חומר רקע

כתיבה: ודע רגבא | :אישור ילרוא רוגמלא ןטול תאריך: י"ג ירשתב פשת"ב , 19 בספטמבר2021 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול מבוא מסמ ך זה נכ תב לבקשת י"ו ר הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ,ר חב ת הכנסת ע אידה תומא סלימאן ,ונ ן בח סה בו טטוס העדכני של תהלי ך ההצטרפות של מדינת ישראל ל אמנת מועצת אירופה1 למאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה ומניעתן )(להלן: אמנת איסטנבול .במסמך נסקרים ה פערים העיקריים בין דרישות האמנה והמצב בישראל ו הפתרונות המוצעים להתגברות על פערים אלו. אמנת איסטנבול היא האמנה הבין- לאומית הראשונה אשר מסדירה את תחום האלימות כ לפי נשי ם ומכירה בתופעת האלימות כלפי .נשים, במרחב הפרטי והציבורי כאחד, כתופעה גלובלית מטרתה של האמנה היא למנוע אלימות כלפי נשים ככלל, ואלימות כלפי נשים במשפחה בפרט, להגן על קורבנות, ולהחיל ענישה מתאימה על מבצעי הע בירה. 2 האמנה נכנסה לתוקף לראשונה בשנת2014 והיא מחייבת את המדינות שאשרורה אותה לפעול :בארבעה תחומי פעילות 3 • מניע ת אלימות בין השאר באמצעות הכשרות אנשי מקצוע הבאים במגע עם קורבנות; העלאת מודעות; חינוך לשוויון מגדרי .ולפתרון סכסוכים ללא אלימות; תוכניות טיפול במחוללי האלימות • הגנה על קורבנות אלימות בין השאר באמצעות מענה משטרתי יעיל להתערבות והגנה; שירותי תמיכה ייעודיים כגון מקלט ;ים וקווי סיוע שירותי רווחה המסייעים לקורבנות.לשקם את חייהם • העמדה לדין של התוקפים בין השאר באמצעות הגדרה חוקית של מגוון סוגי אלימות, לרבות אלימות פיזית, מינית ופסיכולוגית, השחתת אברי מין נשיים, נישואין בכפייה , הפלה ועיקור בכפייה; הבטחה שמסורת, תרבות ו"כבוד" לא מהווים הצדקה 1 מועצת אירופה היא ארגון בין- לאומי שבו חברות47 .מדינות באירופה שמטרתו קידום הדמוקרטיה, זכויות האדם ושלטון החוק באירופה 2 , tic violence Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domes Istanbul, 2011 ; הילה טנא- גלעד, ממונה- זכויות אדם וקשרים עם ארגונים בינלאומיים ,המחלקה למשפט בין-לאומי ,ייעוץ וחקיקה , משרד המשפטים,, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל 5 באוגוסט2021 . 3 Council of Europe, Istanbul Convention: The Convention in brief, accessed: September 2nd 2021. בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למגוון ההתנהגויות האלימות; הבטחת קיומה של מדיניות חקירה ותביעה אפקטיבית תוך שמירה על זכויות .הקורבנות • שיתוף פעולה בין גורמים רלוונטיים האמנה מבוססת על ההנחה שהמאבק באלימות כנגד נשים לא יכול להתבצע על יד י גורם אחד לבדו וכי נדרשת פעולה מתואמת של שחקנים רבים, מדינתיים ומהמגזר השלישי. לשם כך יש להבטיח קיומה של מדיניות- תללכתמ על בצורת תוכנית לאומית אשר מגדירה את תפקידם של השחקנים השונים. 45 מדינות והאיחוד האירופי חתמו על האמנה והיא אושררה ונכנסה לתוקף ב- 35 מדינות, כולן חברות .במועצת אירופה4 ,למרות שעד כה הצטרפו לאמנת איסטנבול רק מדינות החברות במועצת אירופה ההצטרפות ל,אמנה אינה מוגבלת למדינות אלו ופתוחה להצטרפות לכל מדינות העולם5 וכפי שמצוין במסמך בנושא שהוציאה :מועצת אירופה כתוכנית אב כוללנית המשרטטת עקרונות לתגובה לאומית מקיפה לאלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה, מוצעים באמנה קווים מנחים והשראה לכל מדינה שמבקשת להתמודד עם אלימות כלפי .נשים, אם היא חתומה על האמנה ואם לא6 במידה רבה ,האמנה נחשבת כיום ה מודל הראוי להתמודדות עם נושא האלימות כלפי נשים. יצוין, כ י לישראל מעמד של משקיפה ב אסיפה הפרלמנטרית של מועצת אירופה; יש אמנות של המועצה ש ישראל הצטרפה אליהן, האחרונה שבהן היא האמנה למניעת סחר בבני אדם, אליה הצטרפה באפריל 2021 . 7 סטטוס תהליך הצטרפות ישראל לאמנה8 ישראל טרם הצטרפה לאמנת איסטנבול, אך היא הצהירה בעבר על כוונתה להצטרף אליה, למשל בפני וועדת האו"ם האחראית על יישום האמנה לביטול כל צורות האפליה נגד נשים ( CEDAW ) בשנת 7 1 0 2. 9 ממשרד המשפטים נמסר כי בשנים האחרונות מרכז ה משרד, בשיתוף פעולה עם משרד החוץ ו שורת משרדי ממשלה נוספים, את מהלך קידום הצטרפותה של מדינת ישראל לאמנ ה וכי ככל ל המהלך זוכה לתמיכת משרדי הממשלה הנוגעים רבדב רשא מכירים בחשיבותו ל מיגור תופעת האלימות נגד נשים, ו ,לחיזוק זכויות ילדים שהינם קורבנות למצבים של אלימות בכלל .ואלימות במשפחה בפרט לצד התמיכה העקרונית, ההצטרפות לאמנה דורשת התגברות על פערים שונים ב ח ין לק מ דרישות האמנה ובין המצב ש שורר בישראל.. פערים אלו יפורטו להלן 4 Council of Europe, Chart of signatures and ratifications of Treaty 210, Status as of 2 September 2021. 5 Council of Europe, A global tool to prevent and combat violence against women and girls; Chart of signatures and ratifications of Treaty 210, Status as of 19 November 2019. 6 Council of Europe, A global tool to prevent and combat violence against women and girls. 7 Council of Europe Newsroom, Israel accedes to Council of Europe’s anti-Human Trafficking convention, 28 May 2021 accessed:: September 19th 2021. 8 :אלא אם מצוין אחרת מקור הנתונים בפרק זה הילה טנא- גלעד, ממונה- זכויות אדם וקשרים עם ארגונים בינלאומיים, המחלקה למשפט בין- ,לאומי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל5 באוגוסט2021 . 9 ראו דבריה של אמי פלמור, מנכ"לית משרד המשפטים דאז בדיון הו ועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי: הכנסת ה- 20 , הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, פרוטוקול198 ,יישום המלצות הוועדה הבין-משרדית למנ יעה וטיפול בתופעת האלימות במשפחה , 21 בנובמבר2017, עמ' 29 . בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסגרת מהלך קידום הצטרפותה של מדינת ישראל לאמנ ה נערך במשרד המשפטים תהליך ממושך לבחינת ההתאמה בין הדין הפנימי לבין הוראות האמנה, בכדי לוודא שמדינת ישראל תעמוד בעיקר המחויבויות הנדרשות באמנה . מהלך זה כלל מיפוי של הוראות האמנה, דברי ההסבר, דוחות ה מדינות ה חברות והתייחסויות וועדת .המומחים האמונה על יישום האמנה כמו כן נערכו מספר ישיבות פנימיות במשרד המשפטים ובמשרד החוץ עם ,המשרדים הנוגעים בדבר ונערכו פניות לגורמים המקצועיים הרלוונטיים במשרדי הממשלה השונים ובמשרד המשפטים . בנוסף, נערכה שיחה ראשונית מול נציגת מזכירות אמנת איסטנבול, על מנת לבאר סוגיות שונות באשר לפרשנות האמנה והפערים מול הדין הפנימי. התייעצויות נוספות התקיימו בנושא האמנה עם נציגי החברה האזרחית .והאקדמיה בפברואר2021 ,, לאחר אישור מ"מ שר המשפטים להמשיך לקדם את מהלך ההצטרפות של מדינת ישראל לאמנה הסוגיות המעוררות קושי הובאו בפני הגורמים הרלוונטיים ביותר בקרב משרדי הממשלה : משרד הרווחה והשירותים החברתיים, משרד הבריאות, משרד החינוך, המשרד לשוויון חברתי, המשרד לביטחון הפנים ורשות האוכלוסין .וההגירה ממשרד המשפטים נמסר כי הוא נמצא בשיח שוטף בנושא עם הגורמים הרלוונטיים השונים על מנת למפות .את הקשיים הנותרים על פי משרד המשפט ים, חלק מהפערים )(שיפורטו בהמשך צפויים לקבל מענה עם יישומה המלא ש ל התוכנית הבין- משרדית למניעה וטיפול בתופעת האלימות במשפחה (להלן: התוכנית הבין- )משרדית , אך התוכנית טרם תוקצבה במלואה ו בפרט סעיפים שונים בה שיישומ ם יביא לצמצום משמעותי של הפערים מול דרישות האמנה טרם ייושמו . יחד עם זאת , גם לאחר יישום מלא של התוכנית עדיין י וותרו היבטים של האמנה שידרשו הסדרה ותקציבים ייעודים כמפורט להלן. ממשרד הרווחה נמסר בהקשר זה כי אמנם רוב סעיפי האמנה ,מקבלים מענה במדינת ישראל אך עדיין יש פער גדול .בין המצב הקיים לבין דרישות האמנה עוד נמסר כי עבודת הו ועדה הבי ן- משרדית הביאה ל התקדמות רבה ,בתכלול ,הובלה מתואמת הרחבת ה פריסה של שירותים וקידום מחקרים וקמפיינים אך עדין יש פערים רבים (מספר דוגמאות )קונקרטיות שהובאו בתשובת המשרד מובאות בהמשך וכי המשרד פועל להרחבת המענים בכל שנת תקציב .כשמתקבל תקציב נוסף10 בנוסף, בשנים האחרונות נ נקט ו כמה יוזמות לשינויי חקיקה העולים בקנה אחד עם דרישות האמנה אשר חלקן הבשי לו לכדי חוק,; לדוגמה 'חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות (תיקון מס19), התשפ"א- 2020 , אשר שולל את ה אפוטרופסות מהורה שרצח או ניסה לרצוח מי מבני המשפחה, ו מהורה שאנס או ביצע מעשה סדום של קטין בתוך המשפחה . הצעות חוק רלבנטיות ,אחרות לדוגמה לתיקון החוק למניעת אלימות במשפחה בכדי לאפשר התמודדות עם תופעת האלימות הכלכלית או שיתאפשר לקיים דיון בהוצאת צו הגנה במעמד צד אחד במקרים של אלימות נפשית – ט רם.אושרו 10 איריס פלורנטין, סמנכ"לית בכיר ה, מינהל שירותים אישיים וחברתיי ם, משרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת17 באוגוסט2021 . בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סעיף78 לאמנה מאפשר לכל מדינה המצטרפת לאמנה לה צהיר כי היא שומרת לעצמה את הזכות לא להחיל או להחי ל רק במקרים או בתנאים מסוימים שנקבעו את הה וראות המפורטות בחלק מסעיפי האמנה המצוינים בסעיף עצמו. 11 ממשרד המשפטים נמסר כי יש כוונה לנצל את הזכות הזו ביחס לסעיפים המעוררים קושי לפי הדין הישראלי , כמפורט בהמשך . בנוגע לסעיפים אחרים המעוררים קושי, אשר לא ניתן להסתייג מהם לפי סעיף78 ,לאמנה משרד המשפטים מציע להגיש הצהרה פרשנית. הצהרה פרשנית היא הצהרה שמגישה המדינה כאשר היא מבקשת לתת פרשנות או הבהרה לגבי האופ.ן בו היא מתכוונת ליישם הוראות מסוימות באמנה בתשובת המשרד הובהר כי מדינות חברות יכולות להתנגד להצהרה פרשנית שהוגשה ולטעון כי היא עולה לכדי הסתייגות אסורה לפי האמנה, ובמקרה כזה ההצהרה .לא תחול ביחסים שבין המדינה המצהירה למדינה המתנגדת טוריפ ה פערים העיקריים ומענים אפשריים להתגברות עליהם להלן יפורטו ה פערים העיקריים בין הוראות האמנה והמצב השורר בישראל שאותרו על ידי משרד המשפטים, והמענים האפשריים לצורך גישור עליהם, לע יפ תבושת דרשמה. • היעדר גוף מתאם ה אחראי לתיאום, יישום, ניטור והערכה של ה מדיניות ו ה אמצעים למניעה ולמאבק באלימות (סעיף10 ) – ו הת כנית הבין- משרדית למניעה וטיפול בתופעת האלימות במשפחה מציעה מענה חלקי לעניין זה , אך מענה זה טרם יושם. לעמדת משרד המשפטים יש צורך לייעד משאבים ייעודים להיבטי .האמנה והמנגנונים הנדרשים מכוחה לעניין רכיב זה • איסוף נתונים ומחקר על היקף האלימות, הטיפול בה ויעילותו (סעיף11 ) – הנושא מוסדר חלקית והתוכנית הבין- משרדית מתייחסת לצורך לעבות את המענים . יש צורך לייעד משאבים ייעודים להיבטי .האמנה והמנגנונים הנדרשים מכוחה לעניין רכיב זה ממשרד הרווחה נמסר בהקשר זה כי מתבצעים מחקרים וסק רים אך לא כמערכת שיוזמת, מתפעלת ומפרסמת מחקרים באופן קבוע ן ובי-משרדי. 12 • העלאת מודעת בציבור הרחב לביטויים השונים של כל צור ות האלימות ,ל השלכות יהן לו צורך למנוע אותן (סעיף13 ) – ממשרד הרווחה נמסר כי נעשים קמפיינים להעלאת המודעות, אך זאת בהתאם לתקציב הקיים ולא באופן קבוע. 13 • הטיפול במבצעי האלימות (סעיף16 ) – למרות קיומן של תוכניות טיפול קיים פער בין הטיפול הניתן ודרישות האמנה. התוכנית הבין-משרדית מתייחסת לנושא ו יש לתת מענה להיבטים התקציביים הדרושים .לשם יישום הסעיף 11 Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, Article 78 – Reservations, , Istanbul, 2011. 12 איריס פלורנטין, סמנכ"לית בכיר ה, מינהל שירותים אישיים וחברתיי ם, משרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת17 באוגוסט2021 . 13 שם. בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • הגנה על קורבנות מפני כל מעשה אלימות נוסף (סעיף18 ) – יש התייחסות לנושא במסגרת התכנית בין ה-משרדית ו.יש לתת מענה להיבטים התקציביים הדרושים לשם יישום הסעיף • שירותי תמיכה כלליים בקורבנות בנושאי בריאות, רווחה ושירותים חברתיים, ייעוץ משפטי וכדומה (סעיף20 ) – קיים פער ויש התייחסות לנושא במסגרת התכנית ין הב-משרדית . יש לתת מענה להיבטים .התקציביים הדרושים לשם יישום הסעיף ממשרד הרווחה נמסר בהקשר זה כי ניתן סיוע תקציבי בסך460 מי ליון שקלים לצרכים סוציאליים חומרי י ם וכי ניתנים מג ו ון מענים בפריסה ארצית, אך המענים לקורבנות אינם פרוסים בכל נקודה גיאוגרפית ובכל תחום. 14 • שירותי תמיכת מומחה יים ד מי לטווח הארוך והקצר לכל קורבן אלימות (סעיף22 ) – יש התייחסות לנושא במסגרת התכנית הבין-משרדית.. יש לתת מענה להיבטים התקציביים הדרושים לשם יישום הסעיף • מקלטים מתאימים, נגישים בקלות ובמספר מספ י ק כדי לספק מגורים בטוחים לקורבנות (סעיף23 ) – התכנית הבין-משרדית מציעה להרחיב את השירותים הניתנים במקלטים הפועלים בארץ . יש לתת מענה .להיבטים התקציביים הדרושים לשם יישום הסעיף • חובת דיווח של כל אדם שהיה עד לאלימות המכוסה במסגרת האמנה (סעיף27 ) – הנושא מוסדר חלקית ואמור להיות מתוגבר במסגרת התכנית הבין-משרדית . יש צורך לייעד משאבים ייעודי י ם להיבטי .האמנה והמנגנונים הנדרשים מכוחה לעניין רכיב זה • חובת דיווח על ידי אנשי מקצוע על מעשי אלימות (סעיף28 ) – הסוגיה מוסדרת חלקית ויש צורך בהסדרתה בחקיקה (קיימת הצעת חוק)בנושא . • פיצויי ם לקורבן על ידי המדינה במידה שהנזק אינו מכוסה על ידי מקורות אחרים (סעיף30 (2 )) – יש .פער בדין הקיים ולכן יש כוונה להסתייג, בהתאם להוראות האמנה15 • ביטול נישואי ן כפויים (סעיף32 ) – בשל הסטטוס קוו וחוסר היכולת של בתי המשפט להורות על ביטול נישואין בכפייה , ובהיע,דר אפשרות להסתייג מסעיף זה יש כוונה להגיש הצהרה פרשנית אשר מסבירה את המצב בישראל בתחום דיני האישות, בדומה למה שנעשה בשורת אמנות זכויות אדם, כגון האמנה לזכויות אזרחיות ופוליטיות, האמנה לביעור כל צורות האפליה נגד נשים והאמנה לשוויון זכויות אנשים עם מוגבלויו.ת • היעדר התייחסות לאלימות כלכלית בחוק הישראלי (סעיף3 )באמנה – הצעת חוק בנושא אושרה בקריאה ראשונה בכנסת ה- 23 .אך לא קודמה מעבר לכך לעמדת משרד המשפטים ניתן להתקדם בהליך ההצטרפות בשלב זה ולקדם במקביל את החקיקה. 14 איריס פלורנטין, סמנכ"לית בכיר ה, מינהל שירותים אישיים וחברתיי ם, משרד הרווחה והביטחון החברתי, תשובה על פניית מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת17 באוגוסט2021 . 15 ,כאמור בהתאם לסעיף78 לאמנת איסטנבול מדינות רשאיות להסתייג ממספר סעיפי אמנה המפורטים בסעיף עצמו. בחינת תהליך הצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • היעדר התייחסות ל אלימות פסיכולוגית בחוק הפלילי (סעיף33 ) – מניתוח משווה של דיווחי מדינות שונות עולה כי ניתן להתקדם בהליך ההצטרפות ללא השלמת החקיקה, שכן מרבית המדינות לא עיגנו רכיב זה בחקיקתן והנושא ןודי מול ו( עדת המומחים האמונה על יישום האמנהGREVIO .) • איסור על נישואין בכפייה (סעיף37 ) – בשל הסטטוס קוו .יש כוונה להגיש הערה פרשנית • סמכות שיפוט בין-לאומית הדורשת לבטל את תנאי הפליליות הכפולה , קרי ש סמכות השיפוט לש הנידמה לא תהיה כפופה ל תנאי כי המעשים נחשבים לעבירה פלילית ב שטח שבו בוצעו העבירות (סעיף 44 (3 )) – י .ש פער בדין הקיים ולכן יש כוונה להסתייג, בהתאם להוראות האמנה • פיקוח על מבצעי עבירה שהורשעו (סעיף45 ) – הנושא מוסדר חלקית, וישנ ן הצעות ל תיקוני חקיקה וכן התייחסות לנושא במסגרת התכנית הבין-משרדית . יש לתת מענה להיבטים התקציביים הדרושים לשם .יישום הסעיף • כללים הנוגעים למעמד ה תושבות של קורבנות אלימות (סעיף59 ) – לאור הקושי בהיבטים מסוימים יש .כוונה להסתייג, בהתאם להוראות האמנה • בקשות מקלט מבוססות-מגדר (סעיף60 ) – .יש כוונה להגיש הצהרה פרשנית • אי- החזרה של קורבנות אלימות למדינה בה הן עשויות להיות חשופות לסיכון לחייהן (סעיף61 ) – יש .כוונה להגיש הצהרה פרשנית