חומר רקע

| )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel נחלת בנימין75 תל אביב6515417 | شارع نحالت بينيامين75 تل ابيب | 75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv | טלפון هاتف : 03-5608185 Phone: | פקס فاكس : 03-5608165 Fax: www.acri.org.il | [email protected] 21 ב נובמבר2021 לכבוד ח"כ מירב בן- ארי, יו"ר ח"כים ועדת ביטחון הפנים חברי ועדת ביטחון הפנים ,שלום רב :הנדון 'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס55 והוראות שעה), התשפ"א- 2021 להלן הערות האגודה לזכויות האזרח בישראל ו מרכז עדאלה לזכויות המיעוט הערבי בישראל ל הצעת החוק .שבנדון 1. הצעת החוק המוצע ת צפוי ה לצמצם את היקף האסירים הזכאים ל שחרור מנהלי ולפגוע בתכליתו של מנגנון זה להפחית את הצפיפות . זאת בעוד המדינה עדיין לא יישמה את הוראות פסק הדין בעניין זה (בג"ץ1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון הפנים ( 13.5.2017 ) (להלן– פסק הדין בעניין הצפיפות או פסק הדין) ,) ורחוקה עדיין מלספק לאסירים את הסטנדרט המינימאלי שנקבע להבטחת זכותם לכבוד . אין מקום לקדם הצעה ,המצמצמת את היקף הזכאות לשחרור מנהלי לא כל שכן ללא הצדקות כבדות משקל, ותוך פגיעה בשוויון בין אסירים . 2. לכאורה ,ת כלית ה של הצעת החוק למנוע מאסירים בעלי מסוכנות לציבור שחרור מנהלי מוגבר באמצעות החרגה קטגורית וגורפת של קבוצות אסירים מסויימות מ.השחרור המנהלי המוגבר אולם , הצעת החוק ה אינ מבוסס ת על נתונים עובדתיים כלשהם באשר למסוכנות המוגברת הנשקפת מקבוצות אלו . ,כך למשל הטענה כי אסירים המסווגים כביטחוניים, ללא תלות באורך המאסר שגזר בית המשפט לאחר בחינה פרטנית, או אסירים שעברו עבירות המסווגות כעבירות מין או אלימות במשפח ה, הם מסוכנים יותר לציבור או מועדים יותר – .אין לה על מה להתבסס 3. מדובר בתפיסה פופוליסטית, גורפת וענישתית במהותה שאינה מבוססת נתונים ומנוגדת לעקרון הבסיסי לפיו הענישה לעולם תהא אינדיבידואלית לפי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה. להבחנות גורפות אלה, כפי שנעמוד בהמשך אין כל יסוד, והן ן אינ ראוי ות, מעלות קשיים חוקתיים כבדי משקל ופוגע ו ת בזכות החוקתית של האסיר– כל אסיר– .לשוויון 4. שאלת חוקיותה של האבחנה בין אסירים ביטחוניים לאסירים פליליים ביחס לשחרור המנהלי המוגבר – אבחנה שנוצרה בתיקון מס׳54 לפקודת בתי הסוהר ואותה מבקש ת הצעת החוק לשמר ולהרחיב לעבר קטגוריות נוספות – עומדת כיום בפני הרכב מורחב של שבעה שופטים בבית המשפט הגבוה לצדק (בג״ ץ 1406/19 פלונ י נ׳ הכנסת). ,יש בכך כדי ללמד על הקשיים החוקתיים שהחרגות קטגוריות מעלות .בפרט כאשר תחולתה של ההחרגה חלה כלפי אסירים הנמצאים על הסף הנמוך של המדרג העונשי 5. נקודת המוצא היא כי הזכות לשוויון בין אסירים תקפה לגבי כלל אוכלוסיית האסירים, גם כאשר .מדובר בחלוקת טובות הנאה הפעלת מסלולי חוק שונים על בסיס קטגורי, ללא תלות בשאלת המסוכנות הפרטנית של האסיר המשתקפת באורך המאסר שנגזר עליו, סותרת הנחת יסוד זו לשוויון האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | ) جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 2 .בין אסירים האמור מקבל משנה חומרה כאשר האבחנה בין אסירים ביטחוניים לפליליים משקפת גם אבחנה על יסוד קווים לאומיים, שכן רובם ככולם של האסירים הביטחוניים הם ערבים- ,פלסטינים והאמור מגביר את החשש לנקמנות פסולה ואפליה . 6. ,זאת ועוד,אבחנות מסוג זה מייצרות אנומליות חוקיות לפיהן ,למשל אסיר שדינו נגזר לפחות משנת מאסר אך משתייך לאחת הקטגוריות שהוחרגו – לא יזכה להטבת השחרור המוגבר; בעוד אס יר אחר שנגזר דינו לשלוש שנים ואינו משתייך לאחת הקטגוריות, יזכה אוטומטית לשחרור מוגבר. ברור כי .מצב דברים זה אינו מושתת על היגיון של מסוכנות ופוגע קשות בזכות לשוויון בין אסירים הגבלת השחרור המנהלי ב עת הפרת פסק הדין בעניין הצפיפות 7. אין ספק, כי השחרור המנהלי אינו פתרון אידיאלי, אולם זהו מנגנון שמשמש את הרשויות מ זה כמעט שלושה עשורים כדי להקל במידה מסוימת על הצפיפות . זהו אף ה פתרון ה מרכזי שבו בחרה המדינה כדי לעמוד בפעימה הראשונה של פסק הדין '(חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54 ,)והוראת שעה התשע"ט- 2018). ב דברי ההסבר ל הצעת החוק להרחבת השחרור המנהלי נכתב , כי מדובר ב"אמצעי זמני עד ליישום הדרכים הנוספות לקיום פסק הדין, קרי– תכנית הבינוי והשיפוץ וקידום תיקוני ."חקיקה 8. הצעת החוק המוצע ת צפוי ה לצמצם את מספר הכלואים שיזכו לשחרור מנהלי בשעה שהמדינה ל א יישמה עדיין את פסק הדין ו ש מרבית הכלואים לא זוכים לשטח המחיה שנקבע כסטנדרט מינימאלי להבטחת מינימום חיים בכבוד – 4.5 מ"ר . משכך, מדובר בהצעה לא ראויה .שאין לקדמה בעת הזאת 9. ,זאת ועוד כפי שטענו שוב ושוב מאז שנחקק מנגנון השחרור המנהלי, הנוסחה לקביעת תקן הכליאה צריכה להתבסס על פרמטרים מהותיים של שטח המחייה המינימאלי לצורך שמירה על כבוד האדם .של האסירים ככל שמבקשים לשפר את מנגנון השחרור המנהלי, הרי שיש קודם כל לקבוע כי חישוב תקן הכליאה ייעשה בהתחשב בשטח המחייה המינימאלי שיש להקצות לכל כלוא וכן בהתחשב בתנאי כליאה אחרים וזאת במקום התקן השרירותי שנקבע כיו ם ואינו משקף את תכלית החקיקה . 10 . הצעת החוק מציע ה ( סעיף1 להצעה - תיקון סעיף68א ) לקצר את תקופת המאסר המזכה בשחרור מנהלי "אוטומטי" מארבע שנים לשלוש שנים ( מע בר לכך, ישוחררו אסירים בשחרור מנהלי רק אם אושר שחרורם המוקדם על ידי עדת השחרורים) . עמדתנו היא כי מדובר בשינוי שפוגע באיזון הראוי י שב .ן הצורך להקל על הצפיפות בבתי הסוהר לבין הצורך בשמירה על ביטחון המדינה ושלום הציבור 'הרף שנקבע במסגרת תיקון מס41 לפקודת בתי הסוהר– ארבע שנים ולא פחות מכך- נועד לשמור על איזון ראוי זה ולמנוע הגבלה יתרה על השחרורים המנהליים לגבי אסירים "קלים" יותר. הורדת .הרף מארבע שנים לשלוש שנים מגבילה יתר על המידה ושלא לצורך את השחרורים המנהליים 11 . בכל מקרה, הנתונים מלמדים כי כ- 70% מכלל הנשפטים נידונים לתקופות מאסר קצרות משנה. רק כ- 5% מכלל הנשפטים למאסר, כ- 550 , נמצאים בקטגוריה שבין3 ל-4 שנים ומשכך ברור כי מדובר בתיקון מיותר (עדי תויאור, ד"ר קתרין בן- ,צבי התפלגויות אורכי מאסר- דוח נשפטים לשנת2017 ובחינת השפעת החוק המנהלי , שירות בתי הסוהר, נובמבר2018 .) 12 . בסעיף5 ל הצעה נקבע, כי עם כניסתו של החוק לתוקף יופחת תקן הכליאה ב- 250 מקומות כליאה, כך שיעמוד על13,750 מקומות כליאה , וזאת, כביכול, כדי לאזן את העלייה הצפויה במצבת האסירים האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | ) جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 3 כתוצאה מיישום ה תיקון ל .חוק בסעיף זה יש משום אחיזת עיניים משום שהפחתת תקן הכליאה ב- 250 מקומות כליאה לא ת י תן מענה לירידה במספר האסירים שניתן לשחרר בשחרור מנהלי ולעליה בצפיפות. ראשית, יש לזכור, כי לאורך כל שנות הפעלת השחרור המנהלי, אסירים שוחררו באופן קבוע ורציף בשחרור מנהלי מכיוון שתקן הכליאה הי ה נמוך מהמצבת , זאת למעט בשנתיים האחרונות כשתקן הכליאה גבוה מהמצבת בפועל או מאד קרוב אליה . לכן, הפחתת התקן ב- 250 מקומות אולי תשפר את המצב ביחס למצב בשנה האחרונה , אולם בוודאי שאין בכך כדי ל יצר שינוי לעומת המצב .הקבוע שהיה לאורך השנים שנית, הורדת תקן הכליאה ל א תגדיל את מספר האסירים המקסימאלי שניתן לשחרר מדי יום בשחרור מנהלי . תזכיר החוק צפוי להפחית את מספר האסירים שיזכו לשחרור .מנהלי ואין בהגדלת התקן כדי לשנות זאת החרגת קבוצות אסירים מהשחרור המנהלי המורחב 13 . הצעת החוק נוקט ת באמצעי פגום, קיצוני וענישתי של החרגה קולקטיבית של קבוצות אסירים, ללא תלות באורך מאסרם או מסוכנותם האינדיבידואלית, וללא בטוחה כלשהי כי מדובר באמצעי שיבטיח את התכלית של צמצום המסוכנות לציבור . נקיטה בהסדר של החרגה קולקטיבית של קבוצות אסירים פוגעת בזכות לשווי .ון בין אסירים ומייצרת מסלולי חוק נפרדים ללא הצדקה מהותית כלשהי אמנם, אין לאסיר זכות קנויה להשתחרר בשחרור מנהלי , אולם יש לו הזכות כי ינהגו בו בשוויון ביחס לאסירים דומים ויש לו הזכות כי החלטה על מניעת שחרורו המנהלי תתקבל על בסיס מלוא השיקולים הרלוונטיים . 14 . ה הצעה קובע ת בסעיף4(2) "חזקת מסוכנות טבועה" ביחס לאסירים שהורשעו בעבירות ביטחוניות וכן בסוגי עבירות נוספות ובהן עבירות מין ועבירות אלימות במשפחה. לגבי קבוצות אלה יחול השחרור המנהלי הרגיל (תוספת ראשונה) ואילו יתר האסירים יקבלו את השחרור המוגבר- פי ארבע ה לאסירים שתקופת מאסרם עד18 ;חודשים פי שניים לאסירים שתקופת מאסרם בין18 ל- 36 חודשים (או פי שלוש ה )אם ועדת השחרורים אישרה את שחרורם המוקדם ; בין פי שניים ל בין פי הש שלו ל אסירים שתקופת מאסרם עולה על36 חודשים( בתנאי ש ו ועדת השחרורים אישרה את שחרורם המוקדם) . 15 . הצ עת החוק צפוי ה לייצר אבסורדים רבים . כך, לדוגמה, אסיר שנידון לחצי שנת מאסר בגין עבירה קלה יחסית של אלימות במשפחה – כלפי בן דודו, לדוגמה- לא יזכה לשחרור מנהלי מוגבר ואילו אסיר שנידון לשלוש שנות מאסר בגין עבירת אלימות חמורה הרבה יותר יזכה לשחרור מנהלי מוגבר רק משום שהאלימות כוונה כלפי מי שאינו בן משפחתו – שכנו, לדוגמה . מדובר בתוצאה מעוותת הן .ביחס לאסירים עצמם והן ביחס לקורבנות העבירה 16 . ההתיי חסות לקטגוריות אלה כמקשה אחת שלכולם "חזקת מסוכנות טבועה" חסרת אחיזה במציאות משהיא מתעלמת ממנעד החומרה הרחב של העבירות בקבוצ.ות אלה כך, לדוגמה, בקבוצת העבירות המסווגות כ"עבירות מין" מצויות עבירות עוון קלות יחסית ובכלל זה החזקת פרסום תועבה ( סעיף214(ב3) לחוק )העונשין או ביצוע מעשה מגונה בפומ בי (סעיף349 (א) לחוק העונשין) שהעונש בגינן הוא שנת מאסר , וזאת לצד עבירות חמורות ביותר כגון עבירות מין במשפחה שהעונש בגינן עומד על עשרים שנים (סעיף351 .)לחוק העונשין האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | ) جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 4 17 . ,באשר לקבוצת האסירים הביטחוניים השרירותיות שבהבחנה בינ ם לבין אסירים פליליים עולה בבירור מ הצעת החוק. כך, לדוגמה, אסי רים שהורשעו בעבירות של זריקת חפצים לעבר אדם או רכוש לפי סעיף212 לצו בדבר הוראות בטחון לא יזכו בשחרור מנהלי מוגבר , ואילו אסירים שהורשעו בעבירת יידוי או ירי של אבן או חפץ אחר לעבר כלי תחבורה לפי ס עיף332 א לחוק העונשין, יזכו לשחרור מנהלי מוגבר ; אסירים שהורשעו בעבירת הפרעה לחייל לפי סעיף218 לצו בדבר הוראות ביטחון לא יזכרו בשחרור מנהלי מוגבר , בעוד אסירים שהורשעו בעבירה של הפרעה לשוטר במילוי תפקידו בנסיבות מחמירות לפי סעיף275א לחוק העונשין , יזכו לשחר ור מ נהלי מוגבר ; כל אלה ועוד ,הן דוגמאות להבחנות שאינן מבוססות על כל תכלית עניינית ושמטרתם "לתפור" את גזרת ההגדרה עד כמה שניתן, על אסירים ביטחוניים - פלסטינים רובם ככולם- ללא תלות בעונש שנגזר עליהם בפועל. 18 . .כידוע, איסור ההפליה חל גם בהקשרים שאינם עוסקים בחובה מן הדין להעניק הטבה מסוימת בנסיבות שבהן טובת הנאה מסויימת ניתן לאסיר מסוים, על שירות בתי הסוהר להציג טעם כבד משקל לשלילתה מאסיר אחר (עע"א6481/01 אל עביד נ' שירות בתי הסוהר(, פ"ד נז6 ) 678 ( 2003 .)) 19 . ,אכן בית המשפט פסק כי ניתן להטיל מגבלות על זכויותיהם וטובות ההנאה של אסירים ביטחוניים בנסיבות שבה ן קיימת הצדקה לאבחנה בין אסירים ביטחוניים לפליליים. בפסיקה הודגש כי "לא כל אבחנה בין סוגי האסירים היא מותרת, ויש לבחון האם החמרת תנאי המאסר לגבי אסירים ביטחוניים נ עשית מתוך שיקולים ענייניים הנוגעים למאפיינים היחודיים של העבירות שביצעו, או מצרכי סדר וביטחון, וכן האם הסדר אלה אינם חורגים מהנדרש להגשמת צרכים אלו( " דנג"ץ 204/13 צלאח נ' שירות בתי הסוהר, פס קה 15 לפסק דינה של השופטת נאור ( 14.4.2015 ) .) בעניין אחר הובהר, כי ,"כפי שנקבע לא אחת יש בעייתיות בקביעה חד - משמעית שלפיה סיווגו של אדם כאסיר ביטחוני וסוג העבירות שביצע, מצדיקים לשלול ממנו פריבילגיות, מבלי שתהיה פתוחה בפניו כל אפשרות לשוב ולדרוש את ההטבה" (רע"ב4779/17 אבו-צעלוק נ' שירות בתי הסוהר , פסקה50 ( 22.3.2020 ) .) 20 . קביעתו של הסדר גורף, שמונע מכלל האסירים הביטחוניים את האפשרות לזכות בשחרור מנהלי מוגבר על יסוד סיווגם כאסירים מסוג זה בלבד הינה פסולה. כך, לדוגמה בעניין הזכאות של אסירים ביטחוניים לשחרור מוקדם קבע בית המשפט העליון , כי "סיווגו של אסיר כעבריין'בטחוני ' אינו מונע ממנו אוטומטית את הזכות לשחרור מוקדם" (רע"ב10844/08 פלוני נ' מדינת ישראל ( 1.2.2009 )) . כן נפסק , כי "אין לקבוע חד משמעית כי עבירות מסוג מסויים יש בהן כדי לשלול באורח אוטומאטי את ...האפשרות כי הוועדה תמליץ על הפחתת תקופת המאסר יש לבחון בכל מקרה ומ קרה את כלל הנסיבות ובתוכן את השאלה מה יכולה מהות העבירה ללמד על הסיכוי כי האסיר ישוב לפעילות עבריינית לאחר שחרורו." (ע"א3244/90 אל סורי נ' מדינת ישראל ( 30.10.1990 )) . 21 . ,בנוסף החרגתם של אסירים ביטחוניים ואסירים שנשפטו בגין עבירות מין ואלימות במשפחה אינה מ גובה בנתונים באשר לסיכון הנובע משחרורם המוקדם. הנתונים מוכיחים כי דווקא אסירים שנשפטו בגין עבירות מין סיכויי הרצידיביזם שלהם הם מהנמוכים מבין כלל העבירות– 19.4% לעומת אחוז הרצידיביזם הממוצע העומד על כ- 40% . ,בנוסף על פי נתוני שב"ס, שיעור הרצידיביזם של אסירים ביטחוניים הוא מהנמוכים ביותר ביחס לכל קטגוריות העבירות האחרות – בין17% - האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | ) جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel 5 19% ,(ד"ר יוחנן ועקנין וד"ר קתרין בן צבי דו"ח רצידיביזם בישראל 2018 - 2013 ,שירות בתי הסוהר , נובמבר2019 ) . 22 . נימוקים אלה , הנוגעים לפגם החוקתי והיעדר המידתיות שבנקיטה באמצעי קטגורי, מתווספים .ומקבלים משנה תוקף נוכח הפגיעה הנוצרת מהצפיפות היתרה בבתי הסוהר זאת, בפרט ביחס ל אסירים ביטחוניים , אשר סובלים מתנאי כליאה קשים ביותר ולרוב שטח המחיה שלהם נמוך מזה של אסירים פל.יליים 'השחרור המנהלי המוגבר שנקבע במסגרת תיקון מס54 לפקודה נועד לצורך מימוש פסק הדין בעניין הצפיפות בבתי הסוהר . החרגת קבוצות של אסירים מ הצעת החוק סותרת תכלית זו. זאת , בפרט כאשר קבוצת האסירים הביטחוניים סובלת ביתר שאת מצפיפות , ויש בכך כדי לגרוע ממידתיות ה צעת החוק ולפגוע במטרה העיקרית לשמה הוא נועד: הפחתת הצפיפות בבתי הסוהר . ,בברכה אן סוצ׳יו, עו״ד רביע אגבריה, עו״ד