חומר רקע

( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 1 'ט בטבת", תשפ ב | 13.12.2021 :לכבוד חברי ועדת החינו ך התרבות והספורט ,שלום רב :הנדון ניתוח תו איכותRIA :הערכת תהליכי רגולציה- " טיוטת תקנות הספורט (חיוב בתעודת הסמכה) (תיקון), התשפ"א - 2021 " מדד רווח נקי : 34 25. – קטגוריה צהובה הרינו מתכבדים להציג בפניכם ניתוח של דוח הערכת השפעות הרגולציה שפורסם במרץ2021 בעניין ."טיוטת תקנות הספורט (חיוב בתעודת הסמכה) (תיקון)", של עמותת רווח נקי1 ניתוח זה הינו חלק מ" פרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה " 2 , במסגרתו מנותחים תהליכי ,גיבוש רגולציה כפי שהם משתקפים בדוחות ה- RIA , ו מועברים למשרדים המפיצים ולציבור הרחב , לצורך שיפור ביצוע הליכי ה - RIA . התקנות אותן פרסם משרד התרבות והספורט מציעות להחריג את ענף הכדורגל, כך שהכשרת .המאמנים והמדריכים בענף לא תהיה כפופה לרגולציה הישראלית3 לטענת המשרד, ההחרגה נדרשת )בשל דרישת אופ"א (התאחדות הכדורגל האירופית שהכשרת המאמנים בענף ת נוהל ע"י התאחדות הכדורגל ב כל מדינה, ובהתאם לתקנון אופ"א. בשל ההחרגה, ההתאחדות לכד ורגל תקבל מונופול בהכשרת מאמני כדורגל בשתי הרמות הגבוהות ( A ו- PRO ) , והיא אחראית לניהול ענף הכשרות .המאמנים בכל הרמות :נקודות עיקריות • הנקודה המרכזית היא ש ,הרגולציה המוצעת מעניקה כוח מונופוליסטי להתאחדות לכדורגל אשר כבר נמצא בעבר שיש כשלים ,בהתנהלותה4 אך לא יוצרת מנגנון של איזונים ובלמים לכוח זה .. היה מצופה שהענקת כוח רב להתאחדות, תלווה בהטלת מגבלות אחרות, שיאזנו את כוחה • הניתוח לא מפנה למקורות המידע ששימשו לכתיבתו, כמו ה סעיפים בא מנת המאמנים של אופ"א ש דורשים הכשרה בידי ההתאחדות , או שמאפשרים הכשרת מדריכים ע"י מכוני הכשרה שונים בדרגות הנמוכות . 1 עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי- להגביר את התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה.חכמה לאתר העמותה לחצו כאן . 2 כאן ניתן למצוא את כל מסמכי פרויקט " תו איכותRIA " של עמותת רווח נקי , כולל הדוחות המסכמים של הפרויקט לשנת2019 ולשנת2020 . 3 ניתוח זה הוא כ חלק מפרויקט תו איכותRIA : הערכת תהליכי רגולציה והוא מתייחס ל דוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם ב- 25.02.2021 .)באתר החקיקה הממשלתי, בעניין תקנות הספורט (חיוב בתעודת הסמכה 4 :לדוח מבקר המדינה המבקר את התנהלות ההתאחדות בעניין משחק הידידות בין נבחרות ישראל וארגנטינה https://www.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Pages/Reports/1427- 33.aspx?AspxAutoDetectCookieSupport=1 ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 2 • בהתאם ל אמנת אופ"א, ההתאחדות רשאית להכיר בגופי הכשרה כמסמיכים בכל דרגות האימון, 5 כך שלא ברור מדוע הרגולציה בוחרת להעניק להתאחדות מונופול על הכשרת דרגות .האימון הגבוהות • למרות שמצוין ,שנערך שיתוף עם בעלי עניין ה שיתוף לא מופיע בדוח. בעיקר צורם היעדר .התייחסות של בעלי מכוני ההכשרה, שהם המושפעים בעיקריים מהרגולציה • הניתוח מציין שסוכם הסדר עם ההתאחדות לכדורגל לגבי המשך פעילותה בנושא, אך הסיכום מופיע בקווים כלליים מאוד, שלא מעידים על תוכנו כלל , ולא ברור מהי המסגרת המשפטית .שלו • אין ב ניתוח סקירה בין-לאומית, המציגה כיצד מדינות אחרות מתמודדות עם הבעיה (האם הן )מגבילות את ההתאחדות המקומית באופן כלשהו . חוסר זה משמעותי במיוחד לאור העובדה .שהוצגה חלופה אחת בלבד לפתרון הבעיה • אין בניתוח התייחסות לאפשרות של עליה במחירי הכשרת המאמנים, או ליציאה של שחקנים .מהענף את הפירוט המלא של הערותינו, והסבר מפורט של הציון לניתוח ניתן למצוא בגיליון הניתוח המצורף .למכתב זה 5 סעיף4(3 .) לאמנת המאמנים של אופ"א ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 3 גיליון ניתוח דוח RIA הכשרת מאמני כדורגל ניקוד התייחסות מילולית קריטריון 0.96 1 ( . פתיחות ונגישות3 )נקודות - טיוטת הרגולציה ודוח ה- RIA הנלווה פורסמו באתר החקיקה .הממשלתי, ולכן קל לאתרם (א) כמה קל למצוא באינטרנט את דוח גיבוש הרגולציה ( RIA ) ואת טיוטת ?הרגולציה 1.00 ,המידע והנתונים ששימשו את הניתוח אינם נגישים. כך למשל נכתב בניתוח שאמנת המאמנים של אופ"א מחייבת שרק ההתאחדות לכדורגל ,תכשיר מאמנים, ואף הובא קישור לאמנה אך לא צוין אילו סעיפים קובעים זאת. בנוסף, נכתב שבוצע שיח עם גורמים שונים ובהם אופ"א, וכן שנעשתה סקירה בין- ,לאומית אך נתונים אלו לא הוצגו בניתוח (למשל, לא הובאו סיכומי .)הדיונים, ממצאי הסקירה, או המכתב של הבכיר מאופ"א )(ב האם המידע והנתונים ?ששימשו את הניתוח נגישים 2.50 הדוח ברור ברמה חלקית בלבד לאדם שאינו מהתחום. כך, הבעיה הבסיסית לא מוסברת בצורה ברורה- מה בתקנות הקיימות סותר את אמנת המאמנים של אופ"א? הניתוח מציין שיש פער בין התקנות לאמנה, אך לא ברור האם הפער הוא מקצועי (מה נדרש .)מכל הכשרה) או ארגוני (מיהו הגוף המכשיר ככל שהפער הוא ארגוני, לא ברור מדוע מתאפשרת הכשרה של מדריכים (דרגותB ו- C ) ע"י גופים שאינם ההתאחדות לכדורגל, אך הכשרה של ( מאמניםA ו- PRO .) לא (ג) האם דוח גיבוש הרגולציה ?מקיף וברור לאדם מן הציבור 6.75 2 . הגדרת בעיה סיסטמתית ( 10 )נקודות 4.00 הבעיה אותה מזהה הניתוח היא שרגולציית הכשרת המאמנים הישראלית שונה מהרגולציה הבין-לאומית של אופ"א, כאשר אי - ציות לרגולציה הבין- לאומית עלול להביא לסנקציות מצד אופ"א ואף סילוק קבוצות ישראליות מתחרויות אירופאיות. השוני מתבטא הן בדרגות ההכשרה השונות, והן בזהות הג וף המסמיך - אופ"א דורשת שההתאחדות תהיה הגוף המכשיר היחידי למאמני כדורגל בישראל, בעוד הרגולציה הישראלית מאפשרת ,לכל גוף העומד בתנאים מסוימים להכשיר מאמנים. עם זאת הניתוח לא מציג בצורה טובה את האיסור של אופ"א על הכשרות ע"י גופים שונים מההתאחדות (מה בדיוק האי .)סור כולל (א) האם הניתוח מזהה כשל שוק או בעיה סיסטמתית ?אחרת 3.50 מההסבר ברור מדוע הבעיה היא סיסטמתית. סנקציות מצד אופ"א עלולות אף להגיע להרחקת ענף הכדורגל הישראלי .מהמפעלים האירופאיים, ולמעשה להביא לחיסול הענף בישראל עם זאת, לפי הניתוח, אמנת המאמנים של אופ"א פורסמה בשנת 2015, כלומר לפני כ- 6 שנים, והניתוח לא מסביר כיצד עד עתה אופ"א לא פעלה כנגד קבוצות ישראליות (האם יתכן שהמצב בישראל נפוץ בעולם, ואינו מהווה בעיה?, האם אופ"א פנתה .)?להתאחדות הכדורגל בנושא בעבר (ב) האם הניתוח כולל הסבר קוהרנטי שמס ביר למה הבעיה ?היא סיסטמתית ולא אנקדוטה ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 4 3.00 מקור המידע המרכזי הדרוש לביסוס הבעיה כשיטתית הוא אמנת המאמנים של אופ"א. הניתוח מספק קישור לאמנה, אך לא מציין איזה סעיפים אוסרים על גופים שאינם ההתאחדות לכדורגל להכשיר מאמנים. כמו כן, אין נתונים המעידים על הסנקציות ,הצפויות (שכאמור במשך שש שנים לא הוטלו על גופים בישראל למרות חריגה מהאמנה). לבסוף, אין נתון המסביר כיצד הפתרון המוצע (מתן אפשרות לגופים אחרים להכשיר מאמנים בדרגות .נמוכות) מתאפשר, למרות האמנה של אופ"א (ג) האם הניתוח כולל נתונים שתומכים את ההסבר לכ ך ?שהבעיה היא סיסטמתית 3.00 3 ( . ניתוח הבעיה6 )נקודות 3.50 הניתוח מאפיין את הבעיה באופן חלקי. הניתוח כן מציין כמה ,גופים פרט להתאחדות מכשירים כיום מאמנים בישראל. כמו כן ברור מהו המקור לבעיה (אמנת אופ"א) וכן הוסבר תרחיש הקיצון (סילוק התאחדות הכדורגל הישראלית מאופ"א). עם זאת, לא הוסבר מהן הסנקציות הסבירות שעלולות להיות מוטלות על ההתאחדות, בהתאם לאילו סעיפים, כמה הכנסה צפויה להיגרע .מהגופים המכשירים מאמנים בישראל, ועוד (א) האם הניתוח מגדיר את המאפיינים של הבעיה? [מתי היא מתרחשת, היכן, מי גורם לה ]'וכו - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ב) האם הניתוח מתחשב באי וודאות לגבי קיומה או מאפייניה ?של הבעיה 3.00 הניתוח מתייחס למצב הקיים. נטען שלא ניתן להמשיך במצב הקיים, מחשש מהסנקציות של אופ"א. עם זאת, כאמור, אמנת המאמנים שאופ"א, שקובעת את האיסור על הכשרה בידי גופים שאינם ההאחדות לכדורגל (לפי מה שנכתב בדוח) פורסמה בשנת2015 . כלומר במשך6 שנים לא הוטלו סנקציות כלשה ן על ההתאחדות, ולכן לא ברור מדוע המשרד צופה שיהיה שינוי .בנושא (ג) האם הניתוח מתייחס למצב הקיים ללא שינוי ההתערבות הממשלתית- מה יקרה בעתיד ?אם הרגולציה לא תשתנה - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ד) האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק ?מניתוח הבעיה 1.00 ,הניתוח מציין שנערך שיח עם מספר גופים ובעלי עניין. עם זאת הניתוח לא מציג אף סיכום של הדיונים, מסמכים עם עיקרי הטענות של כל ארגון ועוד. בעיקר צורם החוסר במכתב ההבהרה מאופ"א ובעמדותיהם של מכוני ההכשרה, שהם המושפעים .העיקריים מהרגולציה (ה) האם נערך שיתוף ציבור ?בשלב ניתוח הבעיה 1.80 4 ( . גיבוש חלופות6 )נקודות 2.50 הניתוח כולל חלופה אחת בלבד. אמנם נראה שזוהי אכן החלופה המרכזית, אך ככל שבוחרים לבחון חלופה אחת בלבד, מתבקש להציג ביתר פירוט את הרגולציה הנוהגת במדינות אחרות .החברות באופ"א (א) האם הניתוח כולל בחינה של מספר חלופות אמיתיות ?לטיפול בבעיה ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 5 2.50 .הערתנו זהה להערה בסעיף הקודם (ב) האם מגוון החלופות רחב (חלופות מסוגים שונים) או צר ?)(שונות קטנה בין חלופות ,[רישיונות, נורמות מחייבות רגולציה מתקדמת, כללי התנהגות / דרישות מידע, תקני תהליך/ תקני ביצוע, תיקון של ]כשל רגולטורי/ כשל שוק 1.50 ראשית, הניתוח מתייחס להשפעות על ההתאחדות לכדורגל ועל מכוני הכשרה אחרים. עם זאת, הניתוח לא מתעמק בהשפעה על מכוני ההכשרה האחרים- בכמה ההכנסה שלהם צפויה להיפגע? מה יקרה לאותם שלושה מכונים שבהם כן מכשירים מאמנים ברמות גבוהות (ועתה לא יוכלו לעשות זאת יותר)? האם מחיר של ההכשרה יעלה? ועוד. שנית, הניתוח לא מתייחס בצורה מספקת לכוח המונופוליסטי שתקבל ההתאחדות לכדורגל, ולמגבלות חוקיות שראוי להטיל בצד כוח זה. כמו כן, יש להעיר שהניתוח מציין שנערך סיכום עם הה ,תאחדות לכדורגל ואת עיקרי הסיכום. עם זאת, עיקרי הסיכום מופיעים כנקודות כלליות מאוד, שלא מעידות על ההסכם. היה מקום לצרף את הסיכום כנספח, ולציין מהי המסגרת המשפטית של הסיכום .)?(האם מדובר בחוזה משפטי מחייב (ג) האם הניתוח מתייחס לכל ?הגורמים שיושפעו מכל חלופה 1.00 הערתנו זהה להערת סעיף3 )(ד (ד) האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק ?בגיבוש החלופות - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ה) האם נערך שיתוף ציבור ?בשלב גיבוש החלופות 0.00 על אף שהניתוח כולל סעיף של סקירה בין- לאומית, הניתוח .למעשה לא כולל סקירה כזו אין בניתוח ממצאים על רגולציות שונות אימצו מדינות אחרות החברות באופ"א, ואף לא הפניה למקורות כלשהם בנושא. יש לציין, שלאור העובדה שנבחנה חלופה אחת בלבד, שמעניקה להתאחדות לכדורגל כוח מונופוליסטי בשוק, מתבקש היה לבצע סקירה בין- לאומית .מקיפה יותר (ו) האם נערכה ס קירה בין לאומית של חלופות אפשריות ?לפתרון הבעיה והשפעותיהן 5.00 5 ( . בחינת תועלות5 )נקודות 5.00 הניתוח מתייחס לאפקטיביות החלופה שהוצגה- היא תמנע מאופ"א להטיל סנקציות על ההתאחדות לכדורגל. כמו כן, היא תבטל צורך עתידי לשינוי של התקנות, בשל המעבר לאסדרה .עצמית (א) האם הניתוח מתייחס לרמת האפקטיביות של כל חלופה ?בפתרון הבעיה ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 6 - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ב) האם יש כימות של צמצום הנזק מהבעיה לאחר יישום כל ?חלופה 5.00 הניתוח מתייחס לביטול הצורך בשינוי תקנות עתידי, שהוא דבר .שכרוך בבירוקרטיה רבה )(ג האם הניתוח מתייחס לתועלות נוספות שהחלופות ?יוצרות 1.50 6 . בחינת עלויות והשפעות ( שליליות5 )נקודות 1.00 הניתוח לא מתייחס בצורה מספקת לעלויות ולהשפעות הלא רצויות של הרגולציה. כך, אין התייחסות רבה להשפעות על מכוני ההכשרה הנוספים הקיימים (כמה הם יפגעו מהמהלך?), על המחירים של הכשרת המאמנים (האם הם יעלו לאחר הפיכת ההתאחדות למונופול בתחום?). כמו כן, הניתוח כמעט ולא מתייחס להגבלות על ההתאחדות לאחר שתהפוך למונופול בתחום (פיקוח על התנאים שהיא תקבע למכוני ההכשרה .)'האחרים, פיקוח על מחירים וכו (א) האם הניתוח מת ייחס לעלויות ולהשפעות הלא רצויות ?שכל חלופה תטיל על הציבור [עלויות ציות לרגולציה, עלויות ]'עקיפות וכו - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ב) האם הניתוח מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על ,הממשלה? [תקציב תפעולי ]תקנים, זמן עבודה 2.00 כאמור, אין התייחסות רבה לעלויות של הרגולציה ולהשפעותיה השליליות. בהתאם, אין כימות של עלויות והשפעות אלה- בכמה ?המחירים יעלו? כמה מכוני הכשרה יסגרו (ג) האם יש כימות של העלויות ?שכרוכות בכל חלופה - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ד) האם הניתוח בוחן את ההשפעות של החלופות על ?שיקולים ציבוריים רלוונטיים 1.33 7 . השוואה בין חלופות ובחירה (5 )נקודות 2.00 הניתוח בוחן שתי חלופות- .חלופת האפס והחלופה המוצעת הניתוח קובע שחלופת האפס אינה אפשרית לבחירה, ולכן קובע שיש לבחור בחלופה המוצעת. זאת, ללא בחינה אמיתית של עלויות.ותועלות (א) האם הניתוח בוחן כל חלופה בהיבטי עלות- ?תועלת 2.00 הניתוח לא משווה בין החלופות כלל, וכן הוא מציג רק חלופה .)אחת שניתן לבחור בה (כפי שנכתב בניתוח (ב) האם הניתוח מזהה את החלופה שבסך הכל (עלות - תועלת) ממקסמת את הערך ?לחברה ( רווח נקי ע״ר580716355 | ) [email protected] 7 0.00 כפי שעולה מהניתוח, טיוטת הניתוח לא הועברה להתייחסות .הציבור או גורמי עניין (ג) האם בסיום הניתוח, טיוטת הדוח פורסמה לקבלת התייחסויות? (לפני קבלת ההחלטה ומעבר לניסוח )משפטי 2.33 8 ( . הגדרת יעדים5 )נקודות 5.00 מטרת הרגולציה, כפי שהיא מוצגת בניתוח, היא לאפשר להתאחדות לכדורגל לגשר על הפערים שהתגלו בעקבות דרישות אופ"א שההתאחדות לכדורגל בישראל כחברה בארגון הבינלאומי .נדרשת לעמוד בהן, לבין דרישות החוק והתקנות הישראליים הניתוח לא קובע יעדים מדידים, אך נראה שאין בכך צו רך, לאור .אופי הרגולציה (א) האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של המטרות ויעדים מדידים, ומועד לבחינת עמידה ?בהם - .נראה שהסעיף לא רלוונטי (ב) האם הוגדרה שיטת פעולה במידה שהרגולציה לא עמדה ?ביעדיה 1.00 ,הניתוח לא קובע שיטה למעקב אחר עלויות הרגולציה. כך למשל ניתן היה לעקוב אחר כמות מכוני ההכשרה למאמנים/מדריכים .הפועלים בישראל בשנים הקרובות, או אחר מחירי ההכשרות (ג) האם הוגדרה שיטת מעקב ?אחר עלויות הרגולציה 1.00 הניתוח לא קובע אילו נתונים יבחנו לצורך בחינת ההשפעה של .הרגולציה בפועל (ד) האם הניתוח מגדיר אילו נתונים יבחנו בעתיד כדי לבדוק את ההשפעה של ההחלטה ?בפועל 2.67 9 ( . החלטה5 )נקודות 5.00 טיוטת הרגולציה מבוססת על הניתוח שנערך במובן זה שכל סעיפיה נדונים בו. כמו כן, נראה שהמסקנה שהתקבלה בניתוח .היא זו שאומצה בטיוטת הרגולציה (א) האם טיוטת הרגולציה ?גובשה בהסתמך על הניתוח 2.00 הניתוח אימץ את הרגולציה המוצעת בניתוח. עם זאת, כאמור לא באמת נבחנו חלופות נוספות, כך שלא ניתן לקבוע האם זוהי .החלופה שממקסמת תועלת לחברה (ב) האם מקבל ההחלטות בחר בחלופה שממקסמת את הערך לחברה או נימק מדוע בחר ?בחלופה אחרת 1.00 לא נקבע מועד בו הרגולציה תיבחן מחדש, או מועד בו היא תפקע .באופן אוטומטי (ג) האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה ולבחינת ההצלחה של הרגולציה ?בהשגת מטרותיה 34 25. סה"כ (עד50 )נקודות