חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סוגיית הפיקוח על מחיר יה ם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה :כתיבה'פלורה קוך דבידוביץ :| אישור שלי לוי, ראש צוות בכירה | עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת תאריך :"א י ,בסיון, תש"ף 3 ביוני2020 סקירה סוגיית הפיקו ח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 4 1. פיקוח על מחירי מוצרים ושירותים: רקע ................................ ................................ ................. 6 2. מוצרי המזון שב פיקוח ומחיר יה ם כיום ................................ ................................ .................. 10 2.1 מוצרים בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והתעשייה ................................ ...................... 11 2.2 מוצרים בפיקוח מחירים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר ................................ ............... 12 2.2.1 מוצרי חלב וביצי מאכל ................................ ................................ .............................. 12 2.2.2 פירות וירקות ................................ ................................ ................................ ............. 15 3. מנגנון פיקוח המחירים ................................ ................................ ................................ ....... 16 3.1 שיקולי ועדות המחירים על ו פי נ הלי עבודת הוועדה ................................ ........................... 18 4. שיקולי בריאות הציבור בהחלת פיקוח על מוצרי מזון ................................ .............................. 20 5. עמדות בסוגיית הפיקוח על מחירי המזון הבריא כיום ................................ .............................. 24 5.1 המתנגדים לשימוש בפיקוח על המחירים לשם הנגשת מוצרי המזון הבריא ......................... 24 5.2 התומכים בשימוש בכלי פיקוח המחירים לשם הנגשת מחירי מוצרי מזון בריאים .................. 27 6. פיקוח ואכיפה של החלטות הוועדה הבין-משרדית לפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים ............... 32 7. דרכים נוספות להנגשת מצרכי מזון בריאים עבור האוכלוסייה ................................ .................. 36 נספח ................................ ................................ ................................ ................................ ...... 40 סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת חברת ,הכנסת מיקי חיימוביץ' והוא עוסק במנגנון הפיקוח על המחירים המיושם כיום בישראל מכוח חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996, ומתמקד בשאלה אם שיקולי בריאות הציבור, וב ראשם הנגשת מ וצרי מזון בעל י ,ערך תזונתי גבוה מובאים בחשבון בעת קבלת החלטה על החלת פיקוח (או הסרתו) על מחיר יה ם של .מצרכי מזון מסוימים ב,חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו– 1996 , נ קבע כי החלת פיקוח מחירים על מוצר או שירות היא בסמכות השר הממונה על התחום שאליו משתייך המוצר או השירות יחד עם שר .האוצר ב חוק ים רט ו מפ התנאים להחלת החוק על מצרך או שירו , וב ת סעיף6 )(ב1 לחוק נ קבע כי השרים רשאים, בצו באישור הממשלה, להחיל חוק זה על מצרך או שירות שלדעת השרים "הוא חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת."הציבור לפי דברי ההסבר להצעת החוק , אחד הטעמים להטלת פיקוח על המחירים הוא הצורך בפיקוח על מחירי מוצרים אחדים בשל היותם חיוניים ובסיסיים, ושלגביהם יש מדיניות חברתית של המדינה בפיקוח על מחיריהם, וכן על מוצרים שיש בהם מחסור לפרק זמן מסוים שו נחוץ לפקח על מחיריהם כדי לוודא שאלה לא יאמירו . סעיף 6 )(ב1 לחוק, כמו גם דברי ההסבר להצעת החוק, עומד ים בבסיס הדיון הציבורי בשאלה האם בקביעת מוצרי המזון בפיקוח מובאים בחשבון ?שיקולים של בריאות הציבור הפיקוח על מחירי מצרכי המזון נחלק בין שתי ועדות פיקוח בין- :משרדיות ועדת המחירים הבין- משרדית של משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה, המוסמכת לפקח על מחירי הלחם ומלח ה( מאכל7 מוצרים בסך ו הכ ל) ו ועדת המחירים הבין- משרדית של משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר, המו ,סמכת לפקח על מחירי חלב שתייה, תוצרת חלב ניגרת, חמאה ( גבינות קשות וביצי מאכל15 מוצרים בסך ו הכ .)ל ועדת המחירים הבין- משרדית של משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר מוסמכת לפקח גם על מחירי הפירות והירקות, אולם כיום פירות וירקות .אינם בפיקוח במהלך השנים הוצא ו מפיקוח מוצרי מזון מסוימים , אך לא ידוע לנו אם רשימת מצרכי המזון שהוצאו מפיקוח אשר הועברה לידינו מלאה, שכן משיחות שקיימנו עם משרד החקלאות ו משרד האוצר עולה ש אף על פי שהמידע על השינויים מתועד ו נמצא ,בהחלטות השונות של ועדות המחירים אין תיעוד מרוכז של השינויים שחלו לאורך השנים. כמו כן, חשוב לשים לב לכך שיש מוצרים שהוצאו מפיקוח והוחזרו לאחר זמן , לדוגמה, השמנת המתוקה הוצאה מפיקוח מחירים ביוני2009, אך הוחזרה לפיקוח בינואר2014 ומחירה מפוקח עד היום (פרק2.1 .) מטרות יה של כל ועדה בין-משרדית המוקמת מכוח חוק הפיקוח ה ן ;קביעת מחיר מפוקח או שינויו הטלה או הסרה של פיקוח מחירים; קביעה או שינוי של אופן הפיקוח על מוצר או שירות . החלטות הוועדה מוגשות לשר האוצר ולשר הנוסף הרלוונטי כהמלצות, וחתימת השרים על הצו סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הרלוונטי מעניקה להחלטה תוקף חוקי. בכל ועדת פיקוח מחירים לתחום מסוים מכהנים ארבעה חברים: שני נציגי משרד האוצר, המתמנים על ידי מנכ"ל משרד האוצר, ושני נציגי המשרד הממשלתי הרלוונטי לתחום הפיקוח, ובהם המפקח על המחירים של אותו תחום במשרד. יו"ר הוועדה הוא .אחד מנציגי משרד האוצר ל משרד הבריאות אי ן נציגים מטעמו ב ו ועדות המחירים העוסק ות בפיקוח על מוצרי מזון ואין לו תפקיד רשמי בנושאים אלו. במשרד האוצר מדגישים כי ועדת המחירים היא ועדה עצמאית ובלתי תלויה, והגורמים המשתתפים בתהליך גיבוש ההמלצה על הכנס ת מוצר ל פיקוח או הוצאתו מפיקוח הם חברי ועדת המחירים בלבד (פרק5.2). מנגד, ב משרד הבריאות סבור ים כי נכון שהמשרד יהיה שותף לתהליך זה. שאלת מקומם של שיקולי בריאות הציבור ב החלטה על החלה או הסרה של פיקוח על מוצרי מזון מסוימים נדונה בעבר במסגרות שונות, ובהן ב חוות דעת לעניין הפיקוח על מוצרי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי החלב של מבקר המדינה מספטמבר2012 , ב דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה, בראשות מנכ"ל משרד הבריאות מנובמבר2016 , ו כן במסגרת.הצעות חוק שונות מהתייחסויותיהם של הגורמים שאליהם פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לצורך כתיבת המסמך עולה כי גם כיום ישנן עמדות שונות בשאלת השימוש בכלי פיקוח המחירים לשם הנגשת מוצרי מזון בעלי ער ך תזונתי גבוה יותר עבור האוכלוסייה . כך למשל, מ צד א ,חד משרד האוצר ,פירט בפנינו חסרונות שונים של מנגנון פיקוח המחירים ,ולטענתו פיקוח מחירים הוא בעיקרו כלי להתמודדות עם כשלי שוק העלולים ליצור עיוותים במחיר המוצר או השירות, באיכותו ובכמות המיוצרת, ובכך לפגוע ב .יעילות הכלכלית של השוק ובצרכנים לדברי המשרד, לעיתים קרובות קיימים פתרונות טובים יותר לטיפול בכשלי שוק מאשר פיקוח מחירים, ובעיקרם הסרת חסמים לתחרות. עמדתו של משרד האוצר היא כי אין זה תפקידה של ,ועדת המחירים לעודד צריכת מוצר כזה או אחר ובהתחשב בכך ש פיקוח מח ירים, המהווה התערבות בשוק, עלול להביא לעיוותים ולתוצאות הפוכות מהרצוי, והטלת פיקוח על מוצר או שירות מסוים אינה מבטיחה שהמחיר שייקבע יהיה זול יותר מהמחיר ש בו נמכר המוצר לפני כן (פרק5.1 .) גם ב דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, שהגישה את מסקנותיה לראש ממשלת ישראל בספטמבר2011 ,בו דוח הוועדה לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה בראשות שרון קדמי, שהגישה את המלצותיה לשר התעשייה, המסחר והתעסוקה ביולי2012 , נכתב כי פיקוח על המחירים ה וא כלי שיש לצמצם את השימוש בו ככל הניתן, ולראות ב ו פתרון זמני במקרים שאי-אפשר לפעול בדרכים אחרות (פרק5.1 .) משרד החקלאות ו משרד הכלכלה והתעשייה ציינו בפנינו אף הם כי אין זה מההכרח שה חלה של פיקוח מחירים על מוצר מסוים תוריד את מחירו, ומשרד החקלאות אף ציין כי שימוש בכלי זה אינו סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עולה בקנה אחד עם העילות הכתובות בחוק הפיקוח, ולצורך יישומ ו לעניין זה יש לתקן את החוק (פרק5.1 ). מ צד אחר ,משרד הבריאות רואה בהחלת פיקוח מחירים על מוצרי מזון בריאים כלי אחד בארגז הכלים להנגשת מזון בריא לאוכלוסייה, ולדבריו פיקוח על מוצרי מזון בריאים והפיכתם למוצרים שבהישג יד ה של ל כל האוכלוסייה הוא אמצעי חשוב ויעיל ב שמירה על ה ביטחון התזונתי של האזרחים. המשרד הוסיף כי ההשלכות הצפויות של הכללת מוצרי מזון בריאים בסל מוצרי המזון המפוקחים י סייע ו גם לאוכלוסיות מעוטות יכולת לכלול אותם בסל המזון היומי ובכך ימנעו תחלואה כרונית, תמותה ועלויות כ.ספיות גבוהות הכרוכות בטיפול במחלות אלה לשאלתנו מהי עמדתו של משרד הבריאות ביחס לטענה ש לפיה שימוש בכלי הפיקוח על מחירים לצורך הנגשת מוצרי מזון בריאים עלול ליצור מחסור של מוצרים אלה בשוק ו יוביל ל פגיעה בצרכנים וביצרנים, השיב משרד הבריאות כי טענה זו נראית לא מ בוססת (פרק5.2 .) איגוד רופאי הציבור ו המועצה הישראלית לצרכנות סבורים אף הם כי יש לשקול החלת פיקוח מחירים על מוצרי מזון בריאים ככלי לעידוד צריכת מזון בריא יותר, בעיקר בקרב אוכלוסיות מוחלשות (פרק2 5. .) עמדה זו הב י ע גם מבקר המדינה בחוות דעת בנושא הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי החלב משנת2012 , שבה כתב המבקר כי " בשעה שבוחנים החלה או הסרה של פיקוח על מחירם של מוצרי מזון מסוימים, אין לשקול רק שיקולים כלכליים, אלא יש לתת למונחים המופיעים בחוק הפיקוח– 'כמו 'מצרך חיוני' ו'טובת הציבור– פרשנות תכליתית, המשקפת יעדים חברתיים ובריאותיים. זאת כדי להתחשב בציבור בכלל ובשכבות החלשות בפרט". משרד הבריאות העביר לידינו רשימה מפורטת של מוצרי מזון ש פילח לשלוש קבוצות: מוצרים שיש לכלול בפיקוח מחירים, מוצרים שיש להוציא מפיקוח מחירים ומוצרים שיש להשאיר בפיקוח מחירים ללא שינוי . מרשימה זו עולה כי המשרד סבור ש יש להסיר פיקוח מחירים מתשעה מ- 22 מוצרי המזון הנמצאים כיום בפיקוח ולה טיל פיקוח על 14 מוצרי מזון חדשים ובהם קטניות, דגנים וסוגי ם מסוימים של פירות וירקות (פרק5.2 .) לצד השאלה אם יש להרחיב את רשימת המוצרים בפיקוח כך שתכלול מוצרים בריאים, עולה השאלה אם מתקיימת כיום אכיפה מספקת על המוצרים ש בפיקוח (פרק6). כפי שעולה מת שובת משרד הכלכלה, ה ממונ ה על ביצוע האכיפה על מוצרי ה ,מזון הנמצאים בפיקוח קיים מחסור משמעותי בכוח אדם, ומחסור זה אינו מאפשר לבצע כ נדרש את המטלות הנגזרות מתוכנית העבודה של המשרד . לצד הפיקוח על מחירי המזון ככלי להנגשת מוצרי מזון בריאים, יש כלים נוספי ם לקדם צריכה של מוצרי מזון אלו. בפרק7 מוצגות דוגמאות לדרכים נוספות הננקטות במדינות שונות. סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מב וא על פי ארגון הבריאות העולמי ( World Health Organization ), תזונה לקויה והיעדר פעילות גופנית הם גורמי סיכון שיש בהם כדי לתרום להתפתחותן של מחלות לא מ י דבקות שונות ( Non-communicable diseases ), ובהן מחלות לב וכלי דם, סוגים שונים של סרטן וסוכרת מסוג2. לפי הארגון, מחקרים מצביעים על קשר בין תזונה רווי י ת קלוריות, צריכה מוגברת של שומנים ,שומני טרנס, סוכ ר ומלח וצריכה נמוכה של פירות וירקות לבין מגמת ההשמנה הגוברת בעשורים האחרונים והתפתחותן של מחלות ש ונות . הארגון הביע דאגה מהממדים הלא-מידתיים,, לדבריו .של תופעת ההשמנה בקרב קבוצות האוכלוסייה החלשות1 מנתוני ארגון הבריאות העולמי עולה כי בשנת2016 היו בעולם יו תר מ- 1.9 מיליארד בני18 ומעלה בעלי עודף משקל ( verweight o) ,שהם כ- 39% מאוכלוסיית העולם בגילים אלו. 2 ( כשליש מהם650 )מיליון סבלו מהשמנה ( bese o .) 3 באותה שנה היו בעולם יותר מ- 340 מיליון ילדים בגילי5 – 19 ( 18% מאוכלוסיית הבנות ו- 19% מאוכלוסיית הבנים) שסבלו ממשקל עודף .או מהשמנה4 מ נתוני ה- OECD 5 עולה כי השיעור הממוצע של בני15 ומעלה הסובלים מהשמנה ב- 35 מדינות הארגון עמד בשנת2015 )(או בשנה קרובה לה על 19.5% .ישראל דורגה במקום ה- 16 עם שיעור השמנה של 17.8% מהאוכלו סייה )(לתרשים ראו נספח. 6 לפי תחזית ארגון ה- OECD ( Organization for Economic Co-operation and Development ) שהוצגה בדוח ,האמור מגמת העלייה בשיעור הסובלים מהשמנה במדינות החברות בארגון צפויה להימשך לכל הפחות עד שנת2030 ,ובשנה זו צפוי ש שיעורי ההשמנה הגבוהים ביותר יהיו בארצות ( הברית47% ,)ב( מקסיקו39%ב ) ו אנגליה( 35% ), בעוד שיעור י ההשמנה הנמוכים ביותר יהיו באיטליה וב דרום קוריאה( 13% ו- 9% בהתאמה). 7 ב דוח האמור לא מצוין שיעור ההשמנה העתידי הצפוי.בישראל 1 World Health Organization, Using price policies to promote healthier diets, 2015. 2 ( ארגון הבריאות העולמי מגדיר משקל עודףoverweight) בקרב מבוגרים כ- BMI של25 או יותר. 3 ארגון הבריאות העולמי מגדיר השמנה בקרב מבוגרים כ- BMI של30 ,או יותר World Health Organization, Obesity and overweight, April 1st, accessed: May 27th 2020. 4 WHO, Obesity and overweight, Key facts, February 18th 2018, accessed: September 8th 2019. 5 ( בנתונים המוצגים הארגון מבחין בין נתונים שנמדדוmeasured date) ב- 18 מהמדינות לבין נתונים שדווחו ( בדיווח עצמיself-reported date) ב- 17 מהמדינות. מהפרסום לא ניתן ללמוד מהו ההבדל בין שני סוגי .מדידות אלה 6 OECD, Obesity Update 2017, 2017. 7שם. על פי ארגון הבריאות העולמי, תזונה לקויה והיעדר פעילות גופנית הם גורמי סיכון שיש בהם כדי לתרום להתפתחותן של מחלות לא מ י דבקות .שונות בשנת 2016 היו בעולם יותר מ- 1.9 מיליארד בני 18 ומעלה בעלי עודף משקל ,שהם כ- 39% מאוכלוסיית העולם בגילים אלו. השיעור הממוצע של הסובלים מהשמנה בקרב בני 15 ומעלה ב- 35 מדינות ה- OCED עמד בשנת2015 על 19.5% . בישראל– 17.8% . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ממענה משרד הבריאות על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתן לל מוד כי בשנים האחרונות ישנן ע דויות לכך שמחלות כרוניות ,ובעיקר מחלות לב וכלי דם ,סרטן וסוכרת , הן גורם מרכזי לתמותה בישראל, ו הן גורמות ל כ- 65% מ מקרי המוות ,. לדברי המשרד שיעורי התמותה והתחלואה ממחלות כרוניות בישראל גבוהים ביחס למדינות העולם המערבי, והתחלואה הכרונית נמצאת במגמת עלייה. אחד מ גורמי הסיכון העיקריים לכך וא ה תזונה לקויה המאופיינת, בין היתר, בצריכת שומנים רווי י ם, צריכה מוגבר ,ת של מלח וסוכר לצד מיעוט.פעילות גופנית, השמנה ועישון8 על פי נתונים שהובאו ב דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות משה בר סימן טוב, שמונתה באפריל2016 על ידי שר הבריאות והגישה לו את מסקנותיה בנובמבר2016 )(להלן: ועדת האסדרה, "ההוצאה לטיפול במחלות כרוניות בישראל, מוערכת בכ-9 מיליארד ש"ח בשנה. עלויות ההשמנה בלבד הן כ-6 מיליארד ש"ח ב שנה [ ... ] שליש (כ-2 מיליארד ש"ח בשנה) מן העלויות הן עלויות ישירות לטיפול במחלה, ושני שלישים מן העלויות הן עלויות עקיפות (א ו.")בדן כושר עבודה, ימי מחלה וטיפול סיעודי9 כפי שעולה מדוח לעניין מניעת המחלות הכרוניות הלא-ימ דבקות שפרסם בשנת2013 ארגון הברי( אות העולמיGlobal Action Plan for the Prevention and Control of 2020 – 2013 Noncommunicable Diseases ), יש חשיבות ל נקיטת צעדים מקדמי בריאות כבר בגיל צעיר (כגון עידוד פעילות גופנית, שמירה על תזונה מטיבה ועוד) כדי לצמצם את החשיפה .המוקדמת לגורמי סיכון שעלולים להשפיע על הבריאות בטווח הארוך10 מדוח שפרסם ארגון הבריאות העולמי בשנת2015 לעניין שימוש במדיניות מחירים לק ידום ( תזונה בריאה יותרUsing price policies to promote healthier diets ) עולה כי אחד הגורמים המשפיעים על סוג מצרכי המזון הנרכשים ו כמותם הוא המחיר ,ועל כן, לטענת כותבי הדוח, כלי מדיניות המתייחסים ל נשיגות של מוצרים ( affordability )ותמריצי קנייה ( purchasing incentives ) עבור מוצרי מזון שונים הם כלי מדיניות מרכזיים בקידום צריכת מוצרי מזון בריאים יותר. 11 8 ,מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, משרד הבריאות, מכתב27 באוגוסט2019 . 9 ,משרד הבריאות דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות משה בר סימן טוב , נובמבר2016 . 10 WHO, Global Action Plan for the Prevention and Control of Non-communicable Diseases 2013- 2020, 2013. 11 World Health Organization, Using price policies to promote healthier diets, 2015. ,לפי משרד הבריאות שיעורי התמותה והתחלואה ממחלות כרוניות בישראל גבוהים ביחס למדינות העולם המערבי, והתחלואה הכרונ ית נמצאת במגמת ,עלייה ו אחד מגורמי הסיכון העיקריים ה וא .תזונה לקויה לפי ארגון הבריאות ,העולמי אחד הגורמים המ שפיעים על סוג מצרכי המזון הנרכשים וכמות ם ,הוא המחיר ולכן כלי מדיניות המתייחסים לנ ש יגות של מוצרים ו ל תמריצי קנייה הם כלי מדיניות מרכזיים בקידום צריכת מוצרי מזון .בריאים יותר י לפ נתוני משרד הבריאות ,עלויות ההשמנה בלבד הן כ- 6 מיליארד ש "ח בשנה. סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצר י מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסמך זה נעסוק ב מנגנון הפיקוח על המחירים המיושם כיום בישראל מכוח חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 ,ונ תמקד בשאלה אם בדיון על החלת פיקוח מחירים על מצרכי מזון מסוימים או על הוצאתם מפיקוח מובאים בחשבון שיקולי ,בריאות הציבור וב ראשם הנגשת מוצרי מזון בעלי ערכים תזונתיים גבוהים יותר (כגון ל)חם מקמח מלא . במסמך נציג את עמדותיהם של הגורמים השונים בשאלה זו. נדגיש כי מסמך זה אינו עוסק בפרשנות החוק או במנגנון הפיקוח על המחירים בכללותו ,אלא מתמקד ב דיון על מקומם של שיקול י בריאות הציבור ב יישו מו של מנגנון זה. 1. פיקוח על מחירי מוצרים ושירותים: רקע ב חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 )(להלן: חוק הפיקוח, נ קבע כי החלת פיקוח מחירים על מוצר או שירות היא בסמכות השר הממונה על התחום שאליו משתייך המוצר או השירות יחד עם שר האוצר .ב סעיף 6 ל חוק רט ו מפ ים התנאים להחלת :החוק על מצרך או שירות, כדלקמן ב סעיף6 )(א נ קבע כי ,"השרים רשאים בצו , להחיל את החוק על מצרך או שירות, שמתקיים בו אחד מ אלה (ההדגשה אינה במקור) : 1. הוכרז לגביו מונופולין לפי סעיף26 ;לחוק התחרות הכלכלית 2. קיים לגביו ריכוז באספקה או ברכישה בידי אדם אחד או שני בני אדם או יותר במידה שבשלה יש לריכוז כאמור השפעה ניכרת בשוק לגבי אותו מצרך או שירות; 3. ;בין ספקיו או בין רוכשיו אין תחרות או קיימת ביניהם תחרות מועטה בלבד 4. ניתנת לגביו תמיכה מתקציב המדינה." ב סעיף6 )(ב קב נ ע כי ,"השרים רשאים בצו באישור הממשלה , להחיל חוק זה על מצרך או שירות, שלדעת השרים מתקיים בו אחד מאלה (ההדגשה אינה במקור:) 1. ;הוא חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת הציבור 2. ;יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור בו עקב נסיבות יוצאות דופן 3. יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית והחברתית של הממשלה". ב חוות דעת מבקר המדינה לעניין הפיקוח על מחי רי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב מספטמבר2012 מוסבר ב כי חוק נ קבע ו :שלוש רמות פיקוח על המחירים 12 12 ,מבקר המדינה, חוות דעת הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב , ספטמבר2012 . ב חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 , נ קבע כי החלת פיקוח מחירים על מוצר או שירות היא בסמכות השר הממונה על התחום שאליו משתייך המוצר או השירות יחד עם שר .האוצר סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. קביעת מחירים לפי פרק ה' לחוק, ,המהווה, לדברי מבקר המדינה רמת פיקוח הדוקה, האוסרת שינויי מחירים ללא קבלת היתר . 2. ,בקשה להעלאת מחירים לפי פרק ו' לחוק ו במסגרתה הגוף המפוקח מגיש בקשה ,לשינוי מחיר ואם המפקח על המחירים א ינו דוחה את הבקשה ב תוך פרק הזמן ה קבוע בחוק, אזי המחיר שביקש הגוף המפקח הוא המחיר .שייקבע 3. דיווח על רוו ח ,יות לפי פרק ז' לחוק ש במסגרתו הגוף המפוקח מנהל באופן שוטף את מדיניות המחירים שלו ומדווח למפקח על המחירים ועל רווחיות .ומחירים לדברי מבקר המדינה, מדובר ברמת הפיקוח הנמוכה ביותר. לדברי משרד האוצר ,על פי החוק אין חובה לייצר מוצרים או לספק שירותים הנמצאים בפיקוח מחירים, ומנגנון פיקוח המחירים אינו עוסק בהיבט זה. 13 ב נייר עבודה בנושא:מדיניות מחירי מזון בישראל אמצעי אסטרטגי שכתב ו בשנת2017 פר 'ופ דב צ'רניחובסקי וד"ר ג'נטה אזרייבה, לבקשת ועדת מחירי מזון שהקימה המועצה הלאומית לביטחון תזונתי, נכתב כי ישראל היא היחידה ממדינות ה- OECD המתערבת בקביעת מחירי ,המזון באופן ישיר ומפקחת עליהם14 לכן עולה השאלה מהן הסיבות ל קיומו של מנגנון זה בישראל. על הרקע לחקיקתו של חוק הפיקוח על המחירים ניתן ללמוד מ דברי ההסבר ל פרק ה' ל הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו– 1995 , הדן בפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים :(להלן ה צעת החוק) ו כן מחוות דעת מבקר המדינה לעניין הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב, שפורסמה בספטמבר2012 . בדברי ההסבר להצעת החוק הוסבר כי פיקוח מחירים היה נהוג עוד בתקופת המנדט מתוקף פקודות ותקנות שונות שתכליתן הי י תה למנוע הפקת רווח בלתי הוגן במכירת מצרכים או שירותים. 15 בשנת1957 החליף חוק הפיקוח על מצרכים ושירות ים, התשי"ח– 1957 , את החקיקה המנדטורי ת ו בו נ קבע, בין היתר, כי השר רשאי להכריז על מצרך מסוים כעל מצרך או שירות בר פיקוח, ולקבוע ל ו מחיר או רווח מ רב יים. ולם א תוקפו של חוק זה הוגבל לתקופת מצב החירום. 16 13 ,כפיר בטאט, יו"ר ועדת המחירים במשרד האוצר אסף גבע, חבר ועדת המחירים,, אביגיל ונקרוט מר כזת ועדת ,המחירים, משרד האוצר, פגישה25 בנובמבר2019 . 14 ,פרופ' דב צ'רניחובסקי, ד"ר ג'נטה אזרייבה:מדיניות מחירי מזון בישראל אמצעי אסטרטגי , 2017 . 15 למשל, תקנות ההגנה (מניעת רווחים מו ,)פקעים1944 ,, ופקודת הפיקוח על המזונות1942 . דברי הסבר ל הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו– 1995 . 16 ,מבקר המדינה, חוות דעת הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב , ספטמבר2012 . ,לדברי משרד האוצר על פי החוק, אין חובה לייצר מוצרים או לספק שירותים א מצ נה ים בפיקוח מחירים, ומנגנון פיקוח המחירים אינו עוסק .בהיבט זה סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במהלך שנות השמונים של המאה ה- 20 , חלה בישראל עלייה באי נפלציה ובשנת1984 ניצבה המדינה .בפני מפולת כלכלית הממשלה החליטה על ,תוכנית החירום הכלכלית לייצוב המשק ו במסגרתה הותקנו בשנת1985 )תקנות שעת חירום (יציבות מחירים במצרכים ובשירותים , ש מכוח ן הוקפאו מחירי כל המצרכי ם והשירותי ם . באותה שנה הוסדרו ב חוק יציבות מחירים במצ רכ ים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ה– 1985 ,(להל ן – חוק הוראת שעה) ההוראות ,הרלוונטיות לנושא ובהן נקבע ם מה המוצרי ם והש ירותי ם ש עליה ם .לא יחול החוק תוקפה של הוראת השעה הוארך בכל פעם מחדש עד לשנת1996 . 17 ב דברי ההסבר לחוק הפיקוח נכתב כי בשל נסיבות החירום ש בהן חוקק ה הוראת ,השעה הי א ה חל על כל המצרכים והשירותים , למעט אלה שנקבעו בתוספת לחוק. 18 הוראת השעה הסמיכה את השרים להוס ,יף מוצרים ושירותים לתוספות אלה ובכך לה חריגם .מתחולת החוק ע ם בלימת האינפלציה ובמשך השנים שחלפו מאז , הוצאו בהדרגה רוב המצרכים והשירותים ,מתחולת החוק ולפי דברי ההסבר להצעת החוק, עד שנת1995 הוא חל על כמה מאות מ צרכים ושירותים ב מגוון.תחומים19 ב- 30 באוקטובר95 19 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת השלוש-עשרה את הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו– 1995 – לחקיקת חוק .פיקוח מחירים חדש בדברי ההסבר ל הצעה " נכתב, בין היתר, כי פיקוח על מחירים מוצדק כאשר יש פגיעה בתחרותיות במשק ,סבסוד מתקציב המדינה ,צורך בהפעלת מדיניות כלכלית או במקרה של מחסור יוצא דופן במוצרים חיוניים[ . חוק הפיקוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, ה תשי"ח– 1957 [ ] וחוק הוראות השעה חוק יציבות מחירים במצ רכ ים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ה– 1985 ] אינם מגבילים את העילות להטלת הפיקוח, ובכך אינם עולים בקנה אחד עם התפישות החדשות המחייבות עמידה של חקיקה מסוג זה במבחנים של תכלית ראויה והתערבות ממשלתית שאינה עולה על הנדרש. כאמור, הפעלת חוק הפיקוח נעשית מכוח ההכרזה של מצב חירום שנעשתה עם קום המדינה, דבר שאינו מתאים לחקיקה הכלכלית שיש בה צורך בכל עת, ללא קשר למצב החירום האמור . ואילו חוק 17 .שם 18 לפי התוספת השנייה ל חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראות שעה), התשמ"ה , המצרכים שעליהם לא חל החוק היו אלה: מצרך המיוצא בפועל מישראל; פירות וירקות טריים שאינם מיועדים לתעשייה, למעט גזר ותפוחי אדמה ולמעט פירות וירקות טריים המיועדים לייצור מוצ רי תעשייה המיוצאים בפועל מישראל אך לא ליהודה ושומרון וחבל עזה, וכן פרחים; מצרך הנמכר לכלי טיס או לכלי שיט הנכנס לישראל או היוצא ממנה ומחירו משולם במטבע חוץ; השכרת ציוד לתקופה העולה על30 חודשים; מטבע חוץ; יהלומים; תכשיטי זהב ומדליות זהב; תרופות מיובאות שאי ,]ן כמותן מייצור בישראל; שכירות שחל עליה חוק הגנת הדייר [נוסח משולב התשל"ב– 1992 .; עיתונות מיובאת, מצרך שיש לספקו לאחר תום תקופת תוקפו של חוק זה 19 דברי הסבר ל הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיק וני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו– 1995 . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוראות השעה הוגב ל בזמן בשל נסיבות חקיקתו ויש להחליפו בחקיקה קבועה, המתאימה "לצורכי הזמן (ההדגשה אינה במקור). 20 ב דברי ההסבר ל ,)הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב התשנ"ו– 1995 , פורטו הטעמים המרכזיים להטלת פיקוח על ה מחירים על פי החוק המוצע, ו אלה הם : 1 .השגת מדיניות מקרו- ;כלכלית של הממשלה לריסון אינפלציה 2 .העיוותים העלולים להיווצר עקב אי-שכלולים של השוק ו עלולים להביא לתופעה של קביעת מחירים גבוהים מהמחירים האופטימליים . כלומר, הפיקוח יופעל על מוצרים או שירותים שלגביהם קיים חשש שללא פיקוח ייקבעו להם מחירים גבוהים יותר מאלה שהיו נקבעים בשוק משוכלל ; 3 .פיקוח על מחירי מוצרים המסובסדים מתקציב המדינה כדי למנוע מצב שהעלאת המחיר תוביל להרחבת תקציב המדינה; 4 .הצורך בפיקוח על מחירי מוצרים אחדי ם בשל היותם חיוניים ובסיסיים, ושלגביהם יש מדיניות חברתית של המדינה בפיקוח על מחיריהם, וכן על מחירי מוצרים שיש בהם מחסור לפרק זמן מסוים ו נחוץ לפקח על מחי ריהם כדי לוודא שלא יאמירו. 21 עוד נכתב בדברי ה הסבר כ י: "יצוין כי הצורך בחוק המאפשר פיקוח על המחירים הוא גדול במיוחד במשק הישראלי שהוא משק קטן יחסית, ומאופיין במיעוט יחסי של יצרנים בחלק ."מהענפים והמוצרים ,חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו– 1996 , עבר בכנסת בקריאה שלישית בדצמבר1995 ,נכנס לתוקפו במר ץ 1996 ו.הוא בתוקף עד היום ,כאמור ב סעיף6 )(ב1 לחוק נ קבע כי השרים רשאים, בצו באישור הממשלה, להחיל חוק זה על מצרך או שירות שלדעת השרים"הוא חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת הצ יבור". לפי דברי ההסבר להצעת החוק, אחד הטעמים להטלת פיקוח על מחירי מוצרים הוא היותם של מוצרים אחדים חיוניים ובסיסיים ,ו קיומה של מדיניות חברתית של המדינה בפיקוח על מחיריהם, כן ו הצורך לוודא שלא יאמירו מחיריהם של מוצרים ששורר .בהם מחסור לפרק זמן מסוים קביעות אלה עומדות ב בסיס דה יון הציבורי בשאלה האם בקביעת מוצרי המזון ש בפיקוח מובאים בחשבון שיקולים של בריאות הציבור או ?לאו 20 .שם 21 .שם לפי דברי ההסבר להצעת החוק ,אחד הטעמים להחלת פיקוח על מחירי מוצרים הוא הצורך בפיקוח על מחירי מוצרים אחדים בשל היותם חיוניים ובסיסיים, ושלגביהם יש מדיניות חברתית של המדינה בפיקוח על מחיריהם, וכן על מחירי מוצרים שיש בהם מחסור לפרק זמן מסוים ו נחוץ לפקח על מחיריהם כדי לוודא שאלה לא יאמירו סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . מוצרי המזון ש בפיקוח ו מחיר יה ם כיום על פי חוק הפיקוח ,הצו המורה על פיקוח על המחירים יותקן לאחר שהובאה בפני השרים המלצה של ועדת המחירים או לאחר שהתייעצו ע מה י. 22 ב סעיף 2 לחוק הפיקוח נ קבע כי "שר שבתחום סמכותו מצרך או שירות שחוק זה חל עליו, ימנה מפקח על המחירים מקרב עובדי משרדו; באין שר כאמור, יהיה המפקח על המחירים במשרד התעשייה והמסחר מפקח גם ."לעניין אותו תחום מפקחים אלו, לצד נציגי משרד האוצר, חברים ב וועדת הפיקוח על המח ירים הבין-משרדית, הפועלת מכוח החוק ו מטרותיה הן ;קביעת מחיר מפוקח או שינויו הטלה או הסרה של פיקוח מחירים; קביעה או שינוי של אופן הפיקוח על מוצר או שירות. כפי שניתן ללמוד ממענה משרד הכלכלה והתעשייה )(להלן: משרד הכלכלה ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר )(להלן: משרד החקלאות על ,פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת בתחום ה פיקוח על מצרכי מזון נחלק הפיקוח על ה מחירי ם בין שתי ועדות פיקוח בין-משרדיות , והן :  ועדת המחירים ה בין-משרדית של משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה , המוסמכת לפקח על מחירי ה לחם ומלח ה;מאכל  ועדת המחירים הבין-משרדית של משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר , ,המוסמכת לפקח על מחירי חלב שתייה, תוצרת חלב ניגרת, חמאה, גבינות קשות .ביצי מאכל, ירקות ופירות23 בפרק זה נציג את רשימת22 מוצרי המזון הנמצאים כיום בפיקוח מחירים של שני משרדי הממשלה האמורים בהסתמך על נתונים המוצגים באתרי האינטרנט של המשרדים ועל בסיס תשובות המשרדים על .פנייתנו אם נענינו מן המשרד בעניין ציינו גם את המועד בו ש התווספו מוצרים מסוימים לפיקוח , את המועד האחרון בו ש עודכן מחירם וכן את המוצרים שהוצאו .מפיקוח במהלך השנים עם זאת , חשוב לציין כי בכל הנוגע לרשימת המוצרים שהוצאו מפיקוח לא ידוע לנו אם מדובר ברשימת מצרכי מזון מלאה וממצה, שכן כפי שעולה משיחות שקיימנו 22 לפי סעיף8 לחוק הפיקוח, "צו לפי סעיף8 יותקן לאחר שהובאה בפני השרים המלצה של ועדת המחירים או לאחר שהתייעצו עמה; לא נתקבלה החלטה בוועדת המחירים מחמת הוראות סעיף4 (ב), תועבר סמכותה לעניין זה לוועדת הערר; לא קיבלה ועדת הערר החלטה תוך30 ימי עבודה מיום שהעניין הועבר אליה, רשאים ."השרים להפעיל סמכותם גם בלי קבלת החלטה 23 ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב12 בנובמבר2019 ,; אורי צוק בר סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאו ,ת ופיתוח הכפר, מכתב20 באוגוסט2019 . בתחום הפיקוח על מצרכי המזון נחלק הפיקוח על המחירים בין שתי ועדות פיקוח בין- משרדיות: ועדת המחירים הבין- משרדית של משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה וכן ועדת המחירים הבין- משרדית של משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח .הכפר על ,פי חוק הפיקוח הצו המורה על פיקוח על המחירים יותקן לאחר שהובאה בפני השרים המלצה של ועדת המחירים או לאחר שהתייעצו יע.מה סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עם משרד החקלאות ו משרד האוצר נראה ש אף על פי ש המידע על השינויים מתועד וקיים בהחלטות ועדות המחירים, אין תיעוד מרוכז של השינו יים שחלו לאורך השנים. 24 2.1 מוצרים בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והתעשייה בטבלה ש להלן שבע ת מ וצרי המזון25 הנמצאים כיום בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והתעשייה לפי פרק ו ' לחוק הפיקוח, "בקשה להעלאת מחירים" . על ,פי פרק ו' לחוק בכל מקרה של העלאת מחיר על החברה לפנות לקבלת היתר מהמפקח על המחירים, שיחליט אם ,לאשר או לדחות את הבקשה על פי ה.כללים שנקבעו26 לכל מוצר בטבלה יוצג ,משקל/אריזה מחיר לקמעונאי , מחיר לצרכן, מחיר לצרכן באילת ומועד עדכון אחרון של המוצר, על פי המופיע באתר האינטרנט של המשרד. טבלה1 :מצרכי מזון הנמצאים כיום בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והתעשייה27 המצרך /משקל אריזה מחיר לקמעונאי מחיר לצרכן מחיר לצרכן באילת מועד עדכון אחרון )לחם אחיד (כהה כיכר750 'גר 3.92 ₪ 5.12 ₪ 4.38 ₪ 27.5.18 לחם לבן כיכר750 'גר 3.88 ₪ 5.12 ₪ 4.38 ₪ 27.5.18 חלה/מאפה שמרים כיכר500 'גר 3.94 ₪ 5.17 ₪ 4.41 ₪ 3.2.19 לחם אחיד (כהה) פרוס וארוז כיכר750 'גר 5.37 ₪ 7.11 ₪ 6.07 ₪ 3.2.19 לחם לבן פרוס וארוז כיכר500 'גר 4.5 ₪ 6.1 ₪ 5.21 ₪ 27.5.18 מלח מטבח רגיל ו מלח מטבח מעולה 1 ק"ג 1.56 ₪ 2.07 ₪ 1.77 ₪ 1.10.15 מלח שולחן מעולה ומלח שולחן גס 1 ק"ג 1.56 ₪ 2.07 ₪ 1.77 ₪ 1.10.15 24 ,כפיר בטאט, יו"ר ועדת המחירים במשרד האוצר אסף גבע, חבר ועדת המחירים,, אביגיל ונקרוט מרכזת ועדת ,המחירים, משרד האוצר, פגישה25 בנובמבר2019 . 25 .לגבי מוצרי המלח נציין כי בכל אחד משני מצרכי המלח נכללים שני סוגי מלח 26 ,משרד הכלכלה והתעשייה מחירי מוצרי צריכה בפיקוח :, כניסה19 בנובמבר2019 ,; משרד הכלכלה והתעשייה פיקוח על המחי רים: מידע כללי:, כניסה 27 במאי2020 . 27 מוצרים הנמצאים בפיקוח משרד הכלכלה מפוקחים לפי פרק ו 'לחוק הפיקוח, "בקשה להעלאת מחירים" . ,משרד הכלכלה והתעשייה מחירי מוצרי צריכה בפיקוח:, כניסה 19 בנובמבר2019 ,; משרד הכלכלה והתעשייה פיקוח על המחירים: מידע כללי:, כניסה 27 במאי2020 . כיום יש שבעה מוצרי מזון הנמצאים בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והתעשייה לפי פרק ו' לחוק .הפיקוח סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקבל ת מידע באשר למועד כניסתם לפיקוח של המוצרים האלה, השיב משרד ה כלכלה כי "מצרכי המזון המפוקחים כ יום נכנסו ,"לפיקוח מחירים עם החלת החוק28 כלומר, להבנתנו, בשנת1996 . ביקשנו לקבל מידע גם על מוצרים שהוצאו מפיקוח במהלך השנים . במענה על פנייתנו, העביר לידינו משרד הכלכלה מסמך שמועד הפקתו לא ידוע והוא עוסק ב מוצרים שיצאו פיקוח מ חירים מינואר1991 עד לשנת2011 . מהמסמך עולה כי החל משנת1996 , עת נכנס לתוקפו חוק הפיקוח, ועד לשנת2009 הוצאו מפיקוח עשרת המוצרים האלה : מרגרינה ומיונית מתוצרת מזון ישראלית , אטריות ו מוצרי פסטה מתוצרת אסם , קוביית שמרים50 גרם מתוצרת פאקא , שימרית בשקית מתוצרת פאקא ,מרגרינה בגביעים ,תחליף חלב אם , לחמנייה ,בירה לבנה ,משקה קל מל ת)ת (בירה שחורה ו בשר בקר קפוא מיובא. נדגיש כי לא ידוע לנו אם מדובר ברשימה מ לאה או שמא יש מצרכי מזון נוספים ש הוצאו מפיקוח ו אינם ,כלולים בה. לדברי משרד הכלכלה החל משנת2011 ועד היום לא הוצאו מוצרים מפיקוח. 29 2.2 מוצרים בפיקוח מחירים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר משרד החקלאות מוסמך לפקח על מחירי חלב שתייה, תוצרת חלב ניגרת, חמאה, גבינות קשות, ביצי מאכל, ירקות ופירות. 2.2.1 מוצרי חלב וביצי מאכל להלן נציג טבלה ובה15 מוצרי חלב וביצי מאכל הנמצאים כיום בפיקוח מחירים של משרד החקלאות לפי פרק ה' לחוק הפיקוח .", "קביעת מחירים על ,'פי פרק ה המחיר המפוקח נקבע באמצעות צו החתום ב ידי שר האוצר ושר הכלכלה. 30 לכל מוצר יוצג ,משקל/אריזה מחיר לקמעונאי , מחיר לצרכן, מחיר לצרכן באילת ומועד עדכון אחרון של מחיר המוצר, כפי .שמופיע באתר האינטרנט של משרד הכלכלה לחלק ניכר ממוצרי החלב ש בפיקוח מחירים של "משרד החקלאות עשויים להיות "מוצרים דומים, ש הפיקוח מוטל גם .עליהם לפי סעי ף1 לחוק הפיקוח "מצרך דומה" הוא "מצרך שמבחינת השימוש בו בידי רוכש סביר הינו בעל תכונות דומות ביותר למוצר פלוני, אף אם אינו זהה מכל הבחינות, ואף אם הוא שונה מאותו מצרך במשקלו, בגודלו, באריזתו או בשמו". בהודעת משרד החקלאות ופיתוח הכפר בדבר הנחיות 28 ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר תקצוב, משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב25 בנובמבר2019 . 29 .שם 30 ,משרד האוצר, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ועדת המחירים סיכום דיון ועדת המחירים: השפעת הרפורמה במשק החלב על מחירי מוצרי החלב המפוקחים , 12 בדצמבר2018 ; ,משרד הכלכלה והתעשייה פיקוח על המחירים: מידע כללי:, כניסה 27 במאי2020 ,; נעם בוטוש, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתוח השינויים במדד המחירים לצרכן לפי חתכים אחדים, בשנים2009 – 2018 ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת8 באוגוסט 2019 . כיום יש15 מוצרי חלב וביצי מאכל הנמצאים בפיקוח מחירים של משרד החקלאות ופיתוח הכפר לפי פרק .ה' לחוק הפיקוח סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המפקח על המחירים לעניין אכיפת הוראות החוק בעניין"מצרך דומה" לעניין מוצרי חלב פורטו כמה עקרונות לקביעת היותו של מוצר חלב "מצרך דומה" למוצר חלב המנוי בצו מכוח .החוק31 בטבלה2 נציג את מוצרי החלב והביצים ה נמצאים בפיקוח מחירים של מש רד החקלאות. מוצרים ש נקבעו להם מוצרים דומים ו/או מוחרגים מסומנים בכוכבית . טבלה2 :מוצרי מזון הנמצאים כיום בפיקוח משרד החקלאות ופיתוח הכפר 32 המצרך /משקל אריזה מחיר לקמעונאי מחיר לצרכן מחיר לצרכן באילת מועד עדכון חלב טרי3% שומן שקית1 ליטר 3.95 ₪ 5.17 ₪ 4.42 ₪ 11.6.19 חלב טרי1% שומן שקית1 ליטר 3.71 ₪ 4.81 ₪ 4.11 ₪ 11.6.19 חלב טרי3% *שומן קרטון פקק+ 1 ליטר 4.37 ₪ 5.94 ₪ 5.08 ₪ 11.6.19 חלב טרי1% *שומן קרטון פקק+ 1 ליטר 4.14 ₪ 5.59 ₪ 4.78 ₪ 11.6.19 אשל4.5% *שומן גביע200 מ"ל 1.15 ₪ 1.61 ₪ 1.38 ₪ 11.6.19 גיל3% *שומן גביע200 מ"ל 1.05 ₪ 1.44 ₪ 1.23 ₪ 11.6.19 שמנת חמוצה15% שומן *רגילה גביע200 מ"ל 1.7 ₪ 2.28 ₪ 1.95 ₪ 11.6.19 שמנת מתוקה38% *שומן33 קרטון250 מ"ל 4.3 ₪ 6.18 ₪ 5.28 ₪ 11.6.19 *חמאה רגילה חבילת100 'גר 2.91 ₪ 3.94 ₪ 3.37 ₪ 11.6.19 גבינה קשה חצי שמנה *עמק רגילה34 חריץ1 ק"ג 31.07 ₪ 42.7 ₪ 36.5 ₪ 11.6.19 גבינה קשה שמנה *גלבוע35 חריץ1 ק"ג 29.4 ₪ 40.59 ₪ 34.69 ₪ 11.6.19 גבינה לבנה5% * 250 'גר 3.41 ₪ 4.75 ₪ 4.06 ₪ 11.6.19 31 כך למשל, חלב טרי בעל 3% שומן באריזת ליטר אחד בקרטון עם פקק הוא מוצר המצוי בפיקוח מחירים; "מצרך דומה" ל ו הוא חלב שתי י ה בעל3% שומן באריזת קרטון של שני ליטר מתוצרת חברת טרה ; ומוצר שאינו "מצרך דומה" לעניין זה הוא, למשל, חלב טרי אורגני בעל3% "שומן מתוצרת "הרדוף . משרד החקלאות ופיתוח ,הכפר "הודעה בדבר הנחיות המפקח על המחירים בעניין אכיפות הוראות החוק בעניין "מצרך דומה לעניין מוצרי חלב , 5 באוגוסט2014 . 32 משרד ,הכלכלה והתעשייה מחירי מוצרי צריכה בפיקוח :, כניסה8 בדצמבר2019 ; משרד החקלאות פיתוח ,הכפר פרסומי מוצרים בפיקוח: מוצרי חלב, ביצים, פירות וירקות :, כניסה8 ,בדצמבר2019 . 33 .נקבעו מוצרים דומים בלבד 34 .נקבעו מוצרים מוחרגים בלבד 35 .נקבעו מוצרים מוחרגים בלבד סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המצרך /משקל אריזה מחיר לקמעונאי מחיר לצרכן מחיר לצרכן באילת מועד עדכון ביצי מאכל– גודל (ענקXL ) מעל73 'גר 9.28 ₪ 12.4 ₪ 10.6 ₪ 22.1.19 ביצי מאכל– גודל גדול ( L) 73-63 'גר 8.49 ₪ 11.3 ₪ 9.7 ₪ 22.1.19 ביצי מאכל– גודל מדיום ( M ) 63-53 'גר 7.81 ₪ 10.4 ₪ 8.9 ₪ 22.1.19 במענה על בקשתנו לקבל מידע על מועד כניסתם המדויק לפיקוח של כלל המוצרים ה נמצאים כיום בפיקוח השיב המפקח על המחירים במשרד כי מדובר בנתונים ארכיוניים שאינם שמורים, ולדברי המשרד אין אצלו תיעוד מסודר ש.ל המועדים36 המשרד העביר לידינו טבלת אקסל ובה נתונים על רצף המחירים של מצרכים בפיקוח המשרד, לפי צ ו מחירים, החל משנת2001 ועד ספטמבר2019 . מקובץ זה אפשר וא מנם ללמוד ש מוצרי הגבינה הלבנה 5% והשמנת המתוקה38% נכנסו לפיקוח מחירים בינואר2014 , אולם בנוגע ל יתר13 ,המצרכים הדבר היחיד שניתן ללמוד הוא שהם בפיקוח מחירים משנת2001 ,לפחות ולא ידוע לנו אם היו בפיקוח לפני כן. במענה על בקשתנו לקבל את רשימת המוצרים שהוצאו מפיקוח מחירים של משרד החקלאות הסביר המשרד כי יש קושי להציג תיעוד מידע מסודר על מועדי ההוצאה מפיקוח של מוצרי המזון השונים , שכן תיעוד המוצרים שיצאו מפיקוח נמצא ברשומות (הוצאת המוצרים נעשתה באמצעות צווים) והנתונים ההיסטוריים אינם זמינים. המשרד ציין כי הוא העביר את בקשתנו לקבל ת ,המידע אל מועצת החלב37 ו אם ריכוז הנתונים האמור נמצא בידיה, המועצה .תעביר אותו לשימושנו38 .עד מועד הגשת המסמך לא הועברו לידינו הנתונים האמורים המשרד העביר לידינו מסמך של החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה של המשרד לעניין בחינת הצורך בפיקוח על מוצרי חלב שנכתב במאי2011 , שממנו ניתן ללמוד על רשימה של 13 מוצרי חלב שהו צאו מפיקוח מחירים של משרד החקלאות בתקופה שבין פברואר 36 אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ,ופיקוח הכפר, מכתב18 בנובמבר2019 . 37 לפי האמור באתר האינטרנט של מועצת החלב, "המועצה לענף החלב בישראל, יצור ושיווק" הוקמה כחברה פרטית לפי החלטת ממשלה משנת1956 , והיא משמשת"שולחן משותף" לגורמים בענף החלב, והם הממשלה , ארגוני החקלאים, מגדלי הבקר, הצרכנים והמחלבות, שבמסגרתו מתקבלות הסכמות לצורך פעילותו של ענף החלב. בשנת2011 חוקק חוק תכנון משק החלב, התשע"א– 2011 , שהסדיר ועיגן את הפעולות ,הנדרשות להסדרת משק החלב במסגרת מועצת החלב. מועצת החלב אודות ומטרות :, כניסה25 בפברואר 2020 . 38 ,אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב18 בנובמבר2019 . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1999 לבין יוני2006 : גבינה קשה טל העמק ,שמנת מתוקה ,שמנת עמידה , חלב עמיד3% , גבינה קשה פרוסה גוש חלב200 גרם , גבינה קשה פרוסה גלבוע200 גרם , מעדן חלב בטעמים )(דני ,מעדן חלב עם קצפת , 'קוטג9% , 'קוטג5% , גבינה לבנה9% , גבינה לבנה5% וכן מה " שהוגדר כל יתר" המוצרים , אך אי-אפשר ללמוד מהמסמך מהם. נ דגיש כי גם במקרה זה לא ידוע לנו אם מדובר ברשימה מלאה של מוצרים שהוצאו מפיקוח מחירים. 39 ,כמו כן חשוב לשים לב לכך שיש מוצרים ש הוצאו מפיקוח והוחזרו. לדוגמה, השמנת המתוקה הוצאה מפיקוח מחירים ביוני2009 והוחזרה בינואר2014 , ומחירה מפוקח גם היום, והגבינה הלבנה5% הוצאה מפיקוח בפברואר1999 והוחזרה גם היא בינואר2014 , .ומחירה מפוקח כיום40 לעומת זאת מעדני החלב "מילקי" ו"דני", הוחזרו לפיקוח , לדברי המשרד, כמה שנים אחר י1997 , .והוצאו שוב אחרי תקופה לא ארוכה 2.2.2 פירות וירקות כאמור, ועדת המחירים הממשלתית לפיקוח על מחירי מוצרי חלב וביצים הפועלת במשרד החקלאות ופיתוח הכפר מוסמכת לפקח גם על מחירי הפירות והירקות , אולם מזונות אלה אינם נמצאים כיום בפיקוח. 41 במאי2016 המליצה ועדת המחירים המשותפת למשרד החקלאות ופיתוח הכפר ו ל משרד האוצר לשרים ךכ: "לאור הממצאים [ ... ] המעידים על רווחיות גבוהה של רשתות השיווק במחלקת הירקות והפירות ביחס לרווחיות של מחלקות אחרות, והסימנים המעידים על גידול בריכוזיות במקטע ובהתאם לעילה הקבועה בסעיף6 ()(א2 ) לחוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ה– 1995, ועל מנת שבפני הוועדה יהיו נתונים מלאים, הו ו עדה ממליצה לשרים להחיל פיקוח על המקטע הקמעונאי והסיטונאי בפירות וירקות לפי פרק ז' לחוק הפיקוח ולחייב את הע וסקים השונים במקטע זה לדווח למפקח על המחירים במשרד החקלאות בהתאם למתכונת שת י קבע על ידו. הפיקוח יופעל באמצעות צו לזמן מוגבל ויחול עד לסוף שנת2017 . הגשת הנתונים וניתוחם יהיו תוך מספר חודשים מתום השנה בהתאם להחלטת המפקח ובהתאם למועד סגירת דוחות הכספיים הסביר של החברות, כך שוועדת המחירים תוכל לנתח נתונים עבור השנים2015 – 2017. בסוף התקופה יבוטל הצו ויוסר הפיקוח על פי ,פרק ז'. במהלך שנות תחולת הצו, ולאחריו, כאשר יעמוד בפני הוועדה מסד נתונים רחב יותר 39 ,אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב17 בנובמבר2019 ; 40 ,אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב18 בנובמבר2019 ; גיליון נתוני אקסל לעניין רצף מחירים לפי צו מחירים, מוצ רים בפיקוח חלב– חדש ,, הועבר על ידי אורי צוק בר ,סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב19 בנובמבר2019 . 41 ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב12 בנובמבר2019 ,; אורי צוק בר סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משר ,ד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב20 באוגוסט2019 . יש מוצרים שהוצאו :מפיקוח והוחזרו לדוגמה, השמנת המתוקה הוצאה מפיקוח מחירים ביוני 2009 והוחזרה שוב לפיקוח בינואר2014 , ומחירה מפוקח גם היום; הגבינה הלבנה 5% הוצאה מפיקוח בפברואר1999 והוחזרה גם היא בינואר2014 , ומחירה .מפוקח כיום מחירי הפירות והירקות אינם בפיקוח כיום. סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תנתח הוועדה את הממצאים מהנתונים שיוגשו על .ידי הגופים המפוקחים ,בהתאם לכך ."תשקול הוועדה צעדים נדרשים, ככל שיהיו, להמשך הפיקוח42 כלומר, על פי המלצה זו, הפיקוח על מחירי הפירות והירקות יהיה מתוקף פרק ז' לחוק הפיקוח , שבו נקבע כי הגוף המפוקח י נהל באופן שוטף את מדיניות המחירים שלו תוך כדי דיווח למפקח על המחירים ועל רווחיות .ומחירים לדברי מבקר המדינה, מדובר ברמת הפיקוח הנמוכה .ביותר43 בעקבות המלצה זו חתמו השרים ב- 14 בנובמבר2016 על צו הפיקוח על מחירים מצרכים ושירותים (החלת החוק על ירקות ופירות טריים וקביעת רמת הפיקוח), תשע"ז– 2016 , שתוקפו למשך שנתיים. 44 מכוח צ ו זה "דיווחו לוועדה קמעונאים המוגדרים "קמעונאים גדולים לפי חוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד– 2014, וכן סיטונאים בעלי מחזור מכירות של פירות וירקות ה גבוה מ- 30 מיליון ש"ח בשנה, 45 ומסרו לה נתונים על רווחיות ומחירים לפי רשימה מוגדרת של פירות וירקות, לשנים2015 – 2017 . ב סיכום דיון בנושא מרווח השיווק של פירות וירקות שהתקיים ב ו ועדת המחירים המשותפת למשרד האוצר ולמשרד החקלאות ופיתוח הכפר ב- 21 בנובמבר2019 צוין כי "בתום שלוש שנות בדיקה, ולאחר בחינת הנתונים, ניתוח של רמ ת התחרות בענף וכן בחינת המשמעויות השונות של הטלת פיקוח מחירים, הוועדה מחליטה שלא להמליץ לשרים להטיל פיקוח מחירים על מרווח השיווק של פירות וירקות. לצד זאת, הוועדה מחליטה "להמשיך ולעקוב אחר המגמות בענף הפירות והירקות46 (ההדגשה אינה במקור.) 3 . מנגנון פיקוח המחירים כ פי שצוין לעיל, מטרותיה של כל ועדה בין-משרדית המוקמת מכוח חוק הפיקוח הן קביעת מחיר מפוקח או שינויו; הטלה או הסרה של פיקוח מחירים; קביעה או שינ וי של אופן 42 דוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת2015, הוכן עבור ו עדת המחירים המשותפת למשרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר על ידי אברמזון יורם ושות', רואי חשבון, יולי2017 . 43 ,מבקר המדינה, חוות דעת הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב , ספטמבר2012 . 44 לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, המתייחס לפרק ז', "נקבע בצו לפי סעיף6 ,כי רמת הפיקוח תהיה לפי פרק זה ."ידווח מי שנקבע בצו למפקח אחת לשנה על רווחיות וכן ידווח על מחירים אחת לתקופה שתיקבע בצו 45 ות רק י : עגבני יה , תפוח אדמה, פלפל, מלפפו ן ., בצל, פטריות, בטטה, חציל, קישוא, כרוב, שום, גזר פירות : תפוח .עץ, בננה, ענבים, אבטיח, אבוקדו, לימון, אפרסק, תפוז, אגס, נקטרינה, שזיף, מנגו דוח לבחינת הרווחיות בשרשרת שיווק ירקות ופירות טריים בשנת2015 , הוכן עבור ועדת המחירים המשותפת למשרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר על ידי אברמזון יורם ושות', רואי חשבון, יולי2017 . 46 ועדת המחירים המשות פת למשרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר , סיכום דיון בנושא מרווח השיווק של פירות וירקות , 21 בנובמבר2019 . מטרותיה של כל ועדה בין- משרדית המוקמת מכוח חוק הפיקוח הן קביעת מחיר מפוקח או שינויו; הטלה או הסרה של פיקוח מחירים; קביעה או שינוי של אופן הפיקוח .על מוצר או שירות בכל ועדת פיקוח מחירים לתחום מסוים יכהנו ארבעה חברים: שני נציגי משרד האוצר המתמנים על ידי מנכ"ל משרד האוצר , ושני נציגי המשרד הממשלתי הרלוונטי לתחום הפיקוח, ובהם המפקח על המחירים של אותו .תחום במשרד סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפיקוח על מוצר או שירות. 47 החלטות הוועדה מוגשות לשר האוצר ולשר הנוסף הרלוונטי .כהמלצות, וחתימת השרים על הצו הרלוונטי מעניקה להחלטה תוקף חוקי48 הרכב ועדות המחירים נקבע בסעיף3 לחוק הפיקוח, הקובע כי בכל ועדת פיקוח מחירים לתחום מסוים יכהנו ארבעה חברים: שני נציגי משרד האוצר, המתמנים על ידי מנכ"ל משרד האוצר, ושני נציגי המשרד הממשלתי הרלוונטי לתחום הפיקוח ובהם המפקח על המחירים של אותו תחום במשרד. יו"ר הוועדה הו א .אחד מנציגי משרד האוצר49 ב סעיף4 לחוק הפיקוח נ קבע ו סדרי העבודה של ועדות הפיקוח, ולפיו המנ יין החוקי לדיוני ועדת המחירים ולהחלטותיה הוא שני חברים, שאחד מהם נציג משרד האוצר ואחד נציג המשרד האחר. על ,פי החוק החלטות הוועדה יתקבלו ברוב דעות חבריה ובלבד שאחד לפחות מן מהתומכים בהחלטה א הו נציג משרד האוצר ואחד הוא נציג המשרד האחר. סעיף4(ג) לחוק הפיקוח מסמיך את הוועדה לקבוע את סדרי עב ו דתה ודיוניה ככל שלא נקבעו בחוק זה או לפיו . ב סעיף17 לחוק נ קבע כי אפשר לערער על החלטות המפקח על המחירים וקביעותיו וכן על החלטת ועדת המחירים ב תוך21 .ימי עבודה מיום ההודעה על ההחלטה ב סעיף5 לחוק נ קבע כי ועדת הערר תורכב משלו שה חברים: מנכ"ל משרד האוצר, המשמש יו"ר הוועדה, מנכ"ל המשרד הממשלתי שבתחום סמכותו המצרך או השירות, ואם אין משרד כאמור, מנכ"ל משרד ( התעשייה והמסחר משרד הכלכלה והתעשייה כיום) וחבר בסגל האקדמי בתחום הכלכלה של מוסד להשכלה גבוהה, שהוכר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח– 1958 , שימנה שר האוצר. כמו כן, נקבע בסעיף זה כי החלטות הוועדה יתקבלו ברוב דעות חבריה והיא תקבע את .סדרי עבודתה ודיוניה, ככל שלא נקבעו לפי חוק זה 47 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב24 בספטמבר2019 . 48 זאת למעט במקרים מסוימים ש ,בהם לוועדה או למפקח סמכות עצמאית כ דוגמת הסמכות לאשר בקשת העלאת מחיר לפי סעי פים 15 ו- 16 .לחוק 49 לפי סעיף3 )(א2 לחוק, "שני חברים יהיו עובדי המשרד שבתחום סמכותו המצרך או השירות (להלן– המשרד האחר) שימנה המנהל הכללי של המשרד האחר ובהם המפקח, ובאין משרד אחר– עובדי משרד התעשייה ."והמסחר שימנה המנהל הכללי של משרד התעשייה והמסחר, ובהם המפקח לפי סעיף3(ב) ל חוק, חבר אחד ל פחות מן המתמנים לוועדת המחירים מקרב עובדי משרד האוצר וחבר אחד לפחות מקרב עובדי המשרד .שבתחום סמכותו המצרך או השירות, יהיו בעלי השכלה בכלכלה, בחשבונאות או במינהל עסקים אביגיל ,ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב24 בספטמבר2019 . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יש לציין כי לפי סעיף40 לחוק הפיקוח, "שר האוצר ו שר התעשייה והמסחר ממונים על ביצוע חוק זה והם רשאים להתקין תקנות בכל הנוגע לביצוע". 50 ,נכון להיום לא הותקנו תקנות מכוח חוק זה. סדרי עבודתן של הוועדות הבין-משרדיות מוסדרים בנ ו הלי עבודה שנכתבו על ידי ועד ו ת המחירים , ובהם מפורטים בין השאר השיקולים שהן מוסמכות ורשאיות לשקול בעת קבלת החלטותיה ן וגיבוש המלצותיה ן לשרים. 51 בדצמבר2019 מסרו לנו נציגי ועדת המחירים במשרד האוצר כי הנהלים האמורים נמצאים בתהליך עבודה, אשר בסופו ב כוונת המשרד לגבש מתודולוגיה סדורה שבה תוצג תורת העבודה של הוועדה. לדברי הוועדה, מסיבות שונות, ו על רקע המצב הפוליטי במהלך שנת 2019 ,אין לצפות את לוחות הזמנים להשלמת התהליך, ובינתיים הנהלים הקיימים עודם .בתוקף52 נכון ל-1 ביוני2020 תהליך זה טרם הושלם. 53 באשר לנוהלי ועדות הערר, לדברי ועדת המחירים קיים נוהל פנימי שעל פיו פעלה הוועדה,בעררים האחרונים אולם נוסח הנ והל טרם תוקף ,סופית ולכן, לדברי הוועדה, .לא ניתן להעבירו לעיוננו בשלב זה54 3.1 שיקולי ועדות המחירים על פי נ ו הלי עבודת הוועדה על פי האמור בנ ו הלי עבודת ועדת המחירים הממשלתית לפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים שבאחריות משרד הכלכלה והתעשייה מיוני2016 ובנ ו הלי העבודה של ועדת המחירים הממשלתית לפיקוח על מחירי מוצרי חלב וביצים ממאי2015 , שעודכנה ב סוף נובמבר2018 – – שהנוסחים שלהם זהים ברובם – "בעת קבלת החלט ו תיה ,תיקח הוועדה בחשבון את השפעות החלטותיה על הצרכנים ,היצרנים ושאר הגורמים הרל וו נטיים." 55 על ,פי הנהלים האמורים על הוועדות להתכנס לפחות אחת לשנה ;ובכל עת שהדבר יידרש עיקרי הדיון יתועדו בסיכום שייכתב, וטיוטת סיכום הדיון תופץ לחברי הוועדה ולמשתתפים 50 ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב12 בנובמבר2019 . 51 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב27 באוקטובר2019 ,; פגישה26 בנובמבר2019 ; ,עו"ד איתי עצמון, ממונה בכיר בלשכה המשפטית של הכנסת שיחת טלפון ומכתב , 26 בנובמ בר 2019 ,; מכתב 5 בדצמבר 2019 ו- 2 ביוני 2020 . 52 .שם 53 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב1 ביוני2020 . 54 .שם 55 ,נוהלי עבודה ועדת המחירים הממשלתית לפיקוח על מחירי חלב וביצים ( לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 ( , 14 במאי2015 ,; נוהלי עבודה ועדת המחירים הממשלתית לפיקוח על מחירי מוצרים שבאחריות משרד הכלכלה והתעשייה– מוצרי תעשייה ומזון (לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 ) , 1 ביוני2016 . בדצמבר2019 מסרו לנו נציגי ועדת המחירים במשרד האוצר כי הנהלים האמורים נמצאים בתהליך עבודה, אשר בסופו בכוונת המשרד לגבש מתודולוגיה סדורה שבה תוצג תורת העבודה של הוו עדה. נכון ל-1 ביוני 2020 , תהליך זה טרם .הושלם על פי נוהל עבודת ועדת המחירים, "בעת ,קבלת החלטותיה תיקח הוועדה בחשבון את השפעות החלטותיה על הצרכנים, היצרנים ושאר הגורמים הרל וו."נטיים סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בדיון עד שלושה שבועות ממועד קיום הדיון, לאחר אישורם של יו"ר ועדת המחירים הרלוונטית (במשרד הכלכלה או במשרד החקלאות) ושל המפקח על המחירים. שמירת הסיכומים הרשמיים וארכובם הם באחריות יו"ר הוועדה והמפקח על המחירים, ועותקים מהם יישמרו באחד משני משרדי הממשלה הרלו ונטיים (משרד החקלאות או משרד הכלכלה) וכן במשרד האוצר. ,מלבד חברי הוועדות יורשו להשתתף בישיבות, באישור יו"ר הוועדה גורמים נוספים. בסיכום הדיון תובא לידי ביטוי הפרדה ברורה בין מי שחבר ועדה והשתתף בדיון ובין מי שאינו .חבר ועדה בנהל ים נכתב כי החוק מונה את העילות להחלת פיקוח על- ,ידי השרים בצו והעילה העיקרית היא היעדר תחרות. לפי נוסחי הנהלים, אלה הן העילות להחלת הפיקוח:  הוכרז לגביו מונופולין לפי סעיף26 ;לחוק התחרות הכלכלית  קיים לגביו ריכוז באספקה או ברכישה בידי אדם אחד או שני בני אדם או יותר במידה שבשלה יש לריכוז כאמור השפעה ניכרת בשוק לגבי אותו מצרך או שירות;  ;בין ספקיו או בין רוכשיו אין תחרות או קיימת ביניהם תחרות מועטה בלבד  ניתנת לגביו תמיכה מתקצי.ב המדינה ב נהלים צוין כי החוק מונה גם את העילות להחלת פיקוח על ידי השרים בצו באישור הממשלה, ו הן אלה:  ;הוא חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת הציבור  ;יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור בו עקב נסיבות יוצאות דופן  יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות .הכלכלית והחברתית של הממשלה ב נהלים נקבע כי" המלצת הוועדה תהיה מנומקת ומבוססת על סימוכין מקצועיים בהתאם לעילות המופיעות בחוק". כמו ,כן נקבעה רשימת נימוקים ושיקולים מקצועיים לשימוש הוועדה בעת התהליך ש לפיה, בטרם המלצה על שינוי רמת הפיקוח יש לבצע בדיקת שוק הכוללת את ה נקודות ה אלה : תיאור הסביבה העסקית; סקירה ומני י ה של הספקים/רוכשים של המוצר; בחינת ריכוזיות באספקת המוצר על ידי הספקים השונים (נתחי שוק, מדדי ריכוזיות וכו'); איסוף וניתוח נתוני רווחיות מהספקים; .מהות המוצר ומאפייניו עוד נקבע שעל הוועדה ל התייחס לשיקולים אלה: 1. ;ריכוזיות יתר בשוק הרלוונטי 2. ;רווחיות מעל לסביר למוצר על סמך דיווחי החברה 3. מגוון המוצרים בקטגוריה : אם קיימים מוצרים שהם תחליפים למוצר הנדון , הימצאותם או אי- הימצאותם של מוצרים מפוקחים נוספים בקטגוריה ; ,על פי נוהל הוועדה העילות לה חלת פיקוח על ידי השרים בצו מפורטות בחוק הפיקוח, ו העילה העיקרית היא היעדר .תחרות סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4. ;נתח השוק של המוצר בקטגוריה ובסל הצרכני 5. .השפעה על כלל השוק, על ציבור הצרכנים ועל החברות הפועלות בענף עוד צוין כי אם נשקלת הכנסה של מוצר לפיקוח או שינוי ברמת הפיקוח, ועדות המחירים האמורות רשאיות להתייעץ עם הרשות להגבלים עסקיים, אך אין התייעצות זו מחייבת את .הוועדות בהחלטותיהן בנו הלי הם של שני המשרדים נ קבע ה גם רשימת נימוקים ושיקולים מקצועיים ל הוצאת מוצר מפיקוח מחירים, ל או העברת מוצר שמפוקח לפי פרק ה' (קביעת מחירים) או לפי 'פרק ו – )לפיקוח לפי פרק ז' (דיווח על רווחיות ומחירים. אלה הם השיקולים והנימוקים שצוינו בנהלים : נתח השוק של החברה המובילה ומספר החברות בתחום, קיומה של אינדיקציה לכך )שמתפתחת תחרות במוצר (למשל, כניסת מתחרים חדשים, ו כן השפעה על כלל השוק, על .ציבור הצרכנים ועל החברות הפועלות בענף מעיון ברשימת הנימוקים והשיקולים ל הטלת פיקוח ולהסרתו , ניתן להתרשם כי רובם המכריע נוגעים לשיקולים כלכליים בעיקרם . אומנם אחד השיקולים שצוינו נוגע ל" השפעה על ציבור הצרכנים" , אולם לא ידוע מהם ההיבטים המובאים בחשבון בנושא זה ואם יש ,להם קשר לבריאות הציבור מהי מהותו של שיקול זה בפועל ו מהו.משקלו 4 . שיקולי בריאות הציבור בהחלת פיקוח על מוצרי מזון השאלה אם שיקולי בריאות הציבור – ובתוך כך הנגשת המזון הבריא יותר לציבור הרחב וצמצום מוצרי המזון הנמצאים בסל שאינם בעלי ערכים תזונתיים גבוהים – מובא ים בחשבון בקב לת החלטה על החלת פיקוח על מוצרי מזון כבר נה ו נד כב מה מסגרות .בעבר כך למשל, בחוות דעת מבקר המדינה לעניין הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי החלב משנת2012 , המוזכרת לעיל, התייחס המבקר ל שיקולים חברתיים ובריאותיים בפיקוח על מחירים, וציין כי אחד הטעמים להחלת פיקוח על מחירי מוצרים מסוימים ה קבוע בסעיף 6 ()(ב1) לחוק הפיקוח הוא שהמוצר "חיוני ויש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת ."הציבור ,לפי חוות הדעת האמורה כב ר בשנת2003 פנה משרד הבריאות למפקחת על המחירים לשעבר במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ,בבקשה לפקח על מחירי לחם מקמח מלא מכיוון ש ה קמח ה .לבן דל ברכיבים החיוניים לבריאות בפנייה צוי ן כי מסקר שערכו בנושא "מצב בריאות ותזונה לאומי ראשו ן " עולה כי האוכלוסייה הענייה, ה צורכת לח ם ופיתות כמזו ן בסיסי, סובלת מעוד ף משקל והשמנה .וכן מחוסרים תזונתיים ל פי האמור בחוות הדעת, הפנייה לא הובילה לבחינת הנושא על ידי יחידת הפיקוח או על ידי ועדת המחירים. כשלוש שנים לאחר מכן, בשנת2006, המליץ כוח משימה של משרד הבריאות על נקיטת צעדים רב- תחומיים מעיון ברשימת הנימוקים והשיקולים להט לת פיקוח ולהסרתו, ניתן להתרשם כי רובם המכריע נוגעים לשיקולים כלכליים בעיקרם. אומנם אחד השיקולים שצוינו מתייחס ל"השפעה על ,"ציבור הצרכנים אולם לא ידוע מהם ההיבטים המובאים ,בחשבון בנושא זה ואם יש להם קשר .לבריאות הציבור ס וגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למניעת השמנה, ובהם פיקוח על מחיריהם של כמה מוצרי מזון בריאים בעלי ערך תזונתי גבוה . על אף עמדתו של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (כיום, משרד הכלכלה והתעשייה) שמזון בריא אינו עומד בתנאי חוק הפיקוח – עמדה שהובאה בפני משרד מבקר המדינה – העיר המבקר כי על המשרדים הרלוונטיים לשקול את המלצות ועדת כוח .המשימה56 עוד ציין המבקר כי" בשעה שבוחנים החלה או הסרה של פיקוח על מחירם של מוצרי מזון מסוימים, אין ל שקול רק שיקולים כלכליים, אלא יש לתת למונחים המופיעים בחוק הפיקוח– 'כמו 'מצרך חיוני' ו'טובת הציבור– פרשנות תכליתית, המשקפת יעדים חברתיים ובריאותיים. זאת כדי להתחשב בציבור בכלל ובשכבות החלשות בפרט" 57 (ההדגשה אינה במקור) . תשובת יחידת הפיקוח במשרד ה תמ"ת למבקר המדינה, המובאת בדוח האמור, י הי תה כי '"השיקולים של משרד התמ"ת הם כלכליים מטבע הדברים, וכי בשוק המוצרים ה'בריאים מתקיימת תחרות ,. לדבריה התערבות ממשלתית תגרום להקפאת השוק ולהקטנת התחרות .ותהווה גושפנקא ממשלתית להעלאת מחירים עוד ציינה יחידת הפיקוח כי הפ יקוח על הלחמים העממיים הבסיסיים מספיק, וכי לחמים המיוצרים מקמח אחיד או לבן עומדים ."בבדיקות התקן של משרד הבריאות בתשובתו למבקר המדינה בשנת2012 ציין משרד הבריאות כי "הוא סבור ש היבטים בריאותיים צריכים להיות חלק ממכלול השיקולים להחלת פיקוח על מוצר, וכי הוא ניסה לקדם את הנושא אך נתקל בהתנגדות של גורמי מקצוע במשרד התמ"ת ו במשרד האוצר. עוד ציין משרד הבריאות כי נושא הפיקוח על מחירי מוצרי המזון הבריאים נכלל בטיוטת החלטת הממשלה בנושא'אורח חיים פעיל ובריא' שהתקבלה בדצמבר2011, א ך סעיף זה נמחק בשל התנגדות משרד האוצר להחלת פיקוח על מוצרים נוספים". 58 המועצה הישראלית לצרכנות מסרה בתגובתה למשרד המבקר מאפריל2012 כי היא תומכת בהגדלת מספר המוצרים הבסיסיים שמחירם מפוקח כדי לאפשר לכל צרכן לרכוש סל מוצרים בסיסי. לאור כ ל זאת " ציין מבקר המדינה כי על משרדי התמ"ת והאוצר, בשיתוף משרד הבריאות, לשקול 56 ,מבקר המדינה, חוות דעת הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב , ספטמבר2012 . 57 .שם 58 .שם מבקר המדינה ציין כי "בשעה שבוחנים החלה או הסרה של פיקוח על מחירם של ,מוצרי מזון מסוימים אין לשקול רק שיקולים כלכליים, אלא יש לתת למונחים המופיעים בחוק הפיקוח– כמו 'מצרך חיוני' ו'טובת 'הציבור– פרשנות תכליתית, המשקפת יעדים חברתיים ובריאותיים. זאת, כדי להתחשב בציבור בכלל ובשכבות ."החלשות בפרט עוד ציין מבקר המדינה כי "על משרדי התמ"ת ,והאוצר בשיתוף משרד הבריאות, לשקול גם הוספה מפורשת, ככל שתידרש, של אמות מידה המתייחסות לשיקולים חברתיים ובריאותיים בתהליך ."קבלת ההחלטות סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm גם הוספה מפורשת, ככל שתידרש, של אמות מידה המתייחסות לשיקולים חברתיים ובריאותיים בתהליך קבלת ההחלטות" 59 (ההדגשה אינה במקור) . הדרישה לפיקוח על מוצרי יסוד ומוצרי מזון בריא קיבלה ביטוי גם בהצע ות חוק פרטי ו ת שהונחו על שולחן הכ נסת. למשל, בכנסת ה תשע-עשרה הונחה על שולחן הכנסת לדיון מוקדם הצעת חוק הפיקוח על מחירי צרכים ושירותים (תיקון– איסור הפליה בפיקוח ,)על מצרכי מזון התשע"ג– 2013 , 60 שמטרתה להרחיב את מנגנון הפיקוח על המחירים כך שיכלול מספר מוגבל ,נוסף של מוצרים, באופן שימנע הפליה על רקע בריאותי או תרבותי. לפי האמור בהצעת החוק "בהיעדר פיקוח על מוצרים מקבילים לאוכלוסיות התרבותיות והבריאותיות האלה, אנו עדים לתנודות חריפות במחירי מוצרי היסוד שלהם [ ... ] ובהיבט של הקבוצות הבריאותיות מדובר באזרחים שלהם הוצאות רפואיות ותזונתיות גדולות נוספות על אלה של האוכלוסייה הכללית". 61 בכנסת העשרים, למשל, הונחה לפני דיון מוקדם הצעת חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (תיקון– פיקוח על מחיר לחם מלא), התשע"ו– 2016 , 62 שביקשה לתקן את סעיף6 לחוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 :, כך שלאחר סעיף קטן (ב) יבוא " ()לעניין סעיף קטן (ב1 ), יראו לחם מלא כמצרך חיוני שיש צורך בפיקוח על מחירו משיקולים של טובת ;הציבור ב ,סעיף קטן זה'לחם מלא' – לחם שמאה אחוזים מהקמח ממנו נאפה, הוא קמח.מלא" 63 .הצעה זו לא קודמה עד היום ,כפי שהוצג בתחילת המסמך לפני כשלוש שנים וחצי , בנובמבר2016 , הוגש לשר הבריאות דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות ב , ו פרק ה' בדוח ה המלצות, ש בו נדונה הנגשה כלכלית של מזון בריא, נכללו שתי המלצות הנוגעות לפיקוח על המחירים: 1. בחינת מנגנון מתאים להורדת מחיר הלחם מדגן מלא, בין היתר, באמצעות תקינה של לחם סטנדרט מדגן מלא והוספתו לרשימת המוצרים ש;בפיקוח מחירים 59 .שם 60 הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת ה- 18 /על ידי חה"כ דב חנין ושלמה מולה (פ2822/18 ) ועל שולחן הכנסת ה- 19 – /על ידי חה"כ דב חנין וקבוצת החברי כנסת (פ515/19 (. 61 הצעת חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (תיקון– איסור הפליה בפיקוח על מצרכי מזון), התשע"ג– 2013 /, פ518/19 . 62 הצעת חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (תיקון– פיקוח על מחיר לחם מלא), התשע"ו– 2016 , /פ2740/20 63 .שם סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2. בחינת עדכון רשימת המוצרים ש בפיקוח מחירים ,כך שיתווספו עוד מזונות בריאים לרשימת המוצרים בפיקוח ו/או יוצאו מן הרשימה מוצרים לא בריאים ה נמצאים בפיקוח , במטרה "להעביר את הפיקוח של המזון לסל מזון בריא, כך שיונגש ."לאוכלוסייה הענייה64 כותבי הדוח ציינו כי "פיקוח על מוצרי מזון בריאים והפיכתם לברי-קיימה ,לכלל האוכלוסייה היא דרך חשובה לדאוג לביטחון התזונתי של אזרחים. בבחינת רשימת המוצרים הנמצאים ,בפיקוח, אפשר לראות, בין היתר, לחמים שונים המבוססים על קמח לבן, מלח, שמנת חמוצה חמאה וגבינות עת .ירות שומן החלפת חלק ממוצרי המזון אשר בפיקוח והחלפת ם במזונות המהווים חלופה בריאה יותר, משמעותה – עידוד האוכלוסיות החלשות כלכלית (והסובלות משיעורים גבוהים יותר של השמנה ותחלואה) לשנות לסל מזון בריא, ולשפר את הרגלי התזונה. שינוי הרגלי תזונה אלה יבואו לידי בי טוי בחיסכון משמעותי לקופת המדינה על הוצאות ."הקשורות בטיפולים רפואיים ובכך נשיג מטרה חשובה מאין כמוה65 הוועדה המליצה על נקיט ת ה צעדים ה אלה : 1. הוצאה מפיקוח מחירים של המוצרים הבאים : חמאה, שמנת חמוצה ומתוקה, גבינה צהובה עשירה בשומן, הוצאה הדרגתית של לחם לבן, אשל ;ומלח נטול יוד 2. החלת פיקוח מחירים על המוצרים הבאים ,: לחם מדגן מלא, דגנים מלאים, קטניות ירקות ופירות עונתיים, יוגורט בעל0.5% – 1% שומן ,, טחינה גולמית משומשום מלא שמן קנולה ו שמן זית, דגים מסוימים, אגוזי מלך ושקדים, כרעי עוף, חזה עוף והודו אדום ארוזים, גבינת ק וטג', גבינה צהובה דלת שומן בעלת 5% – 9% ;שומן 3. השארת המוצרים הבאים בסל המזון המפוקח: ,לחם אחיד לתקופת מעבר, חלה חלב, גיל, גבינה בעלת5% .שומן וביצים נציין כי בדוח הוועדה פורטו חלופות אחרות שאינן כרוכות בכלי פיקוח המחירים, כגון מתן תלושי מזון, חלוקת מזון לאוכלוסיות עניות ועוד. אולם, לפי האמור בדוח הוועדה: "פיקוח מחירים על סל מזון אוניברסלי מאפשר שוויוניות והיעדר סטיגמה על אוכלוסיות עניות. פיקוח אינו מחייב עלויות למדינה ועם זאת מאפשר שמירה על מחיר נמוך של מוצרי מזון חיוניים ברוח 64 משרד הבריאות, דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה בראשות מנ ,כ"ל משרד הבריאות, משה בר סימן טוב21 בנובמבר2016 ', עמ55 . 65 משרד הבריאות, דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה ,בראשות מנכ"ל משרד הבריאות, משה בר סימן טוב21 בנוב מבר2016 . לפי דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה של משרד הבריאות משנת2016 , " החלפת חלק ממוצרי המזון אשר בפיקוח והחלפתם במזונות המהווים חלופה ,בריאה יותר משמעותה– עידוד האוכלוסיות החלשות כלכלית (והסובלות משיעורים גבוהים יותר )של השמנה ותחלואה ,לשנות לסל מזון בריא ולשפר את הרגלי התזונה". עוד נכתב בדוח כי "פיקוח מחירים על סל מזון אוניברסלי מאפשר שוויוניות והיעדר סטיגמה על .אוכלוסיות עניות פיק וח אינו מחייב עלויות למדינה ועם זאת מאפשר שמירה על מחיר נמוך של מוצרי מזון חיוניים ברוח התזונה הים- ."תיכונית סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התזונה הים-תיכונית". על פי הדוח, נושא זה אף עלה ב מידה רבה בתהליך שיתוף הציבור66 ."שבמסגרתו צוין כי "מזון בריא יקר, ולכן בוחרים במזון חלופי לא בריא67 5 . עמדות ב סוגיית הפיקוח על מחירי המזון הבריא כיום בפרק זה ביקשנו ללמוד על עמדותיהם העכ שוויות של הגורמים העיקריים המעורבים בתחום פיקוח המחירים על מוצרי מזון בשאלת השימוש בכלי פיקוח המחירים לשם הנגשת מוצרי מזון .בעלי ערכים תזונתיים גבוהים יותר עבור האוכלוסייה 5.1 המתנגדים ל שימוש בפיקוח על ה מחירים לשם הנגשת מוצרי המזון הבריא משרד האוצר מסר למרכז המחקר והמידע של הכנסת כי ל פי תפיסת ועדת המחירים, פיקוח מחירים הוא בעיקרו כלי להתמודדות עם כשלי שוק אשר עלולים ליצור עיוותים במחיר המוצר או השירות, באיכותו ובכמות המיוצרת, ובכך לפגוע בי עילות הכלכלית של השוק ובצרכנים. כשלים מסוג זה שצוינו לדוגמה הם מונופול; ריכוזיות או היעדר תחרות בשוק המוצר; מקרים ש( בהם הלקוח שבוי וחסמים כמותיים כ.)דוגמת מכסות ייצור68 ,עם זאת לדברי הוועדה לפיקוח על המחירים, לפיקוח מחירים יש חסרונות רבים, ולעיתים קרובות קיימים פתרונות טובים יותר לטיפול בכשלי שוק, ובעיקרם הסרת חסמים לתחרות ,. לפיכך כך כתבה הוועדה, ל פי עמדתה קיומו של כשל שוק אינו תנאי מספק להטלת .פיקוח על המחירים חסרונות מנגנון פיקוח המחירים שמנ תה ועדת המחירים הם אלה :  קיומם של פערי מידע בין הגוף המפוקח לגוף המפקח, העלולים להביא לקביעת מחיר גבוה מדי או נמוך מדי. דבר זה עלול להביא לקביעת מחיר שיוביל להפסדים של היצרנים ואף ליציאתם מהשוק, ובעקבות כך– להגביר את הריכוזיות בשוק ואף להביא לחוסרי ;היצע  פיקוח בשוק ריכוזי עלול ליצור קרטליזציה69 ;בפועל והתיישרות היצרנים לפי מחיר מרבי  פיקוח מחירים נעשה על בסיס עלויות ממוצעות, ובדרך כלל, ללא התחשבות ביצרנים הקטנים, ועל ;כן הוא עלול לגרום לדחיקתם מהשוק ולהגביר את הריכוזיות בשוק 66 בדוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה צוין כי במסגרת עבודה הוועדה הוחלט כי כדי להבין טוב יותר מהם האמצעים והשיטות שיסייעו לציבור הישראלי לאכול מזון בריא יותר, נכון לקיים היוועצות רחבה עם קבוצות שונות. במסגרת זו נחשפו ל אירוע ההיוועצות למעלה מ- 40,000 איש, וכ- 1,100 איש הגיבו ותרמו והביעו את עמדתם. משרד הבריאות, דוח ועדת האסדרה לתזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות, מר משה בר ,סימן טוב21 בנובמב ר2016 . 67 .שם 68 דברי הסבר ל הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ו– 1995 . 69 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב27 בספטמבר2019 . ל פי תפיסת ועדת המחירים, פיקוח מחירים הוא בעיקרו כלי להתמודדות עם כשלי שוק אשר עלולים ליצור עיוותים במחיר ,המוצר או השירות באיכותו ו ב כמות המיוצרת, ובכך לפגוע ביעילות הכלכלית של .השוק ובצרכנים ,לדברי הוועדה לפיקוח מחירים יש חסרונות רבים, ולעיתים קרובות קיימים פתרונות טובים יותר לטיפול בכשלי שוק, ובעיקרם הסרת .חסמים לתחרות סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  לפיקוח יש עלויות רגולטוריות העלולות להוות חסמי כניסה ולהרחיק מתחרים חדש ים מהשוק, ;ואף להתגלגל אל הצרכן דרך עליית מחיר המוצר  ( הפיקוח המבוסס על שיטה+ Cost ) 70 הפוגע ת בתמריץ להתייעל ולהתחדש ,עלול לאורך ;זמן, לייקר את המוצר ולפגוע באיכותו  יצרנים מפוקחים עלולים לפגוע באיכות המוצרים כדי .להוזיל את העלויות הוועדה ציינה כי" אין אנו סבורים שתפקיד ועדת המחירים הוא לעודד צריכת מוצר כזה או אחר או להפך . יש להדגיש שפיקוח מחירים אינו סבסוד, והטלת פיקוח על מוצר או שירות מסוים אינה מבטיחה כי המחיר ש י יקבע על ידי השרים, בהתבסס על המלצת הוועדה, יהיה מחיר זול יותר מאשר המחיר ש בו נמכר המוצר או השירות לפני כן. ייתכן אף שקביעת מחיר בהתאם למתודולוגיה החדשה של ועדת המחירים71 תוביל, לפחות בחלק מהמוצרים, למחיר גבוה יותר מאשר ללא פיקוח מחירים. זאת לדוגמה בשווקים בהם קיימת תחרות". 72 הוועדה שבה והדגישה בפנינו" כי אינה רואה את תפקידה ככזה שאמור לעודד את הצרכנים להגביר או להפחית צריכה של מוצר מסוים . בתיאוריה הכלכלית, כל עוד השוק תחרותי, קביעת מחיר הנמוך ממחיר שווי המשקל התחרותי רק תביא להקטנת הצריכה, שכן היא תיצור מחסור בהיצע [ ... ] כלים מתאימים יותר ל צ ורך תמרוץ חיובי או שלילי הם מיסוי או ,סובסידיה. למיטב ידיעתנו, מדינות מתקדמות לא עושות שימוש בפיקוח מחירים למטרה זו וחלקן אכן עושות שימוש במיסוי או בסובסידיה. מאחר שפיקוח מחירים מהוו ה התערבות ,אגרסיבית וחריגה בשוק, אשר יכולה, כאמור ,לגרום לעיוותים בשוק ולתוצאות הפוכות מהרצוי יש להשתמש בפרקטיקה זו בזהירות. בפר ט יש לשקול באיזה מקרים התועלת מפיקוח מחירים "תהיה גבוהה מזו שתושג באמצעות כלים אחרים73 (ההדגשה אינה במקור). במענה על שאלת נו מה עמדת הוועדה "בשאלה מהי משמעותם של שיקולי "טובת הציבור המוזכרים בחוק הפיקוח, ומהו המשקל הניתן להם בעת קבלת החלטות על הטלת פיקוח על מחירם של מוצרי מזון, השיבה ועדת המחיר ים במשרד האוצר " כי אין הגדרה חד- משמעית למונח 'טובת הציבור' בחוק, והדבר נבחן על ידי הוועדה ועל ידי השרים בעת הצורך" , 70 שיטה לקביעת.מחיר של מוצר או שירות בהתאם לעלות לספק בתוספת רווח מסוים 71 לנוכח השינויים בתנאים הכלכליים בשווקים ושינויים בכללי התקינה החשבונאית ולאור המלצת הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות הפרופ' מנואל טרכטנברג בשנת2011 , החליטה ועדת המחירים לגבש מתודולוגיית בסיס חדשה ,לקביעת המחירים. משרד האוצר, ועדת המחירים מתודולוגיה:, כניסה 31 במאי2020 . 72 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב27 בספטמבר2019 . 73 אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, מש ,רד האוצר, מכתב24 בספטמבר2019 . ועדת המחירים ציינה כי "אי ן אנו סבורים שתפקיד ועדת המחירים הוא לעודד צריכת מוצר כזה או אחר או להפך. יש להדגיש שפיקוח ,מחירים אינו סבסוד והטלת פיקוח על מוצר או שירות מסוים אינה מבטיחה כי המחיר שיקבע על ,ידי השרים בהתבסס על המלצת הוועדה, יהיה מחיר זול יותר מאשר המחיר בו נמכר המוצר או ".השירות לפני כן ,לדברי ועדת המחירים "אין הגדרה חד- משמעית למונח 'טובת ,הציבור' בחוק והדבר נבחן על ידי הוועדה ועל ידי השרים בעת הצורך", אולם לא צוין .כיצד סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אולם לא צוין כיצד. 74 הוועדה לא השיבה על שאלתנו באיזו תדירות שיקולים אלו מובאים .בחשבון ואם בעבר התקבלו החלטות על בסיסם נציין כי שאלת מידת יעילותו של פיקוח המחירים הוזכרה בעשור האחרון במסגרת החלטות ,ודוחות שונים. למשל בהחלטת ממשלה3985 לעניין בחינת עלויות ייצור ושיווק במוצרים המפוקחים על ידי הממשלה מדצמבר2011 – שהתקבלה בהמשך ל דוח הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג, שהגישה את מסקנותיה לראש ממשלת ישראל בספטמבר2011 – נקבע כי ,, כאמור בדוח טרכטנברג"הפיקוח על המחירים הוא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים, ולפיכך יש לפעול על מנת לצמצם את השימוש בו ככל שניתן, ולהפעילו רק במקרים שבהם אין אפשרות לפעול בדרכים אחרות להגברת התחרות בטווח הקצר" (ההדגשה אינה במקור) . ב דוח הוועדה לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה ,בראשות שרון קדמי שהגישה את המלצותיה לשר התעשייה, המסחר והתעסוקה ביולי2012 , נכתב כי "במוצרים בהם קיימת ריכוזיות משמעותית במקטע הספקים, פיקוח על מחירי מוצרי מזון יכול להוות כלי מדיניות יעיל לטווח הקצר [ ... ] הצוות ממליץ שפיקוח על כל מוצר יוגבל לשנתיים בלבד: הצוות מאמין כי הדרך לתיקון כשלי שוק היא באמצעות קידום תחרות, ואילו פיקוח על המחירים הוא פתרון מומלץ רק כאשר הוא זמני בלבד עד להשלמת כלל הפעולות אשר הומלצו על ידי ."הצוות75 מ צד אחר , ב חוות דעת לעניין הפיקוח על מוצרי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי החלב של מבקר המדינה מספטמבר2012 , המוזכר ת לעיל, צ יין המבקר כי "לדעת משרד מבקר המדינה, הסרת הפיקוח מעל מחירי המוצרים צריך שתיעשה רק לאחר בחינת תנאי ."השוק ולכן, אין להגביל את הפיקוח לפרק זמן קבוע מראש76 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה ל משרד החקלאות לו משרד הכלכלה בשאלה מהי עמדתם באשר לשימוש בכלי פיקוח המחירים לצורך הנגשת מזון בריא יותר ל אוכלוסייה . במענה משרד החקלאות על פנייתנו נכתב כי"חלופה זו אינה עולה בקנה אחד עם העילות הכתובות בחוק הפיקוח ,ולצורך יישומה יש לתקן את החוק . יש לציין שגם אין זה מן ההכרח שהכנסה של מוצר לפיקוח בהכרח תוריד את מחירו ולכן זו גם לא הדרך לעודד צריכת מוצרים 74 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב27 בספטמבר2019 . 75 ,משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה דוח הצוות לבדיקת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה , 18 ביולי2012 . 76 ,מבקר המדינה, חוות דעת הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מח ירי מוצרי חלב , ספטמבר2012 . ל דברי משרד החקלאות, חלופה זו אינה עולה בקנה א חד עם העילות הכתובות בחוק הפיקוח, ולצורך יישומה יש לתקן את .החוק סוגיית הפיקו ח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בריאים [ ... ] ויש לנקוט בשיטות אחרות לקידום הנושא. הסוגיה עלתה פעמים רבות לדיון ותמיד זו ה י."יתה ההחלטה77 עמדתו של משרד הכלכלה י הי תה דומה, וב תשובתו על פנייתנו נכתב כי "הכנסת מוצר לפיקוח מחירים לא תמיד מביאה להפחתת מחירים, ונאמר כבר בוועדת טרכטנברג כי חוק הפיקוח על המחירים אינו יעיל, לא גורם להורדת מחירים ואינ ו י כול להתמודד עם ייצור לא יעיל ויש להשתמש בו רק כמוצא אחרון בשוק לא תחרותי. הורדת חסמים בשוק תחרותי תביא לתוצאה משמעותית יותר מבחינת הצרכן. בנוסף, בהתאם לחוק הפיקוח על המחירים, יש לאשר למוצר הנמצא בפיקוח מחירים את מל ו א עלות ה ייצור פלוס רווח סביר על ההון הפעי ל בייצור המוצר, ולכן הכנסה לפיקוח מחירים של מוצרים המשווקים בשוק תחרותי לא תביא להורדת מחירו, אלא לקיבעון על המחיר שקבעה המדינה וקיפאון בפיתוח מוצרים נוספים ."באותו תחום78 5.2 התומכים ב שימוש ב כלי פיקוח ה מחירים לשם הנגשת מחירי מוצרי מזון בריאים אל מול המתנגדים ל שימוש בכלי פיקוח המחירים לשם הנגשת מחיר ם יה של מוצרי המזון הבריא ים , מסר לנו משרד הבריאות כי"עמדת משרד הבריאות היא כי פיקוח על מוצרי מזון בריאים והפיכתם לברי קיימא לכל האוכלוסייה ה ו א אמצעי חשוב ויעיל בדאגה לביטחון התזונתי של האזרחים . כאשר המוצרים הבריאים יותר הם יקרים לעומת החלופות הפחות "בריאות, מצב זה עלול לפגוע בביטחון התזונתי של האזרחים( ההדגשה אינה במקור) . 79 ,לדברי המשרד החלת פיקוח מחירים על מוצרי מזון בריאים היא אחד הכלים באר ג ז הכלים להנגשת המזון הבריא לאוכלוסייה והפיכת הבחירה הבריאה לבחירה הקלה והזולה . המשרד הוסיף כי "פיקוח על מחירים כאשר השוק החופשי לא נותן מענה לאתגר, הוא צעד אפשרי ובעל יעיל ות [ ... ] ההשלכות הצפויות של הכללת מוצרי מזון בריאים בסל מוצרי המזון המפוקחים יסייעו גם לאוכלוסיות מעוטות יכולת לכלול אותם בסל המזון היומי ובכך למנוע ".תחלואה כרונית, תמותה ועלויות כספיות גבוהות הכרוכות בטיפול במחלות אלה80 משרד הבריאות העביר לידינו רשימה מ פורטת של מוצרי מזון ו פילח אותם :לשלוש קבוצות מוצרים שיש לכלול בפיקוח מחירים, מוצרים שיש להוציא מפיקוח מחירים ומוצרים שיש להשאיר בפיקוח מחירים ללא שינוי. כמו ,כן המשרד תיעדף את רוב המוצרים שיש להוסיף לסל 77 ,אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, מכתב20 באוגוסט2019 . 78 ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 . 79 .שם 80 ,מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, משרד הבריאות, מכתב27 באוגוסט2019 . עמדת משרד הבריאות היא כי " פיקוח על מוצרי מזון בריאים והפיכתם לב נ י קיימא לכל האוכלוסייה הוא אמצעי חשוב ויעיל בדאגה לביטחון התזונתי של האזרחים". עמדת משרד הכלכלה היא כי "הכנסת מוצר לפיקוח מחירים לא תמיד מביאה ,להפחתת מחירים ונא מר כבר בוועדת טרכטנברג כי חוק הפיקוח על המחירים אינו יעיל, לא גורם להורדת מחירים ואינו יכול להתמודד עם ייצור לא יעיל ויש להשתמש בו רק כמוצא אחרון בשוק ."לא תחרותי סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי שלוש רמות של תיעדוף מאחת עד שלוש, כפי שיוצג בטבלה שלהלן. נ עיר כי מעיון ברשימה זו עולה כי יש דמיון רב בינה לבין לסל המוצרים שאליו התייחסה ועדת האסדרה בהמלצותיה .שפורטו לעיל טבלה3 :עמדת משרד הבריאות לגבי שלוש קבוצות של מוצרי מזון81 81 ,מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, משרד הבריאות, מכתב27 באוגוסט2019 . 82 כיכר במשקל750 .גרם 83 .כהגדרתו בתקן ללחם, שם מוצרים שיש להוציא מפיקוח מוצרים שיש להוסיף לפיקוח מוצרים ש יש להשאיר בפיקוח לחם אחיד כהה פרוס82 וארוז (הוצאה )הדרגתית לאחר כניסת לחם מדגן מלא (1)לחם מקמח מלא )(דגן מלא83 חלה או מאפה שמרים במשקל500 גרם לחם לבן פרוס וארוז (כיכר במשקל750 )'גר חלה או מאפה שמרים מדגן מלא במשקל500 גרם חלב3% טרי שומן רגיל בשקית או בקרטון של1 ליטר ,מלח מטבח רגיל, מלח שולחן מעולה מלח שולחן מעולה גס במשקל1 ק"ג (2) דגנים מלאים חלב טרי1% רגיל בשקית או בקרטון של1 ליטר אשל4.5% שומן בגביע של200 'גר (2) קטניות גיל3% שומן בגביע של200 'גר שמנת חמוצה15% רגילה בגביע של200 'גר (3 ) יוגורט0% ו- 1.5% שומן גבינה5% שומן שמנת מתוקה38% שומן בגביע של250 מ"ל גבינה קשה צהובה עד9% (חריץ במשקל1 )ק"ג ביצים חמאה רגילה במשקל100 'גר (3 ') גבינה לבנה קוטג3% – 5% שומן ב גביע של 250 'גר - גבינה קשה חצי שמנה עמק רגילה (חריץ במשקל1 )ק"ג (2) דג ים (בקלה/אמנון) קפוא - גבינה קשה שמנה גלבוע עד16% (חריץ במשקל1 )ק"ג (2 ) טונה בקופסה של160 'גר - - (3 ) טחינה משומשום מלא בגביע של500 'גר - - (2 ) שמן קנולה/שמן זית בבקבוק של1 ליטר - - (2) אגוזי מלך ארוזים לא קלויים או שקדים (תוצאת ישראל) בשקית של150 'גר - - (3) עוף כרעיים/חזה/הודו אדום ארוז - (2 ) ירקות ופירות: הכנסה לפיקוח מחיר מקסימלי של4 סוגי ירקות ו-3 סוגי פירות עונתיים אחת .לרבעון - סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי המשרד סבור שיש ל הסיר פיקוח מחיר ים מ תשעה מוצרי מזון84 מתוך 22 המוצרים ים א מצ נה כיום בפיקוח, ולהוסיף 14 מוצרי מזון חדשים וב הם פירות וירקות .מסוגים שונים, קטניות ודגנים מלאים במענה על שאלתנו אם ועדת המחירים דנה ב מסקנות ועדת ה אסדרה השיב משרד הבריאות ,כי ככל הידוע לו ההמלצה האמורה לעיל נדונה בעבר אך מסיבות שונות נדחת ה, שכן לדברי המשרד "ועדת המחירים של המזונות בפיקוח אינה מעוניינת להרחיב או לעשות שינוי בסל ."המזונות85 נציין כי במענה על שאלתנו לוועדת המחירים במשרד האוצר אם המלצות ועדת האסדרה נדונ ו במסגרתה, השיב ה הוועדה כי בדיון שהתקיים בנושא (שמו עדו לא צוין) הוצגה ,עמדת ועדת המחירים ו לפיה מטרת עבודת ה אינה לעודד או לצמצם צריכה של מוצר .מסוים86 יש לציין כי לשאלתנו כיצד מפורש המונח"שיקולי טובת הציבור" בחוק הפיקוח השיב משרד הבריאות כי ככל הידוע לו, הפיקוח על המחירים א ינו מבוסס על שיקולים בריאותיים, אלא ,בעיקר על שיקולים של תמחור מוצרי יסוד שבעבר היה מקובל לצרוך אותם. לדברי המשרד .רשימה זו לא התעדכנה בהתאם לידע המדעי בתזונה87 נ דגיש כי ל משרד הבריאות אי ן נציגים מטעמו בין חברי ועדות המחירים העוסקות בפיקוח על מוצרי מזון, אלא רק בוועדות מחירים העוסקות בפיקוח על שירותי הבריאות. 88 על ,כן ,לדברי ועדת המחירים במשרד האוצר אין למשרד הבריאות תפקיד רשמי בנושאים אלו . בשיחות ובתכתובות שקיימנו עם נציגי הוועדה במשרד האוצר הודגש בפנינו בהקשר זה כי ,ועדת המחירים היא ועדה עצמאית ובלתי תלויה המורכבת מגורמי מקצוע במשרד האוצר ובמשרד הממשלתי הרלוונטי, ו ככלל, הגורמים המשתתפים בתהליך גיבוש ההמלצה על הכנסה של מוצר או שירות ל פיקוח או הוצא תם הם חברי ועדת המחירים, והם אלו אשר .מגבשים בסופו של דבר את ההמלצה הסופית לשרים ,עם זאת לדברי הוועדה, החלטות י ה 84 נציין כי באשר למוצרי המלח, המוצרים ה נמצאים : היום בפיקוח מחולקים לשני סוגי מצרכים בסוג האחד נ כלל ים מלח מטבח רגיל ומלח מטבח מעולה, ו בסוג השני נ כלל ים מלח שולחן מעולה ומלח שולחן גס. משרד :הכלכלה והתעשייה, מחירי מוצרי צריכה בפיקוח, כניסה 1 ביוני2020 . 85 ,משרד הבריאות, מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, מכתב27 באוגוסט2019 . 86 כפיר בטאט, יו"ר ועדת ,המחירים במשרד האוצר אסף גבע, חבר ועדת המחירים,, אביגיל ונקרוט מרכזת ועדת ,המחירים, משרד האוצר, פגישה25 בנובמבר2019 . 87 ,משרד הבריאות, מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, מכתב27 באוגוסט2019 . 88 ,אביגיל ונקרוט, מרכזת ועדת המחירים, משרד האוצר, מכתב 27 בספטמבר2019 . משרד הבריאות סבור כי יש להסיר פיקוח מחירים מ- 9 מוצרי מזון מתוך22 המוצרים הנמצאים בפיקוח כיום ולהטיל פיקוח מחירים על14 מוצרי מזון חדשים, וב ה ם פירות וירקות מסוגים שונים, קטניות ודגנים .מלאים למ שרד הבריאות אין נציגים מטעמו בין חברי ועדות המחירים העוסקות בפיקוח על .מוצרי מזון במשרד האוצר הדגישו כי ועדת המחירים היא ועדה ,עצמאית ובלתי תלויה המורכבת מגורמי מקצוע במשרד האוצר ובמשרד ,הממשלתי הרלוונטי וככלל, הגורמים המשתתפים בתהליך גיבוש ההמלצה על הכנסה של מוצר ל פיקוח או הוצא תו הם חברי ועדת המחירים. סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בע ניין הכנסה של מוצר או שירות ל פיקוח מחירים או הוצאתם מלווה בהליך שימוע ציבורי ש ,במסגרתו כל גורם, לרבות משרד הבריאות רשאי .להעביר לוועדת המחירים התייחסות89 במענה על פנייתנו ציין משרד הבריאות כי אכן הוא אינו שותף בוועדות המפקחות על מחירי המזון ו אין לו כל השפעה על סל מוצרי המזון . לדברי המשרד, הוא רואה "חשיבות גבוהה לכך שההחלטה על עדכון הסל תתבצע על .פי הידע המדעי בתזונה ההולך ומתפתח עם השנים חשוב לכלול בסל מזונות בריאים על פי המלצת אגף התזונה במשרד הבריאות ונכון שהמשרד יהיה שותף לתהליך." 90 חשוב.להתעכב על נקודה זו מעבר למחלוקת ב שאלה מהו מקומו של השיקול הבריאותי בהטלת פיקוח על מחירי מזון, ישנה שאלה באשר להרכבה של הוועדה. מחד גיסא, האוצר מדגיש את עצמאותה של הוועדה המורכבת רק מ נציגי האוצר והמשרד הרלוונטי ואינה מושפעת מ שיקולים שונים של משרדי.הממשלה שאינם חברים בוועדת המחירים מ אידך גיסא, עולה השאלה אם בוועדה זו מתקבלות החלטות שעשויות לעמוד בסתירה ליעדי ם אחרים ש הגדירה ה ממשלה. לדוגמה, במקרה זה ההחלטות עשויות לעמוד בניגוד לרצון לעודד את צריכתו של מזון בריא על מנת לקדם את בריאות האוכלוסייה ולהקטין את הנטל הכלכלי שיוטל על מערכת הבריאות ה ציבורית. לשאלתנו מהי עמדתו של משרד הבריאות ביחס לטענה ש לפיה שימוש בכלי הפיקוח על מחירים לצורך הנגשת מוצרי מזון בריאים עלול ליצור מחסור של מוצרים אלה בשוק ופגיעה בצרכנים וביצרני ם השיב משרד הבריאות כי "טענה זו נראית לנו לא מבוסס ת. כיום יש מספר מוצרי ם שמחירם מפוקח, למשל חלב וגבינה5% – מוצרים אלה נמצאים על המדפים ברשתות השיווק בשפע ולא קיים בהם כל מחסור בשוק." 91 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה גם ל איגוד רופאי בריאות הציבור בשאלה מהי עמדתו בנוגע ל טענ ת ועדת המחירים במשרד האוצר ש לפיה במסגרת תפקידה היא אינה אמור ה .לעודד את הצרכנים להגביר או להפחית צריכה של מוצר מסוים לדברי פרופ' חגי לוין, יו"ר הארגון, בהינתן קיומו של מנגנון פיקוח המחירים אי-אפשר להתעלם מההשלכות שיש לו גם על .בריאות הציבור92 89 .שם 90 ,מירי כהן, מנהלת תחום בכיר שירותי הצלה וע"ר, משרד הבריאות, מכתב27 באוגוסט2019 . 91 .שם 92 ,פרופ' חגי לוין, יו"ר איגוד רופאי בריאות הציבור, שיחת טלפון25 בנובמבר2019 . משרד הבריאות סבור כי נכון שהמשרד יהיה .שותף לתהליך לדברי משרד הבריאות, ה טענה ש לפיה ה שימוש בכלי הפיקוח על מחירים לצורך הנגשת מוצרי מזון בריאים עלול ליצור מחסור של מוצרים אלה בשוק ופגיעה בצרכנים וביצרנים, נראית לו לא .מבוססת סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מז ון בעלי ערך תזונתי גבוה | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה גם ל מועצה הישראלית לצרכנות– חברה ממשלתית הפועלת מכוח חוק המועצה הישראלית לצרכנות, התשס"ח– 2008 , ו מטר ת ה לפעול להגנת ,הצרכנים ושמירת זכויותיהם לקבלת עמדתה בנושא זה. מהמועצה נמסר כי "המועצה סבורה כי כל מדיניות לעידוד צריכת מזון בריא צריכה להיות מלווה בפיקוח מחירים על מוצרים בריאים, וזאת על מנת שהשינוי בהרגלי הצריכה של הציבור, ועידוד צריכת מזון בריא ישפיעו על כלל האוכלוסייה ולא רק על אוכלוסייה ממעמד סוציו- אקונומי גבוה. המועצה לצרכנות תומכת בפיקוח מח ירים על סל מוצרי מזון בריא ככלי לעידוד צריכת מזון בריא, במיוחד עבור אוכלוסיות מוחלשות הנאלצות לוותר על מוצרי ה מזון היקרים ביותר בסל המזון (ירקות, פירות בשר, עופות ודגים), שהם גם המוצרים הבריאים ביותר. על כן, לעמדת המועצה יש לשקול החלת פיקוח מחירים על מוצרי ,מזון בריאים, או לחלופין, החלפת מוצרי המזון המזיקים .המצויים תחת פיקוח מחירים, במוצרי מזון בריאים יותר" 93 במענה על שאלתנו כיצד המועצה מפרשת את המונח"ים "חיוני ו "טובת הציבור" בחוק הפיקוח ואם היא סבורה כי יש לעשות בהם שימוש בעת קבלת החלטה על הכנסה לפיקוח מחי רים או הוצאה מפיקוח" נמסר כי המועצה העלתה על סדר היום את נושא הערכים התזונתיים כאחד השיקולים שעל הוועדה [ועדת המחירים] לשקול, לדוגמה בתקופה בה הוחלט על הכנסת שמנת מתוקה38% שומן לפיקוח רגולטורי, וסברה כי יש לשקול הכנסת ."חלופות פחות עתירות שומן94 עוד ציינו במועצה כי הם סבורים ש"יש בהחלט לשים דגש על בריאות הציבור, גם במסגרת חוק הפיקוח ו ][המועצה אף הביעה דעתה בעניין במסמך שנשלח בנובמבר2017 אל יו"ר המועצה ,הלאומית לביטחון תזונתי ובפנייתה זו הביעה עמדה ברורה לפיה יש לקדם מדיניות פיקוח על מחירי סל מזו ן בריא, וזאת במקביל לבחינת דרכים נוספות להקטנת צריכת מזון מזיק, כגון ,)מיסוי מוצרים מזיקים (כפי שנעשה באירופה איסור גביית מחירים גבוהים מעל שיעור שייקבע בגין מוצרים בריאים יותר או מזיקים פחות לעומת המוצרים המקבילים, איסור פרסום מזון מזיק בכל מדיה, תוכניות לחינוך והסברה לילדים לתזונה בריאה ונכונה ועוד צעדים שחש ו ב ."שיינקטו95 מן ה מועצה מסרו כי בבדיקה שערכו בשנת2017 לקראת דיון ועדת הכלכלה של הכנסת בנושא "רשתות השיווק מנפחות מוצרי מזון בריא ,"ש במסגרתה נבחנו מחירי הם של 12 מוצרי 93 ,עופר מרום, מנכ"ל המועצה הישראלית לצרכנות, מכתב20 בפברואר2020 . 94 .שם 95 .שם המועצה הישראלית לצרכנות סבורה כי כל מדיניות לעידוד צריכת מזון צריכה להיות מלווה בפיקוח על מחי ריהם של מוצרים ,בריאים כדי שהשינוי בהרגלי הצריכה של הצ יבור ועידוד צריכת מזון בריא י שפיע ו על כלל האוכלוסייה ולא רק על אוכלוסייה ממעמד סוציו-אקונומי .גבוה סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מזון "בריאים" ו" "בריאים פחות המקבילים להם, ש נבחרו על ידי תזונאית מטעם המועצה לצרכנות, זוהו פערי מחירים, ו ברוב המכריע של המקרים מחירו של המוצר הבריא יותר היה גבוה מזה של הבריא פחות. עוד ציינה המועצה כי דווקא במוצרי הבסיס כגון לחם, פסטה, קמח ושמן נמצאו פערי מחיר ים ניכרים . עם זאת, נציין כי לא ידוע לנו על סמך אילו קריטריונים .גובשה רשימת המצרכים הבריאים והבריאים פחות וכיצד נבחרו המוצרים ברשימה האמורה נוסף על כך, לא ידוע לנו כיצד נעשתה דגימת המחירים. ב אשר לממצאי הבדיקה העלתה המועצה את השאלה אם מחירי המוצרים הבריאים מנופחים באופן מכוון כדי ל נצל את מגמת .אכילת המזון הבריא הקיימת בשנים האחרונות 6 . פיקוח ואכיפה של החלטות הוועדה הבין- משרדית לפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים בפרקים הקודמים הצגנו עמדות שונות באשר לסוגיית החלת פיקוח מחירים על מוצרי מזון בריאים יותר, ובפרק זה אנו מבקשים לבחון את אופן הפיק וח כיום על מחירי המצרכים והשירותים ש .בפיקוח למעשה, לצד השאלה אם יש להרחיב את רשימת המוצרים בפיקוח , עולה השאלה אם מתקיימת כיום אכיפה מספקת על מחיר י המוצרים ש בפיק וח . סעיף11 ל חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו– 1996 , מדגיש את היותו של המחיר שנקבע מחיר מחייב, ו ב סעיף34 לחוק נ קבע כי "העובר על הוראות סעיף11 , דינו– מאסר שלוש שנים או קנס כאמור בסעיף61 ()(א3) ל חוק העונש ין, התשל"ז– 1977 ,"ש בו נקבע " כי אם קבוע לעבירה עונש מאסר למעלה משנה ולא יותר משלוש שנים – קנס עד75,300 ."ש"ח ממענה ועדת המחירים במשרד האוצר על פנייתנו ניתן ללמוד כי,ככלל פעילויות הפיקוח והאכיפה השוטפות – ה כוללות את אכיפת המחיר המפוקח שנקבע, קבלת דיווחים מהיצרנים או מהספקים של מוצרים מפוקחים וכן קיום קשר שוטף עם גורמים מפוקחים – נעשות על ידי המפקחים במשרדים הרלוונטיים. 96 אולם, כפי שעולה ממענה משרד הכלכלה על פנייתנו, חוק הפיקוח מקנה למשרד זה סמכות שיורית, ובמסגרת זו האכיפה בשטח הן על מוצרי המזון ש בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה ו הן על מוצרי המזון ש בפיקוח משרד החקלאות נעשית על ידי אגף אכיפה במשרד הכלכלה והת עשייה. 97 96 .שם 97 תשובתה של נאוה זקן, מנהלת מינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד התעשייה והכלכלה הועברה, על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 . האכיפה בשטח הן על מוצרי המזון הנמצאים בפיקוח מחירים של משרד הכלכלה והן על מוצרי המזון בפיקוח משרד החקלאות נעשית על ידי אגף אכיפה במשרד הכלכלה .והתעשייה סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במשרד הכלכלה ציינו כי ה משרד מקיים אכיפה לאורך כל השנה, הן באמצעות מבצעים .ממוקדים, הן במסגרת בקרות יזומות שוטפות והן בעקבות תלונות ציבור שהועברו למשרד בהקשר זה נציין כי באפשרות הציבור הרחב לפנות אל משרד הכלכלה בתלונה בכל הקשור למוצרי מזון ה נמצאים בפיקוח מחירים של שני משרדי הממשלה האמורים, הן באמצעות טופס ייעודי המוצג ב אתר האינטרנט של משרד הכלכלה והן באמצעות פרטי התקשרות עם המשרד .המפורסמים באותו אתר98 מתיאור הליך אכיפת הפיקוח על מוצרים בפיקוח עולה כי לרוב, חוקרי האגף לאכיפה, מסחר ומדידה עורכים קניית ניסיון בבתי עסק לממכר מזון, ו אם מתגלה חריגה במחיר המפוקח נפתחת חקירה פלילית שבסיומה התיק מועבר למחלקת התביעות. מחלקת התביעות נוקטת ,סנקציה על פי חוק בכפוף ל חומר החקירה ול פי.חומרת התיק99 על פי המתואר במענה משרד הכלכלה על פנייתנו, תהליך ביצוע הפיקוח והאכיפה מתחיל עם קליט ת תלונה מהציבור במערכות המחשוב או במסגרת אכיפה יזומה, ו הוא מורכב מ השלבים ה אלה: 100 להלן יוצגו נתונים על מספר הביקורות שנערכו בבתי עסק לממכר מזון בשנים2017 – 2018 לצורך בדיקת ה מחיר ה מרבי. נציין כי מדובר במספר ה ביקורות שנערכו ולא במספר בתי ה ,עסק מכיוון שבבית עסק מסוים עשויה להיות יותר מביקורת אחת בשנה. מספר בתי העסק 98 תשובתה של נאוה זקן, מנהלת מינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד הת עשייה והכלכלה, הועברה על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 ; משרד ,הכלכלה והתעשייה הגשת תלונה על הפקעת מחירים של מוצרי מ זון בפיקוח :, כניסה8 בדצמבר2019 . 99 תשובתה של גלית שעשוע, ראש ענף מעקב ובקרה תביעה פלילית במשרד הכלכלה והתעשייה, הועברה על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 . 100 תשובתה של נאוה זקן, מנהלת מינהל אכיפה, מסחר ומ דידה במשרד התעשייה והכלכלה, הועברה על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 . תיעוד הביקורת במערכת הייעודית איסוף ראיות ומסמכים והעברת תיק תלונה להמשך טיפולה של הלשכה המשפטית במשרד הזמנה לחקירה במשרד הכלכלה והתעשייה חקירה ראשונית במקום ואיסוף ראיות במקרה של עבירה- הזדהות בפני העסק , הסבר על החוק וממצאי הביקורת לאחר הקנייה , בדיקה אם ישנן חריגות בגבייה או בהצגת המחיר ביצוע קניית ניסיון בעסק , כולל המוצר המדובר , ללא הזדהות הפקת פרטי העסק ובדיקה אם נרשמו לגביו עבירות צרכנות קודמות סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שבהם נערכו הביקורות עשוי אפוא להיות נמוך יותר מהמספר הנקוב בטבלה ,. כמו כן לא ידוע לנו מהו שיעורם של בתי העסק ש .בהם התקיימה ביקורת מכלל בתי העסק לממכר מוצרי מזון טבלה4: מספר הביקורת שערך משרד הכלכלה והתעשייה בבתי עסק לממכר מוצרי ,מזון2017 – 2019 101 שנה מס פר הביקורות ש נעשו לבדיקת מחיר מרבי 2017 3,753 2018 3,307 2019 (שנה לא)מלאה 2,895 מן הטבלה לעיל עולה כי מספר הביקורות בשנת2018 היה נמוך בהשוואה לשנת2017 . באשר לשנת2019 .לא ניתן לקבוע שכן הנתון אינו מלא באשר לשאלתנו אם האגף סבור שמספר הביקורות שערך הוא מספק, השיב לנו משרד הכלכלה בספטמבר2019 כי "בכוונת מנהלת המינהל לערוך מבצעי אכיפה יזומים בשווקים ובמקומות של אוכלוסייה מג ז רית (מגזר ערבי ומגזר חרדי), וזאת על מנת להגביר את מודעות הציבור בנושא וכן להגיע לאכיפה במקומות'קשים' שלא נאכפו מזה שנים." 102 במקרה של הפרת הוראות החוק עומדות לרשות המשרד כמה :אפשרויות גס ירת תיק מאחר שנסיבות התיק בכללותן אינן מתאימות להעמדה לדין; מתן התראה; קבלת כופר כסף )(הטלת תשלום כחלופה להליך פלילי ; הגשת כתב אישום וניהול התיק עד להרשעה וגזר דין. במענה על שאלתנו אם הסנקציות העומדות לרשות המשרד מספקות השיב המשרד כי .הוא סבור שכן, בשלב זה103 ,לעומת זאת ממשרד החקלאות נמסר כי "בתי המשפט, לצערנו נותנים עונשים קלים מאוד, ודווקא במסגרת הכופר אנחנו נותנים קנסות בין3,000 – 14,000 ש"ח לפי קריטריונים שנקבעו להחלטה. ההחלטה מתקבלת על ידי המפקח יחד עם התובעת ממשרד הכלכלה. כל רבעון נדונים בערך20 ."תיקים104 101 .שם 102 תשובתה של נאוה זקן, מנהלת מינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד התעשייה והכלכלה, הועברה על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 . 103 .שם 104 ,אורי צוק בר, סמנכ"ל מחקר, כלכלה ואסטרטגיה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכתב20 באוגוסט2019 . מספר הביקורות בשנת2018 היה נמוך בהשוואה לשנת2017 . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במענה על בקשתנו לקבל נתונים על מספר התיקים שנפתחו בכל אחת מהשנים2014 – 2018 בלשכות המשפטיות של המשרד במחוזות השונים ו על ה תוצאות בכל אחד מהתיקים , משרד הכלכלה העביר לידינו נתונים לשנים2017 – 2018 (שיוצגו בטבלה שלהלן) וציין כי אין בידיו נתונים על שנים מוקדמות יותר. עוד לדבריו, בנתונים שהועברו "עשויה להיות סטייה קלה של ."תיקים בודדים טבלה5 : נתוני משרד הכלכלה על ה יקפי הפעילות , 7 201 – 8 201 105 שנה מספר התיקים שנפתח ו בלשכות המשפטיות של מחוזות המשרד מספר תיקי האישום שהוגשו מספר גזרי הדין שהתקבלו מספר התיקים שהסתיימו בכופר כסף 2017 632 152 42 39 2018 676 119 107 102 חשוב להדגיש כי מספר תיקי האישום שהוגשו בשנה מסוימת אינ ו בהכרח חלק מתוך מספר ,התיקים שנפתחו באותה שנה שכן כתבי ה אישום שהוגשו עשויים להיות שייכים ל תיקים שנפתחו ב שנים קודמות. כך גם לגבי מספר גזרי הדיון שהתקבלו ומספר התיקים שהסתיימו .בכופר כסף למעשה , נתונים אלה מאפשרים רק לראות את היקף הפעילות בכל שנה, אך אי-אפשר ללמוד מכך מה עלה בגורלם של התיקים שנפתחו כל ב אחת ים שנ מ אלה. במענה על שאלתנו אם כוח האדם העומד לרשות משרד הכלכלה ל צורך ,האכיפה מספק השיב המשרד כי כוח האדם באגף אכיפה מונה עשרה עובדים, וקיים מחסור משמעותי בכוח אדם (תת- תקינה) שאיננו מאפשר לבצע באופן הנדרש את המטלות הנגזרות מתוכנית העבודה, ו כי.קיים צורך בתגבור כוח האדם עוד לדברי המשרד, "היקף החוקרים המצומצם באגף א ו מנם מספיק על מנת לטפל בתלונות הציבור שמגיעות לאגף, אך אינו עומד ביעדי האכיפה העקרוניים כאשר היעד העקרוני הוא ביקור בבית עסק אחת לשלוש שנים. לאור מחסור בכוח אדם וריבוי בתי העסק בהם נדרש לבצע פיקוח, מבצע המנהל אכיפה ופיקוח מבוססי ניהול סיכונים. כלומר, מתבצע תהליך תיעדוף של סוגי העסקים לפיקוח ומ וגדרת תדירות הפיקוח הרצויה על סמך ניתוח עלות– תועלת שנקבע על בסיס מספר קריטריונים מרכזיים, כגון: עד כמה נפ ו צה הפרה של החוק/תקנה; באיזו מידה ההפרה פוגעת ברווחת הצרכן; מהם המשאבים ."הנדרשים מקרב האגף לביצוע הפיקוח 105 .שם כוח האדם באגף אכיפה מונה עשרה עובדים . לדברי משרד ,הכלכלה קיים מחסור משמעותי בכוח ה אדם (תת- )תקינה באגף האכיפה ש אינו מאפשר לבצע באופן הנדרש א ת המטלות הנגזרות מתוכנית .העבודה סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לדברי המשרד תיעדוף הקצאת המשאבים המוקדשים לביצוע פיקוח בבתי העסק י אפשר קיום אכיפה אפקטיבית ויעילה יותר ו י .סייע לגשר על הפער של מגבלת המשאבים ב ספטמבר 2019 מסר לנו המשרד כי הנושא נמצא בפיילוט וטרם גובשה תוכנית אכיפה המבוססת על .ניהול סיכונים106 עד לסיום כתי בת מסמך זה לא התקבלה תשובת המשרד באשר לסטטוס .פיילוט זה נציין כי ועדת טרכטנברג ציינה בהמלצותיה, בין היתר, כי יש להקצות משאבים ייעודיים לתמיכה מקצועית, ככל שזו נדרשת, לעבודת הפיקוח, ו כי יש לחדד את ההנחיות למפקחים על המוצרים בכלל משרדי הממשלה באשר לחובתם לבחון באופן תדיר וקבוע את השו ק שעליו הם מ מונים, ובכלל זה את רמות המחיר של המוצרים שהיו בפיקוח או שהם ב נ י פיקוח על פי .הוראות החוק107 7 . דרכים נוספות להנגשת מצרכי מזון בריאים עבור האוכלוסייה לצד הפיקוח על מחירי המזון ככלי להנגשת מוצרי מזון בריאים יש כלים נוספים לקדם צריכה של מוצרי מזון בעלי ערכים תזונתיים גבוהים יותר על .ידי הצרכנים בפרק זה ברצוננו להציג דוגמאות לפעולות נוספות ה נזכרות ב דוחות שנכתבו בעולם ובישראל. מ דוחות מחקר שפרסמו בשנים האחרונות ארגונים שונים, ובהם ארגון הבריאות העולמי וארגון ה- OECD, עולה כי נושא צמצום מגמת ההשמנה נמצא כ יום על סדר-יומן של מדינות רבות. ב דוח ארגון ה- OECD לעניין( השמנהObesity Update 2017 ) נות יו מצ פעולות הננקטות לצמצום ההשמנה, ובהן סימון מוצרי מזון שנועד לסייע להבחין בין מוצרי ה מזון לפי מאפיינים תזונתיים ; מסעות הסברה בתקשורת ל הגברת המודעות לצריכת מזון בריא; הידוק הפיקוח על פרסום מוצרי ם המכוונים לאוכלוסייה ה ;צעירה; מיסוי מוצרי מזון העשירים במלח או סוכר קיום .תוכניות התערבות בבתי הספר ובמקומות העבודה; שינוי גודל המנות וצעדים נוספים108 כך לדוגמה הוצגו האמצעים הננקטים במדינות האלה: 109  בשנת2011 הוטל בדנמרק מס על מוצרים ש בהם כמות השומן ה רווי ג בוהה מ- 2.3 גרם ל- 100 גרם. מס זה בוטל בשנת2012, בין היתר, ב היעדר עדויות למידת יעילותו. מה ערכות שנעשו באשר להשפעת המס על צריכת חמאה, שמנים ושומני ם, עלה כי הטלתו הביא ה 106 תשובתה של נאוה זקן, מנהלת מינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד התעשייה והכלכלה, הועברה על ידי ,רימונה חן, מנהלת תחום בכיר (תקציב), משרד הכלכלה והתעשייה, מכתב15 בספטמבר2019 107 דו ח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג , ספטמבר2011 ', עמ172 . 108 OECD, Obesity Update 2017, 2017. 109 World Health Organization, Using price policies to promote healthier diets, 2015. ב דוח ארגון הבריאות לעניין השמנה מצ נות יו פעולות שונות הננקטות לצמצום ההשמנה, ובהן סימון מוצרי מזון שנועד להבחין בין מוצרי מזון לפי מאפיינים תזונתיים ; מסעות הסברה בתקשורת להגברת המודעות ;לצריכת מזון בריא הידוק הפיקוח על פרסום מוצרים המכוונים לאוכלוסייה הצעירה; מיסוי מוצרי מזון העשירים במלח או בסוכר; קיום תוכניות התערבות בבתי הספר ובמקומות העבודה; שינוי גודל המנות וצעדים .נוספים סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לירידה בשיעור של10% – 15% בצריכת שומנים. עם זאת, לדברי החוקרים, קיים קושי להסיק על מידת יעילותה של מדיניות זו ל נוכח תקופת הזמן הקצרה ש במהלכה ;יושמה  בשנת2010 אישר הפרלמנט בפינלנד את השימוש ה( מחודש במיסוי ממתקיםsweets tax ), שהוטל תחילה על גלידה ושוקולד ו לאחר מכן הורחב כ ך שכלל גם משקאות ה מכילים למעלה מ- 0.5% סוכר. לדברי ה חוקרים, מ טרת המס הי יתה להגדיל את הכנסות המדינה ממיסים אך לא ניתן להתכחש להשפעה שהי י תה לו על נושא הבריאות, ומדוחות לא רשמיים עלה כי נרשמה ירידה במכירה ו ב צריכה של משקאות שאינם אלכוהוליים וממתקים;  בשנת2011 ,הטילה ממשלת הונגריה מס על משקאות ממותקים, משקאות אנרגיה ממתקים, חטיפים מלוחים, ריבות ו עוד מוצרים. בין מטרות המס הי ו קידום צרי כת מזון בריא יותר, רפורמולציה של מוצרי המזון על ידי תעשיית המזון וכן יצירת הכנסות נוספות י ממ סים למדינה לטובת הפנייתם לשימוש מערכת הבריאות. על פי תוצאות בחינת ה השלכות של צעד זה שנעשתה בשנת2013 בסיוע ארג ון הבריאות העולמי, היקף מכירת מוצרי המזון ש עליהם הוטל המס ירדה ב- 27% וצריכתם ירדה ב- 20% – 35%. כמו ,כן ממצאי הבדיקה הצביעו על הפחתה ניכרת של השימוש במרכיבים ש עליהם הושת מס על ידי יצרני המזון וכן השפעה על מידת המודעות של הצרכנים ועל עמדותיהם כלפי מזון בריא;  ב שנת2011 ( הטילה ממשלת צרפת מס על משקאות מוגזיםsodas ); הצו הורחב לאחר מכן ל כל ו,, בין היתר משקאות מוגזים המכילים ממתיקים מלאכותיים. מטרתו הראשונית של המס הי י תה הגדלת הכנסות המדינה ממ י ,סים אך במקביל התעוררה גם הכרה בהשפעתו על דעת הקהל בקרב ה צעירים בנושא ה משקל ה.עודף110 כפי שניתן ללמוד מאתר האינטרנט של משרד הבריאות, גם בישראל ננקטו בעשור האחרון צעדים שונים לקידום אורח חיים בריא .ב- 28 בנובמבר2011 החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה על ה תוכנית הלאומית לקידום אורח חיים פעיל ובריא ,והתוכנית קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ב-8 בדצמבר2011 . 111 לפי האמור בהחלטת הממשלה, "במטרה להפחית ,את רמת התחלואה והתמותה הקשורה בהשמנה, מחלות לב וכלי דם, סרטן וסוכרת בישראל ומכיוון שגורמי הסיכון המשותפים למחלות אלו כ וללים תזונה לא נכונה, היעדר פעילות גופנית ,"ועישון הוחלט לאשר את מתווה התוכנית הלאומית לקידום אורח חיים פעיל ובריא כדלקמ :ן 110 World Health Organization, Using price policies to promote healthier diets, 2015. 111 החלט ה 3921 של הממשלה ה- 32 ,תוכנית לאומית לקידום אורח חיים פעיל ובריא , 8 בנובמבר2011 . סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  תיאום מדיניות ציבורית ושותפויות בין-משרדיות ובין- מגזריות לקידום תזונה נכונה ופעילות גופנית באמצעות הקמת ועדת היגוי בין- ;משרדית וצוות עבודה מטעמה  ,גיבוש תוכנית לעידוד פעילות גופנית ותזונה נכונה במערכת הבריאות, במערכת החינוך ברשויות המקומיות ובמקומות העבודה באמצעות חינוך לבריאות ולפעילות גופנית, תיקוני חק יקה, פיתוח תמריצים כלכליים לקידום הנושא ו ;יצירת תשתית סביבתית מתאימה  יצירת תוכניות הסברה להקניית ידע ולהעלאת מודעות הציבור לתזונה נכונה ולצורך ב ;הגברת פעילות גופנית  קידום צריכת מזון על פי המלצות תזונתיות מקצועיות באמצעות הסברה לציבור, שינויים בסימון המזו.ן, הנחיית תעשיית המזון במסגרת הסכמות ו/או חקיקה ופעולת נוספות112 בהמשך להחלטת הממשלה האמורה הוקמה התוכנית הלאומית לחיים פעילים ובריאים "אפשרי ,"בריא שהיא יוזמה משותפת של משרד הבריאות, משרד התרבות והספורט ומשרד החינוך. ה תוכנית נועדה להו ות מאמץ משותף ברמה הא רצית והמקומית לקידום סביבות חיים המאפשרות הרגלי חיים בריאים, בדגש על אכילה בריאה, שילוב פעילות גופנית בחיי היו ם- יום .והפחתת העישון והעישון הפסיבי בכל קבוצות האוכלוסייה113 כאמור, גם וה ועדה לרגולציה מקדמת תזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות משנת 2016 , שמטרתה לבחון אמצעים שונים להשפע ה על הרגלי התזונה של האוכלוסייה, פרסמה .המלצות בנושא זה לצד ההמלצה להנגיש מבחינה כלכלית מזון בריא ב עזרת בחינת מנגנון מתאים להורדת מחיר הלחם מדגן מלא וכן בעזרת בחינת עדכון רשימת המוצרים ה נמצאים בפיקוח מחירים , כלל הדוח עוד שבע :המלצות 1. סימון מזון ;שיפוטי (חיובי או שלילי) ואינפורמטיבי בחזית האריזה ובחלקה האחורי 2. הגבלת שיווק ופרסום של ;מזון מזיק עם דגש על פרסום ושיווק לילדים ולנוער 3. רפורמולציה של מזונות שונים ;להפחתת נתרן, סוכר ושומן רווי 4. מיסוי על מזון מזיק במקרה שהאמצעים האחרים לא יובילו לירידה בצריכת מזון מזיק, והמשך בחינת הנושא במסגרת הוועדה המלווה, כחלק משלים מ תוכנית כוללת ;לקידום תזונה בריאה בישראל 5. עידוד ייצור של מזון בריא , באמצעות הקמת ו עדה לעידוד יצרנ ים קטנים/בינוניים לייצור מזון בריא בראשות ראש שירותי בריאות הציבור ובהשתתפות כמה מ משרדי 112 .שם 113 ,משרד הבריאות אפשרי בריא: התוכנית הלאומית לחיים פעילים ובריאים :, כניסה8 בספטמבר2019 . הוועדה לרגולציה מקדמת תזונה בריאה בראשות מנכ"ל משרד הבריאות המליצה בשנת2016 על שמונת ה צעדים ה:אלו פיקוח מחירים; הגבלת ;שיווק ופרסום רפורמולציה של מזונות מסוימים ; מיסוי על מזון מזיק; עידוד ;ייצור של מזון בריא הנגשת מזון בריא לאוכלוסיות המוזנות על ידי המדינה; חינוך תזונתי והסברה .לאומית סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( הממשלה ה ,בריאות ה ,אוצר ה כלכלה וה תעשייה) וה שלטון מקומי ובחינת מתן תמיכות, תמרוץ ו מענקי מחקר ל ;עידוד ייצור מזון בריא 6. הנגשת מזון בריא לאוכלוסיות המוזנות על ידי המדינה במ פעלים גדולים, ובתוך כך, קידום תזונה בריאה במשרדי הממשלה השונים, בצה"ל, במשטרה, בשב"ס ;ובמקומות תעסוקה גדולים במשק וצעדים נוספים 7. חינוך תזונתי והסברה לאומית: בהמש ך ,להמלצה הראשונה ב-1 בינואר2020 ה חלה בישראל הפעימה הראשונה של רפורמת סימון המזון מתוקף תקנות הגנה על בריאות הציבור (מזון) (סימון תזונתי), התשע"ח– 2017 , שאושרו בכנסת בדצמבר 2016 . מטרתן של תקנות אלה ה י" א הנגשת מידע לצרכנים בדבר הערך התזונתי של מזון ארוז מראש, באופן ברו ר ולרבות באמצעות סמלים המיידעים כי המזון מכיל כמות גבוהה של נתרן, סוכרים או חומצות שומן רוויות, כדי לאפשר לצרכנים בחירה מושכלת ."של מזונותיהם, לקידום בריאותם במסגרת זו היצרנים מחויבים להוסיף סימון אדום על גבי אריזות ש ל מוצרים המכילים כמויות גדולות מערכי הסף שנקבעו לסוכר, שומן רווי ונתרן. הסימון הירוק אינו חובה, והיצרנים יכולים להוסיפו על אריזות המוצרים אם הם עומדים בתנאים שקבעה ועדה מדעית, הנובעים מהמלצות התזונה של משרד .הבריאות ,לפי האמור באתר האינטרנט של משרד הבריאות הפעימה השנייה עתידה לחול ב-1 בינואר2021 . 114 114 ,משרד הבריאות עיקרי השינויים בתקנות ;על מה הרפורמה:, כניסה 31 במאי2020 . סימון המוצרים בישראל נכנס לתוקפו ב-1 בינואר2020 ומטרתו הנגשת מידע לצרכנים בדבר הערך התזונתי של מזון ארוז .מראש סוגיית הפיקוח על מחיריהם של מוצרי מזון בעלי ערך תזונתי גבוה | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נספח תרשים1 : שיעור הסובלים מהשמנה ב- 35 ה מדינות החברות בארגון ה- OECD ב שנת2015 או השנה הקרובה לה ביותר