חומר רקע
1
_____________________________________________________________________
1
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
היועצת המשפטית לוועדת
ב
יטחון הפנים
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
הכנסת
הלשכה המשפטית
הייעוץ המשפטי
לוועדת
ביטחון הפנים
"כ ג
בטבת, התש"ב פ
27
בדצמבר
2021
לכבוד
חברי ועדת
ביטחון הפנים
נכבד
י,
:הנדון
צו)לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה
(שינוי התוספת
הראשונה לחוק), התשפ"ב-
2021
– סקירת הצוות המשפטי לוועדה
1.
( ביום שלישי, כ"ד בטבת התשפ"א28
בדצמבר2021
), צפויה הוועדה לביטחון הפנים לקיים דיון
בצו לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (שינוי התוספת
הראשונה לחוק), התשפ"ב-
2021
.
2.
ב
צו המונח על שולחן
,הוועדה מבוקש להוסיף , לראשונה, שש
מועצות אזוריות
בהן יפעל מערך
אכיפה עירוני,, וזאת באמצעות הוספתן של מועצות אזוריות אלו לתוספת הראשונה ב
חוק לייעול
האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א–
2011
(להלן: "חוק
לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות " או "חוק השיטור"העירוני
"או "החוק).
3.
מצורפת
סקירה תמציתית
ל
חוק השיטור העירוני
שמכוחו
מבוקש הצו
האמור וכן ופירוט
בעניין
הצו המובא לאישור הוועדה לרבות החלטות הממשלה שהתקבלו הרלוונטיות
.לעניין
,לבסוף
יצוינו גם סמכויות הוועדה בנוגע לבקשה לאישור הצו.
מערך השיטור העירוני– תמצית
עיקרי
ההוראות בחוק
לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות
המקומיות
4.
בשנת2011
חוקקה הכנסת את חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות
(הוראת שעה), התשע"א-
2011
(להלן– חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים
או חוק השיטור
העירוני),
המסדיר את מערך השיטור העירוני. בטרם חקיקת החוק פעלה מתכונת של שיטור
עירוני על בסיס שתי החלטות ממשלה מרכזיות
אשר התקבלו
החל משנת
2010
.
1
1
'שתי החלטות ממשלה מרכזיות שהתקבלו בנושא הן החלטת ממשלה מס1848
מיום26.04.2010
בשם "מתכונת להפעלת
שיטור עירוני בישראל-
רפורמה בתחום הביטחון האישי" הקמתו של מערך אכיפה עירוני משולב ברשויות מקומיות הכולל
כוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית
ייעודית, אשר י רתיע, ימנע ויאכוף בתחום עבירות איכות החיים, האלימות
וההתנהגות האנטי–חברתית,
'וכן החלטת ממשלה מס2910
מיום24.2.2011
בעניין אישור תבחינים לבחינת רשויות
.מקומיות לפיילוט שיטור עירוני
2
_____________________________________________________________________
2
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
היועצת המשפטית לוועדת
ב
יטחון הפנים
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
5.
בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות
:הוסדרו שני נושאים מרכזיים
א.
,הראשון נוג ע להסדרת סמכויותיהם של פקחים עירוניים אשר הוסמכו בסמכויות לצורך
.פיקוח על ביצוע חוקי עזר
ב.
השני, נוגע להקמתו של הקמת מערך אכיפה עירוני–
הוא מערך השיטור העירוני–
שיורכב מיחידת פ
יקוח עירונית ייעודית של פקחים ש
יס
יי עו למשטרת ישראל בפעולות
.למניעת אלימות ומכוח שיטור עירוני ייעודי של שוטרים
6.
,במסגרת הסיוע למשטרת ישראל הוסמכו חלק מפקחי הרשויות המקומיות בסמכויות נוספות
המאפשרות להם, במקרה של מעשה אלימות, לדרוש מאדם להזדהות, לחפש עליו נשק ולעכב
אותו עד לבואו של שוטר, תוך
שימוש בכוח סביר. השימוש בסמכויות אלה הוגבל רק למקומות
הקבועים בחוק-
'אזורי בילוי, אזורי מסחר, גנים ציבוריים וכו,
ועליהם לפעול רק בנוכחות שוטר
.או לפי הנחיה של שוטר
יצוין כי הוראות החוק מחייבות קבלת הכשרה מתאימ
ה
לפקח בטרם
.הכשרתו כפקח מסייע למשטרת ישראל
7.
החוק קובע כי הקמת מערך שיטור עירוני ברשות מקומית לא אמור
ה
להפחית את המאמץ
המשטרתי הקיים בתחנות אשר במסגרתן פועל מערך של שיטור עירוני. כמו
כן, המשטרה לא
רשאית להפחית את היקף כוחות השוטרים והיקף הפעילות הקיים ברשות המקומית, רק בשל
הקמת המערך. כל שינוי בסדר ה כוחות של התחנה יעשה רק לשם פעילות משטרתית במצבי
חירום, כגון פעילות חבלנית עוינת או אירוע
חירום אזרחי.
בנוסף, קובע החוק כי רשות מקומית
,לא תפחית את מאמץ הפיקוח העירוני הקיים ברשות שבמסגרתה פועל מערך של שיטור עירוני
ולא תפחית מהיקף כוחות הפקחים העירוניים ומה יקף הפעילות בשל הקמת מערך של שיטור
.עירוני בתחומה, אלא באישור שר הפנים
8.
מאחר שהוחלט שמערך השיטור העירוני יופעל בתחילה לתקופת ניסיון (בתחילה ב-
12
רשויות
)מקומיות , הוא נקבע כהוראת שעה לשנתיים. החל משנת2013
הוארכה הוראת השעה
שלוש
פעמים, בכל פעם לתקופה של כש ,נתיים נוספות אשר הסתיימו בסוף שנת2019
.
9.
בשל התפזרות הכנסות ה-
22
וה-
23
,
ומכוח סעיף38
,לחוק יסוד: הכנסת הוארכה
הוראת השעה
עד ליום6.7.2021
, הניחה הממשלה לאישור הכנסת את הארכת הוראת השעה אשר
בסמוך ל מועד
זה הניחה הממשלה הצעת חוק שבה הוצע לערוך מספר תיקונים בחוק השיטור העירוני
אשר
,כוללים גם בקשה להפוך את הוראת השעה להוראת קבע. אולם
בשל העובדה כי לא ניתן היה
למצות את הדיון,
שנערך
בסמיכות למועד הפקיעה
,דאז ,בסוגיות שהעלתה הצעת החוק
הוחלט
להאריך פעם נוספת את הוראת השעה עד ליום
30
ביוני
2022
.
10
.
,כיום מערך השיטור העירוני פועל ביותר
מ-
70
רשויות מקומיות
אשר מפורטות בתוספת
הראשונה לחוק
, המצורפת לסקירה זו.
2
2
71
רשויות מנויות ברשימה שבתוספת הראשונה .בנוסף שיטור עירוני מופעל, ב
שלוש רשויות נוספות , אריאל, ביתר עילית
ומעלה אדומים.
3
_____________________________________________________________________
3
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
היועצת המשפטית לוועדת
ב
יטחון הפנים
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
11
. שינוי (הוספה או גריעה )ברשימת ה
רשויות מקומיות נעשה לאורך השנים ,באמצעות
צו של השר
לביטחון הפנים, בהסכמת שר הפנים ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה –
כיום’
הוועדה
לביטחון הפנים של הכנסת
(סעיף18
לחוק לייעול האכיפה
והפיקוח העירוניים ברשויות
המקומיות).
הצו המובא לאישור הו
ו
עדה
: הוספת שש מועצות אזוריות לתוספת הראשונה לחוק השיטור העירוני
12
. הצו הנוכחי מבקש
לשנות את
ה
תוספת הראשונה לחוק כך שיכללו ,, לראשונה
מועצות
אזוריות
ברשימת הישובים בהם מופעל מערך שיטור עירוני.
רשימת המועצות האזוריות אותן מבוקש להוסיף הן ,: מעלה יוסף, מרום הגליל
לכיש , בני
.שמעון, שדות נגב ומרחבים
13
. בדברי ההסבר לצו המונח על שולחן הוועדה צוין כי הרקע לבקשה להוספת שש המועצות
האזוריות מצוי בשתי החלטות ממשלה עיקריות , אשר
יפורטו להלן :
א.
עיקרי החלטת ממשלה
4389
"בנושא "מערכי אכיפה עירוניים במועצות אזוריות
מיום
20.12.2018
(1
)בהחלטת הממשלה צוין כי המשרד לבחון פנים יבחן הפעלת תכנית מערכי אכיפה
עירוניים במודל ניסיוני המותאם למאפייני המועצות האזוריות. בהחלטה אף נ קבע כי
התוכנית תופעל ,תחילה, ב-
10
מועצות אזוריות
,לכל היותר אשר ייבחרו מבין ה
מועצות
אזוריות בהן מופעלת התוכנית לחיזוק הביטחון האישי במרחב הכפרי3 וכן בהתאם
לתבחינים ייעודיים
.שנקבעו בהחלטה
(2
)תבחינים ייעודיים אלו, שנקבעו בהחלטת ממשלה זו
מתייחסים
להיקף העבירות בשלוש
השנים שקדמו להפעלת התוכנית ביחס להיקף האוכלוסייה ש
בתחומן
(ייקרא "ציון
צורך").
כך נקבע שתמהיל זה תן יי ביטוי לעבירות איכות חיים בשיעור של
40%
,עבירות פריצה
בשיעור של
20%
,עבירות רכוש אחרות בשיעור של
20%
ועבירות חקלאיות והסגת גבול
בשיעור של
20%
. בעניין
זה נציין כי החלטת ממשלה2910
,
מיום24.2.2011
אשר
אישרה את
התבחינים ל בחינת הרשויות המקומיות
המשתתפות בפרויקט ה
שיטור עירוני ,קבעה כי דירוג
הרשויות ייקבע על פי תמהיל
:שונה עבירות אלימות משטרתיות (
30%
,)עבירות פריצה (
20%
)
ועבירות איכות חיים (
50%
.)
(3
)
בהחלטת
הממשלה נקבע כי מערכי האכיפה המועצתיים יורכבו מכוח שיטור ייעודי שימנה
7 שוטרים
ומיחידת פיקוח ייעודי של פקחים
מסייעים שתמנה 4 פקחים .עוד צוין כי המשרד
לביטחון פנים יישא בעלות המימון כוח השיטור הייעודי ובאמצעים להפעלתו וכי המועצות
האזוריות יישאו בעלות יחידת הפיקוח הייעודית –
המשרד יהיה רשאי להשתתף במימון
פקחים בשיטור המועצתי, על פי היקף שייקבע המשרד.
בנוסף, החלטת הממשלה קובעת כי
3 החלטת
ממשלה2415
,
מיום16.2.2017, עסקה
, בין היתר, ב
תכנית יחל
זוק הביטחון
האישי
ב
מרחב הכפרי , והיא
הסמיכה
את השר לביטחון פנים להוסיף ולגרוע מועצות אזוריות מהתכנית בהתאם לתקציב ולתבחינים ,כגון היות הרשות נמצאת
באחריות המשטרה/משמר הגבול ,בעלת אוכלוסייה המונה למעלה מ-
7500
תושבים ,עם מדד פריפריאלי נמוך מ-5 ומדד
למ "ס1-7
.כמו כן ,נבדקו היקף עבירות הפריצה והעבירות החקלאיות ,לרבות הסגת גבול –
,משתי אלו, בחלוקה שווה
.הוגדר מדד משוקלל שעל פיו דורגו הרשויות
4
_____________________________________________________________________
4
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
היועצת המשפטית לוועדת
ב
יטחון הפנים
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
בתום שנת ההפעלה הראשונה של המודל הניסיוני יימסר דיווח לו
ו עדת שרים אודות תוצאות
הביניי
ם
.של המודל הניסיוני
ב.
עיקרי
החלטת ממשלה566
בנושא
"תכנית
לחיזוק החוסן האזרחי בשדרות וביישובי עוטף
"רצועת
עזה "לשנים
2021-2022
מיום
22.11.2020
בהחלטת הממשלה ז
ו נקבע, בין היתר,
כי במסגרת השלב הראשון ליישום המודל הניסיוני
של הפעלת מערך השיטור העירוני במועצות האזוריות תיכלל, מועצה אזורית אחת, מבין
המוע צות
האזוריות
שבהן
נ .מצאים יישובי עוטף עזה בצו כאמור מבוקש להוסיף לתוספת
.הראשונה את המועצה האזורית שדות נגב
בהתאם לכך , נקבע כי השר
לביטחון הפנים
יוכל
להגדיל את מספר
מועצות הא
זוריות המשתתפות בתוכנית
שבמחוז דרום של המשטרה (ביחס
.)למחוז צפון
הערות הצוות המשפטי לוועדה
14
.
,כזכור
חוק לייעול האכיפה ,
כאשר חוקק לפני
למעלה מעשור, ה ציב כמטרה את ייעול האכיפה
של הרשויות המקומיות"בתחומי העבירות שבתחום אחריותן"
(למשל
, אכיפת חוקי העזר ,
אכיפת חוקים סביבתיים ברשויות המקומיות וכיוצ"ב)
ואת הסיוע למשטרת ישראל בפעולות
למניעת אלימות ברשויות המקומיות
(סעיף1
)לחוק.
,לפיכך תכלית מערך האכיפה שהוקם היה
להפחית באופן ניכר
את רמת האלימות והעבריינות, ולטפל בעבירות הפוגעות באיכות החיים של
התושבים ברשויות מקומיות מתן דגש ברור על עבירות שבתחום איכות החיים.
15
.
כאמור, בצו המונח על שולחן הוועדה
קש ו מב להוסיף , לראשונה, שש
מועצות אזוריות
בהן יפעל
מערך אכיפה עירוני במודל המותאם למועצות אזוריות.
א.
ב שיחות ההכנה נמסר לנו כי מודל השיטור העירוני המותאם למועצות אזוריות יופעל על ידי
.שוטרי מג"ב ולא על ידי המשטרה הכחולה .החוק במקורו התבסס על מודל של פקח ושוטר
.יש לבחון מה המשמעויות של מודל הכולל פקח ושוטר משמר הגבול
ב.
כ ,מו כן
בצו המונח על שולחן הוועדה מב
ו קש לכלול מועצות אזוריות ולהחיל את מודל
.השיטור העירוני במועצות אלה
בשיחות ההכנה נמסר לנו כי
השיטור העירוני אמור לפעול
ל הרתעה, למניעה ולאכיפה בתחום של עבירות חיים, אלימות וההתנהגות האנטי
ח ברתית
במרחב הציבורי. בנוסף, השיטור העירוני במועצות אלה
אמ ור לעסוק בפריפריה של הפשיעה
החקל
אית
.ולא בליבה של פשיעה זו שהיא בטיפול מובהק של המשטרה
,לעמדתנו יש לברר ולחדד את סוגיית
עיסוק
ו
"של השיטור העירוני ב פריפריה של הפשיעה
.
החקלאית"
.
.
,זאת
לאור העובדה
ש השיטור העירוני
אמור
לייעל את יכולת הפיקוח והאכיפה של הרשויות
המקומיות בעבירות שבתחום אחריותן
(למשל-
)חוקי עזר ועבירות איכות סביבה ו לסייע
למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות במקומות מסוימים
שנקבעו בתוספת השנייה
לחוק (גנים עירוניים, אזורי מסחר, חופי רחצה, חניונים, מקומות שבהם מתקיימים אירועים
.)תחת כפת השמיים ואזורי בילוי
5
_____________________________________________________________________
5
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
היועצת המשפטית לוועדת
ב
יטחון הפנים
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
ג.
,בנוסף בשיחת ההכנה לדיון
נמסר לנו כי
שתי מועצות אזוריות–
אשכול ועמק הירדן–
סירבו
להשתתף בשיטור המועצתי בשל הקושי להעמיד משאבים לטובת הפרוי ,קט. משכך, לעמדתנו
על הוועדה
תת ל את דעתה על
הסיבות שבעטיין ישנן מועצות אזוריות
ש אינן יכולות להצטרף
לפרויקט .כ מו,כן
יש לוודא שהזכות לביטחון האישי של תושבי
אותן מועצות אזוריות
לא
ייפגע רק מפאת העובדה ש
למועצות מסו
ימות אין את המשאבים להש
תתף במימון
השיטור
העירוני במועצות האזוריות
, כפי שנדרש .
ד.
ב
נוסף , אנו ממליצים
כי
השר לביטחון הפנים ידווח לוועדה לביטחון הפנים
על
תוצאות
הביניי
ם, לאחר שנת ההפעלה הראשונה
של מודל השיטור
העירוני במועצות האזוריות .
סמכויות הועדה
16
.
,לאור כל האמור
בסמכותה של הוועדה:
;לאשר את הצו
לא;לאשר את הצו
;לאשר את הצו בתנאים
,בברכה
הייעוץ המשפטי לוועדה