל הצפוי להתקבל ,משכך הציבור אינו יכול לבחון את ההתקדמות פיתוח המאגרים ואת ,התקרבות תשלום היטל רווחי הטבע האמור להצטבר בקרן העושר. על פי החוק פירות התקבולים שצפויים להצטבר בקרן העושר נועדו להיות מועברים לתקציב המדינה ולשמש ל ,מטרות חברתיות, כלכליות, סביבתיות וחינוכיות לפיכך רב העניין הציבורי בקרן ובסכומים הצפויים להצטבר בה. משרד מבקר ה מדינה ממליץ לרשות המיסים לשקול לפרסם לכל מיזם נפט מדד המציין (תחזית) את קרבתו לתשלום ההיטל .עוד מומלץ כי רשות המיסים תעביר , באופן עיתי שיתואם עם אגף החשב הכללי, את הנתונים בנוגע לתחזית ההיטל הצפוי להתקבל .במספר תרחישים לידי אגף החשב הכללי כדי שהוא יוכל לפרסמה 146 בערכים מהוונים לשנת2015 . 147 ( :דוגמה לסעיפים במתווה שהשפעתם להערכת רשות המיסים הביאה להגדלת סך ההכנסות הצפויות מההיטל1 ) סעיף3.א. בנספח ב למתו וה הגז שקבע כי יכללו בתקבולים בגין מכירת הנפט והגז כל הרכיבים הנלווים עד הבאתם לנקודת המסירה בישראל; ( 2 ) סעיף3.ג. ו סעיף ד בנספח ב למתווה הגז שקבע כי לעניין מס הכנסה אין להחיל את ההקלה במס לעניין חילוף נכסים בהקשר של חילוף זכויות במאגרים; ( 3 ) סעיף3 .ו. בנספח ב למתווה הגז לעניין ניכוי מס במקור בשיעור של עד5% מתשלומי ריבית לתושב חוץ; ( 4 .) סעיף ו2. למתווה הגז, בהתאם להחלטת מתווה הגז, תוקנה החקיקה והורחבה הגדרת "יחסים מיוחדים" שבחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, כך שתחול גם על החזקה במישרין או בעק יפין ביותר מ- 20% .באחד מאמצעי השליטה | 568 | התועלות מיישום מתווה הגז | 569 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 בתשובת רשות המיסים צוין כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה ומתעתדת לפרסם מדי שנה את תחזית הכנסות יה ,מהיטלים סכום ההיטלים שנגבו בפועל ואת הסכומים החלוטים .מתוך אלו שנגבו רשות המיסים מסרה בא וגוסט2021 למשרד מבקר המדינה כי ב- 5.7.2021 פרסמה את תחזית ההכנסות מהיטל רווחי נפט מכל המיזמים בכל אחת מהשנים2030-2021 . מתן גילוי לתחזית הכנסות מההיטל מידי שנה בשנה והצטברות הכספים בקרן העושר בספטמבר2020 פרסם אגף החשכ"ל את הדוחות הכספיים של מדינת ישראל נכון ליום ה- 31.12.19 . הדוחות הכספיים מספקים לממשלה, לכנסת ולציבור הרחב תמונת מצב מקיפה על פעילות הממשלה, נכסי הממשלה והתחייבויותיה. מטרת הדוחות הכספיים היא להביא לשקיפות פיננסית ראויה של עבודת ה.ממשלה, לרבות חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים כספי היטל רווחי נפט מופקדים בקרן חוץ-תקציבית באגף החש כ "ל עד למועד ש בו יצטברו ל- 1 מיליארד ש"ח. החשב הכללי נותן גילוי במסגרת פירוט לגבי קרנות הון חוץ- תקציביות לסכום הנצבר בקרן ולסכום הנגבה מההיטל מידי שנה בשנה . כל שנה רשות המיסים מעבירה לחשב הכללי נתונים הנוגעים לקרן העושר ובדוחות הכספיים ליום ה- 31.12.19 מופיע כי במהלך2019 התקבל על חשבון ההיטל סכום של25 מיליון ש"ח והיתרה בקרן עומדת על474 .מיליון ש"ח תרשים 15 : ,הסכום הצבור בקרן העושר2011 - 2019 (במיליוני ש"ח) המקור: מתוך דוחות כספיים של .מדינת ישראל | 570 | התועלות מיישום מתווה הגז עלה כי למול התחזית שנמסרה ב- 2013 ע"י נגיד בנק ישראל דאז, לתחילת פעילות קרן העושר ב- 2018, לאחר הצטברות של מיליארד ש"ח ו כי עד תום 2022 יצטברו בקרן כ- 3.9 מיליארד דולרים .בפועל נצברו בקרן נכון ל יוני2021 סכום של 741 מיליון ש( "ח2019 - 474 מיליון ש.)"ח בתשובת בנק ישראל למשרד מבקר המדינה צוין כי תחזית בנק ישראל לתחילת פעולתה של קרן העושר ניתנה קודם ש הושג הסדר בין המדינה ל מחזיקי הזכויות במאגר "תמר דרום-מערב" , הסדר שבסופו של דבר הביא לדחייה של כשנתיים בתשלום היטל רווח י יתר מההכנסות ממאגר ""תמר . שני גורמים נוספים הביאו לדחייה (וירידה) בתשלום מס רווחי יתר של שותפות מאגר ""תמר , יחס ית לתחזית משנת2013 :(א) ירידה במחירי האנרגי י ה ובמחיר הממוצע של גז טבעי הנמכר ממאגר""תמר , בין היתר בעקבות קידום התחרות באספקת הגז; (ב) קצב גיד ול איטי .מהצפוי בביקוש המקומי לגז טבעי בתשובת מחזיקי הזכויות "ב"לוויתן צוין כי התחזיות המוקדמות ש עסקו ב הצטברות הכספים בקרן .העושר הניחו צריכת גז גבוהה יותר במשק המקומי מאשר זו שהייתה בפועל בשנים האחרונות ,בין היתר לפי תחזיות אלו צפו י שימוש נרחב בגז טבעי לצורכי תעשייה, תחבורה, ושימוש ביתי- .שימושים שלא יצאו אל הפועל לעומת זאת , מחירי הגז במשק הישראלי ירדו בשיעור של 25%-30% ביחס לצפוי בעת עריכת התחזיות המוקדמות של תשלומים לקרן העושר, דבר שמשקף תועלות ניכרות ביותר לאזרח י י שראל . כאמור ,ב מועד ש בו יגיעו כספי הקרן ל- 1 מיליארד ש"ח, ינוהלו נ כסי הקרן בבנק ישראל במחלקת ניהול מיוחדת שתוקם לשם כך .כספי הקרן יושקעו בחו "ל ותשואת הקרן תעבור לתקציב המדינה ל מטרות חברתיות, כלכליות, סביבתיות וחינוכיות, על פי הצעות שתגיש הממשלה . חוק הקרן קבע שלבים בהעברת תשואת הקרן לתקציב המדינה: שלב ראשון: ב שנה הראשונה להקמת ה תקצה הקרן3.5% מהכנסותיה. :שלב שני בשמונה השנים שלאחר מכן תקצה הקרן3.5% משווי הנכסים שהיא ניהלה בשנה .הקודמת :שלב שלישי מהשנה העשירית, כל שנה יתבצע חישוב של התשואה הריאלית הממוצעת לעשר השנים הקודמות, ותשואה ממוצעת זו תוכפל בשווי הנכסים בסוף השנה האחרונה. תוצאת מכפלה זו הוא הסכום ש.תעביר הקרן למדינה | 571 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021 תרשים 16 : תחזית הכנסות מהיטל רווחי משאבי טבע והכספים שיועברו לתקציב המדינה, מידי שנה ,עד לשנת 2030 (במי ליוני דולרים) המקור : נתוני רשות המיסים כפי ש הוצגו בוועדת הכנסת, הוועדה המיוחדת לפיקוח על הקרן לניהול הכנסות ,המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט28.7.20, ועיבוד משרד מבקר המדינה . מה תרשים עולה שבשנת 2022 צפוי תקציב המדינה לקבל מהקרן כ- 10 מיליון דולר ,בשנת 2025 כ- 57 מיליון דולר ובשנת2030 כ- 340 מיליון דולר148 . משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי להביא מידע בדוחות הכספיים של המדינה על אודות הסכומים הצפויים להצטבר בקרן העושר ולעקוב אחר ה .תחזיות על בסיס שנתי עוד מומלץ כי משרד האנרגייה ומשרד האוצר יקיימו ישיבה שנתי ת למעקב אחר הסכומים .שנצברו בקרן העושר ולבחינת החסמים להגדלת הסכומים שיצטברו בקרן בתשובת החשבונאית הראשית צוין כי הצוות שמינה החשכ"ל ימסור את המלצתו גם בנוגע לגיבוש מדיניות השקעות לתקופה שעד להקמת הקרן לאזרחי ישראל(קרן העושר) , הסדרת ההתנהלות מול בנק ישראל בקשר לכספים במהלך תקופה זו ובחינת תחזיות היטל רווחי משאבי טבע. חלק מדיוני הצוות צפויים להשתתף נציגי בנק ישראל ומשרד האנרגי י .ה כמו כן , במסגרת הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת2020, נ ערכת בחינה לגבי אופן הצגת נתונים נוספים מעבר למוצג כיום, זאת בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים ובכפוף לקבלת הנתונים לפני מועד פרסום הדוחות. 148 הסכום המועבר לקופת המדינה בשנה מסוימת הוא3.5% מהיתרה שהיית ה .צבורה בקרן העושר בסוף שנה הקודמת | 572 | התועלות מיישום מתווה הגז סיכום באוגוסט 2015 , לאחר דיונים שהתקיימו עם מחזיקי הזכויות ב מיזמי הגז, גיבשו משרדי הממשלה מתווה אשר בהתאם לשיקול דעתם המקצועי, ש י קף איזון ראוי בין המטרות החשובות השונות שמשרדי הממשלה אמונים על קידומן, ביניהן פיתוח מהיר של מאגרי הגז הקיימים והחדשים, שיקולי ביטחון ויחסי חוץ, השגת תחרות בטווח הבינוני- ארוך .והבטחת רמת מחירים מאוזנת עד להשגת התחרות משק הגז ניצב בפני אתגרים גדולים וקיימים בו כמה מאסדרים. נוכח מגוון הסוגיות העומדות על הפרק, מורכבותן, הסכומים הגדולים שבהם מדובר והשפעתן של סוגיות ,אלה זו על זו יש חשיבות רבה כי המאסדרים יגבשו כללים ל שיתוף פעולה בי ניהם . נוהל עבודה מוסכם ומתואם , יתרום להבטיח את חלקה הנאות של המדינה ברווחים מהפקתו .של הגז מהממצאים העולים בדוח זה ניתן ללמוד שהושגו חלק מהמטרות שלשמן גובש מתווה הגז .פותחו שלושה מאגרי גז , ובשנת2022 צפוי ות לפעול שלוש כניסות נפרדות המחוברות .למערכת הגז הארצית זאת ועוד ,ההחזקה הצולבת של המפעיל במאגרי "תמר" ו"לוו "יתן צומצמה למתחייב במתווה ו מפעיל נוסף יתחיל לספק גז למשק. בכך תקטן הריכוזיות ו תשתפר במידה רבה היתירות במשק הגז .בשנים האחרונות גדלה צריכת הגז במשק המקומי ,וצפויה להיווצר תחרות נוספת בענף עם תחילת הזרמת הגז מ ה מאגר ים ""כריש ו"תנין" והפעלת ה"מכר בנפרד" ממאגר""תמר .כמו כן, נחתמו חוזי י י צוא גז למדינות סמוכות בהיקפים של מיליארדי דולרים ושופר מעמדה האסטרטגי של מדינת ישראל .באזור עם ,זאת בתקופת הביקורת בהתאם לעקרונות שנקבעו במתווה עדיין קיימ ו ת החזקות צולב ו ת בין מיזמי הגז ויש מפעיל אחד ל שני מאגרים גדולים, מה שעלול להביא לכדי פגיעה ב סעיפי חוק התחרות שלא קיבלו פטור במסגרת מתווה הגז. בתקופת הביניים מיום גיבוש מתווה הגז ועד למועד שבו החל המחזיק בזכויות מאגר "כריש" ו"תנין" לחתום על חוזים לאספקת גז (נובמבר2018) היו מחירי הגז בישראל גבוהים מהמח ירים המקובלים בתום מועד הביקורת . נוכח ההקלות שניתנו למיזמי הגז במתווה ,הגז ירידת מחירי הגז והימשכו ת התהליכים עד שהמאגרים הוכרזו כתגליות, הצטבר- נכון ל יוני 2021 - סכום של741 מ יליון ש( "ח2019 - 474 מיליון ש "ח) בקרן העושר למול תחזית בנק ישראל שנמסרה ב שנת 2013 אשר הניחה הצטברות של כ- 1.7 מיליארד ש "ח עד תום שנת2020 . למשק ,הגז השפעה ניכרת על הכלכלה על ה ,תעשייה על יבה טחון ה אנרגטי ו על ה חוסן המדיני של ישראל, ועל כן על משרד האנרגייה, רשות המ י סים, רשות התחרות ואחרים לפעול בשיתוף פעולה ,בתחומים הרלוונטיים כדי להבט יח את מיצוי הפוטנציאל הטמון במשאב זה., לרבות לצורך הגדלת העושר של הקופה הציבורית | 573 | ה | התועלות מיישום מתווה הגז | מבקר המדינה דוח שנתי72 א– חלק שני "| התשפ ב- 2021