חומר רקע

משרד החינוך כוח אדם בהוראה - תכנון ,הכשרה והשמה משרד החינוך | 933 תקציר רקע כללי מקצוע ההוראה הוא מקצוע חשוב ומשמעותי לעתידה של החברה והוא מעצב את פני החברה והדורות הבאים. "הגננות והמורים הם העומדים בחזית העשייה החינוכית, והם מופקדים על ביצוע מרבית המשימות החינוכיות והאחראים לכך. מקצועיותם, התלהבותם, והמוטיבציה שלהם להצליח בעבודתם, כמו גם מחויבותם לחינוכם הערכי והחברתי של התלמידים "ולקידום הישגיהם הלימודיים, הם תנאי הכרחי להצלחת מערכת החינוך1 . גם מחקרים בארץ ובעולם מהעשור האחרון מצביעים על ההשפעה המכ רעת של איכות המורים וההוראה על הישגי התלמידים ועל טיב הלמידה בבית הספר (להלן ולפי העניין- )בי"ס או ביה"ס או בתיה"ס2 . היטיב לבטא זאת חוקר החינוך פרופ' לי שולמן: "מורים משפיעים על החיים והמוות של התלמידים שלהם... [למורים] תלמדו כל אחד מהם [מהתלמידים] כאילו שיום אחד האדם הזה ילמד בעתיד את הילדי ם "והנכדים שלך3. בד בבד , בעשורים האחרונים הדגישו ועדות, חוקרים ואנשי חינוך את המצוקה הקשה בהוראה ו ב ,הכשרה של מורים לנוכח שינויים חברתיים, תעסוקתיים טכנולוגיים, חינוכיי ם והשכלתיים- מקומיים ועולמיים- ואת הצורך לעדכן את הכשרת המורים לאור שינויים באופיו של מקצוע ההוראה במאה ה- 21 . בעשורים אלה הלך ו התרחב הדיון על אופיין של הסוגיות המרכזיות ב מקצוע ההוראה, בעיותיו והפתרונות לשיפור משמעותי בו .ובמעמד המורה לתפיסת משרד החינוך (להלן גם- המשרד), גיבוש כוח ההוראה הוא תהליך מורכב שהצלחתו תלויה ביצירה ובהבניה של קשר מקצועי חזק ושל השלמה הדדית וסינרגטית בין כל שלביו , עד כדי יצירת רצף ביניהם: משלב ההכשרה להוראה דרך השיבוץ להוראה, ליווי המתמחה והמורה החדש בשנותיו .הראשונות ועד הפיתוח המקצועי של המורה לאורך חייו המקצועיים כדי לאפשר את ה בניית תהליך הרצף יש צורך,, בין השאר לאפיין את דמות המורה הרצוי במערכת החינוך, לרבות כישוריו ומאפייניו האישיותיים וההתנהגותיים, להגדיר מהי הכשרה מקצועית טובה ו להבטיח את ה זיקה בין ההכשרה להוראה לבין צ ו רכי מערכת החינוך מבחינת דפוסי ההוראה והלמידה, הסטנדרטים הפדגוגיים והדיסציפלינריי ם . גיבוש כוח ההוראה גם מחייב להבטיח לטווח הארוך היצע של מורים ב מקצועות הנדרשים במערכת .החינוך אתגר מרכזי נוסף של המשרד הוא ל צקת תוכן לתהליך האיתור וההשמה של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה במערכת החינוך. 1 )דוח כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל (ועדת דוברת (ינואר2005 '), עמ119 . 2 דוח מקנזי ( 2007 .) 3 ,ריאיון עם פרופ' לי שולמן דה מארקר ( 23.11.18 .) 934 |דוח שנתי 69ב פעולות הביקורת בחודשים פברוא ר - א וגוסט2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכים מרכזיים הקשורים ל עובדי הוראה.במערכת החינוך ,הנושא הראשון שנבדק תכנון כוח ה ,אדם בהוראה עניינו ה דרכים שנוקט משרד החינוך על מנת להבטיח ב טווח הארוך היצע של מורים במקצועות הלימוד בכלל מערכת החינוך . הנושא השני, הכשרת עובדי הוראה חדשים, עניינו הוא שלב טרום- הכניסה למערכת החינוך, שלב החיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, שבו מתחילה להיבנות הזהות המקצועית ובו נוצר הקשר הראשוני ,למקצוע. עניינו של הנושא השלישי היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים ,חדשים הוא ה אופן לפיו מסדיר משרד החינוך את תהליך גיוס ם להוראה של בוגרי מוסדות ההכשרה ושל מורים חדשים ואת שיבוצם למשרות .הוראה בבתיה"ס הביקורת נעשתה במינהל עובדי הוראה במשרד החינוך (להלן- ,)מינהל עו"ה באגף בכיר כוח אדם בהוראה (להלן- אגף כא"ב), במחוזות מש רד החינוך מרכז וחיפה ובכמה מכללות אקדמיות לחינוך4. הנושא של הכשרת מורים .חדשים נבדק גם בבית הספר לחינוך באוניברסיטת תל אביב בדיקות השלמה נעשו במזכירות הפדגוגית (להלן- ,)מזה"פ במינהל תקשוב וטכנולוגיות מידע (להלן- מינהל תקשוב) ובחשבות משרד החינוך, וכן במוע צה להשכלה גבוהה (להלן- מל"ג) ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- .)למ"ס במסגרת הבדיקה התבקשו מנהלי ,בתיה"ס מתמחים ומורים חדשים לענות על שני שאלונים5 , במטרה ללמוד על עמדותיהם של בעלי תפקידים אלה בנוגע לנושאי הביקורת: תכנון כוח אדם בהוראה, הכשרת בוגרים ומורים חדשים ו תהליך ההשמה להתמחות ו ל.הוראה שאלון אחד הופנה לכלל מנהלי בתיה"ס6 ( 4,000 ), ו השיבו עליו1,344 מנהלים (כ- 34% )מכלל המנהלים. ה שאלון השני הופנה ל- 24,565 מתמחים ו מורים חדשים7, ו השיבו עליו5,050 (כ- 21% מכלל מקבלי השאלון). נוסף על כך, משרד מבקר המדינה קיים בארבע מכללות להוראה8 קבוצות מיקוד, שבהן השתתפו מורים ומתמחים חדשים (להלן- קבוצות .)המיקוד 4 .בית ברל, לוינסקי, אוהלו, אורנים וקיי 5 דוח זה אינו מבחין בין עובדי ההוראה השונים (מורים וגננות). עם זאת, ישנן אמירות בדוח ,המתמקדות בעיקר במורים בבתי הספר. כמו כן, שאלון המנהלים רלוונטי למורים חדשים בלבד .וזאת לעומת שאלון המורים, אשר הופנה למורים וגננות חדשים במערכת 6 השאלון נשלח בשפה העברית ובשפה הערבית ל- 4,000 מנהלים- 3,080 במגזר היהודי ו- 920 .במגזר הערבי 7 השאלון נשלח למורים ולגננות שדווחו בפעם הראשונה למשרד החינוך בשנה"ל התשע"ז והתשע"ח, דהיינו מ- 1.9.16 ועד31.5.18 ; הנתונים נאספו משתי מערכות מחשב של משרד החינוך- מערכת משכית (מערכת מורים שהם עובדי מדינה) ומערכת עוש"ר (מערכת מורים שאינם עובדי מדינה); הנתונים אינם כוללים מורים של הרשתות הפרטיות, רשתות החינוך .העצמאי ומעיין החינוך 8 .אחווה, קיי, אוהלו ובית ברל משרד החינוך | 935 פרק ראשון תכנון כוח האדם בהוראה רקע כללי תכנו ן כוח ם אד ה (להלן- )כ"א בשדה ה הוראה נועד לקבוע את מספר עובדי ההוראה בטווח הארוך הנדרשי ם .להשגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה על מנת ש תכנו ן כ "א בהוראה9 יהיה אפקטיבי, עליו להבטיח ש במקצועות ההוראה השונים יהיה היצע של מורים שייתן מענה מלא לביקוש מוסדות החינוך למורים , כלומר, מצד אחד על התכנון למנוע מחסור במורים בעלי ההכשרה הנדרשת על פי מקצועות ההוראה, ומצד שני עליו למנוע עודף של מורים במקצועות מסוימים ,שאינו יכול להיקלט במערכת החינוך .לצורך תכנון אפקטיבי של כ"א בהוראה נדרש למשרד החינוך מידע מלא על מצאי המורים הקיי ם במערכת החינוך ,על הכשרתם והסמכתם ועל התאמתם למקצועות שהם מלמדים ;וכן נדרשות תחזיו ת אמינות על אוכלוסיית התלמידים הצפויה , על פי מאפייניהם השונים ,ו על שינויי ם פוטנציאליים שיחולו ב מצאי המורים בטווחי זמן קצרים וארוכים. מזה כעשור מצביעים חוקרים בתחום החינוך, בארץ ובעולם, על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך10 . המחסור קיים אף על פי שמספר המורים המוסמכים .עלה במהלך השנים האחרונות בנוסף לכך קיימים במערכת מורים המלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו. היעדר תכנון כ"א בהוראה מגביר את חוסר ההלימה בין צ ו רכי מערכת החינוך לבין תוכני ההכשרה להוראה במוסדות האקדמיים להכשרת מורים (להלן- המוסדות האקדמיים להוראה או המוסדות המכשירים או מוסדות להכשרת מורים). הדבר גורם לכך שחלק מהבוגרים אינם נקלטים בעבודה, אף כי קיים ,מחסור במורים בחלק מהמקצועות .שכן הכשרתם אינה מתאימה לצרכים זאת ועוד, היעדר התכנון מעכב תהליכי גיוס מורים איכותיים ומאלץ את מנהלי בתיה"ס להתגבר על המחסור במורים בדרכים לא רצויות, ובהן העסקת מורים ללא כישורים מספקים, העסקת ממלאי מקום, הגדלת מספר התלמידים בכיתות ואף ביטול מקצועות לימוד. דרכים אלה מספקות מענה לפערים בטווח הקצר, אך ככלל פוגעות באיכות כוח האדם בהוראה11 . זיהוי המחסור בטווח הארוך וגיבוש מנגנון לצפי הביקוש למורים בטווח הארוך הם אבן היסוד הראשונה בתכנון הצעדים להבטחת היצע של מורים שיענה על .הצרכים הן ברמה הכמותית והן מבחינת איכות ההוראה 9 .בהקשר זה עוסק הדוח רק במורים ולא בגננות, שאף הן חלק מכוח האדם בהוראה 10 תמר אריאב, "משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות", אוקטובר2009 . 11 סמדר דוניצה- שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך- נקודת המבט הבית- ,"ספרית דפים- כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך , 59 ( 2015 '), עמ142 - 174 . 936 |דוח שנתי 69ב הליקויים העיקריים חסרים במודל החיזוי כאמצעי לתכנון כ"א בהוראה לטווח ה ארוך :היעדר חלוקת תפקידים בין יחידות המטה העוסקות בתכנון כ"א מינהל עו"ה מוביל פיתוח של מודל חיזוי לביקוש ולהיצע של מורים, ופיתוח זה הוא המהלך המרכזי בנושא תכנון כ"א בהוראה שמבצע המשרד בשנים האחרונות. אף ש ה מתכונת של המודל והמתכונת של התחזיות שהוא יפיק ,ידועים למשרד לא הוגדרו תהליכי עבודה משרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיעשו שימוש בתחזיות ה מודל לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי .האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה מודל החיזוי אינו מקיף את :כלל אוכלוסיית המורים בשל היעדר נתונים ,מספקים במערכות המידע של המשרד המודל אינו כולל את :הענפים האלו ;המגזר החרדי על מוסדות החינוך שלו החינוך הקדם-יסודי . כמו כן, המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום ומורי קבלן . מודל החיזוי אינו מתייחס למחסור במורי ם בעלי ההכשרה הנדרשת :להוראת מקצוע הלימוד מודל החיזוי מתייחס לכל המורים המלמדים מקצוע מסוים, מבלי להבחין בין מורים שלא הוכשרו ללמדו למורים שהוכשרו ללמדו. מודל החיזוי אינו מתייחס אפוא לבעיית "המחסור האיכותי ", כלומר לשאלה כמה מה מורים המלמדים במערכת נדרשים לה כשרה ייעודית ל מקצוע שהם מלמדים, מפני ש לא הוכשרו לו במסגרת לימודיהם. לפיכך התחזית שמציג המודל אינה שלמה, אינה מדויקת ו אף עלולה לעוות את מסגרת התכנון שמגבש משרד .החינוך אי הסדרת תפקיד המחוז בתהליך תכנון כ"א בהוראה המחוז הגיאוגרפי של משרד החינוך הוא צומת מרכזי הפועל ישירות אל מול ,בתיה"ס בכל הנוגע ליישום מדיניות המשרד בתחומים השונים. ככלל מטה המשרד לא פעל לשילוב ו של המחוז בתהליך התכנון: הוא לא יישם המלצת צוות בדיקה משנת2007 ל מנות ב כל מחוז בעל תפקיד האחראי לתכנון כ"א בהוראה, ולא פעל למיסוד כל תהליך אחר שיי צר ממשק עבודה שוטף להעברת נתונים מחוזיים על מחסור ועודף ב ,מורים כדי שתהליך התכנון יהיה .מדויק ותכליתי יותר מטה המשרד לא מ י סד תהליכי תכנון ברמת המחוז , שיעשו שימוש ב תחזיות שיספק ה מודל על חוסרים ועודפים של מורים במקצועות השונים . למחוזות מרכז וחיפה, המחוזות ש ,נבדקו אין מידע איכותי ומלא על המחסור ב כ"א .בהוראה ככלל, שני המחוזות אינם פועלים באופן שיטתי וסדור לאיסוף משרד החינוך | 937 נתונים מבתיה"ס על מחסור קיים במורים או על מחסור צפוי בהם בטווח הקצר , הן בפן הכמותי והן בפן האיכותי, ו אין להם ה כלים לחזות צ רכים עתידיים במורים באופן מב וסס . בפועל, המפקח ים הכולל ים פועלים באופן נקודתי ואקראי, על פי צרכים מזדמנים שמתעוררים, ואין לה ם שגרת פעולות סדורה ושיטתית על מנת לסייע לבתיה"ס שבאחריות ם למלא את המחסור ולגייס מורים לאיוש משרות פנויות. מאפייני המחסור האיכותי ואי- שילובו בתהליך תכנון כ"א בהוראה חלק ניכר מהמורים למקצועות ההוראה השונים בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי לא עברו את ההכשרה הדיסציפלינרי ת הנדרשת כדי ללמד מקצועות אלו. מצב זה פוגע בתלמידיהם, ועלול לגרום להם נזק ארוך טווח בכל הנוגע לאיכות הידע, ל מיומנות שירכשו ו ל הישגים הלימודיים בהמשך ,דרכם. לפיכך השלמת הכשרתם של המורים הללו צריכה להיות נדבך מרכזי בתכנון כ"א .בהוראה ל משרד גם אין מענה מספק,לבעיה זו לא בגיבוש מדיניות ברורה ואחידה ולא בצעדים שנקטה המז כירות הפדגוגית להתאמת ההכשרה של המורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים- מתמטיקה, עברית ואנ גלית- להוראת מקצוע ות אלה. :קשר רופף בחינוך היסודי בין הכשרת המורה ובין המקצוע שהוא מלמד למשרד אין מדיניות חד- משמעית בנוגע לחשיבות הידוק הקשר בי ן המקצוע שיש ללמד בחינוך היסודי לבין המקצוע שאליו הוכשר המורה. גורמים שונים במשרד, לרבות מנהלי בתיה"ס, פועלים בעניין זה על פי ש יקול דעתם ובמסגרת האילוצים הקיימים . ,לפיכך רבים מ התלמידים בכיתות היסוד לומדים ממורים שלא התמחו בתחום שהם מלמדים ו .אינם מוכשרים ללמדו "הרחבת הסמכה כמענה ל מחסור "איכותי: השימוש שעושה המשרד בהרחבות הסמכ ה12 הוא מצומצם ונקודתי, ואין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים במקצועות ההוראה המרכזיים במערכת החינוך. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה ואין לו ת ו כנית רב- שנתית להפעלת הרחבות ההסמכה. 12 לימודים דו- שנתיים, בהיקף של360 שעות, במכללה להוראה או באוניברסיטה, המאפשרים הכשרה יסודית ומעמיקה במקצוע שמלמד המורה בפועל. עם סיום הלימודים יכול המורה לקבל ,רישיון הוראה במקצוע זה. הרחבת ההסמכה מתבצעת במכללות להוראה או באוניברסיטאות " ביוזמת משרד החינוך ובמימונו המלא, לאחר שהמשרד מפרסם קול קורא" לפתיחת הקורס .להרחבת ההסמכה במקצוע מוגדר 938 |דוח שנתי 69ב המחסור האיכותי במקצועות המתמטיקה, העברית והאנגלית :הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי מספר המורים למתמטיקה בבת יה"ס היסודיים עמד בשנת הלימודים (להלן- שנ)ה"ל ה תשע"ח( 2017 - 2018 )ע ל 9,500 מורים בקירוב . שיעור המורים בעלי הכשרה להוראת המק צוע עמד על כ- 40% בלבד . המשמעות היא כי חלק ניכר מהתלמידים לומדים מתמטיקה ,ממורים חסרי הכשרה מתאימה והדבר עלול לפגוע בלימודיהם ובהישגיהם .העתידיים במקצוע זה בחטיבת הביניים ובחטיבה העליונה המז כירות הפדגוגית לא הכינה ות כנית רב- שנתית להרחבות הסמכה למורי ה מתמטיקה חסרי ה.הכשרה בחינוך היסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל-יסודי: מתוך כ- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו ב שנה"ל ה תשע"ח ( 2017 - 2018 ) בבתיה"ס העל-יסודיים, רק לכ- 39% הייתה ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה, דהיינו היו בעלי הכשרה מתאימה ושנקבעה כנדרשת כדי ללמד מתמטיקה.במסגרת זו על רקע הירידה החדה בשיעור התלמידים שניגשו ל בחינת בגרות במתמטיקה ברמה של5 יחידות לימוד (להלן- יח"ל) משנת2006 ואילך, יזם משרד החינוך את "הת ו כנית הלאומית לקידום המתמ טיקה". התוכנית כוללת, בין הית ר, הרחבת הסמכה למורים להוראת מתמטיקה בחטיבה העליונה ברמה של 4 ו- 5 .יח"ל עם זאת, הת ו כנית אינה נותנת מענה לה י עדר הכשרה נדרשת בקרב מורי ה מתמטיקה בחינוך היסודי ובקרב מורי ה מתמטיקה בחינוך העל- יסודי שאינם מלמדים מתמטיקה ברמה של4 ו- 5 .יח"ל הוראת העברית בחינוך:היסודי משרד החינוך שואף לפתח את הוראת ,"העברית בחינוך היסודי לכדי "חינוך לשוני שמטרתו לטפח ,אדם אורייני המ שתמש בשפתו כתשתית ללמידה ולצרכים חברתיים ותרבותיים. ואולם, גם בהוראת הלשון העברית כיום שיעורם של המורים בעלי ההכשרה הנדרשת להוראתה בבתיה"ס היסודיים מ קרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי נמוך מאוד, ועומד בחינוך היסודי הממלכתי- יהודי על12% . הצורך בהכשרת מורים בחינוך ה לשוני אינו נכלל בתכנון ארוך ה טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי במודל החיזוי. הוראת העברית בחינוך העל- :יסודי מתוך8,150 המורים לעברי ת בחינוך העל-יסודי, לכ- 64% אין הכשרה להוראת המקצוע. מכאן שרוב תלמידי החינוך העל- .יסודי לומדים עברית ממורים שלא הוכשרו ללמד את המקצוע הוראת האנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל- :יסודי מתוך כ- 13,300 המורים המלמדים אנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל- ,יסודי לכ- 40% אין הכשרה מתאימה ללמד מקצוע זה. התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, בו ש כ מחצית מן המורים חסרי הכשרה .מתאימה בחטיבות העליונות לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה, אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת ה.בגרות באנגלית משרד החינוך | 939 בשנת2016 גיבש המשרד ת ו כנית לק ידום לימודי האנגלית במערכת החינוך )(התוכנית הלאומית לאנגלית , המיועדת לשפר את רמת האנגלית של .התלמידים ואת איכות הוראתה ,עם זאת התוכנית אינה מתייחסת למחסור האיכותי של מורים לאנגלית, קרי, לעובדה ש חלק ניכר מהמורים שמלמדים אנ גלית חסרי הכשרה מתאימה . א ו מנם הת כנ ו ית כללה פתיחת קורס שנתי להרחבת הסמכה ל- 200 מורים בכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא בוצעה , מלבד מורים בודדים שלומדים במכללה האקדמית לחינוך בית ברל להרחבת הסמכתם . הת ו כנית גם אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי/גיאוגרפי ואינה קובעת יעדים שבמסגרתם תינתן עדיפות לאזורים ש בהם שיעורי המורים בעלי .ההכשרה הנדרשת נמוכים במיוחד כלי המשרד להכוונת ההכשרה לסגירת הפערים במערכת החינוך תקצוב דיפרנציאל י הוא אחד הכלים בידי המשרד על מנת לתעדף לימודים במקצועות הנדרשים במוסדות ההכשרה להוראה. המשרד הכין לקראת שנה"ל ה תשע"ז ( 2016 - 2017 ) מודל לתקצוב המכללות להוראה, המתחשב במ,ספר משרות ההוראה שיידרשו בעתיד ומביא לידי כך שאופן ההקצאה התקציבית יווסת את ה היקף הכולל של הסטודנטים הלומדים במכללות .להוראה ה מודל נעשה ללא שיתופה של הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן- ות"ת ) ו ,משכך תכנית המשרד לא חלה על המכ ללות להוראה שבתקצובה13 ולא על בתיה"ס לחינוך ב אוניברסיטאות. משרד החינוך ּו ות"ת מתבססים לצורך תקצוב המכללות האקדמיות לחינוך על מסד נתונים שונה של כ"א בהוראה- המשרד מתבסס על מודל החיזוי החדש ּו ות"ת מתבססת על נתוני למ"ס .ה דבר עלול לגרום לכך שמודל "התקצוב של ות ת יהיה שונה מהותי ת מהמודל שגיבש ה משרד. שימוש בפרסום "קולות קוראים" כמענה לצורך בהכשרה ייחודית של מורים כלי מרכזי ונפוץ של משרד החינוך להתמודדות עם מחסור (או עודף) במורים במערכת החינוך הוא" "הקול הקורא, שבאמצעותו פונה המשרד למוסדות המכשירים להגיש הצעה ותל כנית לימודים מואצת או מיוחדת המיועדת להכשיר מורים במקצוע ספציפי שיש בו מחסור או להרחיב הכשרה של מורים 13 בהתאם להסכם מפברואר2015 שנתחם בין המשרד לבין מל"ג- ות"ת להעברת תקצוב המכללות להוראה לוות"ת. במועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ,,שלוש מכללות להוראה (אחווה בית ברל וסמינר הקיבוצים) תוקצבו ע"י ות"ת. שאר המכלל ות להוראה עדיין מתוקצבות ע"י .משרד החינוך 940 |דוח שנתי 69ב ותיקים. למשרד אין תוכנית ייעודית כוללת לפרסום הקולות הקוראים, הנגזרת ממודל התקצוב ש בנה ושבה נקב עו מטרותיהם ומועדי פרסומם. הוא גם אינו יודע כמה קולות קוראי ם יפרסם בשנה, באיזה נושא, וגם אינו קובע תקציב .ייעודי לשם כך המשרד לא קבע כללים אשר ימנעו את הפיכת מסלול הקולות הקוראים להכשרת אקדמאים להוראה למסלול העוקף את המסלול "הרגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצ ו רכי כ"א בהוראה ,ו קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם ימנע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור של .מורים במערכת החינוך משרד החינוך | 941 פרק שני הכשרת עובדי הוראה חדשים רקע כללי בעידן התמורות שבו אנו חיים מחויב עובד ההוראה , שתפקידו לעצב את פני הדור הבא ולהכשירו לחיי חברה ועבודה ראויים, בלמידה לאורך שנות עבודתו .בהוראה שלב ההכשרה של המורה לפני הכניסה לעבודה במערכת החינוך ,הוא חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה ל תחילתה של בניית זהות מקצועית ו ל יצירת הקשר הראשוני למקצו .ע איכות ההוראה היא פועל יוצא של כישוריו הפדגוגיים, הדיסציפלינריים והאישיותיים של המורה והאופן שבו הוא מ מ מש אותם במעשה החינוכי , והיא גם הגורם המשמעותי ביותר בהצלחתם של התלמידים במערכת החינוך14 . על מנת להשביח את הישגי מערכת החינוך, יש למשוך למערכת מועמדים א יכותיים בעלי כישורים קוגניטיביים והתנהגותיים מתאימים , להכשירם בצורה מיטבית וללוות אותם בהמשך דרכם כמורים . מחקרים מצביעים על כך ש המורים בישראל הם בעלי כישורים נמוכים יחסית הן בקריאה והן במתמטיקה וגם על כך שהישגי התלמידים בישראל מושפעים מכישורי המורים ו נמוכים מהממוצע. בתהליך הכשרת המורים, לפני הכניסה לעבודה, מעורבים שלושה גורמים מרכזיים: משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים (בתיה"ס לחינוך .)באוניברסיטאות ומכללות אקדמיות לחינוך ביולי2003 הקימה מל"ג ועדה משותפת עם משרד החינוך שתדון בהכשרה להוראה (להלן - ו עדת אריאב .) הוועדה עסקה בין היתר ב דרכים לשיפור ;איכות ההכשרה להוראה ב בניית סטנדרטים מוסדיים חיונ יים להכשרה להוראה ;ב צמצום מספר המכללות האקדמיות לחינוך ושיפור ר ;מתן וב בניית .דגמים להכשרה להוראה לכלל המסגרות להכשרת עובדי הוראה בנובמבר2006 אישרו מל"ג ומשרד ה ,חינוך את המתווה להכשרה להוראה אשר מסדיר את הכשרת עובדי ההוראה ומחייב את כל המוסדות להכשרת מורים, אוניברסיטאות ומכללות כאחד(להלן - מתווה אריאב או המתווה) 15 . בינואר2017, מינתה מל"ג את ועדת ודמני- ענבר בראשות ד"ר רבקה ודמני 14 M. Barber & M. Mourshed, "How the world’s best-performing school systems come out on top", McKinsey & Co, September 2007 ובתרגומו של המאמר לעבר ,ית: מ' ברבר ומ' מורשד "דוח מקינזי- על הגורמים להצלחתן של מערכות החינוך הטובות בעולם" ,הד החינוך ( 2008 .) 15 החלטת המועצה להשכלה גבוהה, "מתווים מנחים להכשרה להוראה במוסדות להשכלה גבוהה "בישראל- ( דוח ועדת אריאב21.11.06 ). 942 |דוח שנתי 69ב ופרופ' עפרה ענבר16 , לבחינת מבנה ומתווה הכשרה חדש. נכון לינואר2019 , גיבוש המתווה החדש טרם הושלם , ולכן מתווה אריאב הוא המחייב את המוסדות המכשירים. הליקויים העיקריים הכשרת המורים אינה עונה על צורכי מערכת החינוך קיים פער גדול בין הדרישות והכישורים ,הנדרשים ממורה אותם הגדיר משרד החינוך במסמ( כים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח ובהם ניהול ,כיתה היכולת לפתור בעיות שאין להן פתרון מן המוכן, והיחס אל ההורים,) .לבין תוצרי ההכשרה :פער הנובע מאופן גיבוש תוכניות העבודה של משרד החינוך תוכניות העבודה של משרד החינוך אינן עוסקות ב כלל או ב אופן ישים ב תכני ההכשרה הנדרשים למורים חדשים ולטיבה של ההכשרה. כך לדוגמה הן מגדירות יעדים הקשורים להכשרת המורים, אך אינן קובעות משימות לביצוע או את ה תפוקות ה נדרשות כדי להגשים יעדים אלה. :פער הנובע מרפורמות שמנהיג משרד החינוך המשרד התייחס במסגרת תוכניות העבודה שלו לרפו רמת למידה משמעותית17 , אך לא הגדיר משימות הקשורות להכשרת מורים חדשים בהקשר של הרפורמה ; המשרד לא שיתף ;במסגרת גיבוש הרפורמה את הגורמים המעורבים בהליך הכשרת המורים ולא ניתח באופן שיטתי את ת ו כניות הלימוד של המכללות לפי סטנדרטים התואמים את עקרונות הרפורמה . חלק מ המוסדות אף טענו כי משרד החינוך אינו מתייעץ עימם בנוגע לגיבוש רפורמות מתוכננות וכי הם אינם שותפים בגיבוש הרפורמות או בתהליכי החשיבה והתכנון, ובכלל זה בצורך להתאימן .לאוכלוסיות ספציפיות ולשלבן במהלך ההכשרה להוראה התאמת תוכניות הלימוד של המוסדות להכשרת מורים לצורכי מערכת :החינוך בשל אי- השלמת המהלך להעברת המכללות ,לתקצוב ות"ת לא איפשרה מל"ג למכללות האקדמיות לחינוך להגיש לאישור ה ות כניות לימוד ,חדשות ובכך מנע ה את התאמת ת ו כניות הלימוד לצ ו.רכי מערכת החינוך 16 שותפים בועדה נציגי משרד החינוך , המכללות האקדמיות לחינוך, האוניברסיטאות ומומחים .מתחום החינוך 17 רפורמת למידה משמעותית מ- 2014 נועדה לפתח בקרב התלמידים במערכת החינוך יכולת חשיבה, יצירה, לימוד עצמי ולימוד בצוות, ובד בבד לעודד חשיבה ביקורתית, יצירתית וחדשנית ושימוש בטכנולוגיית ;המידע כל זאת כדי לזמן לתלמידים חוויית צמיחה קוגניטיבית, רגשית וחברתית ,ערכית. ראו הרחבה אצל מבקר המדינה דוח שנתי68 'ג ( 2017 ,) " קידום למידה "משמעותית בבתי הספר ', עמ753 - 815 . משרד החינוך | 943 שינויים שעורכים המוסדות המכשירים ו בת כניות לימוד מאושרות נעשים על ידי כל מוסד ברמה הפנים-מוסדית, על פי ראות עיניהם של המוסדות, ובלי שעומד ל פניהם.מערך הציפיות של משרד החינוך מתוצרי ההכשרה ההכשרה המעשית ההכשרה המעשית היא מרכיב הלימודים הפרקטי- מעשי, המתקיים ב בתיה"ס , ו בליווי המוסדות האקדמיים המכשירים . בשלב זה נחשף הסטודנט למערכת החינוך, לצרכיה ולציפיות ממנו כמורה. תקופת ההכשרה המעשית היא גם הה זדמנות לבחון את כישוריו של הסטודנט ואת התאמתו למקצוע .ההוראה ההכשרה המעשית מתבצעת באחד משלושה דגמים: הדגם המסורתי18 , דגם ( השותפותPDS ) 19, ואקדמיה-כיתה20. בש אלונים הביעו המורים והמנהלים חוסר שביעות רצון מההכשרה המעשית, בעיקר בדגם המסורתי, בתחומים שעומדים בלבה :ובהם ההתאמה בין הידע הת י אורטי שנלמד במוסד האקדמי לבין הצרכים העולים בהכשרה המעשית ו האופן שבו מלווה המוסד המכשיר .את ההכשרה המעשית באמצעות ניתוח הפרקטיקה היקף לא- :מספק של ההכשרה המעשית והתנסות מועטה בהוראה בפועל משרד החינוך ו חלק מ המוסדות המכשירים אינם מוודאים כי ההכשרה המעשית של הסטודנטים מתבצעת בהיקף הנדרש על פי מתווה אריאב - 9 - 15 שעות שבועיות (להלן- ש"ש) 21. בפועל, רבים מהסטודנטים לא עשו הכשרה מעשית ב היקף השעות הנדרש מהם על פי המתווה (או שעשו את היקף השעות המינימלי הנדרש ); כמו כן, סטודנטים רבים לימדו בפועל22 .במהלך הכשרתם המעשית בין שיעור לשניים בשנה בלבד :סינון בתקופת ההכשרה מרבית מנהלי בתיה"ס שהשיבו על השאלון סברו כי ההכשרה המעשית יכולה לשמש ככלי לסינון סטודנטים שאינם מתאימים להוראה. בפועל, מעטים הם הסטודנטים שאינם מסיימים את שלב ההכשרה המעשית ושאינם מוסמכים כמורים בעקבות תפקודם בהכשרה המעשית . כך שלמעשה ההכשרה המעשית אינה מסייעת לזיהוי סטודנטי ם שאינם מתאימים 18 .המיקוד בדגם המסורתי הוא בידע מדעי, תיאורטי ומופשט, שאמור להיות מיושם בפרקטיקה בדגם זה עובד הסטודנט בעיקר מול המורה המאמן הוותיק שחונך אותו, ומבוסס בעיקר על .צפייה בשיעורים שמעביר המורה 19 דגם ה- PDS משקף את גישת השותפות בין כלל הגורמים המעורבים בהכשרת מורים והבניית הק.ילה מקצועית לומדת 20 דגם אקדמיה-כיתה מבוסס על עקרונות ה- PDS וייחודיותו היא במעבר ל"הוראה משותפת" של .המורה המאמן הוותיק והסטודנט בכיתה 21 למעט בהוראה של מקצוע אחד (ולא שילוב של שניים) במסלול העל- יסודי, שם נדרש הסטודנט לבצע הכשרה מעשית בהיקף מצומצם יותר של6 - 9 ש"ש. בדגם אקדמיה- כיתה להכשרה ,מעשית (אשר גובש לאחר פרסום מתווה אריאב ולכן אינו מאוזכר בו) נדרש הסטודנט להיקף מינימלי של12 .ש"ש הכשרה מעשית בשנה 22 .להבדיל מצפייה פאסיבית במורה אחר שמלמד בכיתה 944 |דוח שנתי 69ב לשמש מורים. עולה חשש כי בחינת התאמתם של הסטודנטים ל מקצוע ה הוראה אינה יעילה .בנוסף למשרד אין נתונים על מידת ההצלחה של סטודנטים בשלב ההכשרה המעשית , והדבר פוגע ביכולתו לבחון את .קליטתם של המורים במערכת החינוך :המוסד המאמן והמורה המאמן למוסד המ אמן ולמורה המאמן23 מטעמו יש השפעה ניכרת על אופן ההכשרה, והם משפיעים על עיצוב דמותו של הסטודנט כמורה לעתיד. במסגרת התפקיד הם אמורים לחנוך את הסטודנט .ולשמש עבורו מודל מקצועי בעל השפעה מרכזית משרד החינוך לא קבע קווים מנחים לתנאים הבסיסיים שבהם נדרשים בתי"ס מ אמנים ומורים מאמנים לעמוד כדי לשמש כמאמנים בהכשרה המעשית; לא ניתן לוודא כי בתיה"ס והמורים שנבחרים לשמש כגורמים מאמנים אכן מתאימים לכך, והם נבחרים לעיתים על בסיס מערך של שיקולים שאינם בהכרח מקצועיים ,ושאינם בהכרח מתיישבים עם מדיניות משרד החינוך או עם מטרות ההכשרה המעשית, כפי שבאו לידי ביטוי ב דוח ועדת וד ברת , במתווה אריאב ובחוזר ההכשרה המעשית של משרד החינוך . ואכן, כפי שמשתקף בשאלון, רבים מהמורים החדשים מביעים שביעות רצון בינונית ( ומטה מהמוסד המאמן30% - 35% ( ) ומהמורה המאמן25% - 29% ), לרבות התאמתם לשמש ככאלה ואופן ליווים את הסטודנטים במהלך הכשרתם .המעשית על מנת שהמורה המאמן יוכל לבצע את תפקידו על הצד הטוב ביותר, הוא נדרש להכשרה ייעודית שתכין אותו לתפקיד האימון. המשרד לא הסדיר, ולו כקווים מנחים, את הדרישות ממורה מאמן או את ההכשרה שהוא נדרש לעבור, וב פועל, המורה המאמן בדרך כלל אינו נדרש להכשרה. בשנות ( הלימודים התשע"ז והתשע"ח2016 - 2018) כ- 59% וכ- 55% מהמורים .המאמנים (בהתאמה) לא עברו הכשרה לתפקיד האימון :המדריך הפדגוגי המדריך הפדגוגי מטעם מוסד ההכשרה מלווה את הסטודנט במוסד המאמן ו פועל כמתווך בין התיאור יה הנלמדת במסגרת האקדמית לבין הניסיון המעשי הנרכש בהכשרה המעשית . חלק מ המוסדות המכשירים לא עומדים בתקן 1:15 שקבע משרד החינוך ליחס שבין המדריך הפדגוגי למספר הסטודנטים שבאחריותו, ולעיתים היחס מגיע לכדי למעלה מ- 30 סטודנטים למדריך . למשרד אין נתונים על ה עמידה בתקן והוא אינו .אוכף אותו גם הפיזור הגיאוגרפי בין המוסדות המאמנים שבאחריותו פוגע .במידת המעורבות של המדריך הפדגוגי 23 המוסד המאמן הוא ביה"ס שבו עובר הסטודנט את תהליך ההכשרה המעשית. המורה המאמן מטעם ביה"ס הוא המורה שאליו מוצמד הסטודנט, והוא אמור ל חנוך את הסטודנט ולשמש .עבורו מודל מקצועי בעל השפעה מרכזית משרד החינוך | 945 קבלת מועמדים ללימודי הוראה :הפרמטרים הקוגניטיביים תנאי הקבלה ללימודי ההוראה מתבססים על ציון הבגרות, הציון הפסיכומטרי והציון המשולב (המשקלל את ציון הבגרות עם הציון הפסיכומטרי). שיעורי ההצלחה במבחן הפסיכומטרי של הסטודנטים להוראה נמוכים ביחס לסטודנטים המועמדים ללימודים גבוהים בתחומי לימוד אחרים , ולכך עלולה להיות השלכה על הישגיהם של התלמידים, כפי שעולה ממחקר הלמ"ס, המצביע על מתאם חיובי בין ציוני הפסיכומטרי של המורים לציוני הבגרות של תלמידיהם. משרד החינוך קובע תנאי סף לקבלה למכללות במסגרת חוזר שנתי24 , אך לתנאים אלו נקבעים לא אחת גבולות גמישים או שהם מוגדרים כתנאים שהמשרד שואף אליהם אך אינו מחייב אותם. הגדרה שכזו של התנאים מאפשרת למוסדות להרחיב את היקף המתקבלים ללימודים, גם אם אין הם ממלאים אחר תנאי הסף שנקבעו לכאורה. יתרה מכך, גם כאשר התנאים ברורים וחד- משמעיים (כמו לגבי ציוני הבגרות), לעיתים חלק מהמכללות .האקדמיות לחינוך קובעות תנאי סף נמוכים יותר :הפרמטרים האישיותיים על מורה להתאפיין בכמה תכונ ות שאפשר לזהותן לפנ י הכניסה להוראה , וביניהן מיומנויות בין- ,אישיות ותקשורתיות גבוהות נכונות ללמוד ורצון ללמד25 . מרבית המוסדות להכשרת מורים עורכים בדיקה של המרכיב ההתנהגותי- אישיותי באמצעות כלים שונים. הנושאים שנבחנים במסגרת כלים אלה אינם אחידים ואף אינם נבחני.ם על ידי משרד החינוך הצעות של משרד החינוך לשלב בחינה התנהגותית ואישיותית במסגרת תנאי הקבלה ולהעניק לה משקל נדחו על ידי המכללות בטענה לפגיעה בחופש האקדמי. נוכח זאת, כיום הגדרות משרד החינוך לתנאי הקבלה אינן כוללות התייחסות למרכיב ההתנהגותי- .אישיותי 24 מדי שנה קובע משרד החינוך מכוח המתווה את תנאי הסף המינימליים הנדרשים לקבלה ללימודי הוראה במכללות שבתקצובו, תוך היוועצות עם המכללות ובאישור מל"ג, ומפיץ אותם לנשיאי המכללות באמצעות חוזר היערכות לשנת הלימודים שתבוא (להלן- .)החוזר 25 ראו הערת שוליים15 . 946 |דוח שנתי 69ב פרק שלישי היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשי ם רקע כללי ב תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז- 1956 , נקבע כי מנכ"ל ה משרד ימנה את המורים לכל מוסדות החינוך. סמכויות אלה האציל מנכ"ל המשרד לאגף כא"ב. בכל שנה נקלטים אלפי מורים חדשים ב מערכת החינוך. בדרך כלל, המורים החדשים הם בוגרי המוסדות האקדמיים להוראה(להלן - וג ב .)רים בשלב הראשון של הכניסה למערכת החינוך מאתר ה בוגר משרת הוראה מתאימה , ומנגד מאתר מנהל בי ה "ס (להלן גם- )המנהל בוגר או מורה חדש שמתאים לדרישותיו ולצורכי ביה"ס (להלן- איתור והשמה.) בשנת ה עבודה הראשונה מצוי בוגר שהוצב במשרת הוראה במעמד של מתמחה (להלן- )מתמחה. בסיומה של שנה זו , לאחר שעבר בהצלחה את תהליכי ההערכה, הוא יקבל .רישיון לעיסוק בהוראה בשנה הראשונה שלאחר קבלת הרישיון המורה ה חדש ילמד בליווי מורה ותיק , ולאחר שנה נוספת הוא יהיה זכאי לקביעות במערכת החינוך26 . תקופה זו של חונכות, ליווי והערכה .נועדה להבנות את הזהות המקצועית של המורה החדש הדרך שבה מתבצע התהליך עשוי ה להשפיע על המשך העסקתם של המתמחים והמורים החדשים ועל המוטיבציה שלהם , ובה בעת עליה לתת מענה לצורכי ביה"ס ולצורכי מערכת החינוך ב כללותה. הליקויים העיקריים היעדר מסגרת מערכתית לאיתור ולהשמה :היעדר גורם אחראי לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים שתי יחידות מטה- מינהל עו"ה ואגף כא"ב- הכפופות ישירות למנכ"ל, עוסקות בתחום כוח אדם בהוראה. ואולם, המשרד לא קבע מי מהן אחראית לנושא האיתור ו ההשמה של מתמחים ומורים חדשים ולא הטיל את האחריות על גורם מטה אחר. המשרד גם לא הטיל בנוהל על מנהלי בתיה"ס את האחריות 26 הקביעות ניתנת רק למורים המועסקים בחינוך הממלכתי או בחינוך הממלכתי- דתי- בבי"ס המוחזק על ידי המדינה או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חי נוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות .אחדות במשותף משרד החינוך | 947 לאיתור ולהשמה של מתמחים ומורים חדשים. כתוצאה מכך, תהליך האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים אינו יעיל ומתבצע ללא יד מכוונת, ללא ראייה כוללת., ללא סנכרון בין האגפים השונים במטה המשרד וללא כל פיקוח אי- :הסדרת תהליך האיתור והגיוס בנהלים המשרד מסדיר את שלב קליטת המתמחים והמורים החדשים באמצעות נוהל שיבוץ לחינוך הרשמי וכן הנחיות לשיבוץ מורים ב מוסדות .החינוך המוכר שאינו רשמי הנוהל כולל פרק העוסק ב"כללים מנחים לשיבוץ עובדי הוראה" ובו הנחיות של סדר קדימויות של .שיבוץ מורים, הנחיות להעסקת מורים חדשים בהם דרישות השכלה ,ואולם הנוהל וההנחיות האמורים ם אינ כולל ים הוראות הנוגעות להליך האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים. בכלל זה, לא ה וגדרו תפקידי יחידות .המטה, תפקידי המחוזות ותפקידי מנהלי בתיה"ס אי הנגשת כלי איתור והשמה לשימוש מנהלי בתיה"ס אי- :שימוש בנתונים על בוגרים ומורים חדשים המשרד לא הסדיר את השימוש בנתונים שאוסף מינהל עו"ה על בוגרי המכללות האקדמיות לחינוך , ובהם מידע רלוונטי לשיב וץ הבוגרים במערכת החינוך. בקובץ נתוני הבוגרים חסר מידע על בוגרי ההוראה באוניברסיטאות, וזאת אף על פי שהצורך בהשלמת המידע התברר עוד בשנת2007 ,. נוסף על כך, אגף כא"ב לא מרכז לא מסווג ולא מנגיש נתונים למנהלי בתיה"ס על מורים חדשים, נתונים המצויים במערכות המחשב של האגף, על מנת שיוכלו להשתמש בהם לאיוש משרות פנויות. מצד שני, המנהלים נאלצים לאייש משרות פנויות בביה"ס גם .בהיעדר מועמדים מתאימים להוראה אי הסדרת תפקיד המחוזות בתהליך ואי- מיצוי מנגנון המחוז בתהליך :ההשמה המחוז, בין היתר באמצעות המפקחים, נושא באחריות ליישו ם .המדיניות ונוהלי העסקת המתמחים והמורים החדשים בבתיה"ס שבתחומיו באמצעות הסמכויות והכלים שברשותו עליו לפקח על בתיה"ס במכלול הנושאים הנוגעים לכוח אדם בהוראה ולהדריך וללוות אותם בתחום זה. עם זאת, המשרד לא הגדיר את תפקידי המחוז בנושא האיתור וההשמה של בוגרים ו מורים חדשים, וכל מחוז פועל בנושא זה על פי תפיסתו וסדרי העדיפויות שלו. בשני המחוזות שנבדקו עלה כי אין מאגר מידע מלא ועדכני של משרות העתידות להתפנות; ככלל, למחוזות שנבדקו אין ראייה מערכתית של הצרכים והיעדים המחוזיים בגיוס מועמדים להוראה מקרב הבוגרים והמורים החדשים, והם אינם משתתפים, באופן שיטתי, בתהליך איתורם .והשמתם בבתיה"ס שבמחוז אי- :שימוש ביחידות הכניסה להוראה לאיתור והשמה של הבוגרים מינהל עו"ה הקים מאז2013 יחידות של "שלב הכניסה למקצוע ההוראה" במכללות האקדמיות לחינוך ועמד על הצורך לבנות מנגנון להשמת בוגרי ם במערכת החינוך בשנת2017 . פעולות אלה לא תורגמו לכדי הסדרה מערכתית של שיתוף פעולה בין המכללות לבין המפקחים ומנהלי בתיה"ס, והן לא הובילו 948 |דוח שנתי 69ב ליצירת סטנדרטים אחידים לתהליכי האיתור וההשמה של מתמחים ומורים .חדשים ולהטמעתם ניסיון המשרד לבנות מודל מערכתי ממוחשב לאית:)ור ולגיוס (פורטל מינהל עו"ה בשיתוף מינהל התקשוב יזמו בשנת2015 הקמת מערכת ממוחשב ת שנועדה לרכז את כלל משרות ההוראה הפנויות בבתיה"ס לצד הגשת מועמדות של בוגרים לשיבוץ בהוראה . הניסיון לא צלח בשל היעדר שיתוף פעולה של המנהלים. במאי2018 החל המשרד לבצע ניסוי מקדים של מערכת ממוחשבת חדשה להשמה, וזאת מבלי שנבחנו חלופות שונות ליצירת הליך מערכתי לאיתור ולהשמה, ובלי שנקבעו יעדים, משימות, מדדי הצלחה .ולוחות זמנים בנסיבות אלה, ספק אם הניסוי המקדים יאפשר הפקת לקחים מיטבית אשר תתן את המענ ה השלם לבוגרים, למורים חדשים, למנהלי בתיה" .ס ולמחוזות בנושא האיתור וההשמה קשיים ובעיות באיתור ובהשמה של בוגרים ומורים חדשים :קשיי מנהלי ביה"ס באיתור ובהשמה בהימנעותו מהסדרת הנושא ובאי- הנגשת כלים מקצועיים ומידע רלוונטי למנהלי בתיה"ס הותיר מטה המשרד את מלאכת האיתור וההשמה לפעולות אקראיות של מנהלים27 מזה ושל בוגרים ומורים חדשים מזה. התהליך המתקיים לאיתור ולשיבוץ של מתמחים ,ומורים חדשים עומד בסתירה לעקרונות של שוויון הזדמנויות, הוגנות ושקיפות .שצריכים להיות בבסיס תהליך האיתור וההשמה קשיי המתמחים והמורים החד:שים באיתור משרות הוראה פנויות המתמחים והמורים החדשים חווים מגוון התנסויות שליליות באיתור משרה להוראה ובשיבוצם בה. חוויות אלה מעורר ות אצלם לא פעם תחושות של ,ניכור, תסכול וחוסר ודאות לגבי עתידם המקצועי ותחושות אלו עלולות לנתב .אותם אל מחוץ למערכת החינוך השמה לקויה של מתמחים ומורים חדשים המשרד אינו מקפיד על השמ ה של מתמחים ומורים חדשים בהתאם ל מקצוע ש הוכשרו לו . ההכשרה של המועמדים להוראה במקצוע לימוד מסוים לא הפכה לתנאי סף להעסקתם במשרת הוראה באותו מקצוע. כמו כן, המשרד מאפשר ל מנהלים לקלוט מתמחים ומורים חדשים שלא עמדו בדרישות ההשכלה.. מצב זה פוגע באיכות ההוראה והידע שמקבלים התלמידים 27 פעולות האיתור וההשמה של מועמדים להוראה על ידי מנהלי בתיה"ס כוללות בין היתר: פניה לגורם במחוז או במטה המשרד; על פי היכרות אישית של המנהל עם המועמד; ובאמצעות .פרסום מודעות דרושים משרד החינוך | 949 ההמלצות העיקריות תכנון כוח האדם בהוראה 1 . על הנהלת משרד החינוך להבטיח שתכנון כ"א בהוראה יתבצע מתוך ראייה כוללת של התכנון האסטרטגי במשרד וב שיתוף פעולה הדוק של כל יחידות המשרד הרלוונטיות , לרבות אגף תכנון ואסטרטגיה והמזכירות הפדגוגית ,. כמו כן על ה משרד ל גבש בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו ולהגדיר את אחריות היחידות השונות. 2 . על המשרד לד י יק ככל הניתן בהערכת המחסור הצפוי במורים - ובכלל זאת"ה "מחסור האיכותי- ולעדכן את מודל החיזוי על מנת שיוכל לשקף את המצב לאשורו, דהיינו ההכשרה המלאה הנדרשת ממורים המלמדים מקצוע מסוים. על בסיס זה ניתן יהיה לגבש ת ו כנית שתצמצם את המחסור .במורים מתאימים 3 . על המחוזות לרכז נתונים בנושא תכנון כ"א בהוראה ולגבש תמונת מצב עדכנית שלו , ובכך לסייע למטה המשרד לדייק בקריאת תמונת המצב הארצית העומדת בבסיס תכנון כ"א בהוראה. ,כמו כן על מטה המשרד לפעול למיסוד תהליכי תכנון סדורים במחוז, שיתבססו על התחזיות שיספק מודל החיזוי ועל הנתונים שיאספו המחוזות מהרשויות המקומיות .ומבתיה"ס 4 . השלמת הכשרתם של מורי המ קצועות בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי שחסרה להם ההכשרה הנדרשת בתחומם צריכה להיות נדבך מרכזי .בתכנון כ"א בהוראה של המשרד יש לשלב במודל החיזוי את נושא היעדר ההכשרה הנדרשת להוראת המקצוע ולעשות שימוש רחב היקף .בהרחבות הסמכה כדי לצמצם תופעה זו .א על ה משרד לגבש ת ו כנית רב-שנתית להכשר ת כל המורים למתמטיקה חסרי ההכשרה בחינוך היסודי. לנוכח חשיבות הרצף של לימודי המתמטיקה לאורך כל שכבות הגיל, ראוי לקשור בין ת ו כנית רב- שנתית כזו לבין ו הת כנית הלאומית ל מתמטיקה ול כלול בת ו כנית הלאומית למתמטיקה ,הכשרה ,ככל שנדרש הדבר גם למורי ם המלמדים מתמטיקה בחינוך העל- יסודי ואינם בעלי רישיון הוראה 'לכיתות ז- 'י , או עוברים הרחבת הסמכה להוראת המקצוע ברמה של 5-4 יחידות לימוד . .ב על המשרד לקבוע ת ו כנית להכשרת כל המורים לעברית חסרי ההכשרה הנדרשת בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי ולהיערך בהקדם ליישומה. נוסף על כך , על מינהל עו"ה לתת ביטוי במודל החיזוי לצורך במ ורים לחינוך לשוני בחינוך היסודי על מנת להגדיר .בבירור את יעדי הכשרת המורים בתחום זה בשנים הבאות 950 |דוח שנתי 69ב .ג על המשרד לבצע הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית חסרי ,ההכשרה הנדרשת במסג רת הת ו כנית הלאומית או באופן נפרד ממנה , וזאת במסגרת מהלך רב- .שנתי מתוכנן 5 . על ה משרד, בשיתוף ות"ת, לגבש מודל תקצוב אחיד לכל המוסדות המכשירים עובדי הוראה - ,על סמך ניתוח מדויק ובסיס נתונים עדכני אחיד ונגיש לכל הגורמים הרלוונטיים . זאת על מנת למ ק סם את איכות הווי סות התקציבי ש ל תחומי ההכשרה .בהתאם לביקוש למורים 6 . על המשרד להסדיר את השימוש ב קול ו ת הקוראים באופן ש יעלה בקנה אחד עם מדיניותו בנושא ולעגן את הכללים לפרסומ ם בנוהל מחייב ,שיגדיר, בין היתר, את הגורם האחראי להפעלתו גורם שיתכלל מסלול זה הן מבחינה פדגוגית והן מהבחי נה הניהולית-תקציבי ת. הכשרת עובדי הוראה על משרד החינוך לה גדיר יעדים ברורים לטיוב ההכשרה לו התאמתה לצ ו רכי מערכת החינוך באמצעות הגדרת מטרות ,משימות ותפוקות ברור,ות הקשור ות במישרין ו לת כני ההכשרה במסגרת תוכניות העבודה שלו. על המשרד ליידע את המוסדות המכשירים על אודות רפורמות משמעותיות ותהליכים משמעותיים שמתקיימים במערכת החינוך, באופן שהמוסדות יוכלו ,להתאים את תוכניות הלימוד לדרישות המערכת, למדיניות מערכת החינוך .מטרותיה ויעדיה ולצרכים העולים מהשטח על מנת לשפר את רמת ההכשרה המ עשית הניתנת לסטודנטים , ,על מל"ג משרד החינוך והמוסדות המכשירים לעמוד על הכשלים בדגם ההכשרה המסורתי ו לפעול לתיקונם. לחלופין, עליהם לבחון אם לחייב את המוסדות לקיים את ההכשרה המעשית באחד מהדגמים- PDS או אקדמיה-כיתה, או בדגמים המבוססים על עקרונותיהם. על ה משרד, בשיתוף המוסדות המכשירים, לקבוע קווים מנחים להערכתם ,של הסטודנטים בתקופת ההכשרה המעשית באופן שניתן יהיה להבטיח את יעילות ההכשרה המעשית ותכליתה- האפשרות להתנסות בהוראה ו ללמוד כיצד להיות מורה- וכן כדי להעריך את פוטנציאל ההצלחה .בתפקיד על משרד החינוך ל וודא כי יקבל לידיו מידע על אודות הערכת הסטודנטים בשלב ההכשרה המעשית. על ה משרד והמוסדות המכשירים להביא בחשבון את עמדות המורים החדשים, שלא מעט ים מהם הביע ו אי-שביעות רצון מספקת מהמוסד המאמן, מתפקודו של המורה המאמן ו מ .תרומתם של אלה להליך ההכשרה המעשית כמו כן, עליהם לבחון קביעת קווים מנחים בנוגע לגורמים המעורבים )בהכשרה המעשית (בית הספר המאמן, המורה המאמן, והמדריך הפדגוגי- .אופן בחירתם, הכשרתם ותפקודם משרד החינוך | 951 על המשרד בשיתוף המכללות לבצע עבודת מטה שתקבע את תנאי הסף לקבלה ללימודי ה הוראה , באופן שיבטיחו שמועמדים איכותיים ייגשו ללימודי הוראה. על המשרד גם לפקח אחר הנחיותיו בנוגע לתנאי הסף ש יקבע ולעדכן אותם ככל שנדרש, מתוך שאיפה לשיפור מתמיד באיכות ההוראה ונוכח העובדה שרבים מהבוגרים אינם משתלבים במערכת החינוך לאחר סיום .לימודיהם על משרד החינוך בשיתוף המכללות האקדמיות לחינוך ו מל"ג ל גבש מתווה ובו עקרונות לבדיקת המרכיבים האישיותיים של המועמדים להוראה , לרבות ,המשקל שיש לייחס למרכיב זה ודרכי פעולה אפשריות לביצוע הבדיקה. על משרד החינוך, מל"ג והמוסדות המכשירים, שנציגיהם אמונים על גיבוש המתווה החדש (מתווה ודמני-ענבר), להתייחס במסגרת המתווה באופן מפורט יותר לנושאי ההכשרה הנדרשים בת ו ;כנית ההכשרה לשקול להגדיל את רכיב ההכשרה המעשית באופן משמעותי ולהגדיר את ההשתתפות הפעילה בהכשרה כ ;רכיב מחייב וכן לגבש מתווה לבחינת המרכיבים .האישיותיים של המועמדים להוראה שיחייב את כל המוסדות על מל"ג, משרד החינוך והמוסדות המכשירים להבטיח את האיזון הנדרש בין החופש האקדמי, החיוני כל כך למוסדות ההשכלה הגבוהה, לבין מדיניות החינוך הלאומית וצ ו רכי מערכת החינוך, ולהנהיג שיח שוטף ומנגנון עבודה שיאפשר ו .זאת היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים על מנכ"ל המשרד לקבוע מדיניות בנוגע לשלב ה איתור ו ה השמה של בוגרים ,ומורים חדשים, להסדירה בנהלים מחייבים וליישמה באמצעות תוכנית עבודה מנגנוני הטמעה וכלי בקרה ופיקוח. במסגרת,זו עליו לשקול לרכז את הטיפול בתהליכים אלה ביחידה אחת ולקבוע את מכלול התחומים ש תהיה אח ראית להם. על המשרד לספק ולהנגיש למנהלי בתיה"ס את כל כלי האיתור וההשמה ,המקצועיים וזאת נוכח העובדה שאין ברשותם הידע המקצועי לבחינ ת המועמדים . בתוך כך, עליו להעמיד לרשות המנהלים את המידע שריכז על בוגרים ומורים חדשים, שיסייע בידם לשבץ למשרות ההוראה הפנויות את .המועמדים המתאימים ביותר על מנת לייעל את הליך האיתור של בוגרים ומורים חדשים במערכת החינוך , על המשרד לה גדיר את מטרת איסוף ה נתונים על הבוגרים, להגדיר את המורשים לעשות בו שימוש וכן לגבש ממשק להעברת הנתונים לגורמי המחוז ולמנהלים על מנת שיעשו בו שימוש מושכל בגי וס ובהשמה של הבוגרים .כמתמחים וכמורים חדשים על המשרד להגדיר ולהסדיר את תפקידי המחוזות במסגרת האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים, באופן שמנהלי בתיה"ס יקבלו מהם סיוע אקטיבי 952 |דוח שנתי 69ב ושיטתי בעניין זה. בה בעת, על המחוזות לגבש תהליכי עבודה פנימיים שיסדירו את שיתופי פה עולה עם המוסדות המכשירים באזור הגיאוגרפי שעליו הם אחראיים ולמצות את הנתונים הרלוונטיים הנגישים להם כדי לסייע בעוד מועד למנהלי בתיה"ס באיתור מועמדים להוראה ובהשמתם בכל שלבי החינוך. בהתאם למדיניות שיקבע המשרד בנ ו גע לתהליך האיתור וההשמה של מתמחים ומורים חדשים , על אגף כא"ב ו מינהל עו"ה לגבש מודל מחייב, שיקבע שלבים הכרחיים לאיתור ו ל השמה של בוגרים ומורים חדשים וישמש את מנהלי בתיה"ס למפגש, לבחינה ולהערכת מידת ההתאמה של המועמדים לאיוש משרות הוראה פנויות בבית ספרם . ככל שהניסוי המקדים של פורטל המשרות יצלח, על שתי היחי דות להטמיעו בקרב כלל מנהלי בתיה"ס. זאת במקביל למיצוי השימוש בכלים קיימים לשיפור ה איתור ו ה השמה ולפיתוחם של .כלים חדשים על המשרד להקפיד כי השמת המתמחה והמורה החדש תהיה בהתאם למקצוע ההוראה ולשלב החינוך אשר להם הוכשר. לשם כך, עליו בין היתר לתת ביטוי לכך בנוהל השיבוץ, וזאת בהלימה להוראות חוזר ההתמחות28 . כמו ,כן על המשרד לרכז נתונים מדויקים בנוגע לקליטת בוגרים שאינם עומדים בדרישות ההשכלה ע"י מנהלי בתיה"ס ולוודא שהעסקה במתכונת זאת נעש י ת במקרים חריגים, ואינה באה על חשבון בוגרים שסיימו את לימודיהם .אך לא הצליחו להיקלט במערכת החינוך 28 ראו חוזר מנכ"ל משרד החינוך מספר8.2-24 ."בנושא "התמחות וכניסה להוראה משרד החינוך | 953 סיכום כוח האדם בהוראה הוא גורם מרכזי בהבטחת עתידה של מדינת ישראל כמדינה מפותחת ומתקדמת, המבטיחה הזדמנויות שוות לילדיה ומאפשרת ,איכות חיים טובה לכל תושביה. מורים מקצועיים בעלי מיומנויו ת הוראה גבוהות, המחויבים לתפקידם, מודעים ורגישים להתחוללותן של מגוון תמורות .מקומיות ועולמיות הם תנאי הכרחי להצלחת חינוך הילדים ובני הנוער משרד החינוך אחראי לספק לתלמידים חינוך איכותי ולהקנות להם כישורים וכלים שיאפשרו להם להשתלב בחברה ובשוק הע בודה ולהתמודד בהצלחה .עם מכלול האתגרים הצפויים להם בהמשך דרכם אחריות זו של משרד החינוך מטילה לפתחו, בשיתוף עם מל"ג והמוסדות האקדמיי ם ,להוראה, מחויבות לתכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה .להכשרת עתודת מורים להוראה ולהשמתה במערכת החינוך ממצאי הדוח, העוסק בה יבטים מרכזיים של כוח האדם בהוראה, מעלים ליקויים מהותיים בפעילותם של משרד החינוך, של מל"ג ושל המוסדות האקדמיים להוראה בכל אחד מההיבטים שנבדקו. התמונה המצטיירת היא שמשרד החינוך אינו מנהל את מערך כוח האדם בהוראה אלא השטח- בתיה"ס או המוסדות האקדמיים לחינוך- הוא שמכתיב את פני הדברים. ביטוי לכך ניתן בליקויים המשמעותיים שהדוח מצביע עליהם: תכנון לקוי של כוח האדם בהוראה, שאינו מבטיח פתרון למחסור במורים במקצועות שונים ואינו נותן מענה למחסור בהכשרה הנדרשת לרבים מהמורים המלמדים מקצועות ליבה; פערים בין הכשרת המורים במ וסדות האקדמיים להוראה לבין הדרישות והכישורים הנדרשים ממורה, אותם הגדיר משרד החינוך במסמכים שונים וכפי שעולים אף מהצרכים בשטח. אף שלב האיתור וההשמה של בוגרים ומורים חדשים מתאפיין בהיעדר מדיניות. לפיכך, השמתם אינה עולה בקנה אחד עם דרישות מערכת החינוך. ליקויי ם אלה מעלים, בין היתר, חשש .כבד לפגיעה של ממש ברמת ההוראה על משרד החינוך לתת מענה לכלל הליקויים שעלו בדוח ולהקפיד לנהל את מערך כוח האדם בכל תחומי אחריותו. בכלל זה, עליו לקיים את תהליך תכנון כוח האדם בהוראה במסגרת תוכנית רב- שנתית, שגם תאפשר גיוס מועמדים איכ ותיים במספר העונה על הצפי הנדרש במקצועות ההוראה השונים. נוסף על כך, על המשרד לטייב את תוכני הכשרת המורים באופן שהסטודנטים ירכשו את הכשרים הדרושים למורה במערכת חינוך התואמת לצורכי התקופה, וכן לקבוע מדיניות לאיתור ולהשמה אפקטיביים של בוגרים ומורים חדשים במוס .דות החינוך 954 |דוח שנתי 69ב מבוא "המורה אינו סוכן של המדינה ואף לא של ;החברה הוא סוכן רק של הילדים שהוא מופקד על פיתוח יכולתם האינטלקטואלית והמוסרית. החינוך מופקד על האנושי ".שבאדם (צבי לם29 , 2000 ) 1 . מקצוע ההוראה הוא מקצוע חשוב ומשמעותי לעתידה של החברה והוא מעצב את פני החברה והדורות הבאים. "הגננות והמורים הם העומדים בחזית העשייה החינוכית, והם מופקדים על ביצוע מרבית המשימות החינוכיות והאחראים ל כך. מקצועיותם, התלהבותם, והמוטיבציה שלהם להצליח בעבודתם, כמו גם מחויבותם לחינוכם הערכי והחברתי של התלמידים ולקידום הישגיהם הלימודיים, הם תנאי הכרחי להצלחת מערכת "החינוך30 . מחקרים בארץ ובעולם מהעשור האחרון מצביעים על ההשפעה המכרעת של איכות המורים ושל טיב הוראתם בכיתה על הישגי התלמידים ועל טיב הלמידה בבית הספר (להלן ולפי העניין- )ביה"ס או בתיה"ס31 . היטיב לבטא זאת חוקר החינוך פרופ' לי שולמן: "מורים משפיעים על החיים והמוות של התלמידים שלהם... [למורים] תלמדו כל אחד מהם [מהתלמידים] כאילו שיום אחד האדם הזה ילמד בעתיד את הילדי ם "והנכדים שלך32 . עם זאת, בעשורים האחרונים הדגישו ועדות, חוקרים ואנשי חינוך את ,המצוקה הקשה בהוראה ובהכשרה של מורים לנוכח שינויים חברתיים תעסוקתיים, טכנולוגיים, חינוכיי ם ,והשכלתיים, הן מקומיים והן עולמיים ואת הצורך לעדכן את הכשרת המורים לאור שינויים באופיו של מקצוע ההוראה במאה ה- 21 . אשר על כן, גם התרחב הדיון על אופיין של הסוגיות המרכזיות במקצוע ההוראה, בעיותיו והפתרונות לשיפור משמעותי בו .ובמעמד המורה צוות הבדיקה, "כוח ה משימה הלאומי לקידום החינוך בישראל" (להלן- ועדת דוברת), הוקם33 במטרה לבחון ולבדוק את מערכת החינוך ולהמליץ על תוכנית שינוי כוללת מבנית, ארגונית ופדגוגית. ועדת דוברת ציינה כי ,מעמד המורים והגננות ולעיתים אף מקצועיותם נשחקו במשך השנים וייחסה חשיבות עליונה להפי .כת ההוראה למקצוע איכותי, יוקרתי ומבוקש המלצותיה מינואר2005 נועדו ליצור את התשתית לשיפור משמעותי 29 ( צבי לָם1921 - 2004 ) - איש חינוך ישראלי ופרופסור לחינוך ב אוניברסיטה העברית בירושלים . חתן פרס א.מ.ת )(אומנות, מדע ותרבות בתחום מדעי החברה לשנת2004 . 30 )דוח כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל (ועדת דוברת (ינואר2005 '), עמ119 . 31 דוח מקנזי ( 2007 .) 32 ,ריאיון עם פרופ' לי שולמן דה מארקר ( 23.11.18 .) 33 מונה ע"י הממשלה ביוזמת שרת החינוך, התרבות והספורט דאז, גב' לימור לבנת , והחל לפעול באוקטובר2003 . משרד החינוך | 955 )במעמדם ובמקצועיותם של עובדי ההוראה (מורים וגננות34 . חוקרים ואנשי חינוך הדגישו אף הם את העלייה במידת התובענות, המורכבות והדינמיקה של מקצוע ההוראה, המצריכה שינו י עמוק בו. תובנה זו הובילה למסקנה כי לשיפור איכות המורים "נדרש מהלך רב-שלבי ורב- ממדי המחייב ראייה כוללת של מקצוע ההוראה". בין מרכיביו העיקריים של מהלך זה: משיכת מועמדים בעלי גמישות, יכולת וכישורים גבוהים; הכשרה ראשונית המבוססת על שילוב משמעותי של לימודים ע יוניים והתנסות מעשית עשירה; וקליטה תומכת בשדה של בוגרי תוכניות ההכשרה, שתעודד אותם להמשיך לעבוד במקצוע35 . 2 . לתפיסת משרד החינוך (להלן- המשרד), גיבוש כוח ההוראה ופיתוחו המקצועי הוא תהליך מורכב, שהצלחתו תלויה ביצירה ובהבניה של קשר מקצועי חזק ובהשלמה הדדית וס ינרגטית בין כל שלביו, עד כדי יצירת רצף ביניהם: משלב ההכשרה להוראה דרך השיבוץ להוראה, ליווי המתמחה והמורה החדש בשנותיו הראשונות ועד לפיתוח המקצועי של המורה לאורך חייו המקצועיים. הבניית תהליך הרצף מחייבת תנאים אחדים: יש צורך לאפיין את דמות המורה הרצוי במערכת החינוך, לרבות כישוריו ומאפייניו האישיותיים וההתנהגותיים; נדרש להגדיר מהי הכשרה מקצועית טובה; יש להבין כיצד למשוך כוח אדם איכותי להוראה ולשמר את עיסוקו לאורך זמן במערכת החינוך; יש להבטיח זיקה בין ההכשרה להוראה לבין צורכי מערכת החינוך מבחינת דפוסי ההוראה וה למידה, הסטנדרטים הפדגוגיים והדיסציפלינריי ם ; וכן יש להבטיח בטווח הארוך היצע של מורים במקצועות .הנדרשים במערכת החינוך אתגר מרכזי נוסף של המשרד הוא לצקת תוכן לתהליך האיתור וההשמה של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה במערכת החינוך, שיבטיח את קיום הרצף הנדרש, על פי מד .יניות המשרד 3 . מינהל עובדי הוראה (להלן- מינהל עו"ה, או המינהל) הוא היחידה הארגונית במשרד החינוך האחראית לתחום כוח האדם בהוראה. המינהל כולל את האגף להכשרת עובדי הוראה (להלן- אגף ההכשרה), האחראי בין היתר ליישום מדיניות המשרד בנושא ההכשרה; ואת אגף ההתמחות והכניסה להוראה (להלן- אגף ההתמחות), האחראי לכניסה להוראה והמלווה את בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה ואת המורים החדשים ,הנכנסים למערכת החינוך. נוסף על כך האגף הבכיר לכוח אדם בהוראה (להלן- אגף כא"ב), הכפוף למנכ"ל המשרד, אחראי לקליטה, לשיבוץ ולהעסקת המורים .וכן למתן רישיון לעיסוק בהוראה בשלב ההכשרה להוראה מעורבים, לצד משרד החינוך, הגופים המרכזיים הבאים: המועצה להשכלה גבוהה (להלן- מל"ג), המאשרת את מתווה ההכשרה להוראה, את תוכניות הלימודים במוסדות, מנחה את המוסדות בנושאים אקדמאיים ומפקחת עליהן; בתיה"ס לחינוך באוניברסיטאות 34 ההמלצות אומצו בהחלטה3060 של הממשלה ה- 30 (ינואר2005 ). במהלך השנים יושמו חלק .מהמלצות הוועדה 35 ,"דרורה כפיר ותמר אריאב, "פתח דבר משבר ההוראה- לקראת הכשרת מורים מתוקנת ( 2008 .) 956 |דוח שנתי 69ב והמכללות האקדמיות לחינוך, המעניקים לבוגריהם תעודות הוראה ותארים אקדמיים בהוראה. בתיה"ס לחינוך שבאוניברסיטאות כפופים תקציבית לוועדה לתכנון ותקצוב (להלן- ות"ת) של מל"ג, ואילו מרבית המכללות האקדמיות לחינוך נתונות לתקצובו של משרד החינוך ולפיקוח ו. בשנת 2011, ולאור הסכמות בין משרד החינוך ובין מל"ג- ות"ת, החל מעברן של המכללות האקדמיות לחינוך לתקצוב ות"ת. עד מועד הביקורת השלימו שלוש מכללות את תהליך המעבר, והוא עתיד להסתיים עד שנת הלימודים האקדמית36 ( התשפ"א2020 - 2021 .) פעולות הביקורת 1 . בחודשים פ ברוא ר- אוגוסט2018 בדק משרד מבקר המדינה תהליכים מרכזיים הקשורים לתכנון, להכשרה ולהשמה של עובדי הוראה במערכת החינוך , ואלו הם הנושאים :שנבדקו, בהתאם לפרקי הדוח הפרק הראשון, "תכנון כוח האדם בהוראה", עוסק בדרכים שנוקט משרד החינוך על מנת להבטיח בטווח הארוך היצע של מורים במקצועות הלימוד בכלל מערכת החינוך. נקודה מרכזית כאן היא שילוב תכנון כוח האדם בהוראה בתכנון האסטרטגי הכולל של המשרד, מבחינת מרכיבי המודל ,שפיתח המשרד לחיזוי צורכי מערכת החינוך בטווח הארוך. כפן משלים ,"הפרק עוסק באופן הגדרת המושג "מחסור בעובדי הוראה בהתמודדות המשרד עם "המחסור האיכותי", בשיבוץ מורים להוראת מקצועות ליבה מרכזיים (כמתמטיקה, עברית ואנגלית) שלא הוכשרו להם, וכן בכלים שמפעיל משרד החינוך לצמצום הפערים בכוח אדם (להלן- כ"א) בהוראה .במערכת החינוך הפרק השני, "הכשרת עובדי הוראה חדשים", עוסק בהכשרת מורים חדשים בשלב טרום- כניסתם למערכת החינוך. שלב זה חיוני להקניית ידע ומיומנויות בסיסיות להוראה, והוא תחילתה של בניית זהות מקצועית. פרק ;זה עוסק בהתאמת תוכניות ההכשרה להוראה לצורכי מערכת החינוך בהכשרה המעשית במסגרת לימודי ההוראה; ו ב אופן קבלתם של מועמדים .ללימודי הוראה ומיונם ,"הפרק השלישי, "היבטים בגיוס ובהשמה של מתמחים ומורים חדשים עוסק בדרך שבה משרד החינוך מסדיר את תהליך הגיוס של בוגרי מוסדות ההכשרה להוראה ושל מורים חדשים, ואת שיבוצם למשרות הוראה בבתיה"ס. ע וד עוסק הפרק בשימוש שעושים יחידות המטה, המחוזות ומנהלי בתיה"ס בכלים ובנתונים העומדים לרשותם לביצוע תהליך השמה שיטתי מיטבי ובפיתוח כלים חדשים לשם כך. כמו כן, נבחנת בפרק מידת ההתאמה בהשמה של המתמחים והמורים החדשים בבתיה"ס למקצוע .ההוראה שהוכשרו לו 36 שנת הלימודים האקדמית מתחילה באוקטובר ומסתיימת .בספטמבר משרד החינוך | 957 2 . הביקור ת נעשתה במשרד החינוך- מינהל עובדי הוראה, אגף בכיר כוח אדם בהוראה ומחוזות מרכז וחיפה- ובחמש מכללות אקדמיות לחינוך37 . בדיקות השלמה נעשו ביחידות נוספות במשרד החינוך- המזכירות הפדגוגית (להלן- המזה"פ), מינהל תקשוב וטכנולוגיות מידע (להלן- )מינהל התקשוב והחשב ות- וכן במל"ג ובלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- .)למ"ס נושא הכשרת מורים חדשים נבדק גם בבית הספר לחינוך .שבאוניברסיטת תל אביב במסגרת הבדיקה התבקשו מנהלי בתיה" ס, מורים מתמחים ומורים חדשים לענות על שני שאלונים. השאלונים נועדו ללמד על עמדותיהם של בעלי תפקידים אלה בנוגע לתכנון כוח אדם בהוראה, הכשרת בוגרים ומורים ,חדשים, תהליך איתור מקום העבודה במערכת וההשמה להתמחות והוראה .השפעתו של התהליך על טיב קליטתם של הבוגרים במערכת החינוך שאלון אחד הופנה לכלל מנהלי בתיה"ס38 ( 4,000 ), והשיבו עליו1,344 מנהלים (כ- 34% מכלל המנ הלים). השאלון השני הופנה ל- 24,565 מתמחים ומורים חדשים39 , והשיבו עליו5,050 (כ- 21% מכלל מקבלי השאלון). נוסף על כך, משרד מבקר המדינה קיים בארבע מכללות להורא ה40 קבוצות מיקוד, שבהן השתתפו מורים ומתמחים חדשים (להלן- .)קבוצות המיקוד 37 .בית ברל, לוינסקי, אוהלו, אורנים וקיי 38 השאלון נשלח בשפה העברית ובשפה הערבית ל- 4,000 מנהלים- 3,080 במגזר היהודי ו- 920 .במגזר הערבי 39 השאלון נשלח למורים ולגננות שדווחו בפעם הראשונה למשרד החינוך בשנה"ל התשע"ז והתשע"ח, דהיינו מ- 1.9.16 ועד31.5.18 . הנתונים נאספו משתי מערכות מחשב של משרד החינוך- משכית (מערכת מורים שהם עובדי מדינה) ועוש"ר (מערכת מורים שאינם עובדי מדינה). הנתונים אינם כוללים מורים של הרשתות הפרטיות, רשתות החינוך העצמאי ומעיין .החינוך 40 .המכללות אחווה, קיי, אוהלו ובית ברל 958 |דוח שנתי 69ב חוקרים בארץ ובעולם מצביעים זה כעשור על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך , הנדרשות לספק חינוך חובה לתלמידים במספרים הולכים וגדלים פרק ראשון :תכנון כוח האדם ב הוראה מבוא 1 . ה תכנו ן של כוח ם אד ה (להלן- כ"א) בשדה ההוראה נועד לקבוע את מספר עובדי ההוראה בהווה ובעתיד הנדרשי ם להשגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה, כמו גם את הכשרת ם .על מנת ש תכנו ן ,כ"א בהוראה יהיה אפקטיבי עליו להבטיח שבמקצועות ההוראה השונים יתקיים היצע של מורים בעלי .ההכשרה הנדרשת שייתן מענה מלא לביקוש של מוסדות החינוך למורים כלומר, מצד אחד על התכנון למנוע מחסור במורים, ומצד שני עליו למנוע עודף של מורים במקצועות מסוימים, שאינו יכול להיקלט במערכת החינוך . לצורך תכנון אפקטיבי של כ"א בהוראה נדרש למשרד החינוך מידע מלא על מצאי המורים הקיי ם בכל רמות החינוך ובכל מרכיבי מערכת החינוך, על הכשרתם והסמכתם ועל התאמתם למקצועות שהם מלמדים; וכן נדרשות תחזיות אמינות על אוכלוסיית התלמידים הצפויה, על פי ,מאפייניהם השונים ו על שינויי ם פוטנציאליים שיחולו ב מצאי המורים בטווחי זמן קצרים וארוכים. 2 . מזה כעשור מצביעים חוקרים בתחום החינוך, בארץ ובעולם, על מחסור גדול במורים כאחד האתגרים הגדולים במערכות החינוך, הנדרשות לספק חינוך חובה לתלמידים במספרים הולכים וגדלי ם41 . המחסור קיים אף על פי .שמספר המורים המוסמכים עלה במהלך השנים האחרונות בנוסף לכך קיימים במערכת מורים המלמדים מקצוע שלא הוכשרו אליו. בשנת2014 הראה סקר ארצי שערך מכון מופ"ת בשיתוף מינהל עו"ה, שעסק בביקוש ובהיצע של מורים במערכת החינוך (להלן- )הסקר הארצי42 , שיש להתמודד עם המחסור במורים במערכת החינוך באמצעות הגדלת מספר הסטודנטים במכללות האקדמיות לחינוך ובאוניברסיטאות (להלן- מוסדות אקדמיים לחינוך או המוסדות להכשרת מורים או המוסדות המכשירים), הלומדים מקצועות ליבה, וביצוע בקרה על מספר הסטודנטים במקצועות שאינם מ קצועות ליבה, שבהם עולה ההיצע על הביקוש, וזאת תוך כדי ניטור .מתמשך של מספר המורים הנדרשים במקצועות השונים 3 . ,למחסור במורים בבתיה"ס הנובע, בין היתר, מהיעדר תכנון כ"א בהוראה .ישנן השלכות שליליות רבות, שחלקן עלולות לגרום נזק כבד לתלמידים בסקר הארצי ציינו מנהלי בתיה"ס שהשתתפו בו את ההשלכות הבאות של :המחסור במורים )(א פגיעה באיכות ההוראה :אי- בקיאות ,בחומר הלימוד פגיעה ברצף הלמידה, הוראה בכיתות עמוסות מדי ; )(ב פגיעה בהישגי הלומדים :הישגים נמוכים ופגיעה בהישגים ובציונים בבחינות הבגרות ; )(ג הכבדה על ביה"ס ועל התנהלותו התקינה: ,סרבול אדמיניסטרטיבי 41 תמר א ריאב, "משבר ההוראה: מקורות, תהליכים ופתרונות" (אוקטובר2009 .) http://portal.macam.ac.il/ArticlePage.aspx?id=4436 . 42 "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית ספרית- ,"סקר ארצי דוח מחקר של מכון מופ"ת ומינהל עובדי הוראה במשרד החינוך (דצמבר2014 '), עמ11 . משרד החינוך | 959 צורך בבקרה צמודה, צורך בשינוי מערכת השעות, צורך במתן סי ,וע לכיתה צורך לגייס מורים ותיקים ה מכירים את הכיתה, קליטה ופיטורי ם של מורים מספר רב של פעמים, פגיעה באקלים הבית- ספרי, שיבושים ברצף הלמידה של ת ו כניות הלימודים ; )(ד בעיות משמעת: חוסר תקשורת בין מורים לתלמידים, בעיות משמעת קשות, קשיים בניהול הכיתה; )(ה אי-ע מידה ביעדים: אי-עמידה ביעדי משרד החינוך, אי- עמידה בלוחות זמנים או בהספקים הנדרשים, אי-עמידה בציפיות ; )(ו תלונות הורים: חוסר שביעות רצון של הורים מביה" .ס, פגיעה בקשר עם ההורים היעדר תכנון כ"א בהוראה מגביר גם את חוסר ההלימה בין צורכי מערכת החינוך לבין תוכני ההכשרה להוראה במוסדות להכשרת מורים. הדבר גורם לכך שחלק מהבוגרים אינם נקלטים בעבודה, אף כי קיים מחסור במורים בחלק מהמקצועות, שכן הכשרתם אינה מתאימה לצרכים. היעדר התכנון אף מעכב תהליכי גיוס מורים איכותיים, ומאלץ את מנהלי בתיה"ס להתגבר על המחסור במורים בדרכים לא רצויות, ובהן העסקת מורים חסרי כישורים מספקים, העסקת ממלאי מקום, הגדלת מספר התלמידים בכיתות ואף ,ביטול מקצועות לימוד. שיטות אלה מספקות מענה לפערים בטווח הקצר אך ככלל פוגעות באיכות כ"א בהוראה43 . זיהוי המחסור בטווח הארוך, או גיבוש מנגנון לחיזוי הביק וש למורים בטווח ,הארוך, הוא אבן היסוד הראשונה בתכנון הצעדים להבטחת היצע המורים .שיענה על הצרכים הן מבחינת מספרם והן מבחינת איכות הוראתם לפיכך, תכנון כ"א בהוראה הוא צומת מרכזי ביותר במכלול התהליכים וההיבטים הנוגעים לכ"א בהוראה- יש להתאימו לדמות המורה הרצו ,יה למדיניות המשרד ולכלל לצורכי מערכת החינוך. מתברר אפוא שתכנון כ"א .בהוראה נוגע הן לדרכי הכשרת המורים והן לטיב קליטתם במערכת ,הביקורת הנוכחית, העוסקת בנושא זה, מתמקדת בבעיית המחסור במורים שפתרונה חשוב לסיפוק הצרכים החינוכיים של התלמידים במערכת החינוך (ואי נה עוסקת בטיפול בסוגיית עודף ההיצע של מורים, הקיים בעיקר .)במקצועות מסוימים במגזר הערבי 43 סמדר דוניצה- שמידט ורות זוזובסקי, "ביקוש והיצע של מורים במערכת החינוך: נקודת המבט הבית- ,"ספרית דפים- כתב עת לעיון ולמחקר בחינוך , 59 ( 2015 '), עמ142 - 174 . 960 |דוח שנתי 69ב מרכיבי תכנון כוח אדם בהוראה במערכת החינוך המלצות הצוות מ- 2007 : באוגוסט2007 הציג צוות בדיקה בראשות מר יוסי קוצ'יק (להלן- )הצוות44 בפני מנהל אגף בכיר להוראה (כתואר ו אז45 ) במשרד החינוך המלצות לשיפור תכנון כ"א בהוראה במערכת החינוך. הצוות הצביע על פערים משמעותיים שהחלו להיווצר במערכת החינוך בין היצע המורים ובין הביקוש למורים במקצועות ליבה, ובכלל זה במקצועות המתמטיקה, האנגלית והמדעים. כן הדגיש הצוות כי אין למשרד מסורת ומת ודולוגי ה של תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה, והצביע על הבעיות המרכזיות במצב בתחום זה באותה .עת הצוות המליץ על תהליכים שעל המשרד לבצע ליצירתה ולהטמעתה של תשתית לתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה. בכלל אלו: מינוי אחראי לתכנון כ"א בהוראה במטה המשרד ובמחוזותיו, שיר כז את תהליכי התכנון לטווח הקצר ולטווח הארוך, לרבות מתודולוגיית התכנון ויצירת בסיס נתונים לנושא; גיבוש מתודולוגיו ת ,לתכנון לטווח קצר ולטווח ארוך; שינוי דפוסי התכנון והתקצוב לרבות הסכמות עם משרד האוצר על התנהלות תקציבית רב- שנתית; הקמת בסיס נתונים ממוחשב שלם ומעודכן של עובדי ההוראה מהשלב הסטודנטיאלי ועד לפרישתם מהמערכת. תהליכי התכנון נועדו לאפשר הכוונה של המכללות להוראה לגבי המקצועות הצפויים להיות במחסור בשנים הבאות והכוונה של המועמדים ללימודי ההוראה להכשיר עצמם במקצועות אלה כדי להגדיל את סיכוייהם להיקלט במערכ ת החינוך (להלן- המלצות הצוות מ- 2007 .) לאור המלצות הצוות מ- 2007 ניתן לאפיין את נושא תכנון כ"א בהוראה לצורך השגת מטרות מערכת החינוך ויעדיה כמורכב משני נדבכים מרכזיים: הנדבך הראשון הוא מיפוי- איסוף נתונים ומידע על כ"א בהוראה בהווה וביצוע תחזיות של כ"א בהור אה בעתיד, על מנת שתתקבל תמונת מצב של היצע המורים ,והביקוש להם בכל אחד ממקצועות ההוראה בהווה ובטווחי זמן מוגדרים בעתיד ברמה הארצית ובחתכים אזוריים ומגזריים. במסגרת המיפוי יש להגדיר באופן ממצה מהו ""מחסור במורים , באופן שניתן יהיה לאתר ולמדוד את הפערים (מבחינ ת המחסור במורים) במקצועות ההוראה ולבצע תחזיות לעתיד. כן יש לגבש מתודולוגיה של תכנון כ"א בהוראה ומערך ארגוני שיעסוק בכך. הנדבך :השני הוא פיתוח של אסטרטגיות וכלים למתן מענה לפערים הכנת ות כנית אסטרטגית הקובעת מטרות, יעדים ואמצעים ונושאת עימה תו כניות עבודה שנת יות ; גיבוש ותקצוב של ות כניות המתעדפות מקצועות הוראה נדרשים ;בניית מודל תקצוב מתאים למוסדות להכשרת מורים; קביעת מדיניות של תמריצים - מלגות והלוואות לסטודנטים; הכשרה של מורים במערכת למקצועות הוראה .נדרשים 44 בצוות השתתפו בעלי תפקידים במטה המשרד האחראיים לתחומי כ"א אדם בהוראה; ראש מינהל תקשוב ומערכות מידע; נציגים מהמחוזות ומגפי החינוך של רשויות מקומיות; ראש גף .סטטיסטיקה של כוחות הוראה בלמ"ס 45 .במשך הזמן הפך האגף למינהל עובדי הוראה משרד החינוך | 961 ניתוח הביקוש וההיצע של מורים נעשה ללא הגדרה ממצה של "מחסור ," ללא ראייה כוללת וסנכרון בין הפעולות והתוכניות השונות ,וללא מאגר נתונים מלא ועדכני של מורים בשלבי החינוך השונים גם לאחר פרסום המלצות הצוות מ- 2007 לא גיבש משרד החינוך תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך. ביקורת של משרד מבקר המדינה בשנת2012 46 (להלן- הדוח הקודם) העלתה, כי המשנה למנכ"ל משרד החינוך אחראי על יחידת תכנון העוסקת בתוכנית העבודה המשרדית, אך אינה עוסקת בתכנון כ "א בהוראה, למעט ביצוע תחזית בשיתוף למ"ס על מחסור במורים, וכי אין תקציב המיועד לתכנון כ"א בהוראה. כן צוין כי תשתית ארגונית ומקצועית לתכנון כ"א בהוראה דורשת בין היתר כוח אדם ייחודי, העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדר ת תהליכים ניהוליים וארגוניים ל תכנון שיטתי .ויעיל מאז2014 החל מטה המשרד, בהובלת מינהל עו"ה ובשיתוף גורמי מטה נוספים, לנתח את היקף הביקוש וההיצע של מורים בדרכים שונות ולפתח מענים. ואולם כפי שיפורט להלן, הביקורת העלתה כי פעולות אלה נעשו ללא הגדרה ממצה של "מחסור" במורים כבסיס לתחזית רב- שנתית של ביק וש ל מורים, התומכת בקבלת החלטות בנושא תכנון היצע המורים לטווח הארוך; ללא ראייה כוללת וללא סנכרון בין הפעולות והתוכניות השונות, המגובשות ומבוצעות במקביל על ידי יחידות שונות במטה המשרד, למתן מענה למחסור במורים במקצועות מסוימים בטווח הארוך והקצר, ובכלל זה מחסו ר הנגרם משינויים בתוכניות הלימוד של מקצועות הליבה; בלי שגובשה תוכנית פעולה כוללת שבה יעדים ומטרות, הקצאת משימות לכל הגורמים הנוגעים בדבר ואמצעים לביצוע; ללא הנחיות אופרטיביות ממצות, הנגזרות מתכנון כולל, למתן מענה לצפי הביקוש למורים- לגורמים במשרד (מחוזות ובתי"ס) ומחוץ לו (המוסדות האקדמיי ם להוראה והרשויות המקומיות); ללא תשתית ארגונית מספקת במטה ובמחוז47 ,; וללא מאגר נתונים מלא ועדכני של מורים בשלבי החינוך השונים במקצועות, במגזרים ובאזורי הארץ השונים. כל אלה מעמידים בספק את האפקטיביות של הדרכים השונות של המשרד לתת מענה כולל לצורכי .מערכת החינוך לכוח אדם בטווח הארוך בתשובתו מדצמבר2018 למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך (להלן- תשובת המשרד), כי הוא נערך לתת מענה למחסור במורים במקצועות נדרשים כמו,מדעים אנגלית ומתמטיקה, ו בהתאם לכך הוא גיבש תו כניות ייחודיות : החל ב שנה" ה ל תשע"ד( 2013 - 2014 ) נפתחו במכללות האקדמיות לחינוך ובבתיה"ס לחינוך באוניברסיטאות תו כניות ייחודיות, המכשירות מורים בוגרי תעשיות הייטק ללמד חמש יחידות במקצועות ה ,מתמטיקה ז פי ה ,יקה ה ,כימיה ה ביולוגיה ומדעי .המחשב ,כמו כן מנכ"ל המשרד אישר ת ו כנית להכשרת1,500 מורים במקצועות המתמטיקה והמדעי ם בשנים הקרובות, וכן סיוע לסטודנטים ותקציבים למוסדות ההכשרה להשבחת ות כניות ;ההכשרה במקצועות אלו המשרד גם פועל עם מל״ג לש יפו ר ת ו כניות ההוראה באנגלית במכללות להכשרת מורים .. צעדים אלו נועדו לשפר את איכות ההוראה במקצועות אלה 46 ,מבקר המדינה דוח שנתי63ג ( 2012 ."), "היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך 47 בנובמבר2018 פורס ם מכרז לאחראי תכנון כ"א בהוראה במינהל עו"ה, על מנת לרכז את .תהליכי התכנון של כ"א בהוראה בידי גורם אחד במינהל 962 |דוח שנתי 69ב המשרד הוסיף וציין כי הוא מגבש תהליך תכנון כ"א בהוראה לטווח ה ארוך, שנמצא בשלבים מתקדמים, ו במסגרת זו גם הוגדרה שיטה לביצוע מעקב שוטף ול בקרה על מימוש.ו לשם כך הוקם צוות תכנון במנהל עובדי הוראה, והו קצה .תקציב לתכנון כ"א בהוראה משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התוכניות והפעולות שמבצע משרד החינוך להכשרת מורים במקצועות נדרשים. עם זאת, וכפי שיוצג בהמשך הדוח, התוכניות והפעולות השונות נותנות מענה חלקי בלבד למחסור במורים, ואינן עונות על הבעיה הקשה של היעדר הכשרה מתאימה בקרב חלק ניכר מהמו רים המלמדים מקצועות אלו במערכת החינוך בכל שלבי החינוך. יתר על כן, התוכניות הללו לא בוצעו כחלק מתכנון אסטרטגי כולל וארוך טווח של כ"א בהוראה, אלא בעיקר כמענים ספציפיים וקצרי .טווח למחסור במורים במקצועות נדרשים, ולפיכך השפעתן מוגבלת ליקויים בהבניית תהליך ה תכנון באמצעות המודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים מודל החיזוי: בסוף שנת2014 החלו אגף התכנון ומינהל עו"ה במשרד לפתח באמצעות חברה חיצונית מודל לחיזוי ההיצע והביקוש של מורים במקצועות ההוראה לטווח של חמש שנים (להלן- מודל החיזוי). מודל החיזוי גובש בעקבות סקר של המשרד בנושא כ"א בהוראה, שזיהה כי קיים סיכון שעוד כמה שנים הוא לא יעמוד בביקוש למורים בשלבי החינוך, במגזרי החינוך ובמקצועות הלימוד הנדרשים. מודל זה מתבסס בין היתר על נתוני המורים במערכות המידע של המשרד, על תחזיות בדבר המורים הנכנסים למערכת החינוך והפורש ים ממנה ועל התחזיות לגידול במספר התלמידים. המודל מאפשר לבחון תרחישי מדיניות שונים המשפיעים על הביקוש למורים48 , ונועד להפיק תחזיות מהימנות על מחסור (או עודף) במורים לטווח הארוך, שישמשו את מקבלי ההחלטות לצורך תכנון המענה הנדרש בעוד מועד, לרבות הפעלת תוכניות ה .תערבות הגרסה הראשונה של מודל החיזוי הושלמה בסוף שנת2015 . בתחילת2018 בוצעה התקשרות נוספת עם החברה החיצונית כדי לעדכן ולשפר את מודל החיזוי ולפתח גרסה סופית שלו, ונקבע לוח זמנים לשלבי הפיתוח עד לסיומו בספטמבר2018. המשרד קבע צוות היגוי שמלווה פיתוח זה, שבראשו מנהל מינהל עו"ה, וחברים בו נציגי אגף התכנון, אגף בכיר כא"ב, מינהל כלכלה ותקציבים, מינהל מערכות מידע והמזה"פ (להלן- .)צוות ההיגוי על מנת שמודל החיזוי יופעל לאחר השלמתו באופן שוטף ויעדכן באופן קבוע את תחזיותיו בהתאם לשינויים באוכלוסיית התלמידים ,באוכלוסיית המו רים 48 .כגון רפורמה שמטרתה לצמצם את מספר התלמידים בכיתה משרד החינוך | 963 המשרד לא הגדיר תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה שבהם יטופלו תוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו ,וכן את תחומי האחריות של כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה ובמדיניות משרד החינוך ,וכדי ש תוצריו ישמשו לתכנון כ "א בהוראה ,נדרש לקבוע את תהליכי העבודה המשרדיים שיבטיחו זאת ולעגנם ו בנ .הלי המשרד אי הגדרת תהליכי העבודה לייש םו מודל החיזוי: יחידות המטה המרכזיות שיש להן נגיעה לתכנון כ"א בהוראה הן אלו: מינהל עו"ה , האחראי כאמור להובלת מדיניות המכוונת את רצף הקריירה של המורים בכל שלבי ההתפתחות המקצועית; אגף כא"ב, האחראי כאמור לניהול השוטף של כ"א ב הוראה- קליטה, שיבוץ והעסקה של המורים; המזה"פ, שהיא הסמכות הפדגוגית העליונה במשרד החינוך, האחראית להתוויית המדיניות הפדגו גית שלו, לרבות גיבוש מדיניות ההוראה של מקצועות הלימוד ודרישות ההכשרה להוראה במקצועות השונים; אגף כלכלה וסטטיסטיקה במינהל התקציבים, האחראי לנתונים הסטטיסטיים של המשרד בתחומי החינוך והכלכלה; ואגף בכיר לתכנון ואסטרטגיה (להלן- אגף התכנון), שתפקידיו העיקריים ה ם הובלת תהליך התכנון השנתי (תוכניות עבודה), קידום תהליכי חשיבה אסטרטגית ותכנון ארוך טווח והובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה. בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשנות הלימודים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 ) נכללו גם המשימות להרחיב את מספר הסטודנטים להוראת המקצועות הנדרשים ולשנות את המודל .התקציבי של המוסדות האקדמיים להוראה, וזאת באחריות מינהל עו"ה עלה כי למרות פעילותו של צוות ההיגוי, המלווה את גיבוש גרסתו הסופית ,של מודל החיזוי, ואף שהמתכונת של המודל ושל תוצריו ידועה למשרד לא הוגדרו תהליכי העבודה המשרדיים לתכנון כ"א בהוראה שיטפלו בתוצרי מודל החיזוי לאחר סיום פיתוחו, ולא הוגדרו תחומי האחריות של .כל אחד מהגורמים השותפים לתכנון זה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תהליך תכנון כ"א בהוראה אינו מוסדר. היות שמדובר ב תהליך מתמשך, המתייחס לטווח הארוך ונדרש לראיית רוחב כוללת, יש ל בצע ו בשילוב כל יחידות המשרד ,הרלוונטיות, לרבות אגף התכנון, המזה"פ האחראים על כ"א בהוראה ו על התקצוב ו כן "גורמי "השטח- ברמת המחוז וברמת בתיה"ס. על הנהלת משרד החינוך להבנות בהקדם את תהליכי העבודה לתכנון כ"א בהוראה בין יחידות המטה השותפות לו, ובתוך כך להגדיר את אחריותה של כל אחת מהן ולהציב את אגף התכנון כאחראי הכולל. כך גם ניתן יהיה לעשות שימוש מיטב.י בתוצרי מודל החיזוי בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי במסגרת בניית מודל תכנון כ"א בהוראה הוגדר ו היחידות המעורבות ותפקידן ו תהליכי עבודה משרדיים לתכנון כ"א בהוראה אשר משלבים שימוש בתוצרי מודל החיזוי ביחד עם ה י .כרות של המצב בשטח ומידע נוסף שאינו קיים בבסיסי הנתונים שבמודל 964 |דוח שנתי 69ב משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת פעילותה של ועדת ההיגוי שליוותה בשנת2018 את גיבוש הגרסה העדכנית של המודל אמנם הטיל יו"ר ועדת ההיגוי (מנהל מינהל עו"ה) משימות על חברי הוועדה, אולם לא גובש נוהל משרדי המגדיר את תפקידיהן של היחידות המשרדיות המיוצגות בוועדת ההיגוי- דהיינו היחידות המעורבות בגיבוש מודל החיזוי- בתהליך תכנון כ"א בהוראה ובכלל זה את תהליכי עבודתן על כל הנוגע .לשימוש בתוצרי המודל ובמידע נוסף בתהליך התכנון הצורך במסד נתונים: כדי לגבש מדינ יות לתכנון כ"א בהוראה יש לגבש תמונת מצב של מצבת המורים- הקיימת והחזויה לעתיד. נדרש לשם כך מסד נתונים מלא ומעודכן של המורים במערכת, הגדרת הביקוש למורים בטווח של כמה ,שנים וקביעת הגידול בהיצע המורים שיענה על ביקוש זה. כך תתאפשר במסגרת המדיניות לתכנון כ"א בה וראה, הכנת תוכנית ארוכת טווח, שתניב את היצע המורים הנדרש. תוכנית כזו תאפשר את סגירת הפערים בין הביקוש להיצע של המורים לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים. התוכנית גם תהווה בסיס לתכנון מספר בוגרי ההוראה הנדרשים, שעל יסודו עידוד והכוונה ללימודים שיסייעו לסגור את הפערים באמצעים שונים, לפי שיקול דעתו של משרד החינוך, כגון: תקצוב דיפרנציאלי למוסדות להכשרת מורים שקיימת בו העדפה ללימודי הוראת מקצועות מסוימים באמצעות מתן מלגות ללומדים .'מקצועות אלה; גיבוש של תוכניות הכשרה מיוחדות, וכד כבר ב יוני2004 קבע מבקר המדינה49 כי "למשרד החינוך אין מאגר מסודר ומעודכן ,של נתונים על צורכי מערכת החינוך, אלא אומדנים ונתונים חלקיים בלבד ,המצביעים, לכאורה, על מחסור במורים במקצוע מסוים. אין הערכות מעודכנות אמינות ומבוססות על מספר המורים שצפוי ללמד בשנים הקרובות במחוזות המשרד השו נים בכל אחד ממקצועות הלימוד, ולכן לא ידוע כמה מורים חדשים יהיה צורך להכשיר בכל מקצוע". באוגוסט2008 , כארבע שנים לאחר מכן, עלה בדיון בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, כי למשרד עדיין לא היו נתונים מלאים ומדויקים על מחסור פיזי קיים או צפוי במורים במערכת ,החינוך וכי קיים מחסור במורים בשלושה מקצועות- .אנגלית, מתמטיקה ומדעים האמצעי העיקרי שמפתח משרד החינוך בשנים האחרונות לצורך תכנון כ"א בהוראה הוא כאמור מודל החיזוי. מודל החיזוי מתמקד במדידת המחסור או העודף החזויים במורים בהתאם לעודפי הביקוש או ההיצע החזוי ים של שעות ההוראה במקצוע ההוראה. עודפי הביקוש או ההיצע של שעות ההוראה מתורגמים למספר המורים העודפים או החסרי ם50 . מנתוני שנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016 ), שהורצו על הגרסה הראשונה של מודל החיזוי, התקבלו אומדני 49 מבקר המדינה, "דוחות על הביקורת באיגודים ובמוסדות להשכלה גבוהה" (יוני2004 ), בפרק "מוסדות להכ 'שרת עובדי הוראה", עמ215 . 50 מספר המורים מחושב לפי משר ה ממוצע ת של מורה במערכת החינוך (כלומר, אם משרה ממוצעת של מורה היא לדוגמה30 שעות שבועיות, ובמקצוע מסוים חסרות6,000 שעות שבועיות, כפי שעולה מחישוב הפער החזוי בין סך הביקוש לשעות ההוראה באותו מקצוע ובין סך ההיצע של שעות באותו מקצוע, אזי מספר המורים החסרים הוא200 .) משרד החינוך | 965 ( המחסור והעודף במורים החזויים לשנה"ל התשפ"א2020 - 2021 ), ולפיהם במגזר היהודי צפוי מחסור של3,065 מורים, בהם626 ,מורים לאנגלית383 מורים למתמטיקה ו- 239 מורים ללשון והבעה; ובמגזר הערבי צפוי עודף של 3,919 מורים, בהם2,539 ,מורים לערבית529 מורים למתמטיקה ו- 222 מורים .לאנגלית תרשים1 :מחסור ועודף חזויים של מורי ם במקצועות מרכזיים במגזר ( היהודי ובמגזר הערבי בשנה"ל התשפ"א2020 - 2021 ) במהלך2018 נבנתה גרסה מעודכנת וסופית של מודל החיזוי, אשר אמורה .לאפשר תחזיות מהימנות של הפערים במורים במקצועות ההוראה השונים המודל יוכל להפיק תחזיות כאלה לטווח של חמש שנים קדימה ברמה הכלל- ארצית, וכן תחזיות ברמה המחוזית (עבור כל מחוז) ותחזיות לכל מגזר חינוך (ממלכתי-יהודי, ממלכתי- .)דתי, מגזרי המיעוטים עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ,לא גיבש המשרד תוכנית לסגירת .החוסרים במקצועות ההוראה כפי שעלו בתחזיות המודל לשנת התשפ"א 966 |דוח שנתי 69ב במערכות המידע של משרד החינוך חסרים נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות שהם מלמדים ונתונים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם-יסודי .לכן מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה בתשובתו מנובמבר2018 ,למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי קיימת בפועל ת ו כנית לסגירת ה פערים בין הביקוש ל היצע של המורים במערכת לפי שלבי חינוך, מקצועות, מגזרים ואזורים , וכי תכליתה להשפיע על מספר הסטודנטים המוכשרים במוסדות .המכשירים תוכנית זו כוללת תקצוב דיפרנציאלי למוסדות המעניקים העדפה למקצועות שבהם חסרי ם ,מורים מלגות לסטודנטים הלומדים מקצוע ות אלה ות ו.כניות הכשרה מיוחדות הסוגיות הרלוונטיות בהקשר שלה הן כתיבתה כחלק מת ו כנית אסטרטגית, עדכונה לאחר ס יום מודל ה חיזוי וביצוע מעקב ובקרה. מודל החיזוי יאפשר ות כנית עבוד ה להסבת אקדמאים והכשרות מורים, תוך עדכון התכנון השנתי בהתאם לשינוי בנתונים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי התוכנית שאליה הוא מפנה מתייחסת לתקצוב דיפרנציאלי למכללות להוראה, למלגות לסטודנטים ולתוכניות הכשרה מיוחדות. ואולם, פעולות אלו שהוא מקיים אינן נגזרת .של תוכנית אסטרטגית כוללת לפתרון בעיית המחסור במורים מודל :החיזוי אינו שלם פי תוח מודל החיזוי הוא מרכיב חשוב ביכולת של המשרד לגבש תוכנית .אסטרטגית ארוכת טווח בתחום תכנון כ"א בהוראה המודל אמור לספק תמונת מצב עתידית מפורטת ומהימנה באשר לצ ורכי כ "א בהוראה .עם זאת ,נמצא כי מודל החיזוי חסר מרכיבים חשובים ,אשר ישפיעו במידה רבה על רמת הדיוק והשלמות של התמונה החזויה של הביקוש וההיצע לכוח הוראה שיוכל לתת . להלן הפירוט : במודל החיזוי אין התייחסות לכלל אוכלוסיית המורים: על מנת לבצע תכנון ארוך טווח של כוח האדם בהוראה, שיענה על צורכי הוראת המקצועות השונים ,במערכת החינוך בכל אזורי הארץ ובכל מגזרי החינוך נדרשים נתונים מלאים מפורטים ומהימנים על המורים בכל שלבי החינוך- ,גני הילדים, החינוך היסודי חטיבות הביניים והחטיבות העליונו ת- .ובכל זרמי החינוך אולם עלה שבמערכות המידע של משרד החינוך חסר מכלול נתונים על המורים במגזר החרדי ועל מקצועות הלימוד שהם מלמדים, ונתונים רבים על כ"א בהוראה בחינוך הקדם- יסודי- חסרים גם כן. בשל החוסר ,בנתונים, מודל החיזוי אינו מביא בחשבון כ"א זה. כמו כן המודל אינו כולל נתונים על מורים ממלאי מקום בגין היעדרויות ממושכות51 ומורי קבלן52 , וגם זאת בשל חוסר בנתונים. עולה מכך שהתחזית שניתן להפיק ממודל .החיזוי אינה שלמה נוסף על כך, אין למשרד החינוך נתונים לגבי מחסור איכותי במורים ברשתות .)"החינוך העצמאיות (כגון רשת החינוך "אורט ישראל 51 .כגון היעדרויות בגין חופשת לידה ומחלה ממושכת 52 .מורים המועסקים בידי גופים חיצוניים, שאינם הבעלים של מוסדות ההוראה שבהם הם מלמדים משרד החינוך | 967 בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 ציינה אורט כי שילובה בתהליך תכנון כ"א בהוראה מתבקש על מנת לשקף למשרד החינוך את צורכי הרשת, ליצור שיתופי פעולה ולקבל מהמשרד מידע עדכני על תהליכי הכשרת .המורים שהוא מקיים ,בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי תכנון שיטתי מתחיל ברמה הארצית ולאחר מכן הרשתות, דרך המח וזות, י ת פּו ק אותו ויוכלו .להשתמש בו עוד מסר המשרד, כי שימוש במודל אנליטי מבוסס נתונים הוא תהליך מתמשך וכי הוא בחר להתמקד בשלב הראשון בפיתוח המודל במגזרים ובשלבי החינוך ש בהם ידוע על חסרים או עודפים. שיקול נוסף בבחירת אוכלוסיית המודל ה יה היצע הנתונים הקיי .מים במערכות המשרד ואיכותם בשלב השני הוא יכלול גם את המגזר החרדי ו את החינוך הקדם-יסודי. אגף כ"א בהוראה מבצע בדיקה נפרדת לגבי מורים ממלאי מקום ; ו מורי ה קבלן אינם עו,בדי הוראה ולפיכך.לא ניתן לכלול אותם במודל משרד מבקר המדינה מדגיש כי לצורך שימוש אפקטיבי במודל לכל מערכת החינוך, על כל שלביה ומגזריה, על משרד החינוך לפעול בהקדם לאיסופם ולטיובם של הנתונים הנדרשים בנוגע לאוכלוסיות שאינן נכללות במודל, על מנת שיוכל לבצע עבורן תחזיות כ"א בהוראה באמצעות המודל ולגבש מדינ יות מתאימה שתענה על צורכיהן. כמו כן, על המשרד לבחון אמצעים לאיסוף נתונים, לגיבוש תחזיות ולפיתוח מדיניות שתספק מענה הולם לצורכי מערכת החינוך נוכח ההיקפים הנדרשים של מורים .ממלאי מקום ומורי קבלן בעלי ההכשרה הנדרשת למילוי תפקידם המחסור במורים במודל החיזוי מו:גדר במובנו הצר הבעיה העקרונית הנעוצה בשימוש במודל החיזוי, כבסיס לתהליך תכנון כ"א בהוראה בשנים הבאות, היא ההגדרה הצרה של מהות ה"מחסור", הגדרה שעל יסודה יתקבלו התחזיות לביקושים הצפויים בטווח הארוך. על פי מודל החיזוי, המחסור נמדד במספר שעות ההוראה (ומכאן מספ .ר משרות המורים) החסרות במקצועות השונים .כלומר, ההיבט הוא כמותי אולם למחסור במורים יש היבט חשוב נוסף- ההיבט האיכותי, המשתקף ברמת ההכשרה (וההסמכה) של המורה ללמד את מקצוע ההוראה. בפועל, וכפי שמוצג בפרק הבא (המנתח את מאפייני המחסור במקצועות הליבה), שיעור ני כר מהמורים בבתיה"ס היסודיים ובבתיה"ס העל- יסודיים אינם בעלי ההכשרה .הנדרשת, והם מלמדים מקצוע לימוד בלי שהוכשרו לכך 968 |דוח שנתי 69ב המשרד לא מיפה במסגרת תוכניות ותהליכים אחרים העוסקים בשיפור איכות כ"א בהוראה את "המחסור האיכותי "במורים - מורים שמלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו מודל החיזוי מתייחס למחסור במורים באופן הצר של המילה– מבחינת הפן הכמותי בלבד- כמה מורים נוספים יידרשו ובאיזה מקצוע; ואולם אינו מתחשב בהיבט ה איכותי- כמה מורים מאלו הקיימים במערכת יידרשו להכשרה ייעודית, שתכשיר אותם ללמד את המקצוע שהם מלמדים בפועל והם לא הוכשרו ללמדו במסגרת לימודיהם. מכאן שהתחזית שמציג המודל אינה שלמה ואינה מדויקת, והיא אף עלולה לעוות את מסגרת התכנון שמגבש המשרד, שהרי מדובר בשיע ור גבוה של מורים כאלו. יצוין כי ככלל, המשרד גם לא מיפה את "המחסור האיכותי" במורים ,במסגרת תוכניות ותהליכים אחרים העוסקים בשיפור איכות כ"א בהוראה .כפי שיפורט בהמשך בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי מידע אודות מחסור איכותי נאסף באופן פרטני ו ידני מהגורמים בשטח (ואינו מובנה בתהליך האנליטי של המודל). במקביל פועל המשרד להגדיר מהו מחסור איכותי ולהגדיר בסיס נתונים סדור ומנוהל, אשר ישקף את המחסור האיכותי. הפן האיכותי אינו חלק מובנה בתוך המודל האנליטי, והוא נעשה בנפרד על פי ה נתוני ם שמרכזים המפמ"רים במזה"פ בו מחוזות. נציג המזה"פ הגיש למינהל עו"ה את כל החוסרי ם בתחום, ונעשית מול המפמ"רים בדיקה עם נתוני הרצ ת מודל החיזוי .שהתקבלו בכוונת המשרד להוסיף על התוצאות הכמותיות של המודל משתנה איכותי שי אפשר מענה מדויק יותר של תו ו כני ת ההכשרה וההסבה של מורים לצורכי המערכת. ,נוסף על כך המשרד בוחן את האפשרות לשלב באופן מובנה ב מודל החיזוי היבטים נוספים המשפיעים על צפי החוסרים , ובהם .גם הפן האיכותי אם המשרד ימצא לנכון, ישולבו היבטי האיכות במודל .בעתיד  משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו להיות מדויק בעת שהוא מעריך את המחסור הצפוי הכולל במורים. עליו להתחשב גם ב"מחסור האיכו תי" במורים ולעדכן בהקדם את מודל החיזוי באופן שיוכל לשקף את המצב לאשורו, דהיינו לשקף את ההכשרה המלאה הנדרשת ממורים המלמדים מקצוע מסוים. מלבד זאת, על המשרד להשלים בהקדם את בסיסי הנתונים במערכות המידע שלו, ובהם הנתונים הנדרשים על המגזר החרדי והחינוך הקדם-יסוד י, לצורך שילובם במודל החיזוי וכדי לקבל תחזיות על כל מרכיבי מערכת החינוך. בסיס נתונים מלא הוא תנאי הכרחי להחלת המודל על אוכלוסיות ושלבי חינוך אחרים ורק השלמתו תאפשר למשרד לגבש פתרון כולל ואפקטיב י לסוגיית המחסור בכ"א בהוראה. כמו כן, עליו לבחון כיצד יוכלו המחוזות לעשות שימוש הולם בתחזיות שיספק המודל, על מנת לקדם תכנון כ"א ברמה המחוזית לבתיה"ס. על בסיס ביצוען המשולב של כל הפעולות הנדרשות .הללו ניתן יהיה לגבש תוכנית שתצמצם את המחסור במורים מתאימים משרד החינוך | 969 אין במחוזות גורם ייעודי שתפקידו לתכנן את כ"א בהוראה ,ואין ממשק עבודה סדור להעברת נתונים על חוסרים ועודפים של מורים מהמחוזות למטה המשרד תפ קיד המחוז בתחום תכנון כוח אדם בהוראה :אי הסדרת תפקיד המחוז בתהליך תכנון כ"א בהוראה המחוז הוא האורגן המשרדי האזורי הפועל ישירות מול הרשויות המקומיות ומול בתיה"ס בכל הנוגע ליישום מדיניות משרד החינוך, הן בהיבט הפדגוגי והן בהיבט ניהול כוח ההוראה בחינוך היסודי . בתחום כ"א בהוראה יחידות המחוז כפופות מקצועית ליחידות מטה משרד החינוך- למינהל עו"ה, לאגף כא"ב ולחשבות המשרד- וניהולית .למנהל המחוז בפועל עומדים לרשות המחוז ממשקי עבודה, כלים וסמכויות למיפוי חוסרים ועודפים במורים בבתיה"ס שבאחריות המחוז. הוצאתם אל הפועל נעשית בידי המפקחים הכוללים ומפקחי המקצוע53. המפקחים לסוגיהם מצויים בקשרי עבודה שוטפים עם מנהלי בתיה"ס ועם הרשות המקומית וזורם אליהם מידע שוטף מבתיה"ס שבאחריותם על קשיים וצרכים שעמם הם מתמודדים, ובהם מחסור .במורים במקצועות שונים למחוז אמורה להיות תמונת מצב בנוגע לשינויים דמוגרפיים ברשויות המקומיות המשפיעים על הצורך בהקמת בתי"ס חדשים ועל צמיחתם של אחרים, לעומת ירידה במספר התלמידים בבתי"ס באזורים שהאוכלוסייה בהם מזדקנת- תהליכים המשפיעים על הביקושים וההיצעים של מורים בתחומי המחוז, שעליו לאתרם ולווסתם. המחוז הו א גם צומת מול המוסדות האקדמיים להוראה שבתחומו54 . בשל כך, למחוז צריכה להיות תמונת מצב מפורטת ומקיפה של כ"א בהוראה בבתיה"ס שבאחריותו, ובכלל זה החסרים במורים במקצועות .ההוראה השונים 1 . למחוז אין יכולת ארגונית ממוסדת לייצר תמונת מצב אודות כ"א בהוראה: לאור מרכזיותו של המחוז בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה, כפי שנתפסה בידי הצוות מ- 2007 , הוא המליץ שבכל מחוז תוקם פונקציה שתפקידה יהיה תכנון כ"א בהוראה: ריכוז תהליכי התכנון לטווח הקצר ולטווח הארוך במחוז ובקרה עליהם; סיוע למנהל המחוז לסגירת פערי ביקוש למורים באמצע ות קליטת מורים חדשים; ניידות פנים-מחוזית ובין- מחוזית של מורים; וכן הכשרה והסבה של מורים למקצועות הוראה שבמחסור. פונקציה זו תפעל אל מול מטה המשרד לצורך גיבוש תמונה כלל- .מחוזית בנושא הבדיקה העלתה כי אין במחוזות פונקציה ייעודית לתכנון כ"א בהוראה , ואין ממשק ע בודה סדור להעברת נתונים מחוזיים למטה המשרד על חסרים ועודפים של מורים, על מנת שתהליך התכנון יהיה מדויק ותכליתי יותר, וכדי שניתן יהיה לגבש תמונת מצב מהימנה על .אודות כ"א בהוראה בבתיה"ס שבמחוז 53 המפקחים הכוללים פועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך וכן בחינוך .המיוחד. בין השאר, הם עוסקים בנושאי כ"א ומאשרים העסקת מורים שמגייסים מנהלי בתיה"ס .מפקחי המקצוע אחראיים לפיתוח ולהטמעה של מקצוע ספציפי בבתיה"ס שבמחוז 54 ."ראו פירוט בפרק "גיוס והשמה של מתמחים ומורים חדשים 970 |דוח שנתי 69ב ככלל אין שיתוף פעולה בין מחוזות משרד החינוך ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה 2 . בשל מגבלות מתודולוגיו ת בהפעלת מודל החיזוי, ניתן להציג באמצעותו תחזיות של הפערים (חסרים ועודפים) במורים ברמת המחוז, אך לא ברמת ביה"ס. לפיכך נדרש המחוז להשתמש בתחזית שמספק המודל ברמת .המחוז על מנת לתת מענים ברמת בתיה"ס שבתחומו ואולם עלה שמטה המשרד לא מיסד תהליכי תכנון שיטתיים בר מת המחוז, על בסיס התחזיות שיספק מודל החיזוי. בפועל, המחוזות שנבדקו לא פעלו באופן שיטתי לאיסוף מידע ממצה ועדכני על הפערים במורים בבתיה"ס שבתחומם כבסיס לתהליך תכנון ברמת .המחוז, כמפורט להלן התמודדות מחוזות מרכז וחיפה עם תכנון כ"א בהוראה והמענה למחסור :הקיים משרד מבקר המדינה בדק את האופן שבו מתמודדים מחוזות מרכז .וחיפה עם הצורך בתכנון כ"א בהוראה והמחסור במורים מהבדיקה במחוזות מרכז וחיפה עולה כי הם אינם מבצעים תכנון כ "א בהוראה ואין להם מידע איכותי ומלא על חוסרי כ"א :ככלל , הם אינם פועלים באופן שיטתי וסדור לאיסוף נתונים על מחסור קיים או צפוי במורים בטווח הקצר ,הן בפן הכמותי והן בפן האיכותי .למחוזות יש רק מידע מועט ולא-שיטתי על המחסור במורים בבתיה"ס שבאחריותם- מידע נקודתי על בתי "ס מסוימים- והם תלויים בעניין זה במידע שמוסרי ם להם המפקחים . ואולם גם המפקחים .אינם נדרשים לדיווח שיטתי על מטה המשרד למסד תהליכי עבודה שיטתיים במחוזות, לתת בידיהם כלי תכנון ומתודולוגיה סדורה ולקבוע את הגורמים האחראים במחוז להובלת תהליך תכנון כ"א בהוראה- ,דברים שהוא לא עשה. במצב זה ספק אם המחוזות יוכ לו לתת מענים ראויים לחסרים העתידיים במורים .בבתיה"ס שבאחריותם, בהתאמה לתחזיות המחסור שיועלו במודל החיזוי היעדר שיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות ומוסדות ההכשרה להוראה :כתשתית לתכנון מחוזי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , קובע כי המדינה אחראית למתן חינוך החובה. האחריות למתן שירותי חינוך בבתיה"ס היסודיים .הרשמיים משותפת למשרד החינוך ולרשות המקומית פקודת החינוך [נוסח חדש], התשל"ח- 1978 , מגדירה את הרשות המקומית כרשות חינוך מקומית, קרי יש לה אחריות לנ .ושא החינוך בתחום שיפוטה נמצא כי ככלל לא קיים שיתוף פעולה בין מחוזות משרד החינוך ובין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון כ"א בהוראה: בגיבוש צפי לביקוש למורים ולעודף בהם, ולגיבוש כלי התערבות שיתנו מענה אפקטיב י לכך- מניוד וויסות מורים ועד יצירת קשר עם המוסד ות המכשירים להכוונת .בוגריהם לאותן רשויות או בתי"ס בתחומי המחוז שבהם יש מחסור משרד החינוך | 971 בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי רשויות מקומיות גדולות נמצאות בקשר שוטף עם המחוזות לגבי גיוס כוח אדם, ולעיתים הן גם שותפות .בהכשרות, ומודל החיזוי אמור לתת ביטוי לחוסרים שברשויות המקומיות משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו אינה עולה בק נה אחד עם הממצאים שעלו בביקורת, שכן נמצא שהמחוזות והרשויות המקומיות שבתחומם פועלים ללא מסגרת סדורה של שיתוף פעולה בתחום תכנון כ"א בהוראה. לא פעם, הרשויות המקומיות מתגברות על הקושי הקיים בגיוס כוח אדם להוראה באמצעות יוזמות מקומיות, הקמת מאגרי נתונים מקומיים אודות מועמדים פוטנציאליים לגיוס, פניות אישיות לגורמים שונים כדי להסתייע בהם באיתור מועמדים ופעולות נקודתיות :אחרות בלתי מוסדרות. להלן דוגמאות עיריית תל- אביב יפו ציינה בפני עורכי הביקורת כי זיהתה מחסור כמותי ואיכותי של מורים בעיר במקצועות המתמטיקה, האנגלית, התנ"ך, המדעים והטכנולוגיה - מחסור שהן משרד החינוך והן מחוז ת"א לא הצליחו למלא. נוכח זאת קראה העירייה לתושבי העיר בעלי תואר ראשון במדעי הרוח, במדעי החברה, במדעים המדויקים ובאנגלית להשתתף בתוכנית שגיבשה העירייה בתיאום מלא עם משרד החינוך. התוכנית עומדת בדרישות מל"ג, תזכה את הבוגר בתעודת .הוראה לאחר שנה ותסייע לו להשתבץ באחד מבתיה"ס בעיר דוגמה אחרת המשקפת אי שיתוף פעולה עם מוסדות ההכשרה להוראה, נוגעת לאזור המזרחי של הגליל העליון: מכללה אקדמית לחינוך הצביעה לפני עורכי הביקורת על כך ש נדרש לבצע סקר צרכים אזורי שיבטא את היקף הצורך במורים באזור זה של המדינה . המכללה ציינה כי קיימת באזור מצוקת מורים למתמטיקה, והתוצאה היא מיעוט תלמידים בעלי תעודת בגרות במתמטיקה ברמה של חמש יחידות. עובדה זו משליכה על פוטנציאל הסטודנטים הלומדים ,מתמטיקה במכללה .האמורה להניב את שדרת המורים למתמטיקה באזור משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יוזמות מקומיות להתמודדות עם מחסור במורים אינן יכולות לשמש תחליף לתהליך מובנה ושיטתי שעל המשרד לבצע לקביעת המחסור במורים ומאפייניו ולגיבוש צפי אזורי .לביקוש ארוך טווח ,בהמשך לתכנון הארצי לקביעת המחסור ומאפייניו על ידי משרד החינוך עליו גם לגבש תכנון מחוזי שיבטיח בעוד מועד היצע של מורים שיהיה בו .כדי לתת מענה לצרכים של כל בתיה"ס והרשויות המקומיות שבתחומו על המחוזות לקחת חלק בתכנון כ"א בהוראה, לרכז אצלם נתונים ולגבש תמונת מצב עדכנית, ככל הניתן, תוך אפיון ייחודי לסוגיות ספציפיות הנוגעות למחוז, ובכך לסייע למטה המשרד לדייק בגיבוש תמונת המצב .שבבסיס תכנון כ"א בהוראה 972 |דוח שנתי 69ב :תוצאות היעדר תכנון כ"א ברמה המחוזית במצב עניינים זה לא הקים משרד החינוך מנגנון המאפשר תכנון ברמת הרשות המקומית ,או ברמה האזורית ,לרבות הקמת מאגר נתונים מלא ומעודכן של מורים בחתך מקצועי וגיאוגרפי שממנו ניתן יהיה גם לזהות פערים בבתיה"ס. עם זאת, בפועל מנהלי בתיה"ס נדרשים לאייש את כל המשרות בבתיה"ס בתחילת כל שנת לימודים, לרבות התמודדות עם קושי בגיוס מורים למקצועות שבהם .עולה הביקוש על ההיצע נוכח זאת בחן משרד מבקר המדינה באמצעות השאלון שהפיץ למנהלי בתיה"ס .את עמדתם בנוגע לגורם התורם העיקרי לאיתור המורים המתאימים בשלב זה תרשים2 :הגורם העיקרי לאיתור מורה מתאים55 המקור :נתוני שאלון מבקר המדינה למנהלי בתיה."ס תרשים 2 מראה שהמנהלים סבורים שהם גורם דומיננט י באיתור מורה מתאים לבית ספרם בעת מחסור :כ- 53% מהמנהלים ציינו כי הם הגורם הדומיננטי באיתור מורה מתאים לביה "ס בעת מחסור ,ורק כ- 21% מהמנהלים ציינו כי מחוז משרד החינוך הוא הגורם הדומיננטי .עם זאת ,המנהלים מהמגזר הממלכתי- ערבי הדגישו את תרומת המחוז לתהליך זה - מחציתם ציינו את המחוז כתורם העיקרי לתהליך האיתור. 55 "ללא שקלול התשובה "אחר.כמו כן, ניתן היה לבחור יותר מתשובה אחת משרד החינוך | 973 עולה מהאמור לעיל כי בהיעדר תכנון סדור של כ"א בהוראה, במשרד על מחוזותיו, המתבסס על ראייה כוללת של צורכי השטח ומתן קשב לסוגיות פרטניות גיאוגרפיות ודמוגרפיות, אין די פתרונות אפקטיביי ם לסגירת הפער בין הביקוש הצפוי ל מורים להיצע הצפוי. אל החלל שנוצר נשאבו בעיקר מנהלי בתיה"ס שעיקר הנטל במציאת פתרון למחסור במורים .בבתיה"ס נופל עליהם בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא מודע לכך שבסיסי הנתונים במודל החיזוי אינם משקפים תמיד את צ ו רכי השטח ,)(בתיה"ס ועל כן נדרשות השלמות חיצוניות למודל. עם השלמת המודל והנגשתו במערכות המשרד החל המשרד בהגדרת תהליך סדור של שילוב צ ו רכי דרגי השטח במודל ומיסוד תהליכי תכנון ברמת ה מחוז. במקביל, המשרד פועל להגדיר בשיתוף נציגי השטח את בסיס הנ תונים, כדי ש ייתן ביטוי עדכני ואמין ו לצ.רכי השטח. לכשיוגדרו הנתונים ניתן יהיה לשלבם במודל באופן מובנה במסגרת זו נערכות פגישות עם מנהלי המחוזות, ו בעקבות בקשות יהם נכנסו סעיפים חדשים למודל . במודל גם הותקן כלי הנותן מקום לשינויים הצפים מהשטח. המפקחים הכוללים יאספו נתונים מהשטח בהתאם לגאנט התכנון .השנתי עוד מסר המשרד כי היות ש ,ישנה ניידות מורים רבה בין המחוזות בייחוד בקרב מורים צעירים, ה תכנון ייעשה בידי המטה ברמה ה ארצי,ת תוך התיי חס ות למחוזות , והו א ייבחן ברמה המח וזית ב אופן שוט ף .וקבוע משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שמשרד החינוך החל לנקוט לעדכון מודל החיזוי דרך העלאת צורכי המחוזות בפני מטה המשרד, ואת כוונתו לגבש בסיס נתונים משלימים שייאספו מהשטח לצורכי תכנון כ"א בהוראה. על המשרד לעגן את חלקו של המחוז בתהליך ,התכנון הכולל של כ"א בהוראה בדפוסי עבודה סדורים ורשמיים ולהסדיר בהתאם את ההליכים הפנים- מחוזיים של איסוף הנתונים ותכנון .כ"א בהוראה כדי להבטיח את הפעלתם המוצלחת, קביעותם והמשכיותם יצוין כי מעבר של מורים בין מחוזות אינו מייתר תכנון כ"א בהוראה ברמה ,המחוזית.המביא בחשבון גם צפי של נתוני המעברים המחסור האיכותי- הוראת מקצועות על ידי מורים שלא הוכשרו להם הצוות מ- 2007 ציין כי אחד החסרים המרכזיים בבסיס הנתונים המשרדי על כ"א בהוראה, המונע את הפיכתו לכלי אופרטיבי לתכנון ארוך טווח, הוא מידע על מקצוע ההכשרה של המורה לעומת מקצוע ההוראה שלו בפועל. הצוות ציין בהמלצותיו כי הצלבת נתוני ההכשרה של המורים אל מול מקצוע ה הוראה שהם מלמדים בפועל הייתה מאפשרת למדוד את היקף המחסור האיכותי בכל מקצוע 974 |דוח שנתי 69ב משרד החינוך אינו מרכז באופן סדור מידע על המחסור האיכותי .החוסר במידע פוגע ביכולת של המשרד לתכנן כראוי את מערך כ"א בהוראה ובמסגרת זו לצמצם את המחסור האיכותי באופן שיטתי הוראה. עם זאת, באותה עת לא אסף המשרד באופן סדור ושיטתי נתונים שיאפשרו לו לעמוד על מחסור איכותי בכל מקצועות ההוראה, לא ריכז ועדכן את כל המידע הדרוש על המורה במאגר נתונים אחד, ולא הבי א בחשבון את .המחסור האיכותי במסגרת מודל החיזוי עלה כי יותר מעשור לאחר פרסום ממצאי הצוות, משרד החינוך אינו אוסף, מרכז ומפיק באופן סדור מידע על המחסור האיכותי. החוסר במידע פוגע ביכולת של המשרד לתכנן כראוי את מערך כ"א בהוראה ובמסגרת זו לצמצם את המחסור האיכותי באופן שיטתי, דבר החיוני במיוחד בנוגע למקצועות .הליבה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי ישנה מדיניות להתאמת ההכשרה של מורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים וחסרה להם ההכשרה הנדרשת. הוכן מסמך שבו כל מפמ"ר הגדיר את ההכשרה שכל מורה צריך כדי .ללמד תחום דעת ,נוסף על כך מודל ה,חיזוי הנסמך על מערכות המשרד והדיווחים, עובר תיקוף על ידי המפמ"רים ומקבל ביטוי ותב כנית ההכשרה .וההסבה של המורים כדי לאפשר תכנון המתייחס גם לפן האיכותי הביקורת העלתה שפעילותו של המשרד החינוך להתאמת ההכשרה של מורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים וחסרה להם ההכשרה הנדרשת היא מועט ת ולא יש טתי,ת. כמו כן המשרד לא קבע כי ההתאמה בין ההכשרה למקצוע ההוראה היא תנאי לשיבוץ (לפירוט הממצאים בעניין זה ראו בפרק "היבטים בגיוס ו ב השמה של מתמחים ומורים חדשים "). להלן :פירוט מאפייני המחסור האיכותי ואי- שילובו בתהליך תכנון כ"א בהוראה הדרישות הפורמליות לעיסוק בהורא ה56 : כל מורה חייב ברישיון לעיסוק בהוראה כדי שיוכל להיות מועסק במערכת החינוך . ר ישיון לעיסוק בהוראה מתיר לבעליו לעסוק במקצוע ההוראה במערכת החינוך בישראל, והוא רלוונטי בכל שלבי ההוראה, מגן הילדים ועד לחינוך העל-יסודי57 . רישיון לעיסוק בהוראה מוענק לעובדי הוראה העומדים בכל הקריטריונים האלה: בעלי תואר אקדמי מאוניברסיטה או ממכללה אקדמית לחינוך המוכרת על ידי מל"ג, או אישור של תואר אקדמי מחו"ל המ אגף להערכת תארים אקדמיים ודיפלומות מחו"ל במשרד החינוך ; בעלי תעודת הוראה ממוסד אקדמי ל הוראה בארץ, המוכר על 56 ."ראו בפרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים 57 לעובדי הוראה בחינוך העל- יסודי, שהחלו את לימודיהם בשנים שלפני החלת חובת ההתמחות בהוראה- 'סטאז- ( דהיינו לפני שנה"ל התשנ"ז1996 - 1997 ) - ;הוענק רישיון הוראה קבוע רישיון לעיסו.ק בהוראה דינו כדין רישיון הוראה קבוע משרד החינוך | 975 לחלק ניכר ממורי המקצוע בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי חסרה ההכשרה הנדרשת להוראת המקצועות שהם מלמדים ידי משרד החינוך ;אישור עמ ידה בהצלחה בדרישות שנת ההתמחות- 'סטאז ; .אישור סיום לימודים בסדנת התמחות מורים בחינוך היסודי נדרשים להיות בעלי תואר אקדמי (מאוניברסיטה או )ממכללה אקדמית לחינוך58 ותעודת הוראה לחינוך היסודי (בהתמחות באחד )מתחומי הדעת או בהוראה כוללת. חלק גדול מהמורים בחינוך היסודי מלמדים מקצועות אחרים מאלה שהוכשרו להם59. בשנים האחרונות רווחת במשרד התפיסה המקצועית המחייבת התמחות ייחודית בקרב מורי החינוך היסודי במקצועות שהם מלמדים- בעיקר במקצועות המתמטיקה והמדעים, בלימודי שפת האם ובאנגלית, ובעיקר בכיתות 'ד- .'ו דרישות ההכשרה להוראת מקצוע בחינוך העל- :יסודי נחלקות לשתי רמות הוראה בחטיבת הביניים- 'כיתות ז- ט' (להלן- חט"ב) והוראה בחטיבה העליונה - 'כיתות י- י"ב (להלן- חט"ע). לצורך הוראה בחט"ב על המורה להיות בעל ( תואר ראשוןB.A. אוB.Sc.) במקצוע שהוא מלמד, או בעל תואר ראשון בחינוך ( ממכללה אקדמית להוראהB.Ed. ) עם התמחות במקצוע, ובעל תעודת הוראה 'להוראת המקצוע בכיתות ז- י'. לצורך הוראה בחט"ע על המורה להיות בעל 'תואר שני ומעלה במקצוע, ובעל תעודת הוראה להוראת המקצוע בכיתות ז- .י"ב עם זאת, בפועל מעט מאוד ממורי המתמטי קה בחט"ע הם בעלי תואר שני במתמטיקה, וכמעט שלא ניתן לגייס אקדמאים אלה להוראה60. לפיכך באוגוסט 2016 שינה משרד החינוך את הדרישה להוראת מתמטיקה בחט"ע לתואר .)ראשון במקצוע (או במקצוע קרוב, לפי הגדרה ספציפית בביקורת עלה שלחלק ניכר ממורי המקצוע בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי חסרה ההכשרה הנדרשת ללמד את המקצועות שהם מלמדים בפועל. מצב זה פוגע בתלמידיהם של מורים אלה, ועלול לגרום להם נזק ארוך טווח בכל הנוגע לאיכות הידע, למיומנות שירכשו ולהישגים הלימודיים בהמשך דרכם . לפיכך השלמת הכשרתם של המורים הללו צריכה להיות נדבך מרכזי בתכנון כ"א בהוראה של המשרד. ואולם, נדבך מרכזי זה חסר במודל החיזוי, היות שהוא אינו מובא בחשבון בידי משרד החינוך בתפיסתו את המחסור במורים. המשרד גם אינו נותן מענה מספק לפער זה, לא בגיבוש מדיניות ברור ה ואחידה ולא בצעדים שנקטה המזה"פ להתאמת ההכשרה של המורים המלמדים מקצועות ליבה מרכזיים- מתמטיקה, עברית ואנגלית- להוראת המקצוע. להלן פירוט :הממצאים 58 בעבר היו רוב המורים בחינוך היסודי וחלק מהמורים בחינוך העל-יסודי בוגרי סמינרים תלת- שנתיים, ללא תואר אקדמי. עם האקדמיזציה שעבר מקצוע ההוראה בשנות ה- 90 של המאה הקודמת, השלימו מורים רבים את לימודי התואר הראשון, ומורים ח דשים כבר חויבו בתואר .אקדמי 59 ראו פירוט על שיעורי המורים המלמדים עברית, אנגלית ומתמטיקה בבתיה"ס היסודיים ובבתיה"ס העל- יסודיים, ללא ההכשרה הנדרשת להוראת מקצועות אלו, בפרקים העוסקים .בהוראתם 60 זאת הן בשל מיעוט הלומדים לתארים מתקדמים במתמטיקה באוניברסיטאות והן בשל השכר .הגבוה שהם יכולים להרוויח בתעשיית ההייטק 976 |דוח שנתי 69ב :היקף רחב של תופעת המורים שמלמדים מקצוע שלא הוכשרו לו בשאלון ששלח משרד מבקר המדינה למנהלי בתיה"ס היסודיים והעל- יסודיים נשאלו המנהלים שאלות הנוגעות להכשרתם של מורי ביה"ס שבניהולם במקצועות .שהם מלמדים ולקושי שלהם למצוא מורים בעלי הכשרה במקצועות הנדרשים :להלן סיכום התשובות לוח1 :תופעת "המחסור האיכותי" של מורים במערכת החינוך בראיית מנהלי בתיה"ס בלפחות מקצוע אחד בביה"ס (מתוך רשימת מקצועות*) ישנם מורים חסרי הכשרה לכל המורים בביה"ס יש הכשרה במקצוע שאותו הם מלמדים לפחות מקצוע אחד אינו נלמד בביה"ס בשל מחסור במורים מתאימים לפחות מקצוע אחד שנלמד בביה"ס הופסק לקראת שנה" ל ה תשע"ח( 2017 - 2018 ) ולא חודש בשל מחסור במורים מתאימים בתי"ס יסודיים '(א- )'ו 39% 52% 28% 14% 'חטיבות ביניים (ז- )'ט 29% 59% 48% 20% 'חטיבות עליונות (י- )י"ב 33% 57% 31% 15% שש- 'שנתי (ז- )י"ב 38% 54% 39% 19% סה"כ בתי"ס על-יסודיים 34% 56% 38% 18% כל בתיה"ס36% 52% 31% 15% המקור :התשובות לשאלון המנהלים. * המקצועות הם :אלו אנגלית ,ביולוגיה ,גיאוגרפיה ,היסטוריה ,כימיה ,לשון עברית ,מדעים , מחשבים ,מתמטיקה ,ספרות ,ערבית ,פיזיקה ,תנ."ך )תשובות המנהלים שענו על השאלון (כשליש מכלל מנהלי בתיה"ס מראות כי רק בכ מחצית מבתיה"ס יש לכל ה מורים הכשרה במקצוע ש הם מלמדים , ובקרב כשליש מבתיה"ס יש לפחות מקצוע אחד שמנהל ביה"ס היה רוצה שיילמד אך הוא אינו נלמד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. מדובר בין היתר בבתי"ס שיש בהם מורים חסרי הכשרה במקצועות כמו אנגלית, מתמטיקה , תנ"ך וספרות ועל בתי"ס על- יסודיים שבהם לא נלמדים בין היתר מתמטיקה ואנגלית ברמות של4 ו- 5 יחידות לימוד בשל מחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה. בכ- 200 ( בתי"ס15% מתוך1,344 בתיה"ס של המנהלים שענו לשאלון) הפסיקו ללמד מקצוע ( מסוים לקראת שנה"ל התשע"ח2017 - 2018 ) בשל מחסור במורים בעלי .הכשרה מתאימה משרד החינוך | 977 חוסר בהירות בעניין הכשרת המורה למקצוע ההוראה ולגיל התלמידים: מדיניותו של משרד החינוך בנושא התאמת המקצוע שהמורה התמחה בו למקצוע שהוא מלמד בפועל ולקבוצת הגיל של התלמידים אינה מוגדרת .בבהירות ובעקביות כך למשל, ממסמכי המטה של המשרד לא ניתן ללמוד על ההכשרה שמורים 'מחויבים בה בכל המקצועות בחינוך היסודי בכיתות א- ג', והאם יש הבדל בינה 'לבין ההכשרה הנדרשת בכיתות ד- " ,ו'. בהנחיות המשרד מארז תכנון, ניהול והיערכות " (להלן- מתנ"ה) למרחב הגיל היסודי לשנה"ל התשע"ח, וכן "בהנחיות אלה לשנה( ל התשע"ט2018 - 2019 ) - ,שעל פיהן יחידות המטה המחוזות ומנהלי בתיה"ס אמורים לבנות את תוכניות העבודה שלהם- מומלץ 'שבכיתות ד- ,ו' ילמדו מורים מקצועיים את תחומי המתמטיקה, האנגלית המדעים, האומנויות והחינוך הגופני. בהמשך להמלצה זו, נדרש היה שהמשרד יגדיר אותה כה נחיה המחייבת את כלל יחידות המטה ודרגי המשרד, ושהיא תובא בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א ב הוראה. בכך ניתן יהיה להבטיח שהתפיסה הפדגוגית והדיסציפלינרי ת של מקצועות אלו בחינוך היסודי תקבל .ביטוי גם בהכשרת המורים ובפיתוח המקצועי שלהם ואולם, נמצא כי המלצה זו במתנ"ה לא הוגדרה כהנחיה מחייבת של המשרד. היות שאין חובה שמורה המלמד מקצוע מסוים בחינוך היסודי ,יהיה מי שלמד את המקצוע הזה במסגרת הכשרתו במכללה להוראה יכול ללמד אותו גם מי שהוכשר ללמד כל מקצוע אחר. עוד יצוין כי בחוזר המנכ"ל מספטמבר2014 נקבע כי ככלל, ההתמחו ת תיעשה בשלב החינוך ובמקצוע שהמתמחה הוכשר לו במהלך לימודיו. מנגד, בנוהל בשיבוץ מורים לחינוך הרשמי וכן בהנחיות לשיבוץ מורים במוסדות החינוך .המוכר שאינו רשמי אין כל התייחסות לצורך זה על המשרד לקבוע את מדיניותו בנוגע לקשר שבין המקצוע הנלמד לבין הכשרת המורה לה'וראה בכיתות א-ו' באופן ברור וחד- משמעי. עליו לעגן את ההמלצה, ששולבה במסמכי מתנ"ה, בהנחיותיו הרשמיות ולוודא כי היא מיושמת ומובאת בחשבון בתכנון האסטרטגי של כ"א ב ,הוראה .ולפעול להתאים את הכשרת המורים במכללות להוראה לתפיסה זו בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משר ד החינוך כי בימים אלה מתגבש מתווה חדש במל"ג ל הכשרת מורים וגננות. המתווה החדש יבהיר את ה דרישות להכשרת המורה למקצוע ההוראה על פי.גיל התלמידים עוד ציין המשרד בתשובתו, כי ו בנ הל שיבוץ מורים לחינוך הרשמי לשנה הבאה תיכלל הדרישה לש יבוץ המורה על פי מקצוע ההכשרה ו של . :"שימוש מצומצם ב"הרחבת הסמכה" כמענה ל"פער האיכותי אחד הכלים )שגיבש המשרד לצורך סגירת הפער שבין ההכשרה (וההסמכה התלויה בה של מורה המלמד מקצוע שלא הוכשר ללמדו (וממילא אינו מוסמך ללמדו), הוא "הרחבת הסמכה": לימודים דו- שנתיים בהיקף של360 שעות, במכללה להוראה או באוניברסיטה, המאפשרים הכשרה יסודית ומעמיקה במקצוע שמלמד המורה 978 |דוח שנתי 69ב .בפועל. עם סיום הלימודים יכול המורה לקבל רישיון הוראה במקצוע זה הרחבת ההסמכה מתבצעת ביוזמת משרד החינוך ובמימונו המלא, לאחר שהמשרד מפרסם "קול קורא" לפתיחת הקורס להרחבת ההסמכה במקצוע .מוגדר עם זאת, כפי שעלה בביקורת ויוצג להלן, השימוש שעושה המשר ד בהרחבות הסמכה אין בו כדי לענות על היקפי ההכשרה הנדרשים של המורים המלמדים מקצועות מרכזיים שלא הוכשרו להם. כמו כן, המשרד לא קבע במדיניותו יעד לסגירת פערי ההכשרה של המורים במקצועות ההוראה, אין לו מנגנון לתמרוץ מורים להרחבת ההסמכה, ואין לו תוכנית רב-שנתית לה פעלת הקורסים. יצוין כי היות שהרחבת הסמכה מחייבת את המורה המשתתף בה למאמץ לימודי ניכר וממושך, מורים רבים .מעדיפים להימנע מכך יתר על כן, גם המחוזות, שהם זרוע ביצוע של המטה, אינם מעורבים ואינם פועלים להתאמת המורים למקצוע שהם מלמדים בבתיה"ס מבחינת הכשרתם והסמכ תם: במחוזות מרכז וחיפה שנבדקו אין לאגף כ"א בהוראה ולמפקחת המחוז תמונת מצב על שיעור המורים חסרי ההכשרה הנדרשת ברמת המחוז, ברמת הרשות המקומית וברמת ביה"ס. אומנם ,המחוזות פועלים לפי מדיניות המטה בכל הנוגע לקבלת מורים ולשיבוצם אולם הם אינם אוספים נתונים על המו רים הקיימים בכל הנוגע לעמידתם .בדרישות ההכשרה וההסמכה במקצועות שהם מלמדים בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא עושה הרחבות הסמכה בהיקף הולך ועולה, ובמקצועות רבים (מתמטיקה5 ,יח"ל, פיזיקה כימיה, תרבות ישראל ואנגלית) מדובר בכ- 1,000 .מורים בשנה הרחבות ההסמכה נקבעות בשיתוף המזה"פ ומינהל עו"ה, ו המחוזות מעורבים מאוד באיתור ו ב גיוס מורים.להרחבות ההסמכה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי אף אם הוא מגדיל את היקף הרחבות ההסמכה מדי שנה, הוא עושה זאת בלי שיש לו נתונים על אודות היקף המורים הנדרשים לכך : למחוזות, שאמורים לסייע באיתור מורים שנדרש שישתתפו בהרחבות הסמכה, אין מידע מלא על כל המורים המלמדים מקצועות ללא הכשרה מתאימה, וגם אין להם מדיניות סדורה לאיתורם ולהשלמת הכשרתם. המשרד גם לא גיבש תוכנית שלמה להכשרת המורים הללו, וממילא לא קבע תמריצים מתאימים לעידוד המורים לעבור הרחבות הסמכה. במצב הנוכחי, ספק רב אם רוב המורים .הללו יעברו בשנים הבאות הרחבות הסמכה משרד החינוך | 979 על מטה המשרד לאסוף נתונים על מספר המורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו ללמדם, ולגבש תכנית מקיפה להכשרת שיעור ניכר מהמורים הנדרשים להרחבת הסמכה בשנים הקרו בות. במסגרת גיבוש התכנית יש לזהות תחילה את החסמים הקיימים להשתתפות רחבת היקף של מורים בהרחבות ההסמכה, ובהתאם לכך לקבוע בתוכנית תמריצים מגוונים שיעודדו מספר רב של מורים להשתתף בהן. בהתאמה, על המחוזות לגבש מדיניות לאיתור המורים שנדרשת להם הרחבת הסמכה ולפעול בתיאום עם מטה המשרד כדי להעביר אותם את הרחבות .ההסמכה הנדרשות הכשרת מורים בכמה מקצועות מרכזיים משרד מבקר המדינה בדק את הכשרתם של המורים בכמה מקצועות מרכזיים במערכת החינוך- מתמטיקה, עברית ואנגלית- ואת פעולות משרד החינוך לסגירת פערי ההכשרה. בבדיקה נבחנה קיומה של ראייה תכנונית, הכוללת מיפוי המצב הקיים וצפי של המחסור הכמותי והמחסור האיכותי במורים במקצועות הללו, ותכנון צעדי ההתערבות המתאימים ליצירת היצע המורים :בעלי ההכשרה הנדרשת לכל מקצוע. להלן פירוט הבדיקה וממצאיה הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי הוראת המתמטיקה בחינוך היסודי הוראה המתמטיקה בחינוך היסודי נועדה, בין השאר, להקנות לתלמידים יכולת לזקק רעיונות מתמטיים, לעשות שימוש בשפה המתמטית וכן להקנות תפיסה .חיובית לתחום דעת זה, המשמש בסיס למקצועות מדעיים והנדסיים בעתיד הוראת המתמטיקה בשלב חינוך זה אינה מותנית, מבחינת דרישותיו הר שמיות של משרד החינוך, בהכשרה להוראת המתמטיקה (דהיינו בתואר אקדמי במתמטיקה או בתחום קרוב או בתואר אקדמי ממכללה להוראה בהתמחות בהוראת המתמטיקה; ובצירוף תעודת הוראה מתאימה להוראת המקצוע). עם זאת, במהלך השנים האחרונות גברה ההכרה במשרד כי לצורך הוראה איכותית של המתמטיקה בחינוך היסודי, שתיצור אצל התלמידים בסיס מוצק להמשך לימודי המתמטיקה בחינוך העל- יסודי, על המורים למתמטיקה להיות בעלי ,הכשרה מתאימה להוראת המקצוע. לפיכך ,כאמור בהנחיות"המתנ ה לשנות ( הלימודים התשע"ח2017 - 2018 ( ) והתשע"ט2018 - 2019 )הומלץ שהוראת המת'מטיקה בכיתות ד- ,ו' תיעשה בידי מורים בעלי הכשרה מתאימה. יתר על כן לתפיסתה של המפמ"רית למתמטיקה בחינוך היסודי, על מנת להקנות בסיס 'איתן בלימודי המקצוע לתלמידים, גם הוראת המתמטיקה בכיתות א- ג' צריכה להיעשות בידי מורים בעלי ידע מתאים במקצוע ובאופן ההוראה שלו ב שכבות 980 |דוח שנתי 69ב גיל אלו לצורך הוראה איכותית ומוצלחת, שגם תמנע מהתלמיד הצעיר את "חרדת המתמטיקה", שתשפיע עליו גם בהמשך. ראוי אפוא שכל המורים .למתמטיקה בחינוך היסודי יהיו בעלי הכשרה מתאימה בהוראת המתמטיקה שיעור המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שהם בעלי הכשרה במתמטיקה: ( משרד מבקר המדינה בדק, על פי קובץ נתונים הנוגעים לשנת התשע"ח2017 - 2018 ), שהתקבל מהמפמ"רית למתמטיקה בחינוך היסודי (להלן- קובץ הנתונים), את שיעור המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שהם בעלי הכשרה במתמטיקה61 . מבדיקת קובץ ה נתוני ם עלה, כי מספר המורים למתמטיקה בבת יה"ס היסודיים עמד בשנה"ל התשע"ח על 9,444 מורים:, ומתוכם תרשים3 :מורים שאינם בעלי הכשרה במתמטיקה רכישת ידע בסיסי במתמטיקה בכיתות היסוד היא תשתית ללמידת מגוון תחומים אחרים, וכן כלי לשיפור החשיבה הלוגית והכמותית. ואולם, רבים מהמורים היוצרים את מערך הידע הזה לא קיבלו הכשרה ייעודית למקצוע זה. לפיכך עולה החשש שרבים מהתלמידים מקבלים תשתית שאינה איתנה, העלול ה להצמיח אצלם קשיים כבר בעת לימודיהם בביה"ס היסודי וביתר שאת כשיתמודדו עם לימוד מקצוע זה בחטיבות הביניים .ובחטיבות העליונות ואף כבוגרים, לאחר סיום לימודי החובה שלהם פעילות מתוכננת להעלאת שיעור ההכשרה של מורים למתמטיקה: ביוני 2017 הציגה המזה"פ פעילות מתוכנ נת להעלאת שיעור ההכשרה בקרב המורים שלא הוכשרו להוראת המקצוע ומלמדים מתמטיקה בבתיה"ס היסודיים: פתיחת הרחבות הסמכה בהיקף של360 שעות בשנות הלימודים התשע"ח- התש"פ ( 2017 - 2020 ) בארבע מכללות להוראה לפחות. לא צוין מספר המורים .המיועדים לעבור הרחבת הסמכה זו מהבדיקה עלה שעל אף כוונת המזה "פ, בשנה"ל התשע( "ח2017 - 2018 )לא החלו לפעול הרחבות הסמכה אלו .בשנת לימודים זו אישר המשרד לפתוח בשנה"ל התשע( "ט2018 - 2019 )שלושה קורסים להרחבות הסמכה , שיכללו ,יחדיו כמאה מורים. עם זאת עלה שהמזה "פ לא הכינה תוכנית רב- שנתית שלמה ומפורטת להרחבות הסמכה למורי מתמטיקה חסרי ה הכשרה ה נדרשת 61 בעלי תואר אקדמי במתמטיקה, או בעלי תואר בוגר בחינוך בהתמחות בהוראת המתמטיקה, או .)בעלי תעודת הוראה במתמטיקה (לאחר הסבה משרד החינוך | 981 בחינוך היסודי, שהרי היה עליה להתייחס לצורך להכשיר את אלפי המורים למתמטיקה חסרי ההכשרה להוראת המקצוע בחינוך היסודי. עולה אפוא ספק אם למהלך המתוכנן לשנה"ל התשע "ט יהיה המשך, כל שכן אם תהיה ל ו השפעה ממשית על רמת ההכשרה של כלל מורי המתמטיקה חסרי ההכשרה הנדרשת בחינוך היסודי , שאותם מאה מורים מהווים אחוזים בודדים מהם. " משרד החינוך מסר בתשובתו כי פרסם קול קורא" להרחבת הסמכה להוראת ה מתמטיקה למורים בחינוך היסודי ש אין להם הכשרה פורמלית להוראת ה . על פי ת ו כנית העבודה, תי פתח קבוצה של כ- 25 מורים בשלוש .מכללות שונות היקף הלימודים יהיה 360 שעות, 'והם יחלו בסמסטר ב ה תשע"ט ( 2018 - 2019 ). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי לצורך שינוי תמונת המצב בשנים הקרובות, ובפרט לנוכח ההכרה הגוברת בצורך שגם מורים למתמטיקה בחינוך היסודי יוסמכו להוראתה, עליו לגבש תוכנית רב- שנתית לביצוע הכשרה רחבת היקף, שתחול על כל המורים למתמטיקה בחינוך היסודי שלא הוכש רו להוראתה. בהקשר זה, ולנוכח חשיבות הרצף של לימודי המתמטיקה לאורך כל שלבי החינוך, ראוי לקשור בין תוכנית רב- "שנתית כזו לבין "התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה- שנועדה לשפר את לימוד המתמטיקה בחט"ע ועד כה אין בה כל התייחסות למתמטיקה )בחינוך היסודי (ראו להלן- ולבין הצורך בשיפור הכשרת המורים הקיימת ובהתאמתה לצורכי החינוך היסודי. הבאת רובם הגדול של מורי המתמטיקה לרמת ההכשרה הנדרשת להוראה איכותית של המקצוע תחזק את הבסיס המתמטי בקרב תלמידי החינוך היסודי ותשפר את יכולותיהם והישגיהם העתידיים בלימודי המתמטיקה בחינוך ה על- .יסודי בה בעת, על מטה המשרד לעודד הן סטודנטים במוסדות האקדמיים להוראה והן את המוסדות עצמם לתת עדיפות להכשרה בתחום הוראת .המתמטיקה בחינוך היסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל-יסודי הוראת המתמטיקה בחינוך העל- יסודי היא בעלת שני שלבים- הוראת המתמטיקה בחט"ב והוראת המתמטיקה בחט"ע. בחט"ב נלמדים תחומי האלגברה והגיאומטרייה ונבנית תשתית הידע ללימודי המתמטיקה בשלב החט"ע. בחט"ע נלמד המקצוע בשלוש רמות- רמה בסיסית של3 יחידות לימוד (להלן- יח"ל), רמה מתקדמת של4 יח"ל והרמה הגבוהה ביותר- 5 יח"ל. רמה זו מכינה למעשה את בוגריה להמשך לימודים גבוהים במקצועות המדעיים .והטכנולוגיים על פי דרישותיו הרשמיות של משרד החינוך, כפי שהוגדרו בחוזר מנכ"ל תשע"ז 5(א), ההכשרה הנדרשת להוראת מתמטיקה בחינוך העל- יסודי היא תואר ( ראשוןB.A. אוB.Sc. ) במתמטיקה או במקצוע עתיר מתמטיקה; ורישיון הוראה 982 |דוח שנתי 69ב מכ- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו בשנה"ל התשע"ח בבתיה"ס העל- יסודיים ,רק לכ- 39% הייתה הכשרה להוראת המתמטיקה ,ושיעור המורים הללו בבתיה"ס שהם חט"ע בלבד היה כ- 24% בלבד 'במתמטיקה לכיתות ז- )'י' (לצורך הוראת המתמטיקה בחט"ב ובכיתה י62 או רישיון 'הוראה במתמטיקה לכיתות ז-י"ב (לצורך הוראת המתמטיקה בכיתות י"א- )י"ב63 . "על מנת לקבל תמונת מצב בנוגע לקיומו ולהיקפו של "מחסור איכותי במורי ם למתמטיקה בחינוך העל- יסודי, בדק משרד מבקר המדינה את רמת ההכשרה של המורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי. נמצא כי מתוך קרוב ל- 9,000 המורים למתמטיקה שלימדו בשנה"ל התשע"ח בבתיה"ס העל- לכ רק יסודיים,- 39% להוראת הנדרשת ההכשרה הייתה המתמטיקה. שיעורם של מורים אלו בבתי ה"ס שהם חט"ע בלבד היה :הנמוך ביותר, כמוצג להלן תרשים4 :הכשרה של מורים למתמטיקה בחט"ע המקור :קובץ נתוני משרד החינוך על המורים למתמטיקה בשנה "ל התשע ,"ח בעיבוד משרד מבקר .המדינה * הכשרה נדרשת- ההכשרה הנדרשת על פי נוהלי המשרד כדי ללמד את המקצוע בשכבת גיל .מוגדרת בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי נתוני למ"ס לשנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016 ) מצביעים על שיעור גבוה משמעותית של מורים בעלי הכשרה מתמטית בחט"ב ובחט"ע מהנתון המצוין בדוח הביקורת: בעוד על פי דוח הביקורת39% מהמורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי הם בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה, על פי תרשים שצירף המשרד לתשובתו 62 בעלי תואר בוגר בחינוך עם התמחות בהוראת המתמטיקה יוכלו לקבל רישיון להוראת המתמט'יקה בכיתות ז- .י' בהתאם לנהלי משרד החינוך 63 כדי ללמד בכיתות י"א- י"ב ברמה של5 יח"ל נדרש החל משנה"ל התשע"ז סיום בהצלחה של תכנית להרחבת הסמכה להוראת מתמטיקה ברמה של5 .יח"ל משרד החינוך | 983 (המתבסס על נתוני למ"ס), שיעור המורים למתמטיקה בחט"ב שהם בעלי רקע השכלתי להוראת המתמטיקה עמד במגזר היהודי על כ- 54% ובמגזר הערבי על כ- 74%; ושיעורם בחט"ע עמד במגזר היהודי על כ- 62% ובמגזר הערבי על כ- 78% . עוד ציין המשרד כי נתוני למ"ס שעליהם הוא מתבסס בתשובתו פורסמו לפני חוזר ה"מנכ"ל תשע/ז5 , אשר הגדיל את שיעור המורים שהינם בעלי הכשרה מתאימה (כלומר, שיעור המורים בעלי ההכשרה המתאימה אף )גבוה יותר כיום לעומת האמור בתשובתו. יצוין כי סיבת הפער בין הנתונים המוצגים בדוח הביקורת (שחושבו מתוך קובץ נתוני המורים למתמטיקה לשנה"ל התשע"ח שהת קבל ממשרד החינוך) ובין נתוני למ"ס שהציג משרד החינוך בתשובתו: הביקורת התייחסה בראש ובראשונה למורים למתמטיקה שהם "בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה" בשכבת הגיל העל- יסודית שבה הם מלמדים (על פי הדרישות הפורמליות של משרד החינוך), ואילו נתוני למ"ס "(לשנה"ל התשע ו) מתייחסים למורים למתמטיקה בעלי "רקע השכלתי "במתמטיקה64 ,", שהיא הגדרה רחבה יותר מהגדרת "ההכשרה הנדרשת "דהיינו ישנם מורים למתמטיקה בעלי "רקע השכלתי במתמטיקה ,)(ובכללם בעלי השכלה במקצוע קרוב בעל לימודי מתמטיקה מוגברים שאינם בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המתמטיקה על פי הדרישות הפורמליות של משרד החינוך. על כל פנים, אין בתשובת המשרד כדי לסתור את השיעור הגבוה של המורים למתמטיקה בחט"ב ובחט"ע .בשנה"ל התשע"ח החסרים את ההכשרה המתאימה שיעורם הנמוך של המורים למתמטיקה בעלי ההכשרה הנדרשת להוראת המקצוע בחינוך העל-יסודי מצביע על כך, שחלק ניכר מתלמידי חטיבות הביניים והחטיבות העליונות אינם זוכים ללמוד מתמטיקה באיכות מספקת, שתאפשר להם למצות את יכולותיהם. בכך עלולה להיפגע אפשרותם להשתלב בלימודים גבוהים בתחומים מדעיים וטכנולוגיים ועלולה להיפגע יכולתם להתמודד עם כל תחום הדורש חשיבה לוגית .וכמותית ניסיון לשיפור הוראת המקצוע במסגרת "התוכנית הלאומית לקידום :"המתמטיקה בין השנים 2006 - 2012 חלה ירידה של כ- 31% בשיעור התלמידים הניגשים ל בחינת בגרות ברמה של5 יח"ל במתמטיקה – מכ- 12,900 64 ( "עובדי הוראה במערכת החינוך, תשע"ז2016/17 )", הודעה לתקשורת, הלשכה המרכזית לסטטיס ,טיקה15 במרץ2017 ', עמ13 - 14 : רקע השכלתי: הוגדר לעובדי הוראה לאנגלית/מתמטיקה על פי תחומי הלימוד לתואר בקבצים המינהליים של מקבלי תארים במוסדות להשכלה גבוהה, להלן: הוראת מתמטיקה = התמחות בהוראת מתמטיקה במכללות האקדמיות לחינוך ותחומי לימוד לתואר מתמטיקה, ס טטיסטיקה, מדעי המחשב, מדעים .פיסיקליים ותחומי הנדסה 984 |דוח שנתי 69ב תלמידים לכ- 8,900 תלמידים65 ,. כפי שמציין משרד החינוך בשנים" אלו נרשמה ירידה באיכות ההוראה ותלמידים רבים ויתרו על האתגר ובחרו ב- 4 ,יח"ל. מנגד פגעה הירידה בלימודי המתמטיקה בתלמידים ובתלמידות שיכלו ורצו ללמוד ברמה של5 יח"ל, אך הדבר נמנע מהם. למרבה הצער, הם איבדו את ההזדמנות לקבל את אחד המפתחות החשובים להמשך השתלבותם בתחומי המדעים והטכנולוגיה ". עוד מציין המשרד, כי ישראל הידרדרה גם בדירוגים הבין-לאומיים: על פי מדדNuffield Foundation (המדרג את שיעור תלמידי י"ב הניגשים)לבחינה מתקדמת במתמטיקה, ישראל מדורגת בקבוצת הדירוג השלישית (קבוצהC ) עם9.1% בלבד. בראש הדירוג (קבוצה A) עם יותר מ- 31% ניצבות מדינות כמו יפן, קוריאה, סינגפור וניו-זילנד66 . על רקע הירידה החדה בשיעור התלמידים שניגשו ל בחינת בגרות במתמטיקה ברמה של5 יח"ל משנת2006 ואילך, יזם משרד החינוך את "התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה" (להלן- .)התוכנית הלאומית למתמטיקה תוכנית זו החלה לפעול בתחילת שנה"ל התשע"ו (ספטמבר2015), ובין יעדיה67 - העלאת המודעות הציבורית לחשיבות ההשקעה במתמטיקה ובמדעים, לרבות הגדלת מספר הבוגרים שי י בחנו ויקבלו תעודת בגרות ברמת5 יח "ל וכן שיפור באיכות הוראת המקצוע68 . הפעילות להרחבת ההסמכה של מורי המתמ טיקה בחינוך העל-יסודי: כדי להשיג את היעדים של הגדל ת כוח ההוראה ושיפור ההוראה ברמה של5 יח"ל במתמטיקה , נקבעו פעולות ייעודיות למורים המלמדים5 :יח"ל ובהן אלו טיפוח ה מורים באמצעות הקמת קהילות למורי,ם ,חניכת מורים פיתוח מקצועי לרכזי מתמטיקה, הקמת מערך הדרכה מחוזי ממוקד למורים והשתלמויות ייעודיות ל מורים ; הרחבת מאגר המורים שילמדו ברמה של5 יח"ל בשנים הבאות באמצעות הרחבת ההסמכה ל- 200 מורים המלמדים ברמ ות של4 ו- 5 יח"ל ; הסבת מהנדסים ובוגרי חוגים מדעיים להוראת המתמטיקה במסגרות הכשרה ייחודיות ; הסבת ב וגריB.Ed בהורא ת המתמטיקה בחט"ב להוראה בחט"ע ; עידוד סטודנטים הלומדים מתמטיקה באוניברסיטאות להשתלב בהוראת המתמטיקה .עם סיום הלימודים 65 יצוין כי בשל הגידול השנתי הרציף במספר התלמידים הנבחנים בבחינות בגרות, שיעורם של התלמידים שנבחנו ב- 5 יח"ל במתמטיקה מתוך כלל התלמידים שניגשים לבחינות בגרות במתמטיקה ירד בשיעור גבוה יותר: בשנת2006 עמד שי עור התלמידים שנבחנו ב- 5 יח"ל מתוך כלל התלמידים שניגשו לבחינות בגרות במתמטיקה על כ- 20% , ובשנת2012 הוא עמד על כ- 13% , דהיינו ירידה של35% . 66 מתוך אתר משרד החינוך- "לתת חמש- התוכנית הלאומית לקידום המתמטיקה: איך נולדה "התוכנית, רקע ונתוניםedu.gov.il/sites/special/5/Pages/Five.html . 67 חוזר מנכ"ל משרד החינוך התשע"ו1 /א9.7-16 ", "תוכנית לקידום המתמטיקה והמצוינות המדעית ( 1.9.15 .) 68 ;בין הפעולות שנכללו בתוכנית: תוספת שעות לימוד להוראת המתמטיקה בחט"ב ובחט"ע תמיכה של חונכים בלימודי המתמטיקה בחט"ב ובחט"ע ; סיוע של תומכי הוראה בעלי ידע מתמטי מתאים לעבודת המורה בכיתות הלומדות מתמטיקה ברמת5 יח"ל; בניית סביבות מתוקשבות של חומרי הלמידה של5 יח"ל; ליווי התוכנית במחקר הערכה על ידי הרשות הארצית למדידה והערכה (ראמ"ה); הוספת מדד איכות בהערכת בתיה"ס על פי אחוז הלומד ים ל- 5 יח"ל במתמטיקה; הגדלת הבונוס המחושב בקבלה לאוניברסיטאות לבוגרי5 יח"ל .במתמטיקה משרד החינוך | 985 במסגרת התוכנית הלאומית למתמטיקה נערכו משנה"ל התשע"ו ועד שנה"ל התשע"ח הרחבות הסמכה באוניברסיטאות למורים על מנת להכשירם להוראת המתמטיקה בחט"ע ברמה של5 יח"ל. כוונת המשרד היא להכשיר עד סוף שנה"ל התש"פ (אוגוסט2020) כ- 700 ממורי החט"ע להוראת מתמטיקה ברמה של5 יח"ל. תוספת כזו של מורים בעלי הכשרה להוראת המתמטיקה בחט"ע ברמה של5 יח"ל תאפשר הגדלה ניכרת של מספר התלמידים הניגשים לבחינת בגרות ברמה זו. יצ וין כי הפעולות שננקטו במסגרת התוכנית הלאומית במתמטיקה הגדילו מדי שנה את מספר התלמידים הניגשים לבחינת הבגרות במתמטיקה ברמה של5 יח"ל, וכבר בקיץ התשע"ח ניגשו לבחינה זו כ- 18,000 תלמידים - עלייה מכ- 11,000 תלמידים שניגשו לבחינה זו בקיץ התשע"ה, טרם הפעלת התוכנית. יש לראות בחיוב את גיבוש ו הת כנית הלאומית למתמטיקה, ובכלל זה את המהלך הנרחב של הרחבת ההסמכה למורי המתמטיקה בחט"ע לצורך הכשרתם להוראת המקצוע ברמה של5 יח"ל. מהלך זה תרם ליציאה מהמשבר, שבו רק מיעוט של תלמידים למדו ונבחנו ברמה גבוהה זו, והוא ממחיש את האפשרות לגבש מדיניות מערכתית עקיבה ולהקצות לה משאבים ("תוכנית לאומית") על מנת לחזק מקצוע לימוד חשוב, שבו אין די מורים בעלי הכשרה מתאימה. עם זאת, התוכנית הלאומית למתמטיקה אינה נותנת מענה להיעדר הכשרה נדרשת בקרב מורי המתמטיקה בחינוך היסודי ובקרב מורי המקצוע בחינוך ה על- יסודי, שאינם מלמדים מתמטיקה ברמה של5-4 .יח"ל משרד החינוך מסר בתשובתו כי נוסף על הרחבות ההסמכה להוראת המתמטיקה ברמות של4 ו- 5 יח"ל במתווה ההוראה החדש , ייפתח במוסדות ההכשרה להוראה מסלול חד-חוגי להוראת מתמטיקה בבתי"ה ס העל-יסודיים ; ו מורים למתמטיקה בעלי רישיון להוראה בכיתות ז'-י' יוכלו ללמד מתמטיקה ברמה של 3 יח "ל עד כיתה י"ב, היות ש חומר הלימוד במתמטיקה ב- 3 יח "ל נלמד כולו בהכשרה להוראת המתמטיקה לכיתות ז'-י.' הדבר יעודכן בחוזר מנכ"ל. נוכח חשיבותם של לימודי המתמטיקה והשמירה על איכות ההוראה, שיש לה ביטוי גם ב מגמת המשרד לבצע הרחבות הסמכה למורים המלמדים מתמטיקה למרות שהם חסרים את ההכשרה הדרושה לכך, ראוי שהמשרד יכלול בתוכנית הלאומית למתמטיקה גם הרחבת הסמכה למורי המתמטיקה בחינוך היסודי וככל שנדרש הדבר, גם למורי המתמטיקה בחינוך העל- יסודי, מעבר להסדרת ההרשאה להוראת מתמטיקה ברמה של3 'יח"ל למורים בעלי רישיון הוראה לכיתות ז- י'. בכך תבטא התוכנית .את מדיניות המשרד לקידום לימודי המתמטיקה אצל כל התלמידים תכנון ללא נתונים מספקים: נקודת המוצא של המזה"פ בתכנון הדרכים לסגירת הפערים במורים למתמטיקה לחינוך העל- יסודי היא ההערכה 986 |דוח שנתי 69ב שהפעולות שה י א נוקט ת , ובכללן תוכנית הרחבות ההסמכה וההחלטה כי עד שנה"ל התשפ"ב (ספטמבר2021) יהיו כל המורים למתמטיקה בחינוך העל- יסודי בעלי הסמכה כנקבע בחוזר מנכ"ל, תביא לכך שבתוך שנים אחדות לא יהיה מחסור איכותי או כמותי במורים למתמטיקה בחינוך העל- .יסודי ואול ם כפי שעלה בביקורת ,המשרד לא ביסס את הרחבות ההסמכה במסגרת התוכנית הלאומית למתמטיקה על נתונים בדבר מספר המורים חסרי ההכשרה הנדרשת בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות והתפלגותם הגיאוגרפית .והמגזרית משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי הפעילות להרחבת ההסמכה אינה נסמכת על מיפוי וניתוח מדויק של צורכי הוראת המתמטיקה בכלל מערכת החינוך, ואינה מביאה בחשבון היבטים גיאוגרפיים או אזוריים ומגזריים. מבחינה זו, לא מתבטא כאן ניתוח יסודי של המחסור במורים למתמטיקה, המתחשב במכלול ההיבטים. לכן ספק אם התוכנית הלאומית למתמטיקה צפויה לחולל שינוי של ממש בהוראת .המתמטיקה בטווח הארוך במערכת החינוך בכללותה ובכל שלבי החינוך כבסיס לתהליך תכנון שנועד לתת מענה כולל לצרכים בכוח אדם במקצוע המתמטיקה, על המשרד למפות ולנתח את מאפייני המחסור הכמותי והאיכותי במורים לכל שלבי החינוך, בהתאם לעדכו ן דרישות ההוראה, וכן על פי הח ו סרים במגזרים ובאזורים השונים. לאחר גיבוש תמונת מצב כוללת של מאפייני המחסור במורים והפערים הצפויים בין הביקוש להיצע, על המשרד לגבש תוכנית פעולה ארוכת טווח לסגירת פערים אלה, הכוללת יעדים ומדדים מתאימים. על תוכנית זו להקיף כלים ש יעודדו סטודנטים ללמוד תחום זה כדי לענות על הצורך העתידי במורים למתמטיקה , ולהציג פתרונות להכשרת מורים למתמטיקה ופיתוח מקצועי בכל הרצף: בשלב ההכשרה במוסדות המכשירים, בהשמה של מורים .להתמחות ובמהלך הקריירה בשלבי החינוך השונים הוראת העברית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי הוראת העברית69 בחינוך היסודי 1 . מטרותיה העיקריות של הוראת העברית בחינוך היסודי, על פי משרד :החינוך, הן אלו התלמידים ישלטו בעברית התקנית וידעו להשתמש בה ; 69 במסגרת הביקורת נבדקה הוראת העברית (בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי) כשפת אם, דהיינו הוראת העברית במגזר היהודי. במגזר הערבי נלמדת העברית כשפה שנייה, ולפיכך הדוח אינו עו .סק בהכשרתם של המורים לעברית במגזר הערבי משרד החינוך | 987 בשנת 2012 שיעור המורים בעלי ההכשרה ללימוד עברית מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי במגזר הממלכתי-יהודי היה 14% ,ובמגזר הממלכתי-דתי - 6% בלבד .המצב לא השתפר ,ואף הורע , בחלוף כשש שנים יבינו טקסטים דבורים וכתובים במגוון סוגות ;יביעו את עצמם בכתב ובע ל פה לצרכים שונים ;יהי ו קוראים משכילים חובבי-ספר ; ירחיבו את הידע הלשוני ואת אוצר המילים . המשרד שואף לפתח את מקצוע הוראת העברית בחינוך היסודי לכדי מקצוע של "חינוך לשוני", אשר " ,מטפח אדם אורייני היודע ואוהב את שפתו ומסוגל להשתמש בה כתשתית ללמידה והרחבת הדעת ולצרכים חברתיים ותרבות יים ". החינוך הלשוני חורג מהוראת השפה ,כשלעצמה, ועקרונותיו אמורים להשתלב גם בהוראת המקצועות האחרים .שבהם נעשה שימוש נרחב בשפה תחום החינוך הלשוני הוא תחום מתפתח, ואין עדיין מסלול הכשרה אקדמי בחינוך לשוני באוניברסיטאות ובמכללות להוראה. בשנת2014 מינה יו"ר המז" ה"פ ועדה לנושא הכשרת מורים וגננות בתחום החינוך הלשוני בקדם- יסודי וביסודי ". ב- 2016 הגישה הוועדה את המלצותיה, ובהן חיוב כל הסטודנטים להוראה בלימודי חינוך לשוני (שילוב חטיבת לימודים בלימודי חינוך לשוני במתווה ההכשרה להוראה) והקמת מסלול התמחות בחינוך לשוני במ כללות להוראה. המלצות הוועדה הועברו לטיפול מל"ג ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 ., טיפול זה טרם הסתיים בהיעדר מסלול התמחות בחינוך לשוני, המורים בעלי ההכשרה הנדרשת כיום להוראת העברית בבתיה"ס היסודיים הם מורים בוגרי ,)המכללות להוראה (לתואר בחינוך או במסגרת הסבת אקדמאים שלמדו במסלול של לימודים מוגברים בלשון עברית. שיעורם של מורים אלה, מקרב כלל המורים המלמדים ע ברית בחינוך היסודי, הוא נמוך מאוד: על פי נתוני מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בשנת 2012 עמד שיעור המורים בעלי ההכשרה ללימוד עברית מקרב כלל המורים המלמדים עברית בחינוך היסודי במגזר הממלכתי- יהודי על 14% ובמגזר הממלכתי- דתי- 6% בלבד. המצב לא השתפר, ואף הורע, בחל וף כשש שנים: בתחילת2018 העריכה המזה"פ את שיעור בעלי ההכשרה ללימוד עברית בחינוך היסודי הממלכתי- יהודי ב- 12% . 2 . בתחילת2018 גיבשה המזה"פ תוכנית ,לאומית לקידום השפה העברית שנועדה לחזק ולתגבר את לימודי העברית בכל רמות החינוך- הקדם- ,יסודי היסודי והעל- יסודי (להלן- התוכנית הלאומית לעברית). התוכנית הלאומית לעברית אושרה בידי מנכ"ל המשרד, ויישומה החל בשנה"ל התשע"ט (ספטמבר2018 .) בתוכנית הלאומית לעברית מפורטות הבעיות במצב :הקיים, שעיקרן הן אלו תלמידים ממעטים בקריאת טקסטים מורכבים ו מתקשים בניסוח רעיונות מורכבים בדיבור ובכתיבה , ומנגד קיים מחסור במורים שהוכשרו להוראת ה.עברית התוכנית הלאומית לעברית מציגה, בין היתר, כמה צעדים שעניינם הכשרת המורים, ובהם שינוי ה מודל להכשרת מורים ב חינוך ה יסודי ב תחום החינוך הלשוני והפיכתו ל תחום התמחות לבחירה במכללות להוראה. הצעה זו הוגשה לבחינת מל"ג. צעדים נוספים הם פיתוח ת ו כניות ייחודיות למורים 988 |דוח שנתי 69ב ב חינוך ה יסודי והעלאת תנאי הסף להוראת עברית . כמו כן, התוכנית כוללת הגדלה הדרגתית של מס פר המורים לעברית המשתתפים בהשתלמות מקצועית בחינוך לשוני- מ- 12% מהמורים בחינוך היסודי בשנה"ל התשע"ז ( 2016 - 2017) ל- 20% ( מהמורים בשנה"ל התש"פ2019 - 2020 .) משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התוכניות והפעולות שנוקט משרד החינוך לפיתוח תחום החינוך הלשוני כתחום ההכשרה העתידי של מורי העברית בחינוך היסודי. עם זאת, הביקורת העלתה כי הצורך להכשיר מורים בתחום החינוך הלשוני לא נכלל במסגרת תכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ואינו מקבל ביטוי ב מודל החיזוי. עוד העלתה ,הביקורת כי אף שמדובר בתוכנית לאומית נציגי המזכירות הפדגוגית, האמונים על הת ו כנית, לא שותפו בדיונים על גיבוש.המודל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בטווח השנים הקרובות המחסור החמור במורים לעברית בעלי הכשרה מקצועית מתאימה (לפחות בתחום הלשון העברית כתחום קרוב לחינוך לשוני) אינו מקבל מענה מספק: ההשתלמויות המקצועיו ת אכן עשויות לסייע בשיפור הוראת העברית בחינוך יסודי, אולם אינן יכולות להחליף .הכשרה מקצועית מקיפה במקצוע זה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי במתווה החדש של ההכשרה ל "הוראה יוכנס רכיב חובה של "חינוך לשוני במסלול ה הכשרה להוראה ב בתי"ס יסודיים, במטרה לתת מענה לחוסר בהורא ת עברית איכותית ביסודי ו .כדי לטפח אדם אורייני משרד מבקר המדינה מציין כי מלבד צעד חשוב זה בהכשרה העתידית של מורים חדשים בחינוך היסודי במסגרת המתווה החדש, על המשרד למפות את צרכי הוראת העברית בחינוך היסודי, לקבוע תוכנית להכשרת כל המורים לעברית המלמדים בחינוך היסודי וחסרה להם ההכשרה .הנדרשת, ולהיערך ליישומה בהקדם האפשרי הוראת העברית בחינוך העל-יסודי 1 . מקצוע ה לשון ה עברית בחינוך העל- יסודי הוא מקצוע ותיק הנלמד במכללות להוראה (כתואר בחינוך עם התמחות בהוראת לשון עברית לחינוך ה על- )יסודי ,. על פי משרד החינוך הוראת ה עברית בחינוך העל- יסודי נועדה ,לשפר את הכשירות הלשונית של התלמידים בקריאה .בכתיבה, בהאזנה ובדיבור ולשכלל אותה ה כשירות הלשונית חיונית .לטיפוח אדם אורייני, והיא הבסיס לכל תחומי הדעת משרד החינוך | 989 מבדיקת נתוני משרד החינוך על הכשרתם של המורים לעברית בחינוך העל- ( יסודי במגזר היהודי - הממלכתי והממלכתי- ,דתי) עולה כי:רובם חסרי הכשרה להוראת המקצוע, כמוצג להלן תרשים5 :מורים להוראת העברית בחינוך העל-יסודי מכאן שרוב תלמידי החינוך העל- יסודי לומדים עברית ממורים שלא .הוכשרו ללמד את המקצוע 2 . בתוכני ת העבודה לשנה"ל התשע"ח של המפמ"ר לעברית בחינוך העל- יסודי מצוינים, בין היתר, היעדים בנושא כוח ההוראה לשנה"ל הזאת ולשנים שלאחריה. ככלל, המטרה היא העלאת מספר המורים שהוכשרו להוראת המקצוע. לשנה"ל התשע"ח נקבעו יעדים של פעילות מול מוסדות ההכשרה להוראה לצורך גיבו ש תוכניות הכשרה למורים ו בניית מתווה להכשרה רב-שנתית (השתלמות) למורים בפועל ללא הכשרה פורמלית ; ( לשנות הלימודים התשע"ט2018 - 2019 ( ) והתש"פ2019 - 2020 ) נקבע יעד של הכשרת30% מהמורים לעברית בחינוך העל- יסודי בתוכניות .הכשרה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך, כי הוא פועל להשגת ה יעד האמור באמצעות התוכנית הלאומית לעברית שנבנתה במהלך ה תשע"ח , אשר בין השאר הציבה לה למטרה את פיתוח איכות ההוראה ,ואת קידומה ובאמצעות כ- 30 השתלמויות מקצועיות למורים הנערכות מדי .שנה המשרד ציין, עם זאת, כי ההשתלמויות אינן בגדר מענה אסטרטגי רחב היקף למחסור במורים בעלי הכשרה מתאימה, וכי ניסיון שעשה להגדלת מספר הסטודנטים ללימודי הוראת עברית באמצעות מתן מלגות לא הניב תוצאות עד עתה. 990 |דוח שנתי 69ב מכל האמור לעיל על מידת הכשרתם של המורים לעברית בחינוך היסודי ובחינוך העל- יסודי להוראת המקצוע עולה, כי רובם הגדול של המורים אינם בעלי ההכשרה הנדרשת. בכל הנוגע לשינוי המדיניות המתבקש .בהוראת העברית בחינוך היסודי, המשרד מצוי בשלבים ראשוניים בלבד לעת עתה לא מו כשרים מורים חדשים לעברית בתחום החדש (חינוך .לשוני), והמורים לעברית בחינוך היסודי אינם עוברים הכשרות כנדרש אשר לחינוך העל יסודי- הרחבת הכשרתם של מורים חסרי ההכשרה הנדרשת נעשית בעיקר באמצעות הוצאתם להשתלמויות, אולם השתלמויות אלה אינן מספיקות להקניית ההכשרה.הנדרשת המדיניות החדשה של משרד החינוך בנושא הוראת העברית בחינוך היסודי- המתבטאת כאמור בגיבוש מקצוע החינוך הלשוני ובפעילות לפיתוח מסלול של הכשרה בתחום זה- מבקשת בין היתר לענות על הצורך בכוח הוראה בעל הכשרה מתאימה בחינוך לשוני. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ,החינוך כי השינוי שנעשה אינו מעוגן במודל החיזוי ,בתכנון ארוך טווח של כ"א בהוראה ובתוכנית הלאומית לעברית. דהיינו המודל לא יבטא את הצפי לביקוש למורים לעברית שיעמדו בדרישות ההכשרה להוראת העברית לשלב חינוך זה, וממילא לא יינתן למהלך להעלאת דרישות ההכשרה של מקצו ע זה תיעדוף בתקצוב המוסדות .המכשירים סטודנטים או בגיבוש תוכניות הכשרה מיוחדות על משרד החינוך לעגן את תחום החינוך הלשוני במודל החיזוי, בתוכנית הלאומית לעברית ובתכנון כ"א בהוראה לטווח ארוך, על מנת שיהיה ניתן לגבש מענה סדור ושיטתי למחסור במורים בתחום זה. אשר לחינוך העל- יסודי- על המשרד לגבש תכנית רחבת היקף, המגובה בתמריצים מתאימים, על מנת להרחיב בשנים הבאות את ההכשרה של מורים .החסרים את ההכשרה הנדרשת הוראת האנגלית בחינוך היסודי ובחינוך העל-יסודי בעיות בהוראת אנגלית והישגים לא מספקים של התלמידים :באנגלית אנגלית נחשבת בארץ ובעולם לשפה הבין- לאומית החשובה ביותר. במדינות רבות היא משמשת שפת-אם, ובמדינות רבות אחרות היא נלמדת כשפה זרה ,ראשונה. אנגלית היא השפה השלטת בתקשורת, באקדמיה, במדע, בעסקים בתחום המחשבים ובאינטרנט. האנגלית משמשת בסיס ללימודים גבוהים ולמחקר ו היא גם בסיס לתקשורת בחלק גדול מארצות העולם. לימוד האנגלית חשוב למתן אפשרות לניידות חברתית ולהרחבת האפשרויות לקידומו של כל אחד מבוגרי מערכת החינוך בעתיד70 . מקצוע ה אנגלית נלמד בבתיה" ס בכל 70 'משרד החינוך, חוזר מנכ"ל מס0129 ( ", "הוראת האנגלית בבתי הספר9.7.18 .) משרד החינוך | 991 שלבי החינוך ובכל המגזרים, והוא חובה החל ב.'כיתה ד קושי בשליטה ברמה הנדר .שת באנגלית יכול להיות חסם להצלחה בלימודים גבוהים על פי עמדת המשרד ועל בסיס תוצאות מבחנים בינלאומיים באנגלית שעוברים התלמידים, הישגי תלמידי ישראל באנגלית אינם טובים. במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית שהכין המשרד ב- 2016 צוין, כי לימודי האנגלית במערכת החינוך ס ובלים מבעיות מתמשכות, הפוגעות קשות באיכותם. בין הבעיות שהעלה המשרד: בתי"ס רבים אינם מקצים את מלוא השעות הנדרשות ללימוד המקצוע; שיעור גבוה מתלמידי החטיבות העליונות אינם ניגשים לבחינת בגרות באנגלית; רמת האנגלית של בוגרי מערכת החינוך אינה מספקת; קיים מחסור מת משך במורים לאנגלית; לשיעור ניכר מהמורים לאנגלית אין את ההכשרה הנדרשת ב מקצוע זה. לצד האמור לעיל על ההישגים הלא מספקים של התלמידים באנגלית, אף בביקורת עלה כי מורים רבים המלמדים אנגלית לא הוכשרו ללמד מקצוע זה- מתוך13,300 המורים המלמדים אנגלית במערכת החינוך , לכ- 40% מהם אין הכשרה ללמד מקצוע זה. להלן שיעור המורים חסרי ההכשרה להוראת המקצוע, אשר לימדו אותו בחינוך היסודי, בחטיבות הביניים ובחטיבות העליונות ( בשנה"ל התשע"ז2016 - 2017 :) תרשים6 :שיעור המורים לאנגלית חסרי ההכשרה ב שנה"ל התשע "ז המקור :נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 992 |דוח שנתי 69ב לכ- 40% מכ- 13,300 המורים המלמדים אנגלית במערכת החינוך אין הכשרה ללמד מקצוע זה . התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי ,שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה מהתרשים עולה כי התופעה רחבה במיוחד בחינוך היסודי, שבו קרוב למחצית מהמורים הם חסרי הכשרה מתאימה. בחטיבות העליונות, שבהן לכשליש מהמורים אין הכשרה מתאימה אף שמדובר בתלמידים שצריכים לעמוד בהצלחה בבחינת בבגרות באנגלית, משמעותה ש ל תופעה זו קשה .במיוחד מתן מענה ל מחסור איכותי במורים לאנגלית: על מנת לתת מענה לחוסר במורים שהוכשרו ללמד אנגלית, גיבש המשרד בשנת2016 את התוכנית לקידום לימודי האנגלית במערכת החינוך "ישראל עוברת לאנגלית מדוברת " (להלן- התוכנית הלאומית לאנגלית). בתוכנית הוצגו הפערים הגדולים הבין- מגזריים ברמת הידע באנגלית בקרב התלמידים- בין המגזר הממלכתי-יהודי למגזר הלא-יהודי; בין החינוך הממלכתי )(יהודי ל חינוך ה מ מלכתי- דתי (להלן- ;)הממ"ד וה מצב ה חמור מא ו ד במגזר הבדו א.י בנגב נטען כי רמת האנגלית של בוגרי ביה"ס התיכון אינה מספקת לצרכים של המאה ה- 21 . לפיכך נקבעו משימות ויעדים כמותיים רב- ,שנתיים בתחומי הישגי התלמידים במבחני המיצ"ב במספר הניגשים לבחינת הבגרות ובהרחבת אוצר המילים של התלמידים .בשלבי החינוך השונים :הנתונים שעליהם מתבססת התוכנית באפריל2016 הוצגה למנכ"לית משרד החינוך דאז התו כנית ל ,אנגלית המראה ש קיימים במערכת החינוך כ- 13,000 מורים לאנגלית, אבל רק כ- 57% .מהם הוכשרו ללמד את המקצוע בעדכון סטטוס של התוכנית לאנגלית מספטמבר2017 צוין, כי בשנים2018 - 2019 צפוי מחסור של כ- 700 מורים לאנגלית בכל שלבי החינוך- בחינוך היסודי, בחט"ב ובחט"ע (וזאת בלי לה ביא בחשבון את המורים המלמדים אנגלית אף שלא .)הוכשרו לכך הביקורת העלתה כי התוכנית לאנגלית אינה מתייחסת למחסור האיכותי ,של מורים לאנגלית אף על פי שכמעט מחצית מהמורים ה מלמדים אנגלית הם חסרי הסמכה והכשרה נדרשת ( כפי ש הן מוגדרות ב חוזר מנכ "ל משרד החינוך מיולי2018 ) .או מנם ו הת כנית כללה קורס שנתי להרחבת הסמכה ל- 200 מורים בכל שנה, אך הרחבת ההסמכה לא תוקצבה ולא בוצעה. ו הת כנית גם אינה מביאה בחשבון את אלפי המורים שמלמדים ברשתות החינוך, ו צפוי שמורים חסרי הכשרה מתאימה שכיחים גם בהן . זאת ועוד, הת ו כנית אינה מתבססת על מסד נתונים מחוזי או גיאוגרפי, וא ינה קובעת יעדים הקובעים עדיפות לאזורים ש בהם שיעורי המורים בעלי ההכשרה הנדרשת .נמוכים במיוחד משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי כדי להשיג את מטרות התוכנית לאנגלית, עליה להתבסס על מסד נתונים מהימן, לטפל במחסור האיכותי של המורים לאנגלית ולהביא בחשבון את המצב ברשתות החינוך .ואת הפערים האזוריים משרד החינוך | 993 הכשרת מורים לאנגלית במסגרת ה תוכנית ה לאומית :לאנגלית התוכנית הלאומית לאנגלית הגדירה מגוון אמצעים, חלקם בשיתוף קרנות וגופים חיצוניים אחרים, לצורך השגת מטרות התוכנית ויעדיה. בנוגע להכשרת מורים שאינם בעלי ההכשרה הנדרשת, נקבע בתוכנית ל הרח יב א ת היקף ה הסמכה( קורס שנתי ל השלמת ההכשרה הנדרשת באנגלית) לכ- 200 מורים בשנת התשע"ז ( 2016 - 2017 ). במאי2017 קבעה המזה"פ יעד רב- שנתי להעלאת שיעור המורים בעלי ההכשרה הנדרשת מכ- 60% (המצב בשנת התשע"ז) לכ- 70% ( בשנת התש"פ2019 - 2020 .) התוכנית הלאומית לאנגלית קבעה יעד כולל של גיוס800 מורים חדשים לאנגלית בשנת2017 ו- 1,000 מורים חדשים מדי שנה בשנים2018 - 2021 (כדי לצמצם את המחסור במורים לאנגלית, לענות על צורכי מערכת החינוך הגדלה מדי שנה ולתת מענה לפרישת מו רים מהמערכת מדי שנה). במסגרת זו הוכשרו ( עד סוף שנת התשע"ח2017 - 2018) כ- 380 אקדמאים דוברי אנגלית כמורים חדשים לאנגלית בהכשרה חד- ( שנתית, ובשנת התשע"ט2018 - 2019 ) צפויה להתחיל הכשרה של כ- 400 אקדמאים דוברי אנגלית נוספים כמורים חדשים לאנגלית (זאת מעבר למורים החדשים לאנגלית בוגרי המסלולים הרגילים .)במוסדות ההכשרה להוראה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי הרחבת ההסמכה למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הלאומית לאנגלית נועדה לספק חלק מהפתרון למצב שבו ל- 40% ממורי האנגלית בבתי ה"ס היסודיים והעל- יסודיים אין הכש .רה מתאימה ללמד מקצוע זה עם זאת, רק מ ספר לא גדול של מורים ניצלו את ההזדמנות הזאת והמשרד ניצב אל מול אתגר, שכן אין הוא יכול לחייב .מורים לעשות הרחבת הסמכה המשרד הוסיף כי התוכנית הלאומית לאנגלית מתייחסת למחסור האיכותי של המורים לאנגלית, בכך שבשנתיים האחרונות בוצעה במסגרתה תו כנית מואצת לגיוס מורים חדשים להוראת אנגלית ע"י הכשרת בעלי תואר ראשון ה דוברי ם .אנגלית ברמה טובה סה"כ הוכשרו לשנ ה"ל ה תשע"ט ( 2018 - 2019 ,), בכל המסגרות הקיימות 1,189 מורים חדשים .לאנגלית 994 |דוח שנתי 69ב למרות הפעילות הענפה והחיובית שמבצע משרד החינוך במסגרת ה תוכנית הלאומית לאנגלית, נושא ההכשרה של המורים לאנגלית חסרי ההכשרה הנדרשת לא קיבל מענה: התוכנית ציינה כאמור שהיעד לשנת תשע"ז( 2016 - 2017 ) הוא הכשרתם של200 מורים במסגרת הרחבת הסמכה. זו אמורה הייתה להיות השנה הראשונה במסגרת היעד הרב- שנתי של העלאת שיעור המור ים לאנגלית בעלי ההכשרה הנדרשת- מ- 60% בשנת תשע"ז ל- 70% בשנת תש"פ( 2019 - 2020 ) (כמצוין במסמכי המזכירות הפדגוגית). עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט2018 (כלומר עד סיום שנת הלימודים התשע"ח), לא בוצעו הרחבות הסמכה מאורגנות למורים לאנגלית במסגרת התוכנית הל אומית, ורק מורים בודדים לומדים במסגרתה במכללה האקדמית לחינוך בית ברל כדי להרחיב את הסמכתם, כאמור בתשובת המשרד. אומנם לא ניתן לחייב מורים לעשות הרחבת הסמכה, אולם על המשרד לגבש תכנית מפורטת שבמסגרתה יוגדרו יעדים גבוהים ופעולות להשגתם, לרבות מערך מתאים של תמר יצים, אשר יעודדו שיעור ניכר מהמורים חסרי ההכשרה הנדרשת לעבור הרחבת הסמכה בשנים הקרובות, כפי שהוא הצליח לעשות בשנים האחרונות בהכשרת מורים ללימודי5 יח"ל במתמטיקה. משמעות הדבר היא שהכשרת המורים במערכת החינוך שאין בידם כל ההכשרה המקצועית הנדרשת, היבט מרכזי בת ,כנון ארוך טווח של כ"א בהוראה נדחקה בפועל למקום נמוך בסדר העדיפויות של משרד החינוך גם בתחום .הוראת האנגלית  משרד החינוך | 995 מכל האמור לעיל עולה כי משרד החינוך אומנם ביצע פעולות חיוביות וחשובות בשנים האחרונות כפיתוח מודל החיזוי והפעלת ת ו כניות לאומיות במקצועות ליבה- מתמטי קה, אנגלית ועברית - אשר כוללות גם מרכיבים של הרחבת הכשרת כוח ההוראה. ואולם תהליך התכנון לטווח הארוך של כ"א בהוראה שמקדם המשרד בשנים האחרונות חסר מרכיבים חיוניים להפיכתו למהלך שייתן מענה כולל, איכותי ואמין למודל החיזוי , ויבטיח את איכות ההוראה ואת העמידה בסט נדרטים הפדגוגיים והמקצועיים .הנדרשים בהכשרת הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה במסגרת תהליך תכנון כ"א בהוראה יש לגבש תוכנית רב- שנתית אשר תכלול, בין היתר, את כל ההיבטים הנדרשים להשגת איכות הוראה גבוהה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת לשם העלאה ניכרת ומתמשכ ת של איכות כוח ההוראה בשנים הבאות; מיפוי כוח האדם בהוראה ובכלל זה מיפוי בעלי ההכשרה הנדרשת ומיפוי החסרים אותה; השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של מורים החסרים אותה; שמירת כוח אדם איכותי במערכת החינוך לטווח ארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה א יכותי. תהליך התכנון גם צריך לכלול סוגיות עקרוניות, כקביעת )אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל, תוכניות מיוחדות אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה; הגדרת תפקידיהם של ;כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון, ברמת המטה וברמת המחוזות וגיבוש הפונקציות הארג וניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן .שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה כלי המשרד לסגירת הפערים בכ"א בהוראה במערכת החינוך הכלי המרכזי בידי משרד החינוך להתמודדות עם מחסור במורים במערכת החינוך הוא הכוונת מוסדות ההכשרה להוראה לתת עדיפות בהכשרה למקצועות במחסור או הצפויים להיות במחסור בשנים הקרובות באזורים הגיאוגרפיים השונים, וכן הכוונת המועמדים להכשרה במוסדות להכשיר עצמם בתחומים אלה כדי להגדיל את סיכוייהם להיקלט במערכת החינוך71 . בידי משרד החינוך מגוון אמצעים לעשות זאת ובהם: תקצוב דיפרנציאלי של המוסדות המכ שירים על בסיס מספר הסטודנטים הלומדים את המקצועות הנדרשים, מתן עדיפות בהענקת מלגות והלוואות לסטודנטים הלומדים .מקצועות שבמחסור, והסבה למקצועות הנדרשים של מורים במערכת החינוך 71 ."ראו להלן, פרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים 996 |דוח שנתי 69ב מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ללא מעורבות של ות"ת , ולכן לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות מודל התקצוב החדש של המכללות ל חינוך המכללות האקדמיות לחינוך (שאינן פרטיות) מתוקצבו .ת דרך תקציב המדינה בפברואר2015 חתמו משרד החינוך ומל"ג- ות"ת על מתווה להסדרת מעברן של .כל המכללות האקדמיות לחינוך מתקצוב משרד החינוך לתקצוב ות"ת המעבר תוכנן להתבצע לאורך שבע שנים ,וזאת בכפוף לעמידת המכללות לחינוך בתנאי הסף שנקבעו. בשנת2015 עברה מכללת אחוו ה לתקצוב ות"ת ובינואר 2016 עברו שתי מכללות לחינוך נוספות (בית ברל וסמינר הקיבוצים) לתקצוב ות"ת. שאר המכללות מתוכננות לעבור לתקצוב ות"ת, על פי ההסכם, עד שנת 2022 . ות"ת אחראית לתקצוב האוניברסיטאות ובכלל זה תקצוב לימודי תעודת הוראה של הסטודנטים במקצועות הלימוד השונים. משרד החינוך אחראי להגדרת היקף הצורך ב מורים, על פי מקצועות ה לימוד ואזורי הביקוש להם. כדי שניתן יהיה לגבש מודל תקצוב נכון, שייתן מענה לצרכים העתידיים הצפו יים ויאפשר ויסות נכון של היקף הלומדים, מגמות הלימוד ומקצועות הלימוד, נדרש ששני .הגורמים יפעלו בשיתוף פעולה מודל תקצוב המכללות לחינוך של משרד החינוך משרד החינוך הכין לראשונה לקראת שנה"ל ה תשע"ז ( 2016 - 2017 ) מודל לתקצוב המכללות האקדמיות לחינוך המתחשב ב ספ מ ר משרות ההוראה שיידרשו בעתיד, כך שאופן ההקצאה התקציבית יביא ל וו יסות בהיקף הסטודנטים הלומדים במכללות לחינוך ולפיזור יעיל שלהם ב ין ה מכללות , על פי מקצועות ההוראה שיידרשו. גיבוש המודל התקציבי נעשה על בסיס נתוני מודל החיזוי בגרסתו הראשונה משנת2016 (להלן- מודל .)התקצוב עקרונות מודל התקצוב הם אלו : חישוב מכסות לומדים סדירים ומכסת הלומדים בהסבת אקדמאים על פי תחומי הלימוד הנדרשים במערכת החינוך ; מ תן עדיפות ל תקצוב-מכסות מגזרי ומחוזי ול מגזר הבדואי בדרום ; תקצוב כל מכללה לחינוך לפי שיעור הזכאים לתואר ולתעודת הוראה והזכ אים לרישיון עיסוק .בהוראה בבדיקה נמצא כי מודל התקצוב של המכללות לחינוך נקבע על ידי משרד החינוך ופורסם כאמור לקראת שנה"ל התשע"ז , ללא מעורבות כלשהי של ות"ת; ומשכך, לא הביא המשרד בחשבון דרישות אפשריות של ות"ת הן לגבי המכללות לחינוך שבתקצובה והן לגבי האוניברסיטאות, ולפיכך אין .לה השפעה על תיעדוף מסלולי ההכשרה למקצועות ההוראה השונים ,זאת ועוד, עלה כי מודל התקצוב מתייחס באופן אחיד לכל המכללות לחינוך ולא מביא בחשבון מאפיינים גיאוגרפיים או מחוזיים (מלבד הסטת תקצוב מכסות מהמגזר הערבי בצפון למגזר הערבי- בדואי בדרום), קרי, אין בו התאמות ייחודיות למכללות בפריפריה במקצועות מבוקשים, וכן אין בו התייחסות למגזר משרד החינוך | 997 החרדי. כך יכולים להיווצר כשלים תכנוניים באזורים גיאוגרפיים מסוימים וכלפי מגזרים מסוימים, והיכולת של מודל התקצוב להשפיע על הכשרת עובדי הוראה .בפריפריה ובמגזר החרדי היא נמוכה בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 מסר משרד החינוך כי לאחר סיום מעבר המכללות לחינוך לתקצוב ות"ת, יהיה מודל תקציבי אחד לכל מוסדות ההכשרה. ההחלטה שלא להחיל את מודל התקצוב לא במגזר הערבי ולא בחרדי נעשתה בתיאום עם הלשכה המשפטית במשרד ועם משרד המשפטים, ונובעת מעודף הכשרת מורים במגזר הערבי ומתהליך להפחתת עודפי ההכשרה במגזר ה חרדי ולהסטתו להכשרה במקצועות המאפשרים תעסוקה. מכל מקום, עם התקדמות התהליך יש כוונה להפעיל גם במגזרים .אלה מודל תקציבי על משרד החינוך לבחון את עקרונות מודל התקצוב בשיתוף ות"ת. ככל שהוא מוסיף תבחינים מגזריים או גיאוגרפיי ם , עליו לתת להם ביטוי במודל באופן שקוף וליידע בכך את כלל המוסדות האקדמיים להוראה. זאת .במגמה לקדם את יעדי המשרד כפי שהוגדרו נמצא כי לראשונה פנה המשרד לוות"ת בעניין מודל התקצוב החדש רק בינואר 2017 . בפנייה ציין משרד החינוך כי החל ליישם מודל תקצוב חדש למכללות האקדמיות לחינוך שבתחום אחריותו (שטרם עברו לאחריות ות"ת), וביקש מוות"ת שתשנה אף היא את שיטת התקצוב של המועמדים ללימודי תעודת הוראה באוניברסיטאות ובמכללות לחינוך שעברו לתקצובה. בהתאם לכך הודיעה ות"ת כי היא מחכה לנתוני הלמ"ס, ועל בסיסם תעדכן את התעריפים .למוסדות שבאחריותה ואת תקצובה עד מועד סיו ,ם הביקורת אוגוסט 2018 ,ות "ת עדיין לא קיבלה את הנתונים הרלוונטיים מהלמ "ס ומשכך ,לדבריה , עדיין לא גיבשה תעריפים חדשים ולא השיתה אותם על האוניברסיטאות ועל המכללות לחינוך ש .בתקצובה משמעות הדבר היא ש גם בשנת 2019 לא י ינקטו פעולות לתמרוץ לימודי ההוראה בתחומים הנ דרשים , ו קרוב לוודאי שתימשך המגמה ללמוד מקצועות הוראה שהביקוש להם פחּו ת. מודל התקצוב שגיבש המשרד נותן מענה חלקי בלבד להכוונת ההכשרה של הסטודנטים להוראה - בלי המהלך המשלים של ות"ת להרחבת המודל, לא ניתן להחיל את עקרונות התקצוב שלו על תקצוב .האוניברסיטאות והמכללות לחינוך שעברו לתקצוב ות"ת עוד עולה כי שני הגופים- המשרד ּוות"ת- מתבססים בתקצוב על מסד נתונים שונה של כ"א בהוראה - המשרד על מודל החיזוי ּוות"ת על נתוני למ"ס. הדבר עלול לגרום לכך שמודל התקצוב של ות"ת יהיה שונה .מהותית מהמודל שגיבש משרד החינוך 998 |דוח שנתי 69ב משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מיסוד המודל החדש של תקצוב המכללות לחינוך בהתבסס על מודל החיזוי. עם זאת, על משרד החינוך בשיתוף ות"ת לגבש מודל תקצוב אחיד לכל מוס דות ההכשרה על סמך ניתוח מדויק של הצרכים והחוסרים במורים, בהסתמך על בסיס נתונים עדכני, אחיד ונגיש לכל הגורמים הרלוונטיים ובהתחשב באזורים הגיאוגרפיים השונים. יש להחיל את מודל התקצוב האחיד לתקופה של כמה שנים, על מנת לאפשר למודל לפעול ולהשפיע על הביקוש ללמוד מ.קצועות לימוד בהתאם לצורכי מערכת החינוך בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר2018 ציין מנכ"ל מל"ג- ות"ת כי אכן ות"ת מתבססת לצורך תקצוב על נתוני הלמ"ס,, נתונים שהיא טרם קיבלה ואילו משרד החינוך מתבסס על נתונים ש הוא אוסף ישירות מהמכללות לחינוך. אולם לקראת העדכון הצפוי של מודל התקצוב (לשנה"ל תש"פ ; 2019 - 2020 ), ישולבו בו צ ו רכי מערכת החינוך על בסיס הנתונים שמשרד החינוך יעביר לו ות"ת , יחד עם איסוף הנתונים הבלתי תלוי של הלמ"ס, ועל סמך זאת ניתן יהיה לגבש תמריצים לתחומי ההוראה הנדרשים. שימוש בפרסום"קולות קוראים" כמענה לצורך בהכשרה ייחודית של מורים72 :"אקראיות בפרסום "קולות קוראים למוסדות ההכשרה לחינוך כלי מרכזי ונפוץ שמשרד החינוך משתמש בו על מנת להתמודד עם מחסור במורים במערכת החינוך וכדי ליצור הלימה בין צורכי מערכת החינוך במורים לבין בוגרי " המוסדות המכשירים הוא הקול"הקורא . באמצעות הפרסום הזה פונה המשרד למוסדות המכשירים להגיש הצעה ותל כנית לימודים מואצת או מיוחדת, המיועדת להכשיר מורים במקצוע ספציפי שיש בו מחסור או להרחיב הכשרה של מורים ותיקים. בין הקולות הקוראים שמפרסם המשרד נכללים גם כאלה המיועדים להכשרה להוראה של בעל י תואר אקדמי. לומדים אלו זכאים, בסיום .שנת הכשרה מואצת, לקבלת תעודת הסמכה להוראה החל בשנת2014 חלה עלייה במספר הקולות הקוראים שפרסם המשרד ובהיקפם הכספי: בתקופה שמ- 2014 ועד2018 פרסם המשרד54 " קולות קוראים" בעלות כוללת של כ- 236 .מיליון ש"ח 72 ."ראו גם בפרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים משרד החינוך | 999 הקולות הקוראים משמשים כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה .אין למשרד תוכנית ייעודית כוללת לפרסומם שקבועות בה מטרותיהם ומועדי פרסומם תרשים7 : קולות קוראים בשנים2018-2014 )(בעשרות מיליוני ש"ח המקור :נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 7 מצביע על גידול במספר הקולות הקוראים שהמשרד פרסם ועל גידול בתקצובם בשנים2014 - 2017 . בביקורת עלה שאין במשרד גורם אחד הרואה את כל הבקשות לפרסום הקולות הקוראים ויכול להעריך את חשיבותם ואת סדר העדיפות לפרסומם. כמו כן, אין למשרד תוכנית ייעודית כוללת לפרסום הקולות הקוראים, הנגזרת ממודל התקצוב שבנה וקבועות בה מטרותיהם ומועדי פרסומם . הוא גם אינו יודע כמה קולות קוראים יפרסם בשנה, באיזה נושא, וגם אינו קובע תקציב ייעודי לשם כך. בפועל, היוזמה לפרסום הקולות הקוראים היא נקודתית ,מצד יחידות במשרד (למשל מפמ ,)"רים ובלתי מתוכננת ,כמענה לצרכים שמתעוררים אד- הוק מהשטח (מנהלי בתי .)"ס, מפקחים ועוד בהיעדר כל הסדרה של הקולות הקוראים, גם לא נקבעו כללים שימנעו ממסלול זה להכשרת א קדמאים להוראה להפוך למסלול העוקף את המסלול ה"רגיל" לקבלת תעודת הוראה. עולה מכך כי הקולות הקוראים משמשים, הלכה למעשה, כלי בלתי מתוכנן למתן מענה מהיר לצורכי כ"א בהוראה, כאשר קיים חשש שהשימוש הנפוץ והלא מתוכנן בהם עלול למנוע גיבוש מענה מקיף וארוך טווח למחסור.של מורים במערכת החינוך עלה עוד כי אף ש מודל התקצוב החדש שהחל ה משרד ל יישם על המכללות האקדמיות לחינוך שבתחום אחריותו אמור לשקף את מדיניותו באשר לצורכי כ "א בהוראה ,ל קולות הקוראים ש פרסם אין בהכרח קשר למדיניות שנקבעה , וממילא אין הם קשורים למודל .התקצוב שנקבע לדוגמה , קידום הוראת מוסיקה, צרפתית וכד': על פי מודל התקצוב, המשרד מעוניין לתגבר את לימודי המת ,מטיקה ה ,פיסיקה ה ,כימיה ה ,ביולוגיה ה ,טכנולוגיה ה ,אנגלית ה .מקרא ולשון עברית עם זאת , בש נתיים האחרונות ,פרסם המשרד קולות קוראים להכשרה מואצת של מורים למוסיקה, לצרפתית ל ,שביל ישראל ועוד מקצועות ונושאים שאינם תואמים את עקרונות המודל ויעדיו. 1000 |דוח שנתי 69ב בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החינוך כי הקולות הקוראים משמשים לא רק למקצועות נדרשים אל א גם לשילוב אוכלוסיות (יוצאי אתיופיה )למשל ולטובת איכות ההכשרה (למשל" , מסלול אקדמיה-כיתה" 73 .) היות ש השימוש בכלי של הקול הקורא הפך להיות שכיח במשרד בכל הנוגע להפעלת תוכניות לימוד מואצו ת או מיוחדות, והוא משפיע על היקף הכשרת עובדי ה הוראה, על המשרד להסדיר את השימוש בו באופן שיעלה בקנה אחד עם מדיניותו ויעדיו בנושא וי עגן את הכללים לפרסומו בנוהל מחייב,. בין היתר על הנוהל להגדיר את הגור ם האחראי להפעלת ו , באופן שגורם זה יהיה מי שיתכלל מסלול זה, הן מבחינה פדגוגית והן מהבחינה הניהולית- .תקציבית בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר2018 מסר משרד החינוך כי בשנה"ל ה תשע"ט( 2018 - 2019 ) החל תהליך למיסוד ה קולות ה קוראים בהתאם לקדימות שקבע המשרד. קול קורא יקבל אישור לפרסום רק אם יש בו רציונל ה מבוסס ב נתונים מספריים )(על היקף ההכשרה הנדרשת , המבהיר את זיקתו ליעדי המשרד ואת המענה שיעניק לחסר הקיים במערכת החינוך בתחום .הנדרש 73 ."ראו להלן, פרק "הכשרת עובדי הוראה חדשים משרד החינוך | 1001 סיכום בשנים האחרונות קידם מטה משרד החינוך את נושא התכנון לטווח ארוך של כ"א בהוראה. מסוף שנת2014 .עמד במרכז פעילותו פיתוח מודל חיזוי המודל אמור להתחיל לפעול באופן מלא בתחילת שנת2019 ולספק תחזיות לטווח של חמש שנים קדימה בדבר הביקוש וההיצע של מורים במקצועות ההורא ה השונים, בחתכים כלל- .ארציים, מחוזיים ומגזריים משרד מבקר המדינה מציין לחיוב, כי במקביל לפיתוח המודל נוקט המשרד פעולות לפתרון המחסור במורים במקצועות מרכזיים, ובהן תוכניות לאומיות למקצועות המתמטיקה, האנגלית והעברית, והפעלת מודל חדש לתקצוב המכללות להוראה, שאמ ור להגדיל את מספר .הסטודנטים להוראה הלומדים מקצועות הנדרשים למערכת החינוך עם זאת, ב תהליך זה חסר ים מרכיבים חיוניים על מנת שיהפוך למהלך תכנוני הנותן מענה כולל, איכותי ואמין למחסור הצפוי בשנים הבאות במורים,במקצועות ההוראה השונים וכדי שיובטחו בו איכות ה הוראה והעמידה בסטנדרטים ה פדגוגיים והמקצועיים הנדרשים בהכשרת .הסטודנטים והמורים במקצועות הליבה אין די בפיתוחו של מודל חיזוי המתייחס רק לחוסרים הכמותיים של מורים ולא לחוסרים האיכותיים .במורים, קרי, מורים המלמדים מקצועות שלא הוכשרו להם במקביל פרסם המשרד מספר רב של קולות קוראים לצורך ביצוע תוכניות לימוד מיוחדות או מואצות ולשם הרחבת הכשרה. ואולם, כלי זה, שנועד לשימוש במקרים ייחודיים של מחסור לא- צפוי, שינוי מדיניות או ניצול .הזדמנות, הפך במהלך השנים לכלי המפצה על היעדר תכנון ארוך טווח תהליך תכנון כ"א בהוראה צריך לכלול בעיקר מתן מענה לח ו סרים האיכותיים במורים, ועליו לשלב בין כל התוכניות העוסקות בהשבחת כוח ההוראה , בהכשרת מורים בתוכניות מיוחדות בו השלמת ה הכשרה בקרב המורים במערכת . על תהליך התכנון להתבצע בתיאום עם מל"ג ועם מוסדות ההכשרה האקדמיים להוראה, ובתוך כך להביא בחשבון את השינויים במתווים המנחים של הכשר ת המורים ואת כל תהליכי השינוי ארוכי הטווח- הרפורמות - במערכת ,החינוך המשפ י עים על היקף שעות הלימוד ומספר ה כיתות. 1002 |דוח שנתי 69ב כאמור, תוכנית רב- ,שנתית לתכנון כ"א בהוראה צריכה לכלול, בין היתר את מיפוי כוח האדם בהוראה ופילוחו לבעלי ההכשרה הנדרשת ולמי שחסרים אותה ואת השלמת ההכשרה הנדרשת לכמות גדולה ככל הניתן של המורים החסרים אותה. נוסף על כך, על התוכנית לתת מענה גם לנושאים האלה: גיוס מועמדים איכותיים בכמות הנדרשת להעלאה משמעותית ומתמשכת באיכות כוח ההוראה בשנים הבאות; שמירת כוח אדם איכותי במ ערכת החינוך בטווח הארוך; פיזור גיאוגרפי נכון של כוח הוראה איכותי. כמו כן, תהליך התכנון צריך לכלול סוגיות עקרוניות כגון ,אלה: קביעת אסטרטגיית השימוש במסלולי הכשרה חלופיים (למשל תוכניות מיוחדות) אל מול המסלולים הסדירים במוסדות ההכשרה להוראה; הגדרת תפקידיהם ש ל כל אחד מהשותפים לתהליך התכנון- ברמת המטה וברמת המחוזות- וגיבוש הפונקציות הארגוניות הייעודיות שיעבדו מול אגף התכנון באופן שוטף בתהליך תכנון כ"א בהוראה. על המשרד למסד נוהל מחייב להכוונת ההכשרה לסגירת הפערים, הכולל לוחות זמנים ברורים, ולשקול את צמצום השימ וש בקולות הקוראים בד .בבד עם מיסוד מודל התכנון החדש