חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm היבטים בהפעלת השיטור העירוני :כתיבה ג'רי אלמו-קפיטל :| אישור אורלי אלמגור לוטן תאריך : 'ט בטבט תשפ"ב , 13 בדצמבר 2021 סקירה היבטים בהפעלת השיטור העירוני הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן היבטים בהפעלת השיטור העירוני ................................ ................................ ................................ ... 0 תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 5 1.1 הסדרת השיטור העירוני ................................ ................................ ................................ .... 6 2. הכללת הרשויות המקומיות לתוכנית השיטור העירוני ................................ ............................... 8 2.1 תקצוב תוכנית השיטור העירוני ................................ ................................ ........................ 15 3. הפעלת התוכנית השיטור העירוני ................................ ................................ ........................ 19 4. הביטי מדידה והערכה................................ ................................ ................................ ........ 26 סקרים של משרד הבט"פ על התוכנית ................................ ................................ ........................ 27 4.1.1 סקר אקלים ארגוני- 2017 ................................ ................................ .......................... 27 4.1.2 סקר אנשי מפתח- 2021 ................................ ................................ ............................ 29 4.1.3 סקר דעת קהל בנושא השיטור העירוני- 2017 : ................................ .............................. 28 4.2 מחקר מלווה ................................ ................................ ................................ .................. 30 4.3 מדדי תוצאה: ניתוח נתוני עבריינות ................................ ................................ ................. 32 4.4 דיווחים לוועדת הפנים של הכנסת: השוואה בין הרשויות בהן התוכנית פועלת לרשויות בהן היא אינה פועלת 32 4.5 מדידת עבריינות בכל אחת מהרשויות בהן פועל שיטור עירוני לפ ני ואחרי הכללתן בתכנית .. 34 5. נספח1 – ממצאים סטטיסטיים ................................ ................................ ........................... 39 5.1 נספח2 - נתונים השוואתיים על סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני בי ן יישובים שבהם התוכנית .פועלת ליישובים אחרים ................................ ................................ ................................ ............ 40 5.1.1 נתונים השוואתיים על סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני בין יישובים שבהם התוכנית .פועלת ליישובים אחרים ................................ ................................ ................................ ........ 41 היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב בעבור ה וועדה לביטחון פנים בראשות חה"כ מרב בן ארי, והוא עוסק בסוגיות שונות בהפעלת השיטור העירוני. לצורך הכנת המסמך פנינו למשרד לביטחון הפנים (להלן- משרד הבט"פ), למשרד הפנים ולכלל הרשויות המקומיות בהן פועלות יחידות שיטור עירוני בבקשה לקבל מידע ונתונים בנושא. עד למועד הגשת המסמך השיבו לפנייתנו40 רשויות, מהן29 ,רשויות יהודיות שש רשויות מעורבות וחמש .רשויות ערביות1 נציין, כי מרבית העבודה על המסמך נעשתה בחודשים מאי- אוקטובר2021 . בנובמבר2021 קיבלה הממשלה החלטת ממשלה ייעודית לעניין הפעלת השיטור העירוני ברשויות המקומיות הערביות, אשר שינתה חלק מהתבחינים לגבי הכללת התוכנית ברשויות .הערביות בכדי לשפר את הביטחון האישי והקהילתי וכן להפחית את רמת האלימות וההתנהגות "האנטי חברתית" במרחב המוניציפלי התקבלה ביוני2010 החלטת ממשלה1848 במסגרתה הוחלט בין השאר על הקמתו של מערך שיטור עירוני בלא יותר מ- 15 רשויות מקומיות כפיילוט לשנתיים. כשנה לאחר מכן פיילוט השיטור העירוני עוגן בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א- 2011 . החוק הסדיר את מערך השיטור העירוני כפיילוט ב- 12 רשו.יות מקומיות כהוראת שעה לשנתיים לאורך השנים הוארכה הוראת השעה מספר .פעמים ומספר הרשויות שהוכללו בתכנית גדל מערך השיטור העירוני מורכב מכוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית ייעודית של פקחים שיסייעו למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות. הפקחים המסייעים הם פקחי עירייה אשר עברו הכשרה ייעודית שאורכה חמישה ,ימים ובסיומה קיבלו סמכויות המאפשרות להם במקרה של מעשה אלימות, לדרוש מאדם להזדהות, לחפש עליו .נשק ולעכב אותו עד לבואו של שוטר, תוך שימוש בכוח סביר השימוש בסמכויות אלה הוגבל רק למקומות הקבועים בחוק– ,אזורי בילוי אזורי מסחר וגנים ציבוריים. פקחים מסייעים יוכלו להפעיל סמכויות אלו רק בנוכחות .שוטר או לפי הנחיה של מפקד תחנת משטרה בה הם עובדים כבר בשלב חקיקת החוק וכן לאורך השנים מאז עלו טענות שונות בדבר מתן סמכויות שיטור לפקחים עירוניים, שהתייחסו בעיקר לכך שהכשרתם של פק חים מסייעים אינה מספקת בכדי לקבל סמכויות שיטור. בפועל, מדיווחי משרד הבט"פ לוועדת הפנים והגנת .הסביבה של הכנסת עולה כי לפחות בשנים האחרונות, הפקחים עושים שימוש מצומצם יחסית בסמכויות אלה יחידות השיטור העירוני פועלות בהתאם לסל עבירות ייעודי שהוגדר על ידי המשר ,ד לבט"פ ומשטרת ישראל אך יש גמישות באכיפה ומניעה של עבירות בתחומים שונים, בהתאם לצרכים והמאפיינים הייחודיים של הרשות :המקומית. כוח השיטור העירוני פועל בשלושה אופנים1-פעילות אכיפה משטרתית- מבוצעת על ידי שוטרים ;בלבד2 -פעילות אכיפה עירונית- מבוצעת על ידי פ ;קחים מסייעים בלבד3 -פעילות משולבת- מבוצעת על ידי צוות משולב של פקחים ושוטרים. סדר הכוחות של יחידות השיטור העירוני וכן היחס בין מספר השוטרים לבין מספר 1 רשויות יהודיות( : 1 ( ,)אילת2 ( ,)אור יהודה3 ( ,)אור עקיבא4 ( ,)אופקים5 ( ,)אלעד6 (,)אריאל7 ,)אשקלון (8 ( ,)בית שאן9 ( ,)גבעתיים10 ,)גדרה ( 11 ( ,)הרצליה12)ח( ,דרה13 ,)טבריה ( 14 ( ,) יבנה15 ( ,) יוקנעם16 ( ,)כפר יונה17 ( ,)כפר סבא18 ( ,)כרמיאל19 ( ,) מגדל העמק20 )מודיעין מכבים- ( ,רעות21 ( ,)נתניה22 ( ,)נשר23 ( ,)עפולה24 ( ,)ערד25 ( ,)צפת26 ( ,)קריית אתא27 ( ,)קריית ים28 ( ,)ראשון לציון29 ;)רחובות רשויות ערביות( : 1)אום אל- ,פחם (2)באקה אל- ( ,גרביה3)דלית אל- (, כרמל4 ( ,)עראבה5 ;)נצרת רשויות מעורבות( : 1 ( ,)לוד2 )מעלות ( ,תרשיחא3 ( ,)עכו4 ( ,)נצרת עילית5 ( ,)רמלה6)תל אביב- .יפו היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפקחים משתנה מרשות לרשות, בהתאם לצרכים ולמאפיינים של הרשות ולפי הסכם התקשרות בינה לבין המשרד לבט"פ. חלק מ הרשויות המקומיות מסרו למרכז המחקר והמידע של הכנסת ש מצב זה יוצר חוסר איזון בין מספר הפקחים למספר השוטרים ומקשה על פעילות משולבת של פקחים ושוטרים יחד. עוד נטען, כי שונות זו מעמיקה את הפערים בין רשויות גדולות עם יציבות כלכלית בהן מספר הפקחים כפול ממספר השוטר ים לבין .רשויות קטנות ועניות בהן יש יותר שוטרים מפקחים )הפעלת התכנית מתבצעת בשיטת מימון מותאם (מצ'ינג- המשרד לבט"פ משתתף במימון שכרם של פקחים מסייעים ברשויות מקומיות בהן פועל שיטור עירוני . ככלל, ההשתתפות היא בשיעור של35%-25% מתוך שכר כלל הפקחים המסייעים שהרשות המקומית התחייבה להעמיד במסגרת התכנית. במקביל הרשות המקומית מחוייבת להעמיד משאבים הנדרשים לתפעול השיטור העירוני: הקצאת רכבים וניידות, מבנה לתפעול השיטור העירוני וגיוס .והכשרה של פקחים מסייעים השר לבט"פ אחראי על יישום התוכנית ובתוך כך הוא אחראי על צי רופן של רשויות לתכנית על פי תבחינים שנקבעו .בהחלטות ממשלה המתעדכנות מעת לעת תנאי הסף להצטרפות לתוכנית הוא גודל אוכלוסיית הרשות- ,ככלל רק רשויות שאוכלוסייתן מונה מעל16 אלף תושבים יכולות להצטרף אליה ,. רשויות שעמדו בתנאי הסף כאמור מדורגות על פי היקף עבירות ה אלימות והיקף אירועי איכות החיים בשטחן. תבחיני המשרד לבט"פ לצירוף רשויות מקומיות כוללים גם ייצוג לרשויות ערביות בשיעור של20% ולרשויות חרדיות בשיעור של10% , בהתאם לחלקן מכלל האוכלוסייה בישראל , וכן מתן ייצוג לרשויות מקבוצות דירוג חברתי- כלכלי ופריפריאלי שונה ולרשויות בעלות .היקף אוכלוסייה שונה נוסף על כך, היות שתוכנית השיטור העירוני פועלת בשיטת המימון התואם, על הרשויות שעמדו בתבחינים להוכיח את יכולתן להעמיד משאבים לצורך תפעול השיטור העירוני. השיטור העירוני ברשויות מקומיות ערביות אחת הטענות המרכזיות כנגד תוכנית השיטור העירוני הייתה יא שה מעמיקה את הפער בין רשויות , בכך שהיא לא נותנת מענה לרשויות שאוכלוסייתן קטנה מ- 16 אלף תושבים וכן לרשויות חלשות כלכלית שאין ביכולתן להעמיד ,משאבים לצורך הפעלת השיטור העירוני. זאת, על אף שייתכן שדווקא ברשויות אלו ובפרט ברשויות הערבי ,ות הצורך בשיטור עירוני עשוי להיות גבוה במיוחד . בשנת2020 פעלה ועדת מנכ"לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית. ביולי2020 וה ועדה פרסמה את המלצותיה- בכל הקשור לשיטור העירוני ועדת המנכ"לים המליצה על הרחבת התוכנית לכלל הרשויות הערביות שעונות לקריטרי ונים הקיימים ושאין בהן עדיין שיטור עירוני , וכן הציעה לערוך שינויים בתנאי הסף לצירופן של רשויות מקומיות, כך שרשויות ערביות שאוכלוסייתן מונה פחות מ- 16 .אלף תושבים יוכלו להצטרף לתוכנית באפריל2021 הממשלה ה- 35 אימצה את המלצות ועדת המנכ"לים במסגרת החלטת ממשלה מ 'ס852 .בנובמבר 2021 קיבלה הממשלה ה- 36 'את החלטת ממשלה מס631 שעניינה: הקמת מערכי אכיפה עירוניים ברשויות מקומיות בחברה הערבית וברשויות המקומיות הדרוזיות והצ'רקסיות. במסגרת החלטה זו בוצעו כמה שינוייים בתבחינים הקיימים לצורך צירוף רשויות מקומיות מהחברה הערבי .ת תנאי הסף לצירוף רשויות מהחברה הערבית הו רד , כך שרשויות מקומיות ערביות שאוכלוסייתן מונה מעל10,000 .תושבים יוכלו להצטרף לתוכנית ,בנוסף היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בוצע שינוי בהיקף המימון של המשרד לבט"פ ונקבע כי המשרד ישתתף במימון שכרם של פקחים מסייעים ברשויות מקומיות בחברה הערבית בה יקף של70% . היקף הפעלת התוכנית לפי המשרד לבט"פ, נכון למאי2021 תוכנית השיטור עירוני פועלת ב- 71 רשויות מקומיות ובעוד3 רשויות .מקומיות השיטור העירוני נמצא בשלב הקמה16% ( מהרשויות שנכללות בתוכנית12 רשויות) הן רשויות ערביות ו- 4% (שלוש רשויות) הן רשויות חרדיו .ת( לאורך השנים בהן פועלת תכנית השיטור העירוני2020-2011 ) 21 ,רשויות מקומיות ביקשו ממשרד הבט"פ להצטרף לתוכנית השיטור העירוני וסורבו אם בשל אי עמידה בתבחינים או בשל מגבלת התקציב שהוקצה לכך על-ידי משרד הבט"פ באותה עת . כמחצית מהרשויות הללו ( 10 רשויות) הן רשוי.ות ערביות ,כמו כן משרד הבט"פ הציע ל- 9 ,רשויות מקומיות להצטרף לתוכנית והן סירבו כאשר הסיבה המרכזית לסירוב להיכלל בתוכנית הייתה קושי של הרשות להעמיד משאבים לצורך הפעלת ה . מדידה והערכה של תוכנית השיטור העירוני החוק לייעול האכיפה והחלטת הממשלה1848 קבעו הסדרי ם שונים לדיווח על יישום התוכנית ולמדידה של השפעותיה, לרבות דיווח על- פי חוק לוועדת הפנים והגנת הסביבה אודות .שורת היבטים ביישומה המשרד לבט"פ ערך שלושה סוגים של סקרים לבדיקת התוכנית : סקר אקלים ארגוני , שבדק את תחושות ותפיסות הפקחים והשוטרים בכל הנוגע להפעלת;השיטור העירוני סקר אנשי מפתח שבדק את התפיסות של אנשי מפתח ברשויות המקומיות ובמשטרת ישראל בכל הנוגע לפעילות יחידות השיטור העירוני; וסקר דעת קהל בנושא שיטור עירוני, שנערך בקרב תושבים ברשויות בהן התוכנית מופעלת. מהסקרים מצטיירת ככלל תמונה חיובית באשר לשיטור .העירוני, אולם גם עלו בהם כמה פערים סקר האקלים הארגוני האחרון העלה כי רוב יחידות השיטור העירוני מאופיינות בתפישה חיובית על אווירת האקלים הארגוני ביחידות השיטור העירוני; לצד זאת, מהסקר עלה כי שוטרים מבינים יותר את המשימות המוטלות עליהם מאשר עמיתיהם הפקחים ,וכי שוטרים נוטים לתת פחות אמון בשותפיהם הפקחים. הסיבה לפערים אלו, לפי הסקר .הייתה העדר הכשרה מספקת של פקחים מסקר אנשי מפתח האחרון שנערך ב- 2021 על ו הבדלים מובהקים בין אנשי מפתח במשטרה וגורמים רלוונטיים ברשות המקומית בכל הקשור למטרות התוכנית: אנשי מפתח במשט רה דירגו ברמת ה חשיבות הנמוכה ביותר את המטרות המתייחסות להפחת ת ה קמות רעש ושיפור איכות המענה של שירותי העירייה בעיני התושבים, ואילו אנשי מפתח ברשות המקומית דירגו ברמת החשיבות הנמוכה ביותר .את המטרות הנוגעות להפחתת רמת האלימות ביישוב נוסף על סקרים אלה, בשנת 2018 פורסם מחקר מלווה על התוכנית , שנערך בשיתוף בין המשרד לביטחון הפנים לבין חוקרים מהאקדמיה. המחקר בחן את מידת האפקטיביות של השיטור העירוני לעומת מודלים אחרים של אכיפה .ברשויות המקומיות.המחקר מצא כי מודל השיטור העירוני מועיל לאין ערוך ביחס למודלים האחרים יחד עם זאת הוא הצביע על שורה של פערים ובהם : היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פערי הכשרה- הכשרת הפקחים והשוטרים בשיטור העירוני אינה מספקת להתמודדות עם מצבי אלימות ואינה מביאה לבקיאות מספקת בנושא חקיקה עירונית והפעלת סמכויות. היות שההכשרה המבוצעת על ידי הרשויות המקומיות ממומנת לעיתים באמצ עות אגרת שמירה, כותבי המחקר המליצו להטיל את מימון ההכשרות על הממשלה .ולא על גורמים מוניציפאליים פער בין רשויות גדולות ו איתנות כלכלית לבין רשויות קטנות ועניות- ( תנאי הסף לצירוף רשויות ,ככלל רשויות בהן מתגוררים מעל16 אלף תושבים) והדרישה להוכיח את יכולתן של רשויות מקומיות להעמיד משאבים לצורך תפעול השיטור העירוני מעמיקים את הפער בין רשויות גדולות ואיתנות כלכלית לבין רשויות קטנות ועניות, וזאת בתחום חיוני .של שירות ציבור מובהק מדידת השפעת :התוכנית כאמור, החוק לייעול האכיפה והפיקוח ברשויות המקומיות קבע בין הי תר כי על השר לביטחון הפנים לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת אחת לחצי שנה נתונים על עבירות אלימות ברשויות מקומיות בהן התוכנית מופעלת בהשוואה לנתונים ברשויות מקומיות בהן היא אינה מופעלת. מבחינת שני הדיווחים האחרונים לכנסת לא ניתן להסיק מסקנות לגבי הי קף העבירות בשני סוגי הרשויות. בהקשר זה יוער, כי השוואה כזו של הנתונים בשתי קבוצות הרשויות ללא התחשבות במאפיינים השונים של הרשויות שבכל קבוצה ממילא .מגבילה את האפשרות להסיק מסקנות לגבי השפעת התוכנית דרך נוספת לבחון את התוצאה של הפעלת ה שיטור ה עירוני היא בדי קת העבריינות בכל אחת מהרשויות בהן הוא פועל לפני ואחרי הקמת ו . לצורך ביצוע בדיקה זו, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ביקש לקבל מהמשרד לביטחון הפנים את הנתונים הרלבנטיים לגבי העבירות והא ירועים שבאחריות השיטור העירוני ; מניתוח סטטיסטי של נתונים אלו עלה כי בהסתכלות ע ל כלל הרשויות בהן הופעל השיטור העירוני- היתה ירידה מובהקת בממוצע הרב שנתי של סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני. ברשויות ה מעורבות נצפתה ירידה אך משום שהיקף ( המדגם קטן היות שיש מעט רשויות מקומיות מעורבות) לא ניתן להסיק מסקנות מובהקות . ברשויות הערביות נ צפתה עלייה בעבירות שבטיפול השיטור העירוני. יודגש, כי לא ניתן להסיק מתוצאות הניתוח על מתאם סיבתי בין קיומו של השיטור העירוני לבין ה .ירידה במספר העבירות והאירועים ,כמו כן בהקשר למדידת השפעת התוכנית חשוב לציין ששינויים בנתוני תיקים שנפתחו או פעולות אכיפה שביצ עה המשטרה עשויים לנבוע משינויים בהיקף הדיווח או .באכיפה, ולא תמיד משקפים שינויים בהיקף העבריינות בפועל היבטים בהפעלת ה שיטור העירוני | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא כפי שנקבע בפקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א- 1971 , " משטרת ישראל תעסוק במניעת עבירות ובגילוין, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין, בשמירתם הבטוחה של אסירים, ובקיום הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש". 2 במודל השיטור הקלאסי (השיטור המסורתי) יש חלוקה ברורה של הסמכויות: משטרת ישראל מבצעת אכיפה בתחום הפלילי ופקחי העירייה מתמקדים .בעיקר באכיפה של חוקי עזר עירוניים3 ,לצד מודל זה בעשור ים האחרונים התפתחו בישראל שני מודלים נוספים לחלוקת עבודה בין הפקחים המקומיים לבין המשטרה : 1. מודל השיטור המשולב- מודל שהחל לפעול בשנת2000 , לפי החלטה שהתקבלה ידי מפכ"ל המשטרה דאז (יהודה וילק). במודל זה, שהוקם לצורך אכיפה של אירועי איכות חיים (עבירות מטרד לציבור כגון הפרעת מנוחה והשלכת ,)פסולת4 פועלת ניידת שיטור ( משולב המאוישת על ידי שוטר סיור ופקח עירוני ללא הכשרה וסמכות בתחום השיטור ). יש לציין כי במודל זה המשטרה אינה מקצה תקנים נוספים לשוטרים והשוטרים בניידת השיטור המשולב נמנים על כוח הסיור המשטרתי. 5 2. מודל מערכי אכיפה עירוניים :(להלן)שיטור עירוני- מודל זה נוצר במטרה לשפר את השיטור המשולב6 והוא כולל כוח משולב של כוחות שיטור ייעודי ו ,""פקחים מסייעים שהם פקחים עירוניים ייעודיים אשר קיבלו סמכויות מיוחדות בתחום מניעת האלימות. 7 מטרת השיטור העירוני היא הרתעה, מניעה ואכיפה של עבירות בתחומי אי כות החיים , אלימות והתנהגות "אנטי- "חברתית .בתחומים המוניציפליים ברמת הרשות, ראש הרשות 2 פקודת המשטרה (נוסח חדש), התשל"א- 1971 . 3 ,ד"ר פני יובל, עירית פורת אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפליים בישראל , העיקר במחקר- מחקרים ,וסקרי ספרות בתחומי העשייה של משטרת ישראל, בהוצאת משטרת ישראל, אגף תכנון, מחלקת אסטרטגיה ,מדור מחקר ואסטרטגיה2018 . 4 ,המשרד לביטחון פנים, לשכת המדען הראשי, מחקרים, סקרים וסטטיסטיקות שיטור קהילתי בישראל , המכון ,לקרימינולוגיה, הפקולטה למשפטים האוניברסיטה העברית2001 ', עמ22 . 5 ,ד"ר פני יובל, עירית פורת אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפליים בישראל , העיקר במחקר- מחקרים וסקרי ספרות בתחומי העשייה של משטרת ישראל, בהוצאת משטרת ישראל, אגף תכנ ,ון, מחלקת אסטרטגיה ,מדור מחקר ואסטרטגיה2018 . 6 .שם 7 החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחון הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אמור להוביל את השיטור העירוני והוא גם האחראי על קביעת מדיניות וסדר העדיפות .העירוני בתיאום עם משטרת ישראל8 .מודל השיטור העירוני הינו עניינו של מסמך זה 1.1 הסדרת השיטור העירונ י ביולי2009 התקבלה החלטת ממשלה562 , אשר הורתה על הקמת ועדת שרים שתעסוק בבחינת דרכים לשיפור הביטחון האישי של תושבי ישראל ותבחן אפשרות של הקמת מערך שיטור עירוני אשר יפעל ברשויות המקומיות תחת המשרד לביטחון .הפנים9 כשנה לאחר מכן, ביוני2010 , החלטת ועדת השרים לבחינת הקמתו של מערך שיטור עירוני קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מספר1848 שעניינה מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחום הביטחון האישי. במסגרת זאת הוחלט בין השאר על הקמתו של ,מערך שיטור עירוני הכולל כוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית ייעודית, בלא יותר מ- 15 רשויות מקומיות .כפיילוט לשנתיים 10 המטרות להקמת מערכי השיטור העירוניים היו בין היתר י צירת סביבת חיים מוגנת ואיכותית, חיזוק הביטחון האישי והקהילתי ,במרחב המוניציפאלי חיזוק יכולת ההרתעה והאכיפה ברמה המוניציפאלית, הפחתת רמת האלימות, העבריינות וההתנה"גות "האנטי חברתית, תוך דגש ברור על עבירות שבתחום איכות החיים. 11 באוגוסט2011 עוגן פרויקט השיטור העירוני ב חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א- 2011 (להלן- חוק לייעול האכיפה והפיקוח ברשויות .)המקומיות12 החוק הסדיר שני נוש :אים מרכזיים1- הקמת מערך אכיפה עירוני שיורכב מכוח שיטור עירוני ייעודי של שוטרים ומיחידת פיקוח עירונית ייעודית של פקחים שיסייעו למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות. 2 - הסמכת פקחים עירוניים לשם פיקוח על ביצוע חוקי עזר בתחום הרשויות המקומי ו ת שבה ן .הם עובדים13 8 החלטת ממשלה848 1, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחון הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . 9 החלטת ממשלה562, של הממשלה ה- 32 ,ועדת השרים לבחינת הקמתו של מערך שיטור עירוני , 12 ביולי2009 . 10 החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחון הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . 11 החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה בתחון הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . 12 החוק לייעול האכ יפה והפיקוח העירוניים ברשויות מה)קומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 13 .שם באוגוסט2011 פיילוט השיטור העירוני עוגן בחוק כהוראת שעה לשנתיים . בהמשך הוארכה הוראת השעה כמה פעמים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm החוק קבע כי השיטור העירוני יוקם ב- 12 רשויות מקומיות (רשויות אלו מנויות בתוספת .הראשונה לחוק) ויופעל כפיילוט ניסיוני לתקופה של שנתיים14 לצד זאת, בתוספת הראשונה לחוק נקבע גם מנגנון להרחבה ושינוי של רשימת הרשויות. ואכן, בשנים שחלפו מאז מספר הרשויות המקומיות הכלולות בתוכנית גדל בהדרגה . גם תוקף הוראת השעה הוארך כמה פעמים ונכון להיום תוקפה וא ה עד ליום ה- 30 ביוני2022 . 15 במסגרת החוק הוקנו לפקחים המסייעים סמכויות נוספות שהם רשאים להפעיל במקרה של .מעשה אלימות16 :סמכויות אלו כוללות לדרוש מאדם להזדהות, לערוך חיפוש, לתפ וס חפץ שהתגלה במהלך חיפוש ועלול לפגוע בביטחון הציבו ר ולעכב חשוד עד לבואו של שוטר תוך שימוש בכוח סביר. 17ל פי החוק הפעלת סמכויות הפקחים המסייעים תעשה בהתאם למגבלות האלה : 1. הפעלת סמכויות ית עשה בנוכחות שוטר או בהנחיה של מפקד תחנה (כלומר, פקח מסייע יוכל להפעיל את סמכויותיו גם ללא נוכחות פיזית .)של שוטר18 2. הפעלת סמכויות פקחים מסייעים תעשה רק בתחום השיפוט של הרשות המקומית בה הם עובדים , ורק במקומות הקבועים בתוספת השנייה חוק ל , שהוגדרו כמועדים :לאלימות גנים ציבוריים, אזורי מסחר, חופי רחצה, חניונים, אירועים תחת כיפת השמי ם ואזורי בילוי. 19 הגורמים המעורבים בהפעלת התוכנית ,לפי החוק לייעול האכיפה והפיקוח ברשויות המקומיות האחריות ליישום הוראות החוק .מוטלת על השר לביטחון פנים20 בתוך כך, המשרד לביטחון הפנים אחראי על ההיבטים האלה: אישור צירופן של הרשויות המקומיות לת ו כנית השי טור העירוני על פי התבחינים 14 ה תוספת הראשונה :בחוק כללה את הרשויות האל : (1) ,אילת(2) ,בני ברק(3) ,גבעתיים(4) ,דימונה(5) ,טירה(6) ,כרמיאל(7) ,לוד (8) ,מגדל העמק(9) ,נצרת( 10 ) ,נתניה( 11 )ערד( , 12 )רמת גן. 15 'החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקן מס6) , התשפ"א- 2021 . 16 :הגדרת מעשה אלימות בחוק הכאת אדם או הפעלת כוח על גופו בדרך אחרת, במישרין או בעק יפין, בלא הסכמתו או בהסכמתו שהושגה בתרמית. 17 סעיף13 (א) ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 18 סעיף11 (1) ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 19 התוספת השנייה ב חוק- ,מקומות שהוגדרו כמועדים לאלימות בהם מותר לפקחים מסייעים להפעיל את סמכויותיהם: גנים ציבוריים אזורי מסחר, חופי רחצה, חניונים, אירו .עים תחת כיפת השמים ואזורי בילוי 20 סעיף22 (א) ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . החוק קבע כי השי טור העירוני יוקם ב- 12 רשויות מקומיות (רשויות אלו מנויות בתוספת הראשונה לחוק) ויופעל כפיילוט ניסיוני לתקופה של שנתיים לפקחים המסייעים ניתנו כמה סמכויות: בקשה מאזרח להזדהות, עריכת חיפוש, תפיסת חפץ שנגלה במהלך חיפוש ועיכוב חשוד עד להגעת שוטר, תוך שימוש סבי ר בכוח. הם רשאים לעשות שימוש בסמכויות אלה בתנאים הקבועים בחוק היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הקבועים בהחלטות הממשלה (שמתעדכנות מעת לעת. וראו להלן); גיבוש נוהל תפיסות הפעלה- ;נוהל המגדיר את התנאים, התהליכים והעקרונות להפעלת השיטור העירוני21 ניהול ;חלק ממשאבי התכנית; קיום מחקר והערכה על השיטור העירוני והצגתו לגורמי ממשלה ד.יווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת על פעילות השיטור העירוני22 בתוך משרד הבט"פ יש שני גופים מרכזיים בהקשר :להפעלת התכנית מינהלה ארצית- ,המסדירה מתכננת ומנהלת את ת ו כנית השיטור העירוני ברמה הלאומי ת; 23 ומדור שיטור עירוני במטה הארצי- האחראי על הקמה וליווי ש ל יחידות שיטור עירוני וגיבוש תורת הפעלה לת ו.כנית24 :לצד המשרד לבט"פ יש גופים שונים ברמה הלאומית והמקומית המעורבים בפרויקט משרד הפנים , שהוא הרגולטור של הרשויות המקומיות, אחראי על חלק מתוכנית ההכשרה של פקחים מסייעים ונדרש לתת את הסכמתו לכל צירוף של רשו;ת מקומית לתוכנית25 הרשויות ה מקומיות המפעילות את יחידות השיטור העירוני תחת שיפוטן, אחראיות להקצאת משאבים לצורך תפעולו ו בין היתר לצורך העסקת כוח אדם של פקחים מסייעים ו הקצאת .מבנה, רכבים וניידות ליחידות השיטור העירוני26 בנוסף, על הרשויות המקומיות לכנס את שני ה :גופים הללו מועצה לאכיפה עירונית , ש אחראית על גיבוש המדיניות וסדר העדיפות ברמה המוניציפאלית, ו-ועדת משנה לאכיפה עירונית ,ש אחראית על יישום המדיניות וסדרי ה עדיפו יו ת שנקבעו במועצת האכיפה העירונית , על ידי תרגומן לת ו כנית אופרטיבית והתאמתן לפעילות של מערכי השיטור .העירוניים27 2 . הכללת הרשויות המקומיות ב תוכנית השיטור העירוני הכללת רשויות ותב כנית ה שיטור ה עירוני מתבצעת על פי תבחינים הקבועים בהחלטות .הממשלה ובהתאם לתקציבים אשר מוקצים עבור התוכנית ,נכון למועד כתיבת מסמך זה התבחינים להכללת רשויות לתכנית נקבעים ככלל לפי החל טת ממשלה מספר1645 מיום ה- 7 21 המשרד לביטחון פנים, מערכי אכיפה- תפיסת ההפעלה, דצמבר2020 , 'עמ3 . 22 החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני- רפורמה בתחום הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . 23 אתר ,האינטרנט של המשרד לביטחון פנים שיטור עירוני- מערכי אכיפה עירוניים ,הס כני : 10 במאי 2021 . 24 המשרד לביטחון פנים, מערכי אכיפה- תפיסת ההפעלה, דצמבר2020 ', עמ5. 25 סעיף22 (ב) ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 26 המשרד לביטחון פנים, מערכי אכיפה- תפיסת ההפעלה, דצמבר2020 ', עמ10 - 12 . 27 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה , המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , ,דוא"ל5 המאי 2021 . השר לבט"פ אחראי על אישור צירוף רשויות לתוכנית על פי תבחינים הקבועים בהחלטות ממשלה שונות המתעדכנות מעת לעת היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ביולי2016 שעניינה עדכון תבחינים וכללי תקצוב בתכניות שמפעיל המשרד לבט"פ ברשויות .המקומיות וקביעת אזורי עדיפות לאומית לעניין השתתפות המשרד לבט"פ במימונן28 תנאי הסף לצירוף רשויות מקומיות לת ו כנית הינו גודל אוכלוסיית הרשות - ככ לל יצורפו ו לת כנית רשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה מעל16 .אלף תושבים דירוג הרשויות העונות על תנאי סף זה מתבצע בהתאם לתבחינים הכוללים את היקף עבירות אלימות והיקף אירועי איכות חיים. 29 ,בנוסף בהחלטת ממשלה1645 "נקבע מתן ייצוג לרשויות מקומיות "לא יהודיות לו רשויות חרדיות. בהתאם לכך הוחלט כי בכל עשר רשויות מקומיות שיוכללו בתוכנית השיטור העירוני% 20 יהיו רשויות מהמגזר הלא יהודי ו- % 10 ו יהי חרדיות, בהתאם לחלקן של אוכלוסיות אלה ב כלל האוכלוסייה בישראל .כמו כן, נקבע שיינתן ייצוג גם לרשויות מקבוצות דירוג חברתי- כלכלי ופריפ.ריאלי שונה וכן לרשויות בעלות היקף אוכולוסייה שונה30 כמו כן, היות שה יא )פועלת בשיטה של מימון תואם (מצ'ינג אחד הת נאים להכללת רשויות בתוכנית הוא היכולת שלהן להקצות את המשאבים הנדרשים לתפעול מערך השיטור .העירוני תחת שיפוטן31 משאבים אלו כוללים: הקצאה וגיוס של כוח אדם; הקצאת אמצעים לתפעול השיטור העירוני בהתאם להסכם התקשרות מול משרד ה ;בט"פ; הכשרת כוח אדם הקצאת מתקן לפריסה של יחידת השיטור העירוני; הקצאת מבנה משותף לכוח השוטרים הייעודי הו פקחים מסייעים (כולל עלות בינוי המבנה, גידור, שיפוץ ושילוט) והקצאה של כלי רכב ומדים .לפקחים המסייעים32 28 החלטת ממשלה1645, של הממשלה ה- 34 ,עדכון תבחינים וכללי תקצוב בתכניות שמפעיל המשרד לביטחון פנים ברשויות המקומיות וקביעת אזורי עדיפות לאומית לעניין השתתפות המשרד ל ביטחון הפנים במימונן , 7 ביולי2016 .( עודכנה בספטמבר2017 ) 29 .שם 30 רשויות בעלות היקף אוכלוסייה שונה: רשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה בין16,000 ל- 35,000 תושבים יקבלו ייצוג בשיעור של % 50 , רשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה בין35,000 ל- 75,000 תושבים– יקבל ו ייצוג בשיעור של% 30 . - רשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה בין75,000 ל- 250,000 תושבים ייצוגו בשיעור של% 20 . 31 החלטת ממשלה1645, של הממשלה ה- 34 , עדכון תבחינים וכללי תקצוב בתכניות שמפעיל המשרד לביטחון פנים ברשויות המקומיות וקביעת אזורי עדיפות לאומית לעניין השתתפות המשרד לביטחון הפנים במימונן , 7 ביולי2016 . 32 המשרד לביטחון פנים, תפיסת הפעלה- נספח סל עבירות, דצמבר2020 '. עמ10 - 12 . תנאי הסף לצירוף רשויות לתוכנית הוא גודל אוכלוסיית הרשות- ככלל, רק רשויות עם16 אלף תושבים יוכלו להצטרף לתוכנית רשויות שעמדו בתנאי הסף מדורגות לפי היקף עבירות אלימות ואירועי איכות חיים טקסט צד התבחינים להכללת רשויות בתוכנית כוללים מתן ייצוג בשיעור של 20% ל רשויות "לא יהודיות" ו- 10% לרשויות חרדיות בכדי להיכלל בתכנית על הרשויות המקומיות להוכיח את יכולתן להעמיד משאבים לתפעולה היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בנוסף, לאורך השנים התקבלו החלטות ממשלה שונות שקבעו תבחינים להכללת קבוצות מסוימות של רשויות בתוכנית השיטור העירוני כפי שיפורט להלן:  :רשויות מקומיות ביהודה ושומרון באוג ו סט2012 הוחל החוק גם על רשויות מקומי ות ביהודה ושומרון, מכוח סעיף87 ג ,)לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון תשמ"א- 1981 . 33 בהתאם לכך הוקמו יחידות שיטור עירוני בשלושה יישובים המצויים :בתחומי יו"ש .אלעד, ביתר עילית ומעלה אדומים34  :הכללת ערי כרך בפברואר2014 התקבלה החלטת ממשלה1331 שעניינה הרחבת פיילוט מערכי אכיפה עירוניי ם לערי כרך ועדכון התבחינים להכללת רשויות מקומיות ב פיילוט. במסגרת החלטה זו נקבע כי הפיילוט יופעל גם ברשויות מקומיות שאוכלוסייתן מונה למעלה מ- 250,000 .תושבים35 בהתאם לכך, כלל ערי הכרך מלבד חיפה צורפו לתכנית השיטור העירוני .)(באר שבע, תל אביב וירושלים לפי משרד הבט"פ, בשנת 2014 הוצע לחיפה לקחת חלק בפרויקט אולם היא סירבה ובשנת19 20 , עם כניסת ראשת העיר הנוכחית לתפקידה, היא פנתה למשרד הבט"פ להצטרף לתכנית אך הדבר לא אושר בשל היעדר תקציב. 36  :הכללת מועצות אזוריות בדצמבר2018 התקבלה החלטת ממשלה4389 בנושא מערכי אכיפה עי רוניים במודל מותאם למועצות אזוריות, בה הוחלט על הקמת יחידות .שיטור עירוני מותאמות למועצות אזוריות, כמודל ניסיוני37 .החלטה זו טרם יושמה במסגרת דיון בנושא תופעת הפשיעה החקלאית שנערך ב וועדה לביטחון פנים בנובמבר 2021 נמסר על-ידי נציג המשרד לבט"פ , כי המשרד העב יר לאישור שרת הפנים חומרי רקע לבדיקת היתכנות .לצירופן של שש מועצות אזוריות לפיילוט38 33 תקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א- 1981 . 34 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 במאי 2021 . 35 החלטת ממשלה1331, של הממשלה ה- 33 , הרחבת פיילוט מערכי אכיפה עירוניים לערי כרך ועדכון התבחינים להכללת רשויות מקומיות בפיילוט , 12 בפברואר2014 . 36 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 37 החלטת ממ שלה4389, של הממשלה ה- 34 ,מערכי אכיפה עירוניים במודל מותאם למועצות אזוריות , 20 בדצמבר2018 . 38 הכנסת ה- 24 ,, הוועדה לביטחון פנים, טרם פורסם פורוטוקול תופעת הפשיעה החקלאית ודרכי התמודדות עם הנזקים והקשיים שהיא מסבה לחקלאים במדינה , 9 בנובמבר2021 . היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רשות מקומית שעמדה בקר י טריונים ונמצאה מתאימה תוכל להיכלל בתכנית על פי צו של שר ה לבט"פ ,הסכמת שר הפנים ואישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנס.ת39 לאחר צירופה של רשות מקומית ו לת כנית נחתם הסכם התקשר ו ת בינ ה לבין משרד הבט"פ לצורך הסדרת שיתוף הפעולה ב.יניהם וקידום הפעלת התכנית40 נכון למאי2021 תוכנית השיטור העירוני פועלת ב- 71 רשויות מקומיות, ובעוד שלוש רשויות .היא נמצאת בשלבי הקמה41 בישראל יש255 רשויות מקומיות אשר יש בהן תושבים (וע וד שתי רשויות תעשייתיות), מהן85 רשויות ערביות ו- 7 רשויות מקומיות שרוב אוכלוסייתן חרדית (ויכונו .)להלן רשויות חרדיות42 ,מכאן שתוכנית השיטור העירוני פועלת או נמצאת בשלבי הקמה ב- 29% .מכלל הרשויות המקומיות בישראל להלן תוצג טבלה הכוללת רשימה של כלל הרשויות ה מקומיות בהן פועל שיטור עירוני, בחלוקה לפי מחוז )ומגזר (החלוקה למגזרים נעשתה על ידינו, החלוקה למחוזות התקבלה מהמשטרה. 43 39 סעיף18 (א ו-ב) לחוק ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 40 המשרד לביטחון פנים, תפיסת הפעלה- נספח סל עבירות, דצמבר2020 '. עמ 10 . 41 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה , המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכ ,נסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 42 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ,קובץ רשויות מקומיות בישראל- 2019, הודעה לתקשורת, פורסם ב- 6 במאי2021 . 43 חלוקת הרשויות על פי מגזרים נעשתה לפי קובץ הרשויות המקומיות של הלשכה המרכזית לשנת2018 . תוכנית השיטור העירוני פועלת ב- 71 רשויות מקומיות ובעוד שלוש רשויות מקומיות היא בשלבי הקמה היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה1: רשימת הרשויות המקומיות בהן יש שיטור עירוני ושנת הצטרפותן לת וכנית, לפי מחוז ומגזר, מאי2021 44 44 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה , המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . כללי מגזרים מיוחדים "א ת-מרכז חיפה וצפון דרום ירושלים וש"י ערביות מעורבות חרדיות אור יהודה ( 2014 ) אור עקיבא ( 2016 ) אופקים ( 2015 ) אריאל ( 2011 ) אום אל-פחם ( 2015 ) ירושלים )2015( אלעד )2014( באר יעקב ( 2016 ) בית שאן ( 2016 ) אילת ( 2011 ) *בית שמש ( 2020 ) באקה אל-גרביה ( 2013 ) לוד ( 2011 ) ביתר עילית )2015( בת ים ( 2013 ) חדרה ( 2013 ) אשדוד ( 2014 ) מבשרת ציון ( 2020 ) דלית אל-כרמל ( 2016 ) מעלות תרשיחא )2016( בני ברק ( 2011 ) גבעתיים ( 2011 ) טבריה ( 2013 ) אשקלון ( 2013 ) מעלה אדומים ( 2014 ) טייבה )2015( נוף הגליל )2016( גדרה ( 2014 ) טירת הכרמל ( 2016 ) ב אר שבע ( 2012 ) טמרה )2018( עכו )2014( הרצליה ( 2014 ) יוקנעם ( 2016 ) גן יבנה ( 2016 ) *טירה ( 2020 ) רמלה ( 2012 ) חולון ( 2016 ) כרמיאל ( 2011 ) דימונה ( 2011 ) נצרת ( 2011 ) תל אביב )2014( יבנה ( 2015 ) מגדל העמק ( 2011 ) נתיבות ( 2015 ) עראבה )2014( יהוד ( 2015 ) ר נש ( 2014 ) *ערד ( 2020 ) קלנסואה ( 2019 ) כפר יונה ( 2020 ) עפולה ( 2012 ) קריית גת ( 2018 ) רהט )2016( כפר סבא ( 2014 ) פרדס חנה ( 2020 ) קריית מלאכי ( 2015 ) שפרעם )2014( מודיעין ( 2015 ) צפת ( 2014 ) שדרות ( 2015 ) תל שבע )2016( נתניה ( 2011 ) קריית אתא ( 2014 ) פתח תקווה ( 2013 ) קריית ביאליק ( 2013 ) ראש העין ( 2014 ) קריית ים ( 2015 ) ראשון לציון ( 2016 ) קריית מוצקין ( 2015 ) רחובות ( 2015 ) קריית שמונה ( 2015 ) רמת גן ( 2011 ) רעננה ( 2015 ) היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהטבלה עולה כי 16% מהרשויות שנכללו בתוכנית ( 12 רשויות )הן רשויות ערביות ו- 4% (שלוש רשויות )הן רשויות חרדיות . :בחינת רמת הייצוג של החברה הערבית והחרדית בתכנית השיטור העירוני כאמור, בהחלטת ה ממשלה1645 נקבע בין היתר כי בכל10 רשויות מקומיות שיוכללו בפרויקט השיטור העירוני יינתן ייצוג בשיעור של20% לרשו יות ערביות ו- 10% לרשויות חרדיות, בהתאם לחלקן של אוכלוסיות אלה בכלל אוכלוסיית ישראל. כלומר, ההחלטה עשתה שימוש בשיעור האוכלוסייה השייכת לכל אחת מהקבוצות כמפתח לחישוב שיעור הייצוג המינימלי של סוגי רשויות שונות בכלל הרשויות המשתתפות בתוכנית. אולם ניתן לבחון את רמת הייצוג של אוכלוסיות שונות בתוכנית גם.בשיטה שונה, כמפורט להלן התפלגות האוכלוסייה בישראל לפי קבוצות אוכלוסיה אינה זהה להתפלגות היישובים לפי קבוצות האוכלוסייה של .תושביהן כלומר , שיעור הרשויות הערביות והחרדיות מכלל הרשויות בישראל שונה משיעורי הייצוג של ה אוכלוסיות שלהן בכלל האוכלוסייה: בעוד ששיעור הערבים באוכלוסיית ישראל עומד על כ- 20% , שיעור הרשויות הערביות מכלל הרשויות המקומיות גבוה יותר ועומד על33%; מנגד, בעוד האוכלוסייה החרדית מהווה כ- 10% מכלל האוכלוסייה בישראל, הרשויות המקומיות החרדיות הן פחות מ- 3% מכ לל הרשויות המקומיות בישראל. בחינה ברמת הרשות תעלה כי שיעור הרשויות הערביות בהן קיים שיטור עירוני הינו14% מכלל הרשויות הערביות בישראל . מנגד, בשלוש מתוך שבע הרשויות המקומיות החרדיות יש שיטור עירוני- כלומר ב42% מכלל הרשויות החרדיות. בבחינה כזו נראה כי האוכל וסייה הערבית מיוצגת בחסר בתכנית השיטור העירוני ואילו האוכלוסייה .החרדית מיוצגת מעבר לחלקה בכלל האוכלוסייה בהקשר זה יצויין, שחלק גדול מהרשויות הערביות הן רשויות קטנות, שאינן עומדות בתנאי הסף להצטרפות לתכנית, והוא גודל .הרשות בחינה ברמת ה תושבים תבדוק את המי דה בה האוכלוסייה החרדית והערבית מקבלות שירותי שיטור עירוני לפי המספר הכולל של התושבים הערבים והחרדים הגרים ברשויות בהן הוא פועל. היות שיש מספר לא מבוטל של ערבים וחרדים המתגוררים ברשויות שאינן מוגדרות כחרדיות או ערביות, ובפרט בירושלים, בחינה מזווית זו מביאה למסקנה הפוכה לגבי ייצוג אוכלוסיות אלה בתכנית. כך, מספר התושבים הערבים בכל הרשויות המקומיות הערביות בהן יש שיטור עירוני עומד על469.4 אלף תושבים; בנוסף ישנם עוד455.8 אלף תושבים ערבים בכל הרשויות המעורבות בהן יש שיטור עירוני. מכאן, שלפחות925.2 אלף תושבים( ערבים המהווים כ- 47% מכלל התושבים הערבים בישראל )חיים ברשויות בהן יש שיטור עירוני. המספר הכולל של התושבים החרדים בשלושת היישובים החרדים בהם יש שיטור עירוני עומד על312.7 אלף תושבים ועוד כ- 306.9 אלף תושבים חרדים מתגוררים בצפת וירושלים, שגם בהן יש שיטור עיר וני. כלומר יש לכל הפחות כ- 619.5 אלף תושבים חרדים, שהם כ- 52% ,מכלל האוכלוסייה החרדית בישראל, החיים ברשויות מקומיות בהם פועל השיטור העירוני. מכאן שלפי זווית בחינה כזו, האוכלוסיות הערבית והחרדית מיוצגת בתוכנית השיטור העירוני מעבר לחלקן באוכלוסייה. היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאמור, ב כדי להיכלל בת ו כנית השיטור העירוני על הרשויות המקומיות לעמוד בתבחינים שקבע משרד הבט"פ, וכן להוכיח את יכולתן להעמיד משאבים לצורך הפעלת יחידות השיטור העירוני .בתחומן בין השנים2020-2011 , 21 רשויות מקומיות ביקשו ממשרד הבט"פ להצטרף לתכנית השיטור העירוני וסורבו , אם בשל אי עמידה בתבחינים או בשל מגבלת התקציב שהוקצה לכך על-ידי משרד הבט"פ באותה עת. ( כמחצית מהרשויות הללו10 רשויות) הן .רשויות ערביות45 טבלה2 : רשויות מקומיות שבקשתן להצטרף לפרויקט השיטור העירוני בשנים- 2020 2011 סורבה, בחלוקה ל פי עילת הסירוב47 נוסף על כך, בין השנים2020-2011 משרד הבט"פ הציע ל- 9 רשויות מקומיות להצטרף :לתוכנית והן סירבו המשרד לבט"פ פנה ל מועצות האזוריות אשכול, גולן, עמק הירדן ועמק המעיינות לבדיקת התכנות לצירופן למודל המותאם למועצות אזוריות וכן לרשויות המקומיות זיכ רון יעקב; מודיעין עילית; נהריה; נס ציונה; וסח'נין .וסורב ( אצל רובן7 רשויות) סיבת הסירוב .להיכלל בתכנית הייתה קושי של הרשות להעמיד משאבים לצורך הפעלת התכנית 45 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 46 תקצוב : התקצוב שהושקע עבור התכנית על ידי המשרד לביטחון פנים לא איפשר את את הכללתן של הרשויות באותה .עת 47 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . מגבלת תקציב46 אי עמידה בתבחינים שנה רשות מקומית שנה רשות מקומית 2018 ג'דידה מכר 2020 ( חריש7,569 - )תושבים 2020 גבעת זאב 2020 ( כאבול13,854 - )תושבים 2020 גבעת שמואל 2019 ( מגדל1,941 - )תושבים 2020 הוד השרון 2020 ( פרדיס5,830 - )תושבים 2018 חיפה 2020 ( שעב6,941 - )תושבים 2020 יפיע 2018 ( עוספיא12,502 - )תושבים 2020 כפר קאסם 2019 עמק חפר (לא עמדה בתב)חינים המיוחדים להכללת מועצה אזורית 2020 כפר קרע 2020 מגאר 2021 קדימה– צורן 2021 מועצה מקומית קריית טבעון 2021 ריינה 2020 רמת השרון 2020 שוהם בשנים2020-2011 – תשע רשויות סירבו ,להיכלל בתכנית לרוב בשל קשיים בהעמדת משאבים לתפעול ה בשנים2020-2011 - 21 רשויות מקומיות ביקשו להיכלל בתכנית וסורבו על יד ,המשרד לבט"פ כמחציתן רשויות ערביות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.1 תקצוב תוכנית השיטור העירוני48 ,כאמור תקצוב ת ו)כנית השיטור העירוני מתבצע בשיטת מימון תואם (מצ'ינג , בחלוקה בין הממשלה ו כל אחת מהרשויות בהן פועלת התוכנית. חלקה של המדינה בתקצוב התוכנית ב רשויות המקומיות בהן פועלות יחידות שיטור עירוני נקבע בהתאם להחלטת ממשלה4388 שעניינה עדכון ת ו כניות למניעת אלימות ולמאבק בסמים ובאלכוהול ברשויות המקומיות. על פי החלטה זו מ שרד הבט"פ רשאי להשתתף במימון פקחים מסייעים ברשויות מקומיות בהן פועל שיטור עירוני בהיקף שהוא קבע, ובהתחשב בתבחינים .שהוגדרו על ידו קביעת היקף השתתפות המשרד לבט"פ במימון פקחים מסייעים נעשה "לפי "מדד משולב המשקלל את הדירוג החברתי-כלכלי ואת המדד הפריפריאלי של .הרשות המקומית49 בהתאם למדד המשולב חולקו הרשויות המקומיות לארבעה אשכולות : אשכול נמוך (מדד משולב 4-1 ), אשכול בינוני (מדד משולב6-5 ), אשכול גבוה (מדד משולב7 ) ואשכול גבוה מאוד (מדד משולב10-8 .) רשויות מקומיות שדורגו באשכול נמוך ובינוני זכאיות למימון ממשלתי בהיקף של35% ו- 25% )(בהתאמה מתוך שכר כלל הפקחים המסייעים שהרשות המקומית התחייבה להעמיד במסגרת ו הת כנית וזאת עד לתקרה של10,833 ש"ח בחודש עבור כל פקח מסייע שעובד במשרה מלאה . .הרשויות בשאר האשכולות אינן זכאיות למימון 48 החלטת ממשלה4388, של הממשלה ה- 34 ,עידכון תכניות למניעת אלימות ולמאבק בסמים ואלכוהול ברשויות המקומיות , 20 בדצמבר 2018 . 49 המדד החברתי- פריפריאלי של הרשות נקבע בהתאם לפרסומים של הלשכה המרכזית לסט.טיסטיקה תקצוב התכנית ו מב צע בשיטת המימון )המותאם (מאצ'ינג, בחלוקה בין הממשלה והרשויות המקומיות .בהן היא פועלת היקף השתתפות המשרד לבט "פ נקבע לפי שקלול המדד חברתי- כלכלי וה מדד הפריפריאלי של ככלל, משרד הבט"פ משתתף במימון שכרם של פקחים מסייעים בהיקף של 25%-35% מתוך שכר כלל הפקחים ועד לתקרה של 10,833 ש"ח בחודש עבור כל פקח היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מימון השיטור העירוני בעזרת אגרת שמי רה החוק לתיקון פקודת ה עיריות (הוראת שעה), התשע"א- 2011 , 50 הסמיך את הרשויות המקומיות לגבות אגר ה או היטל שמירה לצורך הסדרת שמירה, אבטחה וסדר ציבורי בתחומן. החוק כולל סייגים לעניין הסכום המקסימלי שאותו זכאיות הרשויות לגבות. בדיונים בנושא השיטור העירוני שהת קיימ ו לאורך השנים בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת עלה כי חלק .מהרשויות המקומיות משתמשות בכספי אגרת השמירה לצורך מימון חלקן בהפעלת השיטור העירוני בשל כך אף סירבה ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לאשר את הפיכת הוראת השעה ,להוראת קבע בדיון בנושא שהתקיים בפברוא ר2017 ,. במקום זאת הכנסת האריכה את הוראת השעה כב.שלוש שנים נוספות51 במסגרת כתיבת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת אל הרשויות המקומיות בהן פועל שיטור עירוני וביקש לדעת אם ה ן גובות אגרת שמירה ואם כן - האם הן עושות שימוש באגרה לצורך מימון השיטור העירוני . 35 ,רשויות מקומיות השיבו על השאלה15 מהן ציינו כי הן גובות אגרת שמירה וכי חלק מ סכומי האגרה מיועדים למימון .יחידת השיטור העירוני בתחומן52 ,יצוין כי לא מצאנו במסגרת ההוראות המסדירות את פעילות השיטור העירוני ,התייחסות לעניין גביית אגרת שמירה או לגבי השימוש.בה לצורך מימון השיטור העירוני נוסף על האמור לעיל, בחודשים נובמבר- דצמבר2020 התקבלו שתי החלטות ממשלה הקשורות למימון התוכנית : החלטת ממשלה566 בנושא תוכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי עוטף עזה53 והחלטת ממשלה658 שעניינה תוכנית לחיזוק העיר אשקלון ותיק ון החלטות .ממשלה54 במסגרת החלטות אלה הוגדלה השתתפות משרד הבט"פ במימון פקחים מסייעים בשיעור של עד90% בשדרות ו- 60% אשקלון. שתי החלטות הממשלה תקפות עד ל סוף שנת 2022 . כמו כן, בין השנים2021-2020 התקבלו מספר החלטות ממשלה הנוגעות למיגור הפשיעה 50 החוק לתיקון פקודת העיריות (הוראת שעה ,)התשע "א- 2011 . 51 הכנסת ה- 20 , ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, פרוטוקול345 , הצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות '(הוראת שעה) (תיקון מס3), התשע"ז- 2017 . 52 רשויות שגובות אגרת שמירה ועושות הב שימוש למימון השיטור העירוני: (1 ( ,)כפר יונה2 ( ,)רמלה3 ( ,)עכו4 ( ,)יוקנעם5 ,)חדרה (6 ( ,)כרמיאל7)מודיעין מכבים- ( ,רעות8 ( ,)יבנה9 ( ,)תל אביב10 ( ,)כפר סבא11 ( ,)עפולה12 ( ,)אופקים13 ( ,)קריית ים14 ( ,)נתניה15 .)ערד רשויות מקומיות שענו כי אינן גובות אגרת שמירה: (1 ( ,)עראבה2 ( ,)אלעד3 ( ,)אריאל4 ( ,)טבריה5 ( ,)נוף הגליל6 ,)ראשון לציון (6 ( ,)הרצליה7 ( ,)אור עקיבא8 ( ,)כרמיאל9)אום אל- ( ,פחם10 ( ,)צפת11 ( ,)גדרה12 ( ,)אשקלון13 ( ,)בית שאן14 ( ,)נצרת15 ,)גבעתיים ( 16 ( ,)מגדל העמק17 ( ,)קריית אתא18)דלית אל- ( ,כרמל19 ( ,)אילת20)מעלות תרשיחא שהפסיקה לגבות אגרת שמירה ב- 2020 . 53 החלטת ממשלה566, של הממשלה ה- 35 , תכנית לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי עוטף עזה לשנים2011 - 2022 ותיקון החלטות ממשלה , 22 בנובמבר2020 . 54 החלטת ממשלה658, של הממשלה ה- 35 ,תכנית לחיזוק העיר אשקלון ותיק ון החלטת ממשלה , 22 בדצמבר2020 . היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm והאלימות בחברה הע רבית . החלטות אלו התייחסו גם להפעלת השיטור העירוני ב רשויות הערביות ., כמפורט במסגרת הבאה שיטור עירוני ברשויות המקומיות הערביות בנובמבר2019 מינה ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו צוות מנכ"לים לגיבוש תוכנית לטיפול בפשיעה ובאלימות בחברה הערבית, אשר פעל בהתייעצ ות ושיתוף פעולה עם נציגים מהחברה הערבית .ובהם נציגי ועד ראשי הרשויות הערביות ב יולי2020 " פרסם צוות המנכ"לים דוח שכותרתו המלצות ועדת המנכ "לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית." דוח הוועדה כלל גם התייחסות להפעלת השיטור העירוני ברשויות הערביות, והמלי:ץ על מספר פעולות בהקשר זה 1- הרחבת השיטור העירוני לכלל הרשויות הערביות שעונות לתנאי הסף הנוכחי של גודל אוכלוסיית ( היישוב16 אלף תושבים ומעלה, כאמור) ואין בהן שיטור עירוני (כיום ישנן11 .)רשויות כאלה55 2- בחינת האפשרות לביצוע שינוי בקריטריון גודל היישוב וצי רוף רשויות ערביות שגודל אוכלוסייתן נמוך מ- 16 אלף תושבים, בהתבסס על קריטריוני ם נוספים, למשל רשויות בהן רמת האלימות גבוהה ואין בהן .תחנה או נקודת משטרה 3- עקב מצבן הכלכלי הקשה של רשויות ערביות, הוועדה הציעה לבחון יצירת דיפרנציאליות בהשתתפות הרשות המקומית בעל.ות התוכנית בהשוואה למגזר הכללי56 באפריל2021 הממשלה ה - 35 אימצה את המלצות ועדת המנכ"לים במסגרת החלטת ממשלה 'מס 852 . 57 באוקטובר2021 הממשלה ה- 36 אישרה את התכנית הלאומית הרב- שנתית לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית לשנים2022 עד 2026 במסגרת החלטת ממ שלה מס ' 549 . 58 בהתייחס לשיטור העירוני, התוכנית המליצה על התאמת מודל השיטור העירוני למאפייני הרשויות המקומיות הערביות , תוך בחינת ביצוע שינויים בתבחינים הקיימים להכללת רשויות מקומיות בתכנית . בנובמבר2021 התקבלה החלטת ממשלה631 שעניינה הקמת מערכי אכיפה עירו ניים ברשויות 55 רשויות ערביות שגודל אוכלוסייתן מונה מעל16 ( :אלף תושבים והן לא כלולות בתכנית1 ( ,)ג'דידה מכר2 ( ,) חורה3 ( ,) יפיע4 ( ,) ירכא5 ) ( ,כסיפה6 ( ,) כפר קרע7 ( ,) כפר קאסם8 ( ,) מג'אר9 ( ,) סח'נין10 ( ,) ערארה11 .)ריינה 56 ,המלצות ועדת המנכ"לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית, מסמך מדיניות מסכם יולי2020 . 57 'החלטת ממשלה מס852 של הממשלה ה- 35 , מדיניות ממשלתית לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית והעצמת החברה הערבית בישראל ותיקון החלטות ממשלה , 1 במרץ2021 . 58 'החלטת ממשלה מס549 של הממשלה ה- 36 , תוכנית לטיפול בתופעת הפשיעה והאלימות בחברה הערבית2022 - 2026 , 24 באוקטובר 2021 . היבטים בהפעל ת השיטור העירוני | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מקומיות בחברה הערבית וברשויות המקומיות הדרוזיות והצ'רקסיות . במסגרת החלטה זו נקבעו תבחינים וכללים ייעודיים לצירוף רשויות מקומיות בחברה הערבית לתוכנית השיטור העירוני. תנאי הסף לצירוף לרשויות מקומיות בחברה הערבית הורד, כך שרשויות מקומיות ערביות ש אוכלוסייתן מונה למעלה מ- 10 אלף תושבים יוכלו להצטרף תוכנית. לצד זאת הוחלט על הגדלת היקף המימון הממשלתי להפעלת התוכנית ברשויות הערביות– המשרד לבט"פ יממן 70% מתוך שכר כלל הפקחים המסייעים ברשויות הערביות (לעומת השתתפות של עד% 35 .)ברשויות אחרות59 לפי המשרד ל בט"פ, בשנת2020 המשרד השתתף במימון פקחים מסייעים ב- 48 רשויות מקומיות בהן פעל שיטור עירוני בסכום כולל של כ- 14.6 מיליון .ש"ח עוד לפי משרד הבט"פ, החל משנת2019 מוענק תמריץ חד פעמי בסכום של100 אלף "ח ש לכל רשות מקומית שלוקחת חלק בתכנית והשלימה את תקן כוח אה דם של פקחים מסייעים שנקבע עבורה בהתאם לחוזה התקשרות מול משרד הבט"פ. רשויות שעמדו חלקית בתק י נת )כוח אדם (חוסר בפקח אחד זכאיות למענק חד פעמי בסכום של50 .אלף ש"ח רשויות אשר קיבלו תמריץ חלקי (של50 אלף ש"ח ) יהיו זכאיות לקבלת מלוא התמריץ בכפוף להשלמת תקינת כח.האדם במלואה לפי המשרד לבט"פ, בשנים2020-2019 , 40 רשויות מקומיות היו זכאיות למענק חד פעמי של100 אלף ש"ח . עוד12 רשויות מקומיות השלימו חלקית את תקינת כוח אדם של פקחים מסייעים (חוסר בפקח אחד) וקיבלו מענק חד פעמי של50 .אלף ש"ח 60 בין השנים2019 - 2020 הסכום ה כולל של המענקים ששילם המשרד עמד על4.6 מיליון .ש"ח61 59 'החלטת ממשלה מס631 של הממשלה ה- 36 , הקמת מערכי אכיפה עירוניים ברשויות מקומיות בחברה הערבית וברשויות המקומיות הדרוזיות והצ'רקסיות , 14 בנובמבר2021 . 60 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 61 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה , המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מר ,כז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . משרד הבט"פ מעניק תמריץ חד פעמי בסכום של100 אלף ש"ח לרשות מקומית שהשלימה את תקן כוח האדם של פקחים מסייעים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . הפעלת תוכנית השיטור העירוני 3.1 .הפניית אירועים לשיטור העירוני נס פח ב' במסמך נוהל הפעלת שיטור עירוני של משטרת ישראל מגדיר את האירועים אשר יופנו על ידי המוקדים השונים לטיפול השיטור העירוני והאופן שב ו ידווח המוקד המקבל את האירוע .לגורם המטפל :בנספח מוגדר כי פניית אזרח לקבלת סיוע ועזרה (אירועי תגובה) יכולה להתבצע בשני אופנים דיווח למוקד100 .(מוקד משטרתי) או דיווח למוקד העירוני בניהול הרשות המקומית דיווחים של אזרחים יכולים להיות מנותבים לטיפול של אחד :משלושת הגורמים האלה ,משטרת ישראל יחידת הפיק וח ה.עירוני ויחידת השיטור עירוני תלונות אזרחים המתקבלות בשני המוקדים מנותבות לגורם הרלוונטי בהתאם לטבלת סיווג אירועים62 :באופן הבא 1. אירועים המתקבלים במוקד100 )(משטרה- אירוע המתקבל במוקד100 המשטרתי ונמצא מתאים לט יפול השיטור העירוני יועבר על ידי השוטר במוקד100 ישירות ליחידת השיטור העירוני. אירוע שהתקבל במוקד100 ונמצא שהוא בטיפול הפיקוח העירוני .יועבר למוקד העירוני ומשם ליחידת הפיקוח העירונית 2. אירועים המתקבלים במוקד העירוני- אירוע שהתקבל במוקד העירוני והוגדר בטיפ ול השיטור העירוני ידווח על ידי עובדי המוקד העירוני למוקד100 (כלומר, הפונה מדבר עם המוקד העירוני, ועובדי המוקד מעבירים את פנייתו למוקד המשטרתי , אשר מעביר את הפנייה ליחידת השיטור העירוני בעיר הרלבנטית ). אירוע שנמצא מתאים לטיפול יחידת הפיקוח העירוני יועבר יה אל. 63 3.2 .סדר כוח ות יחידות השיטור העירוני כאמור, יחידות השיטור העירוני ות מורכבות מכוח שיטור ייעודי, ומכוח פיקוח ייעודי שקיבל סמכויות מיוחדות לסיוע ל משטרת ישראל בטיפול ו ב .מניעה של עבירות אלימות 62 טבלת סיווגים- טבלה המרכזת ומסווגת את העבירות שבטיפול השיטור העירוני .עובדי המוקדים מנתבים את האירוע לגורם הרלוונטי בהתאם לסיווגה של העבירה בטבלה. 63 משטרת ישראל, היחידה לפרסום פקודות משטרת ישראל, פקודות משט :רת ישראל של המפקח הכללי: פרק 'שיטור וקהילה:; תת פרק: שיטור עירוני, מס220.007.01 ,נוהל הפעלת מערך שיטור עירוני , 'עמ23 . תלונות אזרחים המתקבלות במוקד 100 המשטרתי או במוקד עירוני מנותבות לאחד :משלושה גורמים ,פיקוח עירוני משטרת ישראל או השיטור העירוני סדר כוחות השיטור העירוני והיחס בין פקחים לשוטרים משתנה מרשות לרשות, בהתאם לצרכיה ומאפיינה היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ככלל, כוח השיטור ימנה עשרה שוטרים, כאשר על כל שוטר ימונה פקח מסייע. עם זאת, ניתן לשנות את מספר השוטרים בכוח וכן את היחס בין השוטרים ובין הפקחים בהתאם לצרכי הרשויות (תחת המגבלות הקבועות בהחלטת הממשלה696 .) 64 בהקשר זה ייצוין כ י חלק מהרשויות המקומיות שהשיבו לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת הצביעו על חוסר איזון מספרי בי ן פקחים לשוטרים במערך השיטור העירוני ; ברשויות בהן יש יותר פקחים מאשר שוטרים, חוסר האיזון משפיע על איוש המשמרות- ברוב המשמרות מצוותים פקחים מסייעים בלבד, ללא לי ו וי .שוטר, עניין שיכול להוות בעיה בהפעלת סמכויותיהם65 מפני שניתן לשנות את מספר השוטרים והפקחים בה ,תאם לצורכי הרשות סדר כוחות יחידות :השיטור העירוני שונה בכל רשות והוא נקבע כנגזרת של הפרמטרים האלו גודל אוכלוסיית הרשות, שיעור הנוער מכלל האוכלוסייה, מספר ם הכולל של הפקחים העירוניים ,המדד הכלכלי- חברתי של הרשות וכן שיעור הפשיעה ברשות (לפי מספר תיקים לכל אלף .)תושבים66 להלן תוצג טבלה ובה נתוני כוח אדם בכלל יחידות השיטור העירוניות בחלוקה לפי מגדר (גברים/נשים). בחרנו להציג את הנתונים בפילוח מגדרי, שכן הפעלת סמכות חיפוש על גופו של חשוד/צריכה להיות מבוצעת על ידי שוטר.פקח בן אותו המין טבלה 3 :מצבת כוח אדם יחידות ש יטור עירוני (כוח שוטרים ייעודי ופקחים מסייעים ,)לפי מגדר , 2021 67 סוג הכוח גברים נשים סה"כ שיטור ייעודי 690 208 898 פקחים מסייעים 650 165 815 סה"כ 1,340 373 1,713 כפי שעולה בטבלה, נכון לשנת2021 יחידות השיטור העירוני כוללות בסך הכול1,713 פקחים ,ושוטרים מהם% 52 כוח שיטור ייעודי ו- % 48 פקחים מסייעים. כ- % 20 מצוותי הפיקוח וכ- % 23 .מהשוטרים בכוחות הייעודיים הן נשים ניתן להפעיל את יחידת השיטור העירוני בשלושה אופנים: 1. פעילות אכיפה משטרתית- ;על ידי שוטרים בלבד 64 החלטת ממשלה696, של הממשלה ה- 33 ,הפעלת מערך אכיפה ושיטור עירוני משולב , 18 בספטמבר2017 . 65 .טענות אלו עלו ברשויות: אור יהודה וראשון לציון 66 החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכ ונת להפעלת שיטור עירוני בישראל- רפורמה הביטחון האישי , 24 ביוני2010 . 67 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . חלק מהרשויות המקומיות ציינו כי חוסר איז ון בין פקחים לשוטרים ביחידות השיטור העירוני משפיע על איוש משמרות ומקשה על הפעלת סמכויות של פקחים מסייעים נכון לשנת2021 ביחידות השיטור העירוני פועלים 1,713 שוטרים ופקחים, מהם52% שוטרים ו- 48% פקחים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2. פעילות אכיפה עירונית- ;על ידי פקחים מסייעים בלבד 3. פעיל ות משולבת- על ידי צוות משולב של פקחים ושוטרים. נוהל ההפעלה מנחה את כלל יחידות השיטור העירוני לתעדף פעילות משולבת לצורך מימוש הפוטנציאל .ההרתעתי משילוב הסמכויות של שני הגורמים סל עבירות בטיפול השיטור העירוני: 68 פעילות יחידות השיטור העירוני מתבצעת בהקשר ל סל עבירות ייעודי שהוגדר על ידי משרד הבט"פ ומשטרת ישראל ,. עם זאת ,יש גמישות באכיפה ומניעה של עבירות בתחומים שונים בהתאם לצרכים והמאפיינים הייחודיים של הרשות המקומית. במסגרת סל העבירות הייעודי שהוגדר ל טיפול השיטור העירוני .כלולות כמה קבוצות של עבירות חלקן היו לפני כן באחריותה הבלעדית של משטרת ישראל ואחרות היו בתחומי אחריותה של .יחידת הפיקוח העירונית מאחר ויחידות השיטור העירוני מופעלות לפי צוותים (פקח- ,פקח שוטר-פקח, שוטר- שוטר), סל העבירות מחולק אף הוא לעבירות שהן בתחום הטיפול של צוות משולב- פקח ושוטר, עבירות שהן בתחום הטיפול של שוטרים וכן עבירות שהן בטיפול של פקחים מסייעים. השיטור העירוני מטפל בתשעה סוגי עבירות ואירועים : איכות חיים, אלימות, חירום וסכנות לציבור, תנועה, בטחון, מין, רכוש, סדר ציבורי ופעילות משטרתית. להלן יוצג פירוט של :כל אחד מהם  סל עבירות איכות חיי ם- ;גרימת רעש, השלכת פסולת ועבירות מנהליות69  סל עבירות אלימות – ;אלימות, אלימות כלפי בעלי חיים, שוד ושוטר במצוקה70  סל אירועי חירום וסכנות לציבור- ;חשש לחיי אדם, סכנות לציבור, שריפה ופגעי טבע71 68 ליאור מזרחי, ראש מנהלת מערכי אכיפה עירוניים ומועצתיים, המשרד לביטחון פנ,ים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת דוא"ל 22 ביוני2021 . 69 :מתחלקים לאירועים המשניים האלה גרימת רעש ;מדירה, רכב, אתר בניה, מקום ציבורי השלכת פסולת מ עסק, רכב או ב ;שטח פתוח עבירות מנהליות. 70 מתחלקים לאירועים המשניים האלה- :אלימות איומים במרחב ה ציבורי, דקירה, הטרדה במרחב הציבורי, קטטה, תקיפה, התעללות ;בחסר ישע, לחצן מצוקה מעסק, הפרעה בעלי חיים ,: התעללות בבעלי חיים משוטט ,מפריע ,במצוקה ,תוקף ,משתולל ,בנתיב תחבורה ; שוד ,: חטיפת תיק או חפץ במרחב הציבורי שוטר במצוקה: .הכשלה, העלבה ותקיפה 71 מתחלקים לא ירועים המשניים האלה: חירום וסכנות לציבור- חשש לחיי אדם ,: אדם במצוקה, צעקות לעזרה במרחב הציבורי, חסר בית ;מטריד עוברי אורח, אדם משתולל, נרקומן, עישון במקום ציבורי, קבצנות, רוכלות, שכרות סכנות לציבור: ,חומרים מסוכנים פגיעה בתשתיות; שריפה: שטח עירוני, יער/חור ;ש, קוצים, שטח פתוח, עסק, כלי תחבורה:פגעי טבע רעידת אדמה, צונאמי, שיטפון ופגעי מזג .האוויר יחידות השיטור העירוני פועלות :בשלושה אופנים אכיפה מש ,טרתית אכיפה עירונית ופעילות משולבת של שוטרים ופקחים השיטור העירוני פועל לפי סל עבירות מוגדר שנקבע על ידי המשרד לבט"פ ומשטרת ישראל, תוך התאמה למאפייניהן וצרכיהן של הרשויות השונות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  סל עביר ות תנועה - ;הפרעה בנתיב תחבורה, עבירות תנועה ותקלת רמזורים72  סל עבירו ת ביטחון- ;אדם חשוד ואמצעי לחימה73  סל עבירות מין- ;הטרדה מיני ומעשה מגונה המרחב הציבורי74  סל עבירות רכוש- ;גניבה, הסגת גבול, נזק ורכב75  סל עבירות סדר ציבורי; 76  סל סיוע לבעלי סמכות. 77 ,כאמור סל העבירות המטופלות משתנה בין הרשויות המקומיות, בהתאם ל מאפייני הרשות ולפי .החלטה של מועצת האכיפה העירונית בראשות ראש העיר ב תשובות יהן לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , חלק מהרשויות המקומיות ה עלו טענות לגבי העבירות המטופלות על- ידי השיטור העירוני. בין היתר נטען, כי סל העבירות שהוגדר לטיפול השיטור העירוני הוא רחב ונתון לפרשנות , וכן כי מבוצעים בו שינויים תכופים באופן חד צדדי על יד המשרד לבט"פ ומשטרת .ישראל ללא התייעצות עם הרשות המקומית78 חלק מהרשויות המקומיות טענו כי יש ניגוד אינטרסים בין המשטרה ובין הרשויות בכל הקשור לקביעת סל העבירות ברשות. נטען, כי בעוד חלק מהרשו יות המקומיות היו מעדיפות להתמקד באכיפה ומניעה של אירועים בתחום איכות החיים המתקבלים במוקד העירוני, המשטרה מעדיפה לטפל בעבירות פליליות המתקבלות במוקד100 . 79 72 מתחלקים :לאירועים המשניים האלה :הפרעה בנתיב תחבורה מכשול בדרך, עומס, שיבושי תנועה, רכב תקוע ללא הפרעה, רכב תקוע ;המהווה הפרעה י עב:רות תנועה הסגת גבול- חניה פרטית ;, הפרעה לתנועה, חסימת מעבר, רכב חונה באיסור, רכב מסכן חיים, נהג שיכור 73 סל עבירות ביטחון- ;אדם חשוד אמל"ח- .הפעלת חזיזים ונפצים ותפיסת אמל"ח 74 סל עבירות מין- .הטרדה מינית ומעשה מגונה במרחב הציבורי 75 :סל עבירות רכוש כולל את האירועים המשניים האלה גניבה: ח ;פצים/מוצרים/כסף, תשתיות, חשוד בגניבה:הסגת גבול ;עסק:גרימת נזק ;גרימת נזק במרחב הציבורי, השחתת פני מקרקעין ופגיעה בצומח:רכב .נטוש, אורות דלוקים, פתוח ושרוף 76 :סל עבירות סדר ציבורי תליה / הסרת שלטי תעמולה, תעמולת בחירות אסורה, הפגנה, משמרת מחאה, הפרת סד ר, הפרת סדר בקלפי .והתקהלות 77 פעילות משטרתית- .סיוע לבעל סמכות חוקתית, ביצוע או עזרה בביצוע צו, הפרת צו והפרעה לביצוע צו 78 טענות אלו עלו מה :רשויות הרצליה וכרמיאל. 79 טענות אלו עלו מהרשויות: גדרה, אום- .אל פחם, כרמיאל, אופקים, נוף הגליל ורמלה חלק מהרשויות המקומיות העלו טענות על היקפו של סל העבירות ועל כך שמבוצעים ב ו שינויים לעיתים תכופות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הסטת כוחות השיטור העירוני ככלל, לפי החלטת ממשלה1848, יחידות השיטור העירוני יפעלו בהתאם לסל משימ ות שהוגדר עבורן. 80 יחד עם זאת, החלטת ה ממשלה גם קבעה כי ב מצבי חירום ניתן להסיט את השיטור .העירוני מייעודו לטובת פעולות מצילות חיים81 בהתאם לכך, משרד הבט"פ ומשטרת ישראל התירו חריגה של עד% 5 מסך הפעילות השנתית של השיטור העירוני לפעילות שאינה בתחום עיסוקו. 82 להלן תוצג טבלה ובה יוצגו נתונים על מספר המקרים בהם יחידות השיטור העירוני הוסטו לטובת פעילות אחרת שאינה .מוגדרת בסל העבירות הייעודי של השיטור העירוני טבלה 4 : מספר המקרים בהם השיטור העירוני הוסט לפעילות אחרת שאינה בתחום ,עיסוקו2017 - 2020 83 שנה כלל האירועים שטו פלו על ידי השיטור העירוני מספר הפעמים בהם השיטור העירוני )הוסט לפעילות אחרת (מחוץ לסל שיעור חריגה 2017 285,798 16,608 6% 2018 344,314 14,620 4.2% 2019 354,685 13,557 3.8% 2020 464,209 11,950 2.6% לפי נתוני משרד הבט"פ, מבין ארבע השנים ה מדוברות ( 2020-2017 ) רק בשנה אחת– 2017 - הייתה חריגה מסוימת :מהרף שנקבע6% מסך ה פעילות הייעודית של השיטור העירוני היה .לצורך פעילות שאינה כלולה בסל האירועים שבטיפול השיטור העירוני ,כמו כן, במסגרת החוק לייעול האכיפה והפיקוח ברשויות המקומיות84 החלטת ממשלה1848 , 85 נוהל הפע לת מערכי אכיפה עירוניים86 ונוהל תפיסת ההפעלה של המשרד לבט"פ87 נקבע כי פקחים מסייעים מוסמכים להפעיל את סמכותם בתחום שיפוטה של הרשות המקומית בלבד , זאת בניגוד לכוח השיטור הייעודי של יחידת השיטור העירוני שסמכותו אינה מוגבלת 80 (סעיף ח6ה ) ל חלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני- רפורמה בתחום הביטחון האישי , 24 ביוני 2010 . 81 .שם 82 גל יונה , רכזת לשכה בכירה, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכ ,ז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל5 המאי2021 . 83 .שם 84 סעיף11 (4 )ל חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות ה מ)קומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 85 ( סעיף ח4)ל החלטת ממשלה1848, של הממשלה ה- 32 ,מתכונת להפעלת שיטור עירוני- רפורמה בתחום הביטחון האישי , 24 ביוני 2010 . 86 ;:משטרת ישראל, היחידה לפרסום פקודות משטרת ישראל, פקודות משטרת ישראל של המפקח הכללי: פרק: שיטור וקהילה :תת פרק 'שיטור עירוני, מס220.007.01 ,נוהל הפעלת מערך שיטור עירוני , 6 ביוני2021 ', עמ25 . 87 המשרד לביטחון פנים, תפיסת הפעלה- נספח סל עבירות, דצמבר2020 '. עמ 6. משטרת ישראל והמשרד לבט"פ מאפשרים חריגה של עד5% בשנה מסך פעילות השיטור העירוני לטובת פעילות שאינה בתחום עיסוקו בשנת2020 כוחות השיטור העירוני הוסטו מ- 1,715 משמרות לטובת אכיפה של הנחיות הקורונה מחוץ לתחומי הרשות בה הם עובדים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .לתחומי השיפוט של הרשות המקומית88 להלן תוצג טבלה המציגה את מספר המשמרות בהן הוסט כוח השוטרים לפעילות מחוץ לתחום המוניציפלי. טבלה5 ,: משמרות בהן כוח השיטור הייעודי הוסט לפעילות מחוץ לתחום המוניציפאלי 2017 - 2020 89 שנה מספר משמרות 2017 143 2018 151 2019 101 2020 1,715 סה"כ 2,110 מהטבלה עולה כ י בשנים2020-2017 היו בסה"כ2,110 משמרות בהן כוח השיטור הייעודי ביחידות השיטור העירוני הוסט ( לטובת פעילות מחוץ לתחום המוניציפאלי. רוב ההסטות1,715 ) היו בשנת2020 . לפי משרד הבט"פ, כוחות השיטור הייעודי ביחידות השיטור העירוני הוסטו לטובת אכיפה של הנחיות נגיף .הקורונה מחוץ לתחומי הרשות הרלוונטית בתשובות כמה מהרשויות המקומיות לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת נטען כי לעיתים יחידות השיטור העירוני מטפלות בעבירות שאינן כלולות בסל העבירות של יחידת השיטור העירוני (כמו: שמירה על זירת אירוע וטיפול בעבירות אלימות במש פחה) או מתגברות את יחידת .הסיור בתחנת משטרה של הרשות90 3.3 . הכשרת הכוחות פקח מסייע הוא פקח עירוני שעבר הכשרה ייעודית באחד מבתי הספר שאושרו על י די חטיבת האבטחה של משטרת ישראל לצורך סיוע למשטרת ישראל בכל הקשור למניעה של עבירות .אלימות91 ההכשרה הייעודית של פקחים מס ייעים אורכת חמישה ימים, 92 בסיומה הם מקבלים סמכויות שיטור הכוללות: בקשה ל ,הזדהות, עריכת חיפוש ועיכוב חשוד עד הגעת שוטר תוך שימוש סביר בכוח . תהליך ההכשרה של שוטר ביחידת השיטור העירוני כולל: הכשרה 88 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 89 .שם 90 .טענות אלו עלו מהרשויות: כרמיאל,נצרת עילית, קריית ים, לוד, טירת הכרמל, גדרה ואופקים 91 גל יונה , רכזת לשכה בכירה, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת, דוא"ל5 המאי2021 . 92 :משטרת ישראל, היחידה לפרסום פקודות משטרת ישראל, פקודות משטרת ישראל של המפקח הכללי: פרק: שיטור וקהילה:; תת פרק 'שיטור עירוני, מס220.007.01 , נוהל הפעלת מערך שיטור עירוני 6 ביוני2021 , 'עמ25 . הכשרת פקחים מסייעים אורכת חמישה ימים ובסיומה הם מקבלים סמכויות שיטור מסוימות. אין הכשרה מבצעית משותפת לפקחים מסייעים ושוטרים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בסיסית של כלל השוטרים, מסלול הכשרה שכולל קורס סייר בסיסי וקורס ס ייר מתקדם שכל אחד מהם אורך מספר שבועות, וכן קורס ייעודי לשוטרי השיטור העירוני שאורכו10 .ימים93 ב תשובת משרד הבט"פ עלה כי אין הכשרה מבצעית משותפת לפקחים מסייעים ו ,לשוטרים וכי כל אחד מהגורמים עובר הכשרה רק באופן נפרד . עוד נ מסר מהמשרד לבט"פ כי בימים אלו מגבשת מנהלת מערכי האכיפה העירוניים יחד עם מדור שיטור עירוני הכשרה משותפת לכל השוטרים והפקחים ביחידות השיטור העירוני. 94 .לא ידוע לנו מה הכשרות אלו כוללות ראוי לציין בהקשר זה כי כבר בשלב חקיקת החוק לייעול האכיפה והפיקוח ברשויות המקומיות היו גורמים שונים שהביעו חש ש מפני הפקדת סמכויות שיטור בידי פקחים עירוניים. חששות אלו .התייחסו גם לכך שהכשרתם של פקחים מסייעים אינה מספקת בכדי לקבל סמכויות שיטור95 כפי שיעלה גם בחלקים הבאים של המסמך, סוגיית הכשרת כוחות השיטור העירוני צוינה על-ידי גורמים שונים כ אחד ה פער ים בהפעלת התוכני.ת במענה שהתקבל מחלק מהרשויות הערביות לבקשת מרכז המחקר והמידע של הכנסת נטען כי ייתכן ש השיטור העירוני אינו מותאם למאפיינים המיוחדים של הרשויות הערביות- לפי נציגי אותן הרשויות יש קושי באכיפה של החוק על ידי פקחים מסייעים, משום שהם תושבי המקום ובעלי קירבה מש.פחתית עם מרבית תושבי הרשות96 בהקשר זה ראוי לציין כי במסגרת דוח המלצות ועדת המנכ"לים להתמודדות עם הפשיעה והאלימות בחברה הערבית הוצע לבחון את אפקטיביות השיטור העירוני ביישובים הערבים ו להתאים את תורת ההפעלה של השיטור העירוני ליישובים.האלו97 ב 'החלטת ממשלה מס 631 נקבע כי בשנים2026-2022 יוקמו מערכי אכיפה עירוניים ברשויות מקומי ות בחברה הערבית וברשויות מקומיות .דרוזיות וצ'רקסיות במודל המותאם למאפייני הרשויות האלו בהחלטה לא פורט האופן בו יבוצעו התאמות התוכנית .למאפיינים של הרשויות הערביות98 93 גל יונה ,, רכזת לשכה בכירה, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל5 המאי2021 . 94 .שם 95 הכנסת ה- 18 , פרוטוקול413 ,הצעת חוק לייעול האכיפה ולשמירה על ביטחון הציבור (חילוט וסמכויות פיקוח)(תיקוני חקיקה), התשע"א- 2010 - שיטור עירוני- הכנה לקריאה שנייה ושלישית סעיפים7 - 4 , יולי2011 . 96 טענות אלו עלו מהרשויות: עראבה ודלית אל- .כרמל 97 ,צוות המנכ"לים לטיפול באתגר הפשיעה והאלימות בחברה הערבית דוח המלצות צוות המנכ"לים לטיפול בפשיעה ובאלימות בחברה הערבית2020, מסמך מדי ניות מסכם , יולי2020 . 98 'החלטת ממשלה מס631 של הממשלה ה- 36 , הקמת מערכי אכיפה עירוניים ברשויות מקומיות בחברה הערבית וברשויות המקומיות הדרוזיות והצ'רקסיות , 14 בנובמבר2021 . גורמים שונים הביעו חשש מפני הפקדת סמכויות שיטור בידי ,פקחים מסייעים בעיקר בשל היעדר הסמכה והכשרה מספקות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . הי בטי מדידה והערכה אחד ה נדבכים של תוכנית השיטור העירוני הוא מחקר, מדידה והערכה של התוכנית. בחלוקה ( גסה, בבחינת תוכניות ניתן להבחין בין ניטורmonitoring ( ) ובין הערכהevaluation :) 99 ניטור יתמקד בעיקר במדדי ביצוע של התוכנית; במקרה הנוכחי הדבר יכול לכלול מדידה של מספר הרשויות שהוכללו בתוכנית, מספר השוטרים והפקחים המועסקים בה, מספר הפעולות שביצעו .וכן הלאה הערכ ת .תוכניות היא מורכבת יותר, וכוללת התייחסות למידת ההשפעה שלהן בהקשר של השיטור העירוני, הערכת ההשפעה תוכל להתייחס למדדי פשיעה שונים וכן למדדים הנוגעים לתחושת הביטחון האישי של התושב ים. בהקשר זה נציין כי במדידת עבריינות יש קושי מובנה, הנובע מכך כי במקרים רבים עבריינות נמדדת על בסיס תלונות למשטרה או פעולות ,אכיפה של המשטרה. אולם עלייה או ירידה של נתוני המשטרה על עבריינות ל א מלמדת בהכרח על שינויים בהיקפי העבריינות ,אלא עשויה לנבוע משינו יים בדיווח או בפעולות האכיפה. :ההוראות המסדירות את השיטור העירוני התייחסו גם לסוגיית המחקר והמדידה של התוכנית החוק לייעול האכיפה הטיל על השר לביטחון הפנים חובת דיווח על משתנים שונים לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (וראו להלן); החלטת הממשלה1848 קבעה כי יישום התוכנית ילווה בקביעת מדדי תפוקה- מדדים הבודקים אם התכנית יושמה או שלא יושמה ו כן במחקר הערכה על תוצאותיה והשלכותיה. בפרק זה נתייחס למדידה ולהערכה של התוכנית בכמה היבטים: ראשית יוצגו ממצאים עיקריים מסקרים להערכת התוכנית שבוצעו על-ידי המשרד לביטח ון הפנים; בהמשך נתייחס למחקר על התוכנית שפרסם המשרד; בחלקו האחרון של הפרק נתייחס למדידת האפקטיביות של התוכנית, תוך ניתוח .נתונים שונים הקשורים לכך 99 רמי שוורץ ו ד"ר נורית יכימוביץ- ,כהן מעקב אחרי יישום מדיניות הממשלה: סקירה משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת22 באוקטובר 2020 . החוק לייעול האכ יפה והחלטת ממשלה 1848 קבעו כי יישום התכנית ילווה במדדי תפוקה ומדדי תוצאה הבודקים את השלכותיה היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקרים של משרד הבט "פ על התוכנית100 משרד הבט"פ ערך שלושה סוגים שונים של סקרים ברשויות המקומיות בהן פעל שיטור ע ירוני :במשך חצי שנה לפחות101 סקר אקלים אירגוני , שבדק את תחושות ותפיסות הפקחים והשוטרים בכל הנוגע להפעלת יחידות השיטור העירוני ;סקר אנשי מפתח , שבדק את התפיסות של אנשי מפתח ברשות המקומית ובמשטרת ישראל בכל הקשור לפעילות יחידות השיטור ;העירוני סקר דעת קהל בנושא שיטור עירוני , שבדק את התחושות ושביעות רצון התושבים .מפעילות השיטור העירוני. להלן יוצגו כמה ממצאים מרכזיים שעלו בסקרים בין השנים2014 ל- 2017 סקרים .אלו נערכו מדי שנה בשנים2020-2018 לא ערך המשרד לבט"פ סקרים נוספים; ביוני2021 .המשרד ערך סקר אנשי מפתח ל הלן יוצגו הסקרים האחרונים שבוצעו על ידי המשרד לבט"פ: סקר אקלים ארגוני וסקר דעת קהל בנושא שיטור עירוני ה אחרונים אשר בוצעו בשנת2017 וסקר אנשי מפתח האחרון שבוצע ביוני2021 . 4.1.1 סקר אקלים ארגוני- 2017 הסקר נערך בקרב שוטרים ופקחים של השיטור העירוני וכן בקרב מנהלי ומ פקדי היחידות .ברשויות סך הכ ול השיבו לסקר932 פקחים ושוטרים .ה סקר נערך בקרב45 ,רשויות מקומיות ן מה 5 רשויות ערביות (אום אל-פחם, באקה אל-גרביה, נצרת, ער א)בה ושפרעם, חמש רשויות מעורבות (ירושלים, לוד, עכו, רמלה, ת ל אביב-יפו)) ושתי רשויות חרדיות (אלעד ובני ברק. הסקר כלל שאלות לגבי18 .מדדים המתייחסים למרכיבים שונים של האקלים הארגוני ביחידות מהסקר עלה כי לרוב אנשי השיטור העירוני היו תפיסות חיוביות על התוכנית, על אף שחלה ירידה .לעומת הסקרים בשנים שקדמו לכך ב סקר עלו פערים בין תשובות הפקחים המסייעים לתשובות השוטרים שהשתתפו בסקר במספר היגדים הנוגעים ל בהירות המשימות המוטלות על היחידות- שוטרים נטו להסכים יותר מפקחים עם ההיגד כי הם מבינים את המשימות המוטלות עליהם. זאת על אף ש שוטרים ופקחים אמורים לעבור תדריך משותף על ידי קצין לפני כל יציאה .למשמרת לפי עורכי ,הסקר ייתכן שהפער בין השוטרים והפקחים המסייעים נובע מפערים בהכשרה. נקודה זו זוכה לחיזוק נוסף בתפיסות של פקחים ושוטרים בכל הנוגע לקבלת משוב מקצועי ממנהל או מפקד ישיר, כאשר שוטרים נטו להסכים יותר כי הם מקבלים משוב תכוף מהמפקד 100 גל יונה ,רכזת לשכה בכירה ,, המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל5 המאי 2021 . 101 סקר דעת קהל בנושא שיטור עירוני החל בשנת2011 , סקר אקלים ארגוני החל משנת2012 וסקר אנשי מפתח החל בשנת2014 . סקר אקלים ארגוני הצביע על פער בין שוטרים ופקחים בבהירות משימות היחידה, קבלת משוב ממונה והתאמת ההכשרות המקצועיותלתפקיד היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שלהם. לפי עורכי הסקר, שוטרים שזוכים למשוב תכוף יותר על ביצוע משימותיהם יהיו בטוחים יותר בהבנת המשימ ות המוטלות עליהם מאשר עמיתיהם הפקחים שלטענתם זוכים למשוב פחות תכוף. החוקרים הציעו לכלול פקחים בתחקירים החודשיים של שוטרים כדי לצמצם את .הפער בין השוטרים לפקחים בכל הקשור לבהירות המשימות המוטלות עליהם נקודה נוספת בה עלו פערים בין תשובות הפקחים המסייעים וה שוטרים מתייחסת לאמון הדדי בין חברי צוות- ככ לל שוטרים נוטים לתת פחות אמון בשותפיהם הפקחים. הסיבה המרכזית לכך עליה הצביעו השוטרים שנסקרו היא ה י .עדר הכשרה מספקת של פקחים פער בהכשרות בא לידי ביטוי גם בתשובות הפקחים והשוטרים על התאמת ההכשרות המקצועיות לאופי ה תפקיד, כאשר שוטרים נטו להסכים יותר כי ההכשרות המקצועיות שלהם מתאימות יותר .לתפקיד מאשר עמיתיהם הפקחים החוקרים הציעו בניית תכנית אימון משותפת לפקחים ושוטרים שתאפשר לפקחים לתרגל את המיומנות המקצועית החסרה להם ומנגד תאפשר בנייה של אמון הדדי בין פקחים ושוטרים דרך עבודת צוות ואימון משותף. 4.1.2 סקר דעת קהל בנושא השיטור העירוני- 2017 : סקר דעת הקהל האחרון פורסם במרץ2018 ונתוניו מתייחסים לשנת2017 . הסקר נערך בקרב תושבים ב- 52 רשויות מקומיות בהן פעל השיטור העירוני, מהן חמש רשויות ערביות (אום אל- פחם, באקה אל- ,גרביה, נצרת ,)שפרעם ועראבה שש ,רשויות מעורבות (ירושלים, לוד, נצרת עכו, רמלה ותל אביב-יפו) ו שתי רשויות חרדיות (אלעד ובני ברק). כ- 10,000 תושבים השיבו לסקר- רובם המוחלט יהודים ( % 5 9 ) 102 טועי ומ קטן ערבים ( % 4 .) 103 מכאן, שייצוג .האוכלוסייה הערבית בקרב המשיבים היה נמוך ולא מייצג נוכח הייצוג הנמוך של הערבים בקרב המשיבים לסקר יש להתייחס לממצאי ו לגבי הרשויות הערביות והמעורבות במשנה זהירות . בין היתר, הסקר כלל שאלות הנוגעות למידת ההיכרות של התושבים עם השיטור העירוני ותחושת שביעות הרצון מפעילותו. מהסקר עלה כי רוב המשיבים ( 73% ) היו מוד עים לפעילות השיטור העירוני בעירם , 18% לא ידעו אם קיים שיטור עירוני ברשות ו- 9% חשבו שלא פועל ברשות בה הם גרים שיטור עירוני. מי שענו כי הם מודעים לפעילות השיטור העירוני בעירם נשאלו 102 קטיגוריה זו כוללת משיבים.שהגדירו את עצמם כיהודים חילוניים, יהודים מסורתיים ויהודים דתיים לאומיים 103 .קטיגוריה זו כוללת משיבים שהגדירו את עצמם כערבים מוסלמים, נוצריים ודרוזים% 1 .מהמשיבים ענו תשובות אחרות מהסקר עלה כי שוטרים נותנים פחות אמון ב שותפיהם הפקחים. לפי הסקר הדבר נובע מהיעדר הכשרה מספקת של הפקחים רוב המשתתפים בסקר דעת קהל בנושא שיטור עירוני ( 95% ;) הם יהודים 4% בלבד היו ערבים רוב התושבים מודעים לפעילות השיטור בעירם. שביעות רצונם לגבי הטיפול של השיטור העירוני משתנה לפי סוג העבירות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על שביעות רצונם מפעילותו בתחומים שונים. הנשאלים הביעו שביעות רצון גבוהה יותר לגבי השפעת השיטור העירוני על תחושת הביטחון בעיר ועל רמות האלימות. רמה נמוכה יותר של .שביעות רצון הובעה ביחס לטיפול השיטור העירוני באירועי איכות חיים, ונדליזם ובריונות בכביש 4.1.1 סקר אנשי מפתח- 2021 104 ביולי2021, לשכת המדען הראשי בשיתוף מנהלת השיטור העירוני ערכ ה סקר שכלל 40 ראיונות עומק עם אנשי מפתח בתוכנית השיטור העירוני. ראיונות העומק נערכו בקרב עשר רשויות מקומיות בהן השיטור העירוני פועל מעל שנה והשתתפו ב הם בעלי תפקידים שונים ברשויות .המקומיות ובמשטרה105 לפי עורכי הסקר בחירת הרשויות נעשתה באופן שישקף גיוון של ה.רשויות מבחינת היקף האוכלוסייה וסוג קבוצות האוכלוסייה ברשות106 ממצאי הראיונות הראו כי ישנה שביעות רצון גבוהה מאוד מהתוכנית בקרב אנשי המפתח וכן ישנו שיתוף פעולה ותיאום בין המשטרה לגורמים רלוונטיים ברשות המקומית בכל הנוגע להפעלת ה . יצוין כי בסקר אנשי מפתח שקדם ( לסקר זה ו נערך בשנת2017 ) עלה, כי דווקא אנשי המפתח הפועלים באופן ישיר עם יחידות השיטור העירוני (אחראי משמרת במוקד העירוני וראשי ( משמרות במשטרה) נטו באופן הנפוץ ביותר25% ) לא להסכים עם ההיגד כי הם שבעי רצון .במידה רבה ורבה מאוד מפעילות השיטור העירוני בנוס ף, המחקר העלה הבדלים מובהקים בין אנשי מפתח במשטרה וגורמים רלוונטיים ברשות המקומית בכל הקשור להשגת מטרות התוכנית: אנשי מפתח במשטרה דירגו את המטרות המתייחסות להפחת ת ה קמות רעש ושיפור איכות המענה של שירותי העירייה בעיני התושבים ברמת חשיבות הנמוכה ביותר, ואילו אנשי מפתח ברשות המקומית דירגו את המטרות הנוגעות .להפחתת רמת האלימות ביישוב ברמה הנמוכה ביותר ,כמו כן, מהמחקר עלו מספר הצעות לשיפור, בהם: הצורך לצייד את הפקחים במצלמות גוף בשל בעיות אמינות בין פקחים לשוטרים, וכן לצורך יצירת הרתעה ו ביצוע אימונים משותפים של שוטרים ופ ק .חים בנוסף עלו מספר הצעות הנוגעות לסוגיות ש צוינו לעיל במסמך זה , כמו התאמת סל העבירות הייעודי של השיטור העירוני לצורכי ומאפייני הרשויות המקומיות, .בעיקר לרשויות ערביות ורשויות חרדיות 104 ,המשרד לביטחון פנים, אשכול אסטרטגיה, לשכת המדען הראשי ראיונות אנשי מפתח– השיטור העירוני , יולי2021 . 105 :אנשי המפתח הכלולים במחקר מפקדי שיטור עירוני, מפקדי ת .חנה, ראשי ערים ומנהלי יחידות הפקחים 106 :הרשות שהשתתפו במחקר (1 ( ,) בני ברק2 ( ,) לוד3 ( ,) עפולה4 ) באקה אל– ( ,גרביה5 ( ,) מעלה אדומים6 ( ,) אלעד7 ( ,) ירושלים8 ) ( ,נתיבות9) דלית אל- כרמל ו-( 10 .)חולון בסקר אנשי מפתח- אנשי המשטרה דירגו את מטרות התוכנית המתייחסות להפחתת רעש ושיפור איכות המענה של שירותי ,העירייה בדרגה נמוכה ואילו אנשי מפתח מהרשויות דירגו מטרות המתייחסות להפחתת רמת האלימות ביישוב ברמה הנמוכה ביותר היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.2 מחקר מלווה107 ב שנת2018 פרסם המשרד לבט"פ מחקר בנושא אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפאליים בישראל . המחקר נערך בשיתוף בין מחלקת האסטרטגיה של המשרד לבט"פ לבין .ד"ר פני יובל ועירית פורת מהמחלקה למינהל מדיניות ציבורית באוניברסיטת בן גוריון המחקר השווה את מידת האפקטיביות של שלושה מודלים לאכיפה עירונית המתקיימים בישר.אל: מודל השיטור הקלאסי, מודל השיטור המשולב ומודל השיטור העירוני לצורך המחקר נותחו מסמכי מדיניות, נאספו נתונים מ-7 רשויות מקומיות שונות בגודלן אך בעלות מאפיינים דומים, בוצעו27 ראיונות עם בעלי תפקי די ם ברשויות המקומיות ובמשרד הבט"פ ו- 14 ראיונות עומק עם בעל י תפקידים רלוונטיים בתחנות משטרה ו ב.רשויות המקומיות לפי כותבי המחקר, מודל השיטור העירוני "נמצא מועיל לאין ערוך" בהשוואה למודלים האחרים ביחס למטרות המדיניות שנקבעו. בנוסף, המחקר קבע כי קיומו של סל עבירות מוגדר לטיפול השיטור העירוני מייעל את העשייה בתחומי הסל ומסדיר את ממשקי העבודה בין הרשות המקומית ומשטרת ישראל. עוד לפי המחקר, נוכחות ובולטות של שוטרים ופקחים מסייעים .מייעלת את יכולת האכיפה של חוקי עזר עירוניים יחד עם זאת, המחקר מצא מספר חסרו נו ת הקשורים להפעלת ה שיטור ה:עירוני  אופן ניהול מערכת היחסים בין המ שטרה והרשות המקומית- ,לפי כותבי המחקר .המערכת מתנהלת בחוסר יעילות מבחינה ניהולית משאבים רבים מתבזבזים ומאמץ יתר מושקע בהקמה של דפוס שיתוף פעולה כל פעם מחדש לצורך נתון, ללא שיטת פעולה עקבית וסדורה. על פי המחקר, היעדר השיטתיות גורע מהתוצאה- הן במונחים של יע.ילות ניצול המשאבים והן במונחי מועילות הפעולות לרווחת הציבור  העמקת הפער בין הרשויות קטנות לרשויות גדולות- מודל השיטור העירוני הוא מודל סלקטיבי והוא אינו נותן מענה לכלל הרשויות המקומיות- עבור רשויות קטנות שאוכלוסייתן קטנה מ- 16 אלף תושבים לא מוצע פתרון ו נוצ ר פער בינן לבין רשויות אחרות .בתחום שירות ציבורי מובהק, החיוני לתפקודו היומיומי של כל אזרח 107 ,ד"ר פני יובל, עירית פורת אפקטיביות הניהול של דפוסי שיטור מוניציפליים בישראל , העיקר במחקר- מחקרים וסקרי ספרות בתחומי העשייה של משט ,רת ישראל, בהוצאת משטרת ישראל, אגף תכנון, מחלקת אסטרטגיה, מדור מחקר ואסטרטגיה2018 . בשנת2018 פירסם הבט"פ מחקר מקיף בנושא השיטור העירוני. המחקר מצא שמודל השיטור העירוני הוא המודל המועיל ביותר ביחס למודלים האחרים שנבחנו לפי המחקר תנאי הסף של מספר תושבים לצירוף רשויות מעמיק את הפערים בין רשויות חזקות לרשויות חלשות ,לפי המחקר ההכשרה של פקחים ושוטרים בשיטור העירוני אינה מספקת כדי שיוכלו להתמודד ,עם מצבי אלימות ואינה מקנה להם ידע מספק בנושא חקיקה עירונית והפעלת סמכויות היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  סל העבירות אינו נותן מענה מספק לרשויות בינוניות וקטנות- ,לפי כותבי המחקר סל העבירות (נכון למועד פרסום המחקר- 2018 ) אינו מכסה טיפול בעבירות רכוש , התפרצויות או עניינ י אבטחה היקפית של הישוב- בעיות שמאפיינות במיוחד רשויות קטנות ובינוניות אשר אינן זוכות בדרך כלל לנוכחות קבועה של סיור משטרתי. על מנת .לתת מענה למחסור זה רוכשות הרשויות שירותי אבטחה פרטיים המחקר הציע להוסיף מענה מותאם לאירועים טורדניים )(כך במקור אלה לסל השי טור העירוני.  הכשרה ייעודית לא מספקת- לפי המחקר, ההכשרה הייעודית של כוח השיטור העירוני - הן של השוטרים והן של הפקחים - אינה עונה על הצרכים . בעלי התפקידים במשטרה וברשויות המקומיות ציינו בפני עורכי המחקר ה שה כשרה והאימונים הקיימים חיוניים ומאפשרים עבודת צוות אפקטיבי .ת יחד עם זאת , ,לדבריהם הם אינם עונים על הצרכים, לא בתרגול העבודה המשותפת להתמודדות עם מצבי אלימות, לא ב מגוון הסוגיות ה כלולות בהכשרות ולא במידת הבקיאות של השוטרים והפקחים בנושא חקיקה .עירונית ושימוש בסמכויות כותבי המחקר מציינים את החשיבות של ההכשרות אל מול העלות התקציבית הכרוכה בהם אשר כאמור– ממומנת לעיתים באמצעות אגרת שמירה. לדברי המחברים יש בכך טעם לפגם, שכן המודל מופעל ברשויות הנבדלות זו מזו ביכולות התקציביות. לפיכך הם ממליצים להסדיר תקציב ייעודי לצורך הדרכות ושמירה על כשירות ו להשית את מרבית עלוי ות ה הכשרה ה משותפת של הכוח על .מקורות ממשלתיים ולא מוניציפליים באשר לתכני ההכשרה, הם ממליצים לשקול מחדש תוספת של תכנים שהתברר ו כחסר ים ולחדד תכנים שעלו כבלתי מובנים, בעיקר ל פקחים, עד כדי שאלה נמנעו משימוש בסמכויות המורחבות הייחודיות לה( ם מה ש בא לידי ביטוי גם )בנתונים המדווחים לוועדת הפנים.  קשיים הקשורים במתן סמכויות לפקחים מסייעים- כותבי המחקר מונים כמה קשיים במתן סמכויות שיטור לפקחים מסייעים; בין היתר צוין כי בעוד תלונות אזרחים על אלימות שוטרים נחקרות על- ידי המחלקה לחקירות שוטרים שבמשרד המשפטים (מח"ש), הרי שאין מערך מקביל לבדיקת תלונות תושבים על פקחים וגם אין מענה אחיד לכלל הפקחים למצבים של תלונה על שימוש בסמכויות שלא כדין או נזיקין שנגרמו לאזרח או לפקח תוך ביצוע תפקידו . הכותבים מצביעים על כך כי דיווחי המשרד לבט"פ לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת מלמדים ע ל ש ימוש זניח שעושים פקחים בסמכויות המורחבות שהוקנו להם )(שלא כסיוע ובנוכחות של שוטר . המחקר המליץ להטיל את מימון ההכשרות על מקורות ממשלתיים ולא על מקורות מוניציפאליים אין מערך לבדיקת תלונות תושבים על פקחים וכן לא קיים מענה אחיד לפקחים היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כפי שכבר צוין בנקודה קודמת, החוקרים הצביעו על כך שהדבר נובע בין היתר מהיעדר .הכשרה מספקת של הפקחים 4.3 מדדי תוצאה: ניתוח נתוני עבריינות כאמור, אחד מהמדדים לבדיקת האפקטיביו ת של תוכנית השיטור העירוני הוא היקף העבריינות ברשויות בהן היא מופעלת, ובפרט היקף העבירות והאירועים שתחת אחריותו של השיטור העירוני. בהינתן ההסתייגות שצוינה לעיל לגבי שימוש בנתוני עבריינות מדווחת, יש שתי דרכים בהן ניתן לבחון את השפעת השיטור העירוני על היקף ה עבריינות: הראשונה– השוואת נתוני עבריינות ברשויות מקומיות בהן התוכנית מופעלת לנתונים ברשויות מקומיות בהן היא אינה מופעלת. השנייה– בדיקת נתוני עבריינות לאורך זמן, לפני ואחרי הפעלת התוכנית. להלן נתייחס לבחינת נתוני העבריינות והאירועים בשתי הדרכים הללו, תוך התייחסות למגבלות .וליתרונות שבשתי השיטות 4.4 דיווחים לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת: השוואה בין הרשויות בהן התוכנית פועלת לרשויות בהן היא אינה פועלת ה חוק ל ייעול האכיפה והפיקוח ברשויות המקומיות קבע כי על ה שר לביטחון הפנים לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת אחת לחצי שנה על מספר עבירות האלימות ברשויות המקומיות שבהן מופעל שיטור עירוני לעומת ששת החודשים שקדמו ל תקופת ה דיווח . ,לצד זאת על השר לדווח על אותן עבירות ברשויות שבהן לא פועל השיטור העירוני., בשתי תקופות הזמן108 נכון למועד כתיבת מסמך זה, באתר של ועדת ה פנים והגנת הסביבה של הכנסת מפורסמים שבעה .דיווחים לוועדה109 במסגרת כתיבת המסמך בדקנו את שני הדיווחים האחרונים שהוגשו לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. כל אחד מהדוחות כולל נתונים על עבירות שה ן ליבת העשייה של השיטור העירוני (כך לשון הדיווח) שנרשמו ב רשויות ה מקומיות שבהן התוכנית מופעלת , תוך השוואה בין .שתי תקופות הדיווח110 העבירות המדווחות הן אלה: ;איומים; מכירת אלכוהול לקטין; גניבות גרימת נזק; הטרדה מינית; הפרעות ברחוב; הפרת צווים; התעללות בבעלי חיים; כייסות; כריתת ;עצים מעשה מגונה בפומבי; עבירות מנהליות או עבי רות רישוי; שימוש בנפצים; נשיאת נשק 108 ( סעף19) ל)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות מהקומיות (הוראת שעה , התשע"א- 2011 . 109 מחצית שנייה2015 , מחצית שנייה2016 , מחצית שנייה2017 , מחצית ראשונה2018 , מחצית שנייה2018 , מחצית שניה2019 ו- מחצית ראשונה יוני- דצמבר2019, מחצית שנייה ינואר- יוני2020 . 110 ,המשרד לביטחון פנים דיווח לפי חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות , מכתב, בדצמבר2019 , ויולי2020 . היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .ותקיפות נראה, כי לא כל עבירות אלה הן עבירות אלימות כהגדרתן בחוק לייעול האכיפה ( והפיקוח ברשויות המקומיות ה כאת אדם או הפעלת כוח על גופו בדרך אחרת, במישרין או בעקיפין, בלא הסכמתו או בהסכמתו שהושגה בתרמי ת.) בדיווח מוצגת השוו אה של נתוני ,עבירות אלה בין כלל הרשויות שבהן התוכנית פועלת ובין כלל הרשויות בהן היא אינה פועלת בתקופות הזמן הנבחנות. הנתונים המלאים לשתי התקופות מובאים בנספח1 .למסמך שני הד יווחים האחרונים שהוגשו :לוועדה מתייחסים לארבע תקופות זמן  תקופת דיווח2018-2019 - יולי- דצמבר2018 ; ינואר- יוני2019 ;  תקופת דיווח2019-2020 - יולי- דצמבר2019; ינואר- וני י 2020 ( תקופה בה כבר .)החלה התפרצות מגפת הקורונה בישראל מבחינת הנתונים הכלולים בשני הדיווחים עולה תמונה מעורבת, ולא ניתן להסיק מהם באופן חד משמעי על עלייה או ירידה ב נתוני העבירות ברשויות המקומיות בהן יש שיטור .עירוני לעומת רשויות מקומיות בהן לא פועל שיטור עירוני למשל, בדיווח של התקופה האחרונה ( 2020-2019 ) עלה כי ברוב העבירות, ברשויות בהן פועל השיטור העירוני היתה מגמה חיובית יותר (קרי, יותר ירידה או פחות עלייה) בקשר לה יקף .העבריינות מאשר ברשויות בהן לא פועל השיטור העירוני נזכיר, כי במהלך החציון השני כבר .פרצה מגפת הקורונה, מה שעשוי להשפיע על תמונת הנתונים לעומת זאת, בבחינת נתוני ( התקופה שקדמה לה2018-2019 ) עלה כי ברוב העבירות, היקף העבירות ירד יותר או עלה פחות דווקא ברש ויות בהן לא פועלת תכנית השיטור העירוני. חשוב ל ציין כי יש קושי בהערכת אפקטיביות התוכנית על סמך דיווח השוואתי הנעשה בצורה כללית ,ללא התחשבות במאפיינים השונים של הרשויות ובהם :גודל אוכלוסיית הרשות ,המדד הסוציו- אקונומי שלה וכן מאפייני האוכלוסייה ביישוב . הבדלים בין מאפיינים אלו עשויים להשפיע על תוצאות .ההשוואה כך לדוגמה, יש הבדל בייצוג רשויות ערביות בקרב שתי הקבוצות הנבחנות (קבוצת :)הרשויות בהן פועלת התוכנית וקבוצת הרשויות בהן אינה פועלת  מתוך 71 רשויות בהן פעל שיטור עירוני בתקופת הדיווח– 59 רשויות הן יהודיות או ( מעורבות83%) ו- 12 ( רשויות הן ערביות17% .) היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  מתוך 184 רשויות בהן לא פעל שיטור עירוני בתקופת הדיווח– 111 רשויות הן יהודיות ( או מעורבות60%) ו- 73 ( הן ערביות40% .) ,מכאן שבקרב קבוצת הרשויות שהתוכנית לא פעלה בהן יש ייצוג משמעותי יותר לרשויות ערביות- כ- 17% מהרשויות בהן פעל בתקופת הדיווח שיטור עירוני הן ערביות ,לעומת % 40 מהרשויות המקומיות בהן לא פעל שיטור עירוני. 111 כמו כן, תנאי הסף והתבחינים להכללת רשויות בתוכנית השיטור העירוני מוציאים ממנה רשויות קטנות ורשויות שאינן יכולות לעמוד בעלות המימון של התוכנית. ייתכ ן, כי דווקא ברשויות אלה (ובפרט ברשויות מקומיות חלש ות מבחינה כלכלית) שיעורי העבריינות עשויים להיות גבוהים .יותר יודגש , כי האמור לעיל אינו בא לקבוע כי התוכנית אינה אפקטיבית, אלא כי רק בחינה כזו ללא שיקלול המאפיינים השונים של הרשויות אינה מספקת. 4.5 מדידת עבר יינות בכל אחת מהרשויות בהן פועל שיטור עירוני לפני ואחרי הכללתן בתכנית כאמור, דרך הבדיקה השנייה בוחנת את נתוני העבריינות ברשויות מקומיות שהוכללו בתוכנית לפני ואחרי הפעלת התוכנית בהן. לצורך בדיקה זו פנינו למשרד הבט"פ וביקשנו לקבל נתונים על אירועי איכות חיים, עבירות אלימות ופשיע ת רחוב בכל אחת מהרשויות המקומיות שהוכללו ב ,תכנית השיטור העירוני בעשור האחרון בשלוש ה שנים שקדמו למועד הכללתן ותב כנית ובשלוש ה .שנים לאחר ההכללה בשלב הראשון קיבלנו מהמשרד לבט"פ נתונים ה מתייחסים רק :לעבירות האלו אירועי איכות חיים (גרימת ר עש, השל כ )ת פסולת ועבירות מנהליות ועבירות פע"ר ,(התפרצות לרכב )התפרצות לדירה, התפרצות לעסק ושימוש ברכב ללא רשות, 112 ללא עבירות אלימות כפי שה ן 111 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ( אוכלוסייה, לפי מחוז ונפה, קבוצות אוכלוסייה, מין וגיל201 - 2019 ), באוקטובר2021 . 112 מרכז המחקר והמידע של ערך מבחן סטטיסטיT להפ רשי ממוצעים למדגמים מזווגים, בכדי לבדוק כיצד השתנה הממוצע הרב שנתי :של אירועי איכות חיים ועבירות פער לאחר הקמת השיטור העירוני. תוצאות המבחן הראו כי בכלל הרשויות המקומיות- נמצאה ירידה מובהקת בממוצע הרב שנתי של מספר עבירות פע"ר וכן ירידה מובהקת בממוצע הרב שנ .תי של אירועי איכות חיים ברשויות יהודיות חלה ירידה גדולה ו מובהקת .בממוצע הרב שנתי של עבירות פע"ר וכן ירידה מובהקת ממוצע אירועי איכות חיים ב רשויות המעורבות נראה כי חלה ירידה גבוהה בממוצע הרב שנתי של עבירות הפע"ר ובממוצע הרב שנתי של אירועי איכות החיים וב רשו יות הערביות נראה כי חלה ירידה גדולה בעבירות הפע"ר. אולם בשל מספרן המועט של רשויות אלה (מעורבות וערביות) בהן פועלת התוכנית לא ניתן לבחון סטטיסטית .את השינוי היבטים בהפעלת הש יטור העירוני | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מוגדר ות בסל משימות הליבה שבטיפול השיטור העירוני. 113 בתשובה לשאלתנו בעניין זה ציין משרד הבט "פ כי "היסטורית המשרד בודק עבירות איכות חיים ועבירות פע"ר שהן העבירות המושפעות ביותר מנוכחות השיטור העירוני וכן העבירות הנפוצות ביותר." 114 בשלב השני ביצענו פנייה נוספת למשרד הבט"פ וביקשנו לקבל נתוני ם על סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני . סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני כו לל את העבירות האלו : שוד, מעשה מגונה בפומבי, איומים, החזקת אגרופן או סכין שלא כדין, הפרעה ,לעובד ציבור והעלבת עובד ציבור, כניסה בכוח לדירה, מטרדים, מכירת אלכוהול לקטין, פריצה שימוש בחומר נפץ, הפרת הוראה חוקית, היזק לבעלי חיים, היזק בזדון והשחתת פני מקרקעין. הנתונים שנמסרו לנו מתייחסים לשנים2007 - 2020 , והם כוללים68 .רשויות מקומיות115 נזכיר כי השיטור העירוני החל לפעול בשנת2011 כפיילוט ב- 12 רשויות מקומיות ולאורך השנים צורפו רשויות נוספות לתוכנית. כלומר, יש הבדלים בשנות ההצטרפות של הרשויות השונות, ומכאן גם במספר השנים שלפני ואחרי ההצטרפות לתוכנית ,(קרי לכל רשות הממוצעים חושבו לגבי שנים שונות ,בהתאם לשנת הצטרפותה לתוכנית). כדי לבדוק האם הקמת השיטור העירוני השפיעה על ה ממוצע הרב שנתי של מספר עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני נערך מבחן סטטיסטי t להפרשי ממוצעים למד גמים מזווגים ובדיקת גודל האפקט ( Cohen's d .) 116 ,על פי תוצאות המבחן בבדיקה כלל ארצית נמצאה ירידה מובהקת בממוצע מספר העבירות לאחר הקמת השיטור העירוני :לפני הפעלת השיטור העירוני הממוצע הרב שנתי של עבירות הליבה שדווחו היה1,752.7 (עבירות בממוצע לשנה )ואילו לאחר הפעלת התוכנית מספר העבירות הממוצע היה1,480 - ירידה של 15.6% . גודל האפקט שנמדד היה חלש-מ תון ועמד על0.47 . 113 ,כאמור סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני כולל את העבירות האלו: שוד, מעשה מגונה בפומבי, איומי ם, החזקת אגרופן או סכין ,שלא כדין, הפרעה לעובד ציבור והעלבת עובד ציבור, כניסה בכוח לדירה, מטרדים, מכירת אלכוהול לקטין, פריצה, שימוש בחומר נפץ הפרת הוראה חוקית, היזק לבעלי חיים, היזק בזדון והשחתת פני מקרקעין. 114 שי עמרם, המשרד לביטחון פנים, מחלקת מחקר, תשובה ,לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הודעת טקסט21 ביוני2021 . 115 רשויות מקומיות שהצטרפו לתוכנית ב- 2020 או שהיו בשלבי ה צטרפות בשנה זו ועל כן אין לה ן ,מדד השוואתי: פרדס חנה, מבשרת ציון .כפר יונה, טירה, בית שמש וערד 116 מדד גודל האפקט– Cohen's d הוא מדד שמחו שב בנוסף למובהקות המקובלת. המדד מספק מידע האם ההבדל שהתקבל הוא משמעותי. המדד מאפשר קבלת מידע במצבים בהם לא ניתן לבדוק מובהקות בשל מדגם קטן ו במצבים בהם המדידה מתבצעת ב יחידות .מדידה שונות בבד יקה כלל ארצית של הרשויות בהן פועל שיטור עירוני עלה כי יש הבדלים מובהקים ה בין ממוצע הרב שנתי של מספר ה עבירות לפני ואחרי הקמת השיטור העירוני היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה6 : ממוצע רב שנתי של סל עבירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני לפני ואחרי הקמת השיטור העירוני, בחלוקה לפי מגזר הרשות המקומית117 בבדיקה לפי קבוצת האוכלוסייה של תושבי הרשות נמצא כי ברשויות יהו דיות חלה ירידה גדולה ו מובהקת במספר עבירות הליבה .מספר העבירות הממוצע ירד ב- 261.3 (ירידה של17% ,) מדד גודל האפקט היה גבוה ועמד על 0.836 . ברשויות המעורבות נראה כי חלה ירידה בממוצע הרב שנתי של עבירות הליבה וב רשויות הערביות נראה כי חלה עליה בממוצע הרב שנתי של .מספר העבירות אולם בשל מספרן המועט של רשויות אלה (מעורבות וערביות) בהן פועלת התוכנית לא ניתן לבחון סטטיסטית את השינוי. על כן, נתוני הרשויות הערביות והמעורבות יוצגו לגבי כל רשות.בנפרד 117 עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני המשרד לביטחון פנים, תשובה ,על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת5 במאי 2021 . העיבודים הסטטיסטיים בוצעו על ידי חדוה קפלינסקי, כלכלנית במחלקה לפיקוח תקצ.יבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת סוג הרשות לפני השיטור העירוני אחרי השיטור העירוני שיעור השינוי כלל הרשויות 1,752.7 1,480.0 % -15.6 רשויות יהודיות 1,537.2 1,275.9 % -17.0 רשויות מעורבות 5,168.9 4,227.4 % -18.2 רשויות ערביות 558.0 659.5 % 18.2 היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה7: ממ ו צע רב שנתי של עבירות הליבה ברשויות ערביות, לפני ואחר י הקמת השיטור העירוני118 ב רשויות הערביות חלה עלייה של% 18.2 בממוצע מספר העבירות הליבה (לפני הקמת השיטור העירוני הממוצע הרב ש נתי של עבירות ה ליבה היה558.0 עבירות בממוצע לשנה ואילו לאחר הקמת השיטור העירוני מספר עבירות הממוצע עלה ל- 659.5 .)גודל האפקט שנמדד היה נמוך ועמד על0.59 . ,כפי שעולה מהטבלה בשלוש מתוך ה- 11 הרשויות הערביות חלה ירידה בממוצע הרב שנתי מספר עבירות הליבה ואילו ב יתר הרשויות הוא עלה. 118 עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת5 במאי 2021 . העיבודים הסטטיסטיים בוצעו על ידי חדווה קפלינסקי, כלכלנית במחלקה לפיקוח תקצ.יבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת שם הרשות מספר השנים בהן התוכנית פועלת לפני אחרי שיעור שינוי אום אל-פחם 6 572.8 656.8 % 14.7 באקה אל-גרביה 8 456.0 398.0 % -12.7 דאל י ית אל-כרמל5 291.7 205.6 % -29.5 טייבה 6 574.4 778.3 % 35.5 טמרה 3 563.3 695.7 % 23.5 נצרת 10 1,396.8 1,332.0 % -4.6 עראבה 7 304.3 376.1 % 23.6 קלנסואה 2 340.3 450.0 % 32.2 רהט 5 678.1 1,212.4 % 78.8 שפרעם 7 680.4 740.3 % 8.8 תל שבע 5 280.3 409.6 % 46.1 היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה8 : ממוצע רב שנתי של עבירות ליבה ברשויות מעורבות, לפני ואחרי הקמת השיטור העירוני119 שם הרשות מספר השנים בהן התוכנית פועלת לפני אחרי שיעור השינוי ירושלים 6 13,754.8 12,321.0 % 10.4 - לוד 10 1,992.0 1,661.4 % 16.6 - מעלות תרש יחא 5 384.6 272.6 % 29.1 - נוף הגליל 5 184.9 ,1 078.8 ,1 % 9.0 - עכו 7 462.7 ,1 219.0 ,1 % 16.7 - רמלה 9 080.4 ,2 833.2 ,1 % 11.9 - תל אביב-יפו 7 15,323.0 11,205.9 % 26.9 - ברשויות המעורבות חלה ירידה של18.2% בממוצע מספר עבירות הליבה (לפני השיטור העירוני הממוצע הרב שנתי של עבירות הליבה היה5,168 עבירות בממוצע לשנה, ואילו לאחר הקמת השיטור העירוני הממוצע ירד ל- 4,227.4 .)עבירות גודל האפקט שנמדד היה בינוני ועמד על 0.64 . כפי שעולה מהטבלה, בכל הרשויות המעורבות בהן התוכנית פועלת חלה ירידה .בממוצע מספר עבירות הליבה יש לציין כי הרשויות המעורבות שונות בגודלן ובתמהיל התושבים .היהודים והערבים המתגוררים בהן חשוב לה זכיר, כי עלייה במספר האירועים שנרשמו אינה מלמדת בהכרח על עלייה בהיקף העבריינות, אלא היא עשויה לנבוע מעלייה בהיקף הדיווח על עבירות או א ירועים אלה או על עלייה בהיקף האכיפה והטיפול בהן . כך, גם ירידה בהיקף העבירות הרשומות לא בהכרח משקפת ירידה בעבריינות והיקף העבירות או האירועים המתועדים אינו משקף בהכרח את היקף .העבריינות. בהקשר זה נצביע על המספר הנמוך של עבירות פע"ר המתועד ברשויות הערביות 119 עיבוד של מרכז המחקר והמידע של הכנסת לנתוני ,המשרד לביטחון פנים, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת5 במאי 2021 . העי בודים הסטטיסטיים בוצעו על ידי לחדווה קפלינסקי, כלכלנית במחלקה לפיקוח תקצ.יבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5 . נספח 5.1 – ממצאים סטטיסטיים נתונים סטטיסטיים על מספר העבירות לפי ואחרי הקמת השיטור העירוני לפני אחרי סוג רשות M S.D M S.D הפרש t כלל הרשויות N=68 1,752.7 2,588.7 1,480.0 2,118.0 272.7 ** 3.854 רשויות במגזר היהודי N=50 1,537.3 1,423.8 1,275.9 1,244.3 261.4 ** 5.912 רשויות מעורבות N=7 5,168.9 6,441.4 4,227.4 5,182.1 941.5 1.689 רשויות במגזר הערבי N=11 558.0 316.8 659.5 352.3 101.5 - 1.975 - p<.01 ** p<.05 * היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.2 נספח2 - נתונים השוואתיים על סל ע בירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני ב יישובים שבהם התוכנית פועלת וב יישובים א חרים( תקופת דיווח2020 - 2019 - יולי- דצמבר2019 ; ינואר- ני וי) 120 120 ,המשרד לביטחון פנים דיווח לפי חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות,, מכתב יולי2020 . ע בירה ש' עירוני מחצית ב (יולי - דצמבר ) 2019 ש' עירוני 'מחצית ב (ינואר-יוני ) 2020 השינוי שיטור עירוני שאר הישובים מחצית 'א (יולי - דצמבר ) 2019 שאר הישובים ( 'מחצית ב ינואר- יוני ) 2020 אחוז השינוי שאר הישובים אי ומים 13,854 13,771 - 0.6% 7,208 7,297 1.2% מכירת אלכוהול לקטין 221 147 - 33.5% 87 38 - 56.3% גניבות 17,093 12,746 - 25.4% 6,197 5,023 - 18.9% גרימת נזק 9,862 9,854 - 0.1% 5,196 5,015 - 3.5% הטרדה מינית בפומבי 533 609 14.3% 145 161 11.0% הפרעות ברחובות 1,008 948 - 6.0% 504 526 4.4% הפרת צווים 5,152 5,241 1.7% 2,234 2,194 - 1.8% התעללות בבע"ח 75 102 36.0% 54 76 40.7% כייסות 220 180 - 18.2% 15 17 13.3% כריתת עצים 6 3 - 50.0% 11 14 27.3% מעשה מגונה בפומבי 252 273 8.3% 77 108 40.3% מנהלי, רישוי 426 405 - 4.9% 204 208 2.0% שימוש נפצים, זיקוקים 46 59 28.3% 48 55 14.6% נשיאת סכין 1,779 2,045 15.0% 900 1,029 14.3% תקיפות 13,875 13,085 - 5.7% 6,985 6,368 - 8.8% היבטים בהפעלת השיטור העירוני | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.2.1 נתונים השוואתיים על סל ע בירות הליבה שבטיפול השיטור העירוני ב יישובים שבהם התוכנית פועלת וב יישובים א חרים ( תקופת דיווח2018-2019 - יולי- דצמבר2018 ; ינואר- יוני2019 ) 121 עבירה ש' עירוני מחצית א ש' עירוני 'מחצית ב (ינואר- )יוני 2019 השינוי שיטור עירוני שאר הישובים 'מחצית א שאר הישובים 'מחצית ב (ינואר- )יוני 2019 אחוז השינוי שאר הישובים (יולי- דצמבר 2018 ) (יולי- דצמבר 2018 ) איומים 14,440 13,615 5.7%- 7,729 6,780 12.3% - מכירת אלכוהול לקטין 154 270 75.6% 67 79 17.9% גניבות 18,623 16,926 9.1%1 6,650 6,033 9.3% - גרימת נזק 9,900 9,514 3.9%- 5,469 5,037 7.9% - הטרדה מינית בפומבי 553 538 2.7%- 176 208 18.2% הפרעות ברחובות 961 927 3.5%- 507 440 13.2% - הפרת צווים 5,435 4,998 8%- 2,253 2,033 9.8% - התעללות בבע"ח 99 86 13.1%- 73 98 34.2% כייסות 334 241 27.8%- 29 20 31% - כריתת עצים 5 7 40% 10 9 10% - מעשה מגונה בפומבי 284 283 0.4%- 101 103 2% מנהלי, רישוי 930 472 21% 218 220 0.9% שימוש נפצים, זיקוקים 35 49 40% 43 67 55.8% נשיאת סכין 1,788 2,051 14.7% 814 950 16.7% תקיפות 14,468 13,748 5%- 7,068 6,655 5.8% - 121 ,המשרד לביטחון פנים דיווח לפי חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות ,, מכתב י ולי019 2.