חומר רקע

[email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון "כ ב בטבת התשפ"ב 26 בדצמבר2021 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון נכבד,י הנדון :צו שירות ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים), התשפ"ב- 2021 ו צו שירות ביטחון (שירות מוכר לתכלית ביטחון) ,)(הוראת שעה התשפ"ב- 2021 ביום כ"ג בטבת התשפ"ב ( 27 בדצמבר2021 ), צפויה ועדת החוץ והביטחון לדון בצו שירות ביטחון (שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים) (הוראת שעה), התשפ"ב- 2021 ו בצו שירות ביטחון ,)(שירות מוכר לתכלית ביטחון), הוראת שעה התשפ"ב- 2021 .לקראת ישיבה זו ,מצ "ב סקירה בנושא. הצבת חיילים בימ "לים– רקע 1. לאורך השנים נקבעו, בחוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו– 1986 (להלן– חוק שירות ביטחון), הוראות שונות המסדירות את הצבתם של חיילים לשירות ביחידות מחוץ לצה"ל (ימ"לים) במסגרת שירות מוכר ובמ)סגרת מג"ב, משטרת ישראל (שח"ם ו ,שב"ס כפי שיפורט להלן1 . למעט ההסדר של מג"ב, יתר המסגרות קבועות בהסדרים של הוראות ,שעה: הוראות השעה של משטרת ישראל ושב"ס הן בחקיקה ראשית שנדונו בוועדה בשבוע ,שעבר ואילו הוראות השעה של השירות המוכר הן במסגרת צווים שתוקפ ם המרבי מוגבל בחוק שירות ביטחון , המובאים לאישור ועדת החוץ והביטחון ואינם טעונים אישור של מליאת הכנסת. 2. נציין כי בשני ה עשור ים האחרו נים עסקו ועדות ציבוריות שונות במודל שירות החובה (כדוגמת ועדת בן-בסט ו ועדת ברודט), והן המליצו לצמצם באופן משמעותי את מספר החיילים המוצבים בימ"לים ,ולבטל את הצבתם במקומות מסוימים .זאת ,במטרה לאפשר מיצוי טוב יותר של כוח האדם בתוך הצבא ,באופן שיאפשר גם את קיצור שירות החובה. 1 הוראות סעיפי החוק הרלוונטים .מצ"ב לסקירה זו 2 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 3. כך, בדו"ח הועדה לבחינת סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל (דו"ח בן בסט מ- 2006 ) מומלץ, בין היתר, "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון משטרה, חינוך, בריאות וכדומה. שירותים ציבוריים שאינם עוסקים בהגנה על ביטחון המדינה יש לממן באמצעות גביית מס כספי" וזאת "על מנת להבטיח את יישומו של שלב ב' ללא פגיעה בצרכי כ ו ח אד."...ם בצבא... ולהגדיל את שיעור המתגייסים 4. ,אולם בפברואר 2006 החליטה הממשלה שלא לאמץ את המלצות ועדת בן בסט לעניין השירות המוכר , והטילה ב מ קום זאת על שר הביטחון לקיים עבודת מטה בי ן-משרדית שבסופה יוגשו לממשלה המלצות בענייניים אלה. 5. )גם במסגרת דוח הוועדה לבחינת תקציב הביטחון (דוח ברודט בשנת2007 הומלץ להגביל את השימוש בחיילי חובה לצרכים שאינם ביטחוניים מובהקים, לרבות צמצום מספר החיילים המשרתים כפקידים במשרד הביטחון ובגופים אחרים. 6. בנוסף, גם בסיכום עבודת המטה הבין-משרדית לבחינת הקצאת ח יילי חובה לגופים וליחידות מחוץ לסד"כ צה"ל שהגיש עו"ד בני כהן ממשרד הביטחון (להלן– דו"ח ועדת כהן) , שפורסם בשנת2010 , הומלץ "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים "ציבוריים אחרים ,ולצמצם את מספר החיילים בחלק מהיחידות ועל ביטול מוחלט בחלק מהיחידות , כפי שיפורט להלן. 7. עבודת מטה נוספת שנעשתה במשרד הביטחון בנובמבר2021 , בהובלת סמנכ"ל המשרד ,וראש אגף התכנון, אליעז קרני, אימצה את העקרונות שהובילו את הוועדות שקדמו לה ולפיהם ה שירות הצבאי צריך להתבצע בצה"ל ו רק במקרים חריגים בגופים אחרים, ניתן לקבל הצדקה להצבת הח יילים בגופים אחרים ככל שהקשר בין המשימות המוטלות עליהם .לבין פעילות הצבא הדוק יותר, ויש להימנע מהצבת חיילים כתחליף לכוח אדם אזרחי עם זאת, ככלל, המליצה הוועדה להותיר את המצב על כנו, למעט שינויים ספורים, אליהם .נתייחס בהמשך 8. הסקירה שלהלן עניינה הצבת חיילים בגופי ,ם ציבוריים לתכליות של קליטה, חינוך בריאות, הגנת העורף והתנדבות למען חיילי צה"ל (צו יעדים ביטחוניים- )לאומיים ובגופים )ביטחוניים מחוץ לצה"ל (הצו לתכלית ביטחון . הערות עקרוניות של הצוות המשפטי של הוועדה ה צווים ,הנ"ל ש משמעותם גריעה של חיילים ממצבת כוח האדם בצה"ל, נם אי עומד ים בחלל ריק. הם מצטרפים לחקיקה ש נדונה ב וועדה בשבוע שעבר, במסגרתה או שרה הצבתם ש ל כ- 2,000 .חיילים בשנה במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר ,במקביל מונחת על שולחן הוועדה הצעת חוק שתכליתה ב יטול קיצור השירות מ- 32 חודשים ל- 32 ,חודשים הסדר שנחקק ב- 2016 ונכנס לתוקפו ביולי2020 . 3 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים- לאומיים 9. סעיף26 ()א(א2 ) מתיר לשר הביטחון, באישור הממשלה וועדת החוץ והביטחון, להציב " חיילים ביחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת הארגונית של גוף ציבורי ובפיקוח משרד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד בטחוני- :לאומי באחד התחומים הבאים עליה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיילי צה"ל, והכל אם שוכנע שר הב י טחון, בשים לב לנסיבות העני י ן באותה העת , ובהתייעצות, לפי העני י ,ן עם השר לקליטת העליה, שר החינוך, התרבות והספורט או שר הבריאות וכן עם שר ,המשפטים כי אם לא תיעשה הפעילות בידי יוצא- צבא בשירות סדיר לא יושג היעד כנדרש." על הצו לפרט את המשרדים הממשלתי ים או הגופים הציבוריים ואת השירות המוכר שייעשה בהם, ותוקפו מוגבל לשלוש שנים לכל היותר. החוק קובע כי דין השירות .המוכר כדין שירות סדיר לכל דבר ועניין 10 . משמעות הדבר היא כי לא די בקביעת רשימה של גופים, ועל הוועדה להיות משוכנעת כי אם לא תיעשה הפעילות בידי חייל, לא יושג היעד הביטחוני- .לאומי 11 . ,נציין כי בפועל, בעשור האחרון, הוצבו חיילים בגופים למטרות קליטת עלייה וחינוך בלבד .ולא נעשה שימוש באפשרות להציב חיילים לשם המטרות האחרות המנויות בסעיף הערות עקרוניות של הצוות המשפטי של הוועדה – המשך בד ברי ההסבר להצעת החוק נה"ל , טוענת הממשלה כי "במסגרות לוחמות נוצר מחסור בכוח אדם, דבר שהשפיע על כשירות היחידות לביצוע משימותיהן ועל מוכנותן לתרחישי " הייחוס", כי יש חוסר איזון בהיקף כוח האדם בצה"ל במקצועות מסוימים ובייחוד בתפקידי לחימה ותומכי לחימה, המערך הטכנולו גי ומקצועות חיוניים" וכי "בעקבות המציאות הביטחונית הדינמית והשינויים בפני המערכה, חלים שינויים בצורכי צה"ל ."בכוח אדם כדי לעמוד בכלל משימותיו ,כלומר מצד אחד נטען כי יש בצה" ,ל מחסור בכוח אדם, שמשפיע על כשירותו ומוכנותו ומצד שני מתבקשת הוועדה לאשר הצבת חיילים במסגרות מחוץ לצה"ל . סוגיה נוס פת שיש לתת ה לי ע את הדעת, ה י א סוג יה שהתעוררה בדיונים ב עניין החיילים המוצבים במשטרה ובשב" ס– א חריותו של צה"ל ל חיילים המוצבים מחוץ ל שורו תיו והמענה הניתן להם על ידו. ע ל פניו נראה כי ביחידות בהן עוסקים הצווים הקשר בין החיילים לבין צה"ל הדוק יותר , אך יש לו ודא כי אכן ניתן המענה הראוי. ,בנוסף ביחס ל משטרה ולשב" ס החליטה הוועדה להאריך את הוראת השעה בשנה אחת בלבד, בין היתר כדי לבחון את הצו ר ך בחקיקת הסדרים משלימים, וכדי לאפשר לוועדה שמינה שר הביטחון לעניין זה להשלים .את עבודתה יש לשקול את האפשרות להארי ך גם צווים אלה בשנה אחת בלבד. 4 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 12 . המלצות ועדת כהן בעניין השירות המוכר להשגת יעדים ביטחוניים- לאומיים ה יו להמשיך את השירות המוכר במוסדות החינוך, מאחר ש ב פעילותם של חיילים במדים במוסדות אלה יש תרומה לעידוד הנכונות והמוטיבציה לשירות צבאי. מנגד, המליצה הוועדה לבטל את ההצבה בגופים הירוקים. לגבי לשכת הקשר נתיב, המליצה הוועדה לצמצם את מספר המוצבים ב- 20% (שהם ארבעה .)חיילים 13 . לקראת אישור הצו בשנת2015 התקיימו מגעים בין צה"ל לבין משרד החינוך, ובמסגרתם סוכם כי החיילים המוצבים במערכת החינוך יוצבו רק במסגרות המיועדות לתלמידים בגילאי תיכון , שכן אלה המסגרות שבהן יש רלוונטיות לשירות החיילים, ולתרומתם לעידוד הנכונות והמוטיב ציה לשירות צבאי. משכך, גם הוסרו מהצו גופים שבהם ניתן .חינוך לתלמידים בגילאי בית ספר יסודי 14 . עוד דווח לוועדה באותו דיון כי מספר החיילים המוצבים ביחידות אלה צומצם בכ- 20% והתייצב על610 נכון לשנת2015, וכי הכוונה היא לצמצם מספר זה ל- 400 עד סוף2018 . 15 . באותה שנה, הסיר שר הביטחון מהצו את כל הגופים הירוקים, במטרה להפסיק לחלוטין .הצבת חיילים בהם חברי ועדת החוץ והביטחון התנגד ו למהלך זה, וכעבור כשנה, בראשית 2017 , הוחזרו הגופים הירוקים לצו. משרד הביטחון ציין אז כי לא ישנה בשל כך את ה מספר הכולל של החיילים המוצבים בגופי החינוך. 16 . הוועדה בראשות אליעז קרני המליצה אף היא להסיר את הגופים הירוקים, אך שר .הביטחון לא אימץ המלצה זו הצו המונח על שולחן הוועדה והערות הצוות המשפטי של הוועדה 17 . בצו המונח על שולחן הוועדה מבקש שר הביטחון להתיר את המשך הצבת החיילים בגופים ציב וריים למטרות חינוך וקליטה עד ה- 31.12.2024 . 18 . הגופים:בהם מוצע לאפשר הצבת חיילים בצו המוצע א. בתחום החינוך : משרד החינוך, רשות הטבע והגנים, החברה להגנת הטבע, נאות קדומים, עמותת לוטם– לימודי טבע משולבים, בית ספר שדה כ פר עציון ו מדרשת .שדה בוקר ב. בתחום העלייה והקליטה.": לשכת הקשר "נתיב 5 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 19 . בהשוואה לצו הקודם, הוסרו הגופים הבאים: החברה למתנ"סים, קק"ל, בית ספר שדה שער הגיא והמכון למורשת דוד בן- גוריון. לדברי משרד הביטחון, ממילא לא מוצבים .חיילים בגופים אלה כבר מספר שנים שירות מוכר לתכלית ביטחון 20 . סעיף26 ()א(א1 ) לחוק שירות ביטחון מתיר לשר הביטחון, באישור הממשלה וועדת החוץ " והביטחון של הכנסת, להציב חיילים ביחידות צבאיות במסגרת משרד הב י טחון ויחידות סמך של משרד הב י טחון ומשרד ראש הממשלה שתכלית פעילותן היא בטחון המדינה ותושביה ." ,על הצו לפרט את המשרדים הממשלתיים ואת השירות המוכר שייעשה בהם ותוקפו מוגבל לשלוש שנים לכל היותר. החוק קובע כי דין השירות המוכר כדין שירות סדיר .לכל דבר ועניין 21 . בעניין היחידות הנדונות בצו שירות מוכר ,לתכלית ביטחון היו המלצות ועדת כהן להמשיך ולהציב חיילים בת פקידים שבהם הפעילות משולבת בפעילות צה"ל, אך לצמצם את מספר החיילים כלהלן: צמצום של10% במספר החיילים המוצבים ביחידות הסמך של משרד רה "מ , שיבוא כולו מהפחתת מספרן של חיילות המוצבות ביחידות אלה וצמצום של20% במספר החיילים המוצבים במשרד הביטחון. ,ביתר היחידות (המנהל האזרחי, מתפ"ש סגלים מיוחדים ויחידות סמך של משרד הביטחון), המליצה ועדת כהן להשאיר את מספר .החיילים על כנו 22 . ,מעבר לצמצום זה בעקבות דריש ו ת ועדת החוץ והביטחון , נערך צמצום נוסף במספרי החיילים המוצבים ביחידות אלה. בין השנים2013 ל- 2015 הופח ת מספר החיילים המוצבים במשרד הביטחון ב- 35%, מספר החיילים המוצבים בשב"כ ובמוסד ב- 25% , מספר החיילים המוצבים בסגלים המיוחדים ב- 40% ומספר החיילים המוצבים במתפ"ש ב- 9% . 23 . בדיון שנערך בוועדת החוץ והביטחון לשם אישור הצו ב דצמבר2015 , הוצגה בפני הוועדה החלטה לפיה לא ישולבו חיילים ביחידות הללו בתפקידי מנהלה אלא בתפקידי ליבה .ביטחוניים בלבד ,לאור מגמה זו אישרה הוועדה את הצו , ותוקפו נקבע עד ה- 31 בדצמבר 2018 . .בסיום הדיון ביקשה הוועדה לשקול את הוצאת תפקידי המינהלה מהצו בעתיד כאמור, לפי סעיף26 ()א(א2 ) לחוק שירות ביטחון, שירות מוכר להשגת יעדים ביטחוניים לאומיים יכול להתאפשר רק"אם לא תיעשה הפעילות בידי יוצא- צבא בשירות סדיר לא יושג היעד כנדרש ." על הוועדה להשתכנע שהתפקידים בהם מוצע להציב חיילים יכולים להתבצע רק בידי חיילים. יש לבחון האם לא ניתן להסתייע לשם מילוי תפקידים אלה בעובדים מ ן המניין ,ב בנות ,ובני שירות לאומי ועוד. 6 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 24 . ועדת אליעז קרני המליצה שלא להציב עוד חיילים ברפא"ל. לדברי משרד הביטחון, המלצה .זו כבר יושמה, אך מדובר בחיילים בודדים הצו המונח על שולחן הוועדה והערות הצוות המשפטי של הוועדה 25 . בצו המונח על שולחן הוועדה מבקש שר הביטחון להתיר את המשך הצבת החיילים באותן היחידות עד ה- 31.12.2024 . 26 . נציין כי הצו המבוקש זהה לצו הקודם ,. כלומר בניגוד לבקשות הוועדה בעבר ,עדיין נכללים בו תפקידי מינהלה . על הוועדה לקבל ממשרד הביטחון הבהרות מדוע עדיין .נכללים תפקידים אלה בצו, ומה ההצדקה להציב בהם חיילים 27 . יתר התפקידים המנויים בצו: "תפקידים יעודיים, תפקידים מקצועיים הכוללים בין :השאר ,הפעלת מערכות קשר ומערכות טכנולוגיית מידע, עיבוד מודיעין, הפעלת מחשב הנהלת חשבונות, מחקר ופיתוח בידי עתודאים ופעילויות הנלוות לתפקידים אלה ביחידה ."הצבאית, כגון שמירה ס מכויות הוועדה 28 . ב סמכות הוועדה, ביחס לכל אחד מהצווים–  ;לאשר את הצו  ;לא לאשר את הצו  ;לאשר את הצו בתנאים  ;לאשר חלק מהצו  ;לאשר חלק מהצו כעת ולהמשיך לדון בחלק הנותר במועד מאוחר יותר  ;לאשר את הצו, כולו או חלקו, לתקופה קצרה משלוש שנים  .לאשר את הצו בשינויים המקובלים על שר הביטחון ,בברכה הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון ע ל הוועדה לבחון האם באמת יש צורך ב הצבת חיילים דווקא ביחידות ו בתפקידים לה א , והאם לא ניתן להסתייע לשם מילוי תפקידים אלה בעובדים מ ן המניין ,ב בנות ובני שירות ,לאומי ועוד. בפרט.מתחדדת שאלה זו כאשר מדובר בתפקידי מינהלה 7 [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // הוראות חוק שירות ביטחון בעניין שירות מוכר שירות מוכר 26 .א )(א "בסעיף זה, "שירות מוכר- ( שירות לפי פסקאות1 ( ) או2), ששר הב י טחון קבע בצו באישור הממשלה וועדת החוץ והב י טחון של הכנסת- (1) שירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד הב י טחון ויחידות סמך של משרד הב י טחון ומשרד ראש הממשלה ;שתכלית פעילותן היא בטחון המדינה ותושביה (2) שירות ביחידות צבאיות במסגרת משרד ממשלתי או במסגרת הארגונית של גוף ציבורי ובפיקוח משרד ממשלתי, שתכליתו להשיג יעד בטחוני- לאומי באחד התחומים הבאים: עליה וקליטה, חינוך, בריאות, הגנת העורף או פעולות התנדבות למען חיי לי צה"ל, והכל אם שוכנע שר הב י טחון, בשים לב לנסיבות הענ י ,ין באותה העת, ובהתייעצות לפי העני י ן, עם השר לקליטת העליה, שר החינוך, התרבות והספורט או שר הבריאות וכן עם שר המשפטים, כי אם לא תיעשה הפעילות בידי יוצא- צבא בשירות סדיר לא יושג .היעד כנדרש )(ב צו לפי סעיף קטן (א) יפרט את המשרדים הממשלתיים, את הגופים הציבוריים ואת השירות המוכר שייעשה בהם בהתאם לסעיף קטן (א); צו כאמור יינתן לתקופה שלא תעלה על שלוש .שנים, וניתן להאריכו, באותה דרך, לתקופות נוספות שלא יעלו על שלוש שנים כל אחת )(ג שר הב י טחון רשאי להור ות בצו כי יוצא- צבא, שנמצא כשר לשירות ועבר אימון צבאי ראשוני, ישרת משך כל תקופת השירות הסדיר או חלק ממנה, במסגרת של שירות מוכר; לא יורה השר על שירותו של יוצא- ()צבא במסגרת שירות מוכר לפי סעיף קטן (א2) אלא אם כן נתן יוצא- .הצבא את הסכמתו לכך )(ד שירות מוכר דינ.ו כדין שירות סדיר לכל דבר וענין )(ה שר הב י טחון יקבע את ההסדרים, לענ י ין השירות המוכר, שיחולו על המשרד הממשלתי ועל הגוף הציבורי שבמסגרת הארגונית שלו משרת יוצא– .צבא )(ו שר הב י טחון ימציא לועדת החוץ והב י טחון של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון על שירותם של יוצאי צב א ביחידות אחרות של משטרת ישראל ובשירות מוכר, וכן ימציא העתקו של .דין וחשבון זה לוועדת העבודה והרווחה של הכנסת