מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי – סקירה משווה ותמונת מצב בישראל :כתיבה רינת בניטה :| אישור שירי ספקטור בן ארי :תאריך 'ט באלול תשע"ט , 9 בספטמבר2019 סקירה משווה כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא................................ ................................ ................................ ................................ . 3 2. סקירה משווה ................................ ................................ ................................ ..................... 5 2.1 קנדה ................................ ................................ ................................ .............................. 5 2.2 האיחוד האירופי ................................ ................................ ................................ ............... 8 2.3 בריטניה ................................ ................................ ................................ ........................... 9 2.4 דנמרק ................................ ................................ ................................ .......................... 13 2.5 ארצות הברית ................................ ................................ ................................ ................ 14 3. ישראל................................ ................................ ................................ ............................. 18 3.1 תקינה ................................ ................................ ................................ ........................... 19 3.2 הסדרה באמצעות חקיקה ראשית ובתקנות ................................ ................................ ...... 20 3.3 תוכניות ממשלתיות וצעדי מדיניות ................................ ................................ .................. 22 3.4 חוקי עזר ברשויות המקומיות ................................ ................................ ........................... 23 3.5 אכיפה ................................ ................................ ................................ ........................... 25 3.6 סיכום ................................ ................................ ................................ ............................ 27 כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית על פי( דוח של ארגון הבריאות העולמיWHO ) משנת2015 , פחם, עץ ודלקים מוצקים נוספים משמשים עדיין לחימום ביתי ולבישול על ידי כ- 3 מיליארד איש ברחבי העולם, ,לפחות בחלק מימות השנה ובכלל זה במדינות אירופה וצפון אמריקה. חימום ביתי באמצעים אל ה הוא מקור משמעותי של זיהום אוו יר, בעיקר של חלקיקים נשימים מסוגPM10 , של חלקיקים נשימים עדינים מסוגPM2.5 ובהם פחמן שחור, ושל פחמן חד- ( חמצניCO ). ב חלקו הראשון המסמך מובאת סקירה משווה של המצב בעולם על סוגיית ההתקנה והשימוש בקמינים ל חימום ביתי במדינות אלו : ארצות הברית, קנדה, האיחוד האירופי, בריטניה ודנמרק . בחלק זה נסקר מגוון כלים המשמשים את ה מדינות שהוזכרו לעיל בפעו ל ל תם צמצום זיהום האוויר הנגרם .משימוש בדלקים מוצקים לצורך חימום ביתי עם ה כלים ה אלה נמנים:  כלי רגולציה, חקיקה ותקינה ברמה הלאומית או הפדרלית ,(קנדה, ארצות הברית האיחוד)האירופי, בריטניה ודנמרק;  מדיניות )(רגולציה או תמריצים המיושמת ברמ ת המדינ ה או ברמה המוניציפלית )(קנדה, בריטניה, ארצות הברית;  יוזמות וולונטריות של התעשייה )(ארצות הברית, בריטניה;  קמפיינים חינוכיים והסברתיים המיועדים לציבור הרחב )(בריטניה, דנמרק. ב חלקו השני של המסמך ותמ ארת תמונת המצב בישראל בנושא זה :וצג מ ת מדיניות המשרד להגנת הסביבה; נ סקר ת ההסדרה )(חקיקה ותקינה ברמה המקומיות וה ,לאומית ובכלל זה הצעות חוק; ובא מ ת התייחסות לפעילות גורמי .הרגולציה והאכיפה :להלן נקודות מרכזיות העולות מן המסמך  מנתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה לשנת2018 עולה כי שרפת עץ לחימום ביתי באמצעות קמינים תורמת8% מפליטת חלקיקים נשימים מסוגPM10 , 10% מפליטת חלקי( קים עדינים נשימיםPM2.5 ) ולפליטה של חומרים המוכ רים או חשודים כמסרטנים.  נכון להיום, נושא ייצור הקמינים, התקנתם והשימוש בהם מוסדר בעיקר באמצעות תקינה ייעודית, ובאופן .עקיף באמצעות חקיקה בנושא מניעת מפגעים וזיהום אוויר יתר על כן, לפי בדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אמצעי מדיניות נוספים שהוזכרו במדינות שונות – כגון תוכניות תמרי צים להחלפה וגריטה של קמינים ישנים ומזהמים; קמפיינים של חינוך והסברה ברמה הלאומית המיועדות ל ציבור הרחב או יוזמות וולונטריות של גופים שונים – הם כלים שלא השתמשו בהם .בישראל עד כה  ועדת מומחים ציבורית בנושא מצב איכות האוויר בישראל הקדישה פרק לעניין זיהום האווי ר הנפלט מתנורי הסקה ביתיים. בין המלצותיה: לעודד את השימוש בדלקים נקיים לחימום ביתי ובמקביל לעודד את המעבר לשימוש באנרגיות מתחדשות ולאסור את השימוש בפחם ועצים לחימום ביתי. ,אולם במסמך העבודה של המשרד להגנת הסביבה להכנת התוכנית הלאומית למניעה ו ל צמצום זיהום האוויר בישראל מינואר 2012 אין אזכור להמלצה זו של דוח ועדת המומחים. נושא זה אף לא ב הו א לידי ביטוי בהחלטת הממשלה707, ש במסגרתה אומצה התוכנית הלאומית. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  במסמך מדיניות של המשרד להגנת הסביבה שפורסם ביוני2011 נקבע כי הן מבחינה סביבתית והן מבחינה כלכלית שימוש בגז לצורך הסקה ביתית עדיף על פני הסקה בכל אמצעי ה מבוסס על דלק אחר . המלצת המשרד, כפי שהיא באה לידי ביטוי ב מסמך המדיניות, היא שהרשויות המקומיות שבהן יש שימוש נרחב בשרפת דלקים לצורך חימום בית .י יעודדו שימוש בגז למטרה זו מן המשרד נמסר כי הוא שוקד בימים אל ה .על כתיבת מסמך מדיניות עדכני לרשויות המקומיות  במסמך המדיניות המוזכר לעיל נכתב גם כי " במידה... והוכח כי הפעלת תנור ההסקה גורמת לזיהום אוויר חזק או בלתי סביר או מפגע ריח חזק ובלתי סביר, ניתן להפעיל את סמכויות האכ יפה של המשרד" . בניגוד מוחלט לדברים , מתשובת המשרד לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת אפשר ללמוד כי" על אף ,שלמשרד יש סמכויות אכיפה בהינתן תנאים מסוימים הסמכות אינה בת-אכיפה."  ב חלק י"א של ,)תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות התש"ל- 1970 נ קבע כי התקנת .קמין מחייבת קבלת היתר עוד נקבע בתקנות כי על הקמינים להיות מותקנים בהתאם לתקנים הישראליים התקפים בתחום זה ;ב מסמך נכתב עוד כי בפועל, ועדות התכנון והבנ י יה המקומיות ממעטות לעסוק בנושא זה .  ,פקודת בריאות העם1940 מסמיכה את הרשות המקומית למניעה מפגעים שמקורם בהסקה ביתית ולהפסק תם.  רשויות מקומיות שונות התייחסו לנושא חימום ביתי באמצעות קמינים בנסיבות מסוימות כמפגע ב חקיקת חוקי עזר עירוניים.שעניינם שמירה על איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והניקיון ,עם זאת דוח ב מבקר המדינה מש נת2016 אפשר לראות כי על אף ש ל רשות המקומית נתונה הסמכות להתקין חוקי עזר בסוגיית זיהום האוויר שמקורו במשק הבית (בין השאר, זיהום הנגרם משימוש בקמינים לחימום), רשויות מקומיות רבות לא הסדירו את הנושא . יש לציין כי גם רשויות מקומיות שהסדירו את הנושא, לא בהכרח.אכפו את ההסדרה  ,לפי עמדת המשרד להגנת הסביבה ההסדרים הקיימים בחקיקה ובתקינה נותנים מענה מספק למניעת מפגעים מתנורי הסקה במישור האסדרה הארצי ,. לפי עמדה זו אפשר, ו רצוי, להשלים את ההסדרים באמצעות חקיקת חוקי עזר ברמה המקומית. בכנסת ה- 20 הועלתה הצעת חוק לתיקון חוק אוויר נקי (איסור שימוש בתנורי עץ, סולר ונפט), התשע"ח– 2018 . ע ,ל פי ההצעה, הפעלת תנור הסקה המבוסס על שרפה של עץ, סולר או נפט גולמי תיא סר באופן גורף ומפר האיסור יהיה חשוף לעיצום כספי בגובה של14,400 .ש"ח כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב ב ישראל | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת אלעזר שטרן ועניינו הסדרת ההתקנה של תנורי בעירה )המשמשים לחימום ביתי (להלן במסמך זה: קמינים והשימוש בהם .בעולם ובישראל המסמך ו ממ קד בהסדרת השימוש ב קמינים שהפעלתם מבוסס ת על בעירה של דלקים מוצקים – ו בייחוד עץ– בין השאר בשל היקף ההשלכות הבריאותיות והסביבתיות השליליות של אמצעי חימום אלה .בהשוואה לאפשרויות ההסקה הביתית האחרות1 1. מבוא חימום ביתי יכול להיעשות במגוון אמצעים, ובהם: מזגנים, מפזרי ,חום, תנורי חשמל, תנורי גז אש גלויה באח לבנים, וקמין המוסק בחומרי בעירה שונים. לכל אמצעי יתרונות וחסרונות בהיבטים של עלות התקנה ו עלות ה שימוש, נוחות ה הפעלה, מרחב ה ,השפעה ה בטיחות, זיהום ה .אוויר ועוד קמין ביתי הוא תא בעירה מתכתי המוסק בדלק כלשהו (דלקים נוזליים כגון נפט או סול ר, או דלקים מוצקים כגון עץ, פחם ,)ועוד ויש לו "חלון" וארובה . קמין הוא אמצעי חימום נפוץ בבתים פרטיים בגלל החום שהוא מפיץ בחלל המלווה ב ייבוש מתון יחסית ,של האוויר ובשל ,האסתטיות ,האמינות ובטיחות ההפעלה שלו. עם זאת מעצם העובדה שבקמין מ תרחשת שרפה של חומרים דליקים, תוצרי הבעירה נפלטים לאוויר ובהם גזים וחלקיקים ל פי סוג הדלק, איכותו .ויעילות השרפה2 ( על פי דוח של ארגון הבריאות העולמיWHO ) משנת2015 , פחם, עץ ודלקים מוצקים נוספים מצויים עדיין בשימוש לחימום ביתי ולבישול על ידי כ-3 מיליארד איש ברחבי העולם, לפחות ,בחלק מימות השנה ובכלל זה במדינות אירופה וצפון אמריקה. חימום ביתי באמצעים אל ה הוא מקור משמעותי ל זיהום אוויר, בעיקר של חלקיקים נשימים מסוגPM10 , של חלקיקים נשימים עדינים מסוגPM2.5 ,ובהם פחמן שחור3 ושל פחמן חד- ( חמצניCO .) 4 1 להשוואה בין רמות פליטת חלקיקים נשימים זעירים בין אמצעי חימום שונים ראו ב 'עמ58 : Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) , Clean air strategy 2019, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/770715/clea n-air-strategy-2019.pdf 2 ד"ר איזבלה קרקיס, שימוש בקמינים בישראל – בחינת פוטנציאל אפשרי להשפעה שלילית על בריאות האוכלוסייה, משרד הבריאות, המחלקה לאפידמיולוגיה סביבתית, ,דוא"ל20 במאי2019 . 3 פחמן שחור הוא מרכיב עיקרי בפיח, הנפלט ממקורות שרפה של דלקים מוצקים, ונישא על גבי חלקיקים זעירים באוויר. במחקרים אחדים נקשרה הי חשפ ות :לפחמן שחור להשלכות בריאותיות שליליות, כגון מחלות לב וריאה. להרחבה ראו https://www.epa.gov/air-research/black-carbon-research 4 World Health Organization (WHO), Residential heating with wood and coal: health impacts and policy options in Europe and North America, 2015. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0009/271836/ResidentialHeatingWoodCoalHealthImpacts.pdf על פי דוח של ארגון הבריאות העולמי פחם, עץ ודלקים מוצקים נוספים מצויים עדיין בשימוש לחימום ביתי ולבישול על ידי כ- 3 מיליארד איש ברחבי העולם . חימום ביתי באמצעים אלו הוא מקור משמעותי של זיהום אוויר, בעיקר של חלקיקים נשימים. ב מחקרים שונים קושרים בין זיהום אוו יר בעקבות חימום ביתי באמצעות פחם ועץ לבין השלכות .בריאותיות שליליות כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי מחקרים אחדים שצוטטו בדוח ארגון הבריאות העולמי בנושא זה, יש עדויות ש לפיהן ל זיהום אוויר בשל חימום ביתי באמצעות פחם ועץ – הן בתוך חלל הבית והן מחוצה לו – יש השפעות בריאותיות כרוניות, ובהן אסטמה וברונכיט, והשפעות בריאותיות חמורות של תחלואה ומוות על רקע נשימתי ומחלות לב- ,ריאה ובהן סרטן ריאות. אוכלוסיות רגישות במיוחד לזיהום אוויר הן קשישים, נשים בה י ריון ועובריהן, וילדים צעירים. על פי הערכת מחקר שפורסם בשנת 2019 באירופה ובמדינות צפון אמריקה, זי הום אוויר הנגרם מחימום ביתי מביא למוות בטרם עת של29,000 .בני אדם מדי שנה5 היקף זיהום האוויר וההשלכות הבריאותיות והסביבתיות הנובעות ממנו משתנה בין מדינות ובין ערים בתוך מדינות בשל אקלים, גיאוגרפיה, טופוגרפיה, שכיחות השימוש בדלקים מוצקים והטכנולוגיות המשמש.ות לצורך חימום ביתי6 נוסף על ההשלכות הבריאותיות, תהליך ה שרפה של פחם, סולר ועץ מביא גם לפליטת גזי חממה ותורם ל שינויי האקלים. 7 מהסקירה שתובא להלן אפשר ללמוד יש כי מגוון כלים לצמצום הזיהום הנגרם משימוש בדלקים .מוצקים לצורך חימום ביתי ברוב המקומות עם הכלים אפשר למנות את אלה:  כלי רגולציה וחקיקה מדינתיים ,שבהם נקבעת תקינה מחייבת או מוסכמת לאמצעי החימום האפשריים, לסוג הדלקים, לפליטת המזהמים המקסימלית המותרת, לאופן .ההתקנה של הקמינים והארובות, ועוד  מדיניות המיושמת ברמה המדינתית או ברמה המוניציפלית, ובכלל זה חקי קת משנה האוסרת על שימוש בקמינים באזורים מסוימים.או במועדים מסוימים  מתן תמריצים למעבר לשימוש באמצעי חימום ביתיים פחות מזהמים : מעבר מחימום באמצעות קמין לחימום כלל הבית בחשמל (מזגנים) או להסקה באמצעות גז טבעי; שינוי סוג הדלקים המשמשים להפעלת הקמין ומעבר לדלק ים מזהמים פחות ו יעילים יותר .לד ,וגמה ( מעבר משרפת בולי עץ לפתיתי עץ דחוסים ייעודיים(PELLET ; התקנת אמצעים טכנולוגיים .להפחתת הזיהום מהקמין (לדוגמה התקנת פילטרים), ועוד  יוזמות וולונטריות של התעשייה )(גורמי הייצור והשיווק של תנורי החימום,הבאות לידי ביטוי בין היתר, במתן מידע לציבור על שימוש נכון בדלקים, בתיוג וולונטרי של תנורי חימום על פי 5 Thomas B. Bjørner, Jørgen Brandt, Lars Gårn Hansen & Marianne Nygaard Källstrøm : Regulation of air pollution from wood-burning stoves, Journal of Environmental Planning and Management, 2019: https://dors.dk/files/media/publikationer/faglige_indlaeg/regulation_of_air_pollution_from_wood- burning_stoves.pdf 6 Ibid. 7 Department for Environment, Food and Rural Affairs, Air Quality and Climate Change: A UK Perspective. https://uk-air.defra.gov.uk/assets/documents/reports/aqeg/fullreport.pdf יש מגוון כלים לצמצום הזיהום משימוש בדלקים מוצקים לצורך חימום ביתי. בין היתר הם :כוללים כלי רגולציה ;וחקיקה מדינתיים מדיניות המיושמת ברמה המדינתית או ברמה המוניציפלית ; מתן תמריצים למעבר לשימוש באמצעי חימום ביתיים מזהמים ;פחות יוזמות וולונטריות של התעשייה; קמפיינים חינוכיים והסברתיים המיועדים לציבור .הרחב כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום בית י– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רמת היעילות האנרגטית או רמת הזיהום, באימוץ וולונטרי של תקינה הקשורה לטכנולוגיות חימום מתקדמות ויעילות יותר ובמעבר לשימוש באמצעי חימום המבוססים על אנרגיות .מתחדשות  קמפיינים חי.נוכיים והסברתיים המיועדים לציבור הרחב במסמך זה מוצגים תחילה צעדי מדיניות שננקטו בעולם להתמודד ות עם הסוגיה ולצמצ ום השימוש בקמינים ישנים ומזהמים המוסקים באמצעות עץ, סולר ופ ,חם. בין היתר מ תואר ת ,תמונת המצב בקנדה ובארצות הברית וצג מו ים כלי חקיקה, שננקטו באיחוד האירופי, באמצעות ,דירקטיבות שיש להן רלוונטיות לסוגיה ובייחוד .באנגליה ובדנמרק8 ב חלק זה של המסמך מובאות דוגמאות לכלים השונים שהוצגו לעיל הן ברמה הפדרלית, הן ברמה המדינתית והן .ברמה המקומית ב חלקו השני של המסמך מתואר ת תמונת המצב בישראל : מדיניות המשרד להגנת ,הסביבה סקירת ההסדרה ברמה ה לאומית והמקומית ,ובכלל זה חקיקה והצעות חקיקה הרלוונטיות לנושא ,מוצגת התקינה, ו ובא מ ת .התייחסות לפעילות גורמי הרגולציה והאכיפה 2 . סקירה משווה 2.1 קנדה קנדה היא פדרציה המורכבת מעשר פרובינציות ושלוש טריטוריות. השימוש בקמינים מבוססי עץ בקנדה הוא אמצעי חימום נפוץ למד י י: באזורים מסוימים קמינים מסוג זה משמשים כאמצעי החימום העיקרי במשקי הבית, ובשאר האזורים הם משמשים אמצעי חימום משני, נוסף על חימום בחשמל ובגז טבעי. על פי אומדן של משרד הסביבה ושינויי האקלים הקנדי, ב- 2018 היו בקנדה כ- 3.6 מיליון קמיני ,ם מבוססי שימוש בעץ שהם מקור מרכזי לפליט ת מזהמי אוויר הנקשרים לפגיעה בבריאות. קמינים מבוססי עץ, ,למשל הם המקור לכ- 28% מכלל פליטות פחמן שחור בקנדה (הגורם השני בגודלו אחרי כלי.)רכב מונעים בדיזל9 כבר באפריל1992 נקבע תקן קנדי וולונטרי CAN/CSA-B415 לבדיקת הבי צוע של אמצעי חימום ,המבוססים על דלקים מוצקים10 שעודכן בשנת2010 ואושרר בשנת2015 . 11 בחלק .מהפרובינציות הוסדר השימוש בתקן כמחייב באמצעות חקיקת משנה התקן קשור להליך 8 מרכז המחקר והמידע של הכנסת מודה לעו"ד נתן פרלמן מהלשכה המשפטית של הכנסת על הערותיו המשפטיות ב.פרק זה 9 Environment and climate change Canada, 56th Meeting of LRTAP’s Working Group on Strategies and Review Geneva, Switzerland, May 24th 2018. https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2018/Air/WGSR/Maygan_McGuire__Canada.pdf 10 Canddian Standard Association, CAN/CSA-B415: Performance testing of solid fuel burning, April 1992. https://mha-net.org/docs/CSA-B451b.PDF 11 Standard Council of Canada, Performance testing of solid-fuel-burning heating appliances , B415.1-10 (R2015) http://www.scc.ca/en/standardsdb/standards/25691 CAN/CSA-B415 הוא תקן קנדי וולונטרי לבדיקת הביצוע של אמצעי חימום המבוססים על דלקים מוצקים .ב תקן נ קבע,ו בין היתר , שיעורי הפליטות המקסימליים של הקמינים ,והוגדרו בדיקות הביצוע שיש לערוך בהם . בחלק מהפרובינציות הוסדר השימוש בתקן כמחייב באמצעות חקיקת משנה. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ייצור ,הקמינים,ונקבעו בו בין היתר, ,שיעורי הפליטות המקסימליים של אמצעי החימום הללו והוגדרו בדיקות הביצוע שיש לערוך בקמינים באמצעות מעבדה מוסמכת. יש לציין כי התקן אינו .עוסק בקמינים המוסקים באמצעות פחם התקן הקנדי מקביל בדרישותיו לתקן של( הסוכנות להגנת הסביבה האמריקניתEPA ) שעודכן גם הוא בשנת2015 .), ומוזכר בפרק העוסק בארצות הברית (ראו להלן12 התקן האמריק נ י אומץ על ידי קנדה כתקן רשמי נוסף בשל העובדה שחלק ניכר מהקמינים המיובאים אל קנדה מיוצרים בארצות הברית וכפופים לסטנדרטים של ה- EPA . נוסף על כך , בשנת2012 ופ רסם מטעם( פורום משרדי הסביבה בקנדהCCME ) 13 קוד השימוש לחימום ביתי בעץ ( Burning Appliances - Code of Practice for Residential Wood). הקוד פותח כדי לשפר את כלי ההתמודדות הפדרליים, המדינתיים והמקומיים עם זיהום אוויר הנגרם משימוש באמצעי חימום זה; הוא כולל דוגמאות של פעולות שונות שנעשו בקנדה ו ב ארצות הברית, המלצות לבניית תוכניות פעולה, הפעלת סמכויות שיפוטיות ואימוץ של מדיניות ברמות אחדות ואינו מחייב. 14 פרובינציית קולומביה הבריטית הייתה הראשונה מבין הפרובי נציות בקנדה שהסדירה בחקיקה, בשנת1994 , את נושא זיהום ה אוויר הנגרם מ שימוש ב קמיני עץ . קולומביה הבריטית אימצה את התקן הקנדי ואת המקביל לו ה אמריקני כסטנדרט תקינה מחייב לשימוש בקמינים .מסוג זה במשך השנים חוקי עזר של רשויות מוניציפליות הוסיפו על החקיקה הראשית איסורים אחדים, שעמם :נמנים צמצום השימוש במכשירים אלו בזמנים מסוימים; דרישה להחלפת המכשירים המבוססים על שימוש בהסקה באמצעות עץ ואיסור על התקנת קמיני עץ .בבנייה חדשה בספטמבר2016 תוקנה החקיקה המקו רית והוחמרו הדרישות כלפי היצרנים והמשווקים בכל ור ש הק .לרמות הזיהום המותרות על פי החוק בהפצה ומכירה של קמיני העץ יתר על ,ב כן חקיקה העדכנית מפ ים רט ו סוגי חומרי הבעירה המותרים והאסורים לשימוש בקמינים לצורך חימום ,ביתי ומעוגן בה שימוש באמצעים מ י נהליים לצורך אכי.פת החקיקה15 12 Environmental Protection Agency (EPA), Standards of Performance for New Residential Wood Heaters, New Residential Hydronic Heaters and Forced-Air Furnaces. https://www.epa.gov/sites/production/files/2018-11/documents/wood_heaters_nsps_nprm_wdisc.pdf 13 הפורום כולל את שרי הסביבה בפרובינציות, בטריטוריות :וברמה הפדרלית. על אודות פעילות הפורום ראוhttps://www.ccme.ca/ 14 Canadian Council of Ministers of the Environment, Code of practice for residential wood burning appliances, 2012: https://www.ccme.ca/files/Resources/air/wood_burning/pn_1479_wood_burning_code_eng.pdf 15 Consolidated regulations of British Columbia, Environmental Management Act: solid fuel burning domestic appliance regulation: http://www.bclaws.ca/civix/document/id/crbc/crbc/218_2016 פרובינציית קולומביה הבריטית עיגנה בחקיקה את התקן הקנדי כסטנדרט .תקינה מחייב רשויות מוניציפליות הוסיפו באמצעות חוקי עזר :איסורים שונים, כגון חיוב החלפת קמינים ואיסור על התקנת קמיני עץ בבנ י יה .חדשה כלים להסד רת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאמור לעיל , כלי מדיניות נוסף שיש בו כדי לצמצם את השימוש בקמינים המזהמים הוא מתן תמריצים . בשנת2008 קידמה המדינה תוכנית להחלפת קמיני עץ ישנים בקמינים העומדים בסטנדרטים העדכניים , והעניקה250 דולר קנדי על כל החלפ ת תנור ישן בתנור ב דרגת זיהום נמוכה יותר הפועל בטכנולוגיות בעירה מתקדמות יותר. היעד של התוכנית הוא להחליף לכל הפחות50,000 קמינים ו עד שנת2020 להחליף את כל הקמינים שאינם עומדים בתק.ן16 תוכנית זו עודנה פעילה. על פי נתונים רשמיים, מתחילת התוכנית ועד שנת2016 הוחלפו יותר מ- 7,000 קמינים ברחבי הפרובינציה ומכאן אפשר ללמוד כי ההיתכנות להשגת ה יעד,שהוצב נמוכה. 17 נוסף על תוכנית ההחלפה הושקעו בקולומביה הבריטית מאמצים רבים ב פעולות הסברה וחינוך לציבור הרחב לע ה השפעות הבריאותיות והסביבתיות שיש ב שימוש בקמינים מזהמים , ועל אפשרויות לשימוש נכון בעץ כדי להפחית את רמות זיהום האוויר בעת השימוש בקמינים. 18 פרובינציית קוויבק היא השנייה בגודלה מבחינת גודל ה .אוכלוסייה בקנדה, ובירתה מונטריאול בשנת2009 הו תקנו תקנות בפרובינציה זו בדבר מכשירים המשמשים ל שרֵ פת .עץ 19 על פי התקנות, כל מכשיר המשמש ל שרֵ פת ,עץ ואינו עומד בסטנדרט ביצוע מינימלי20 צריך לעמוד באחד מהתקנים המפורטים להלן :בתחום פליטת חלקיקים לאוויר21 התקן הקנדי שהוזכר לעיל או התקן ה אמריקני המקביל לו, שפורסם על ידי ה- EPA , הסוכנות להגנת הסביבה של ארצות הברית (ראו בהרחבה בפרק העוסק בארצות הברית). יודגש כי התקנות חלות רק על מכשירים שיוצרו ו שווקו מספטמבר2009 , 22 אך הוא .אינו חל על מכשירים ישנים יותר שהותקנו בעבר בתקנות נקבעו גם קנסות מ י נהליים למפרים , בהתאם לסוג ההפרה וסוג המפ( ר אדם פרטי או .)תאגיד אפשר למשל להטיל קנס מינהלי של 1500 דולר קנדי על אדם פרטי ו- 7500 דולר קנדי על תאגיד, המציע למכירה, מוכר, מייבא או מפיץ בקוויבק תנורים אשר אינם עומדים בתנאים להרחבה ו ל השוואה בין החקיקה העדכנית ל בין ה חוק המקורי משנ ת1994 :ראו pub/sfbdar_factsheet.pdf - water/air/reports - land - https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/environment/air 16 BC Wood Stove Exchange Program- Program Evaluation, 2015: https://www2.gov.bc.ca/assets/gov/environment/air-land-water/air/reports-pub/wsep_evaluation.pdf 17 https://www2.gov.bc.ca/gov/content/environment/air-land-water/air/air-pollution/smoke-burning/exchange 18 :לדוח הערכה מלא של התוכנית, ראו- water/air/reports - land - bc.ca/assets/gov/environment/air https://www2.gov. pub/wsep_evaluation.pdf 19 Regulation respecting wood-burning appliances- Environment Quality Act: http://legisquebec.gouv.qc.ca/en/ShowDoc/cr/Q-2,%20r.%201 20 מכשיר המשמש לשרפת עץ שיחס האוויר-דלק בארובה שלו הוא פחות מ- 35:1 וכל אח שיחס השרפה הממוצע המינימלי שלו שווה או נמוך מ- 5 ק"ג.לשעה :ראו שם, סעיף6. 21 שם, סעיף4. 22 שם, סעיף3. בשנת2008 קידמה קולומביה הבריטית תוכנית להחלפת קמיני עץ ישנים בקמינים העומדים בסטנדרטים העדכניים, והעניקה 250 דולר קנדי על כל החלפה של תנור ישן בתנור מזהם ,פחות המבוסס על טכנולוגיות בעירה מתקדמות יותר. במקביל הושקעו מאמצים רבים בהסברה וחינוך המיועדים לציבור הרחב. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .דלעיל23 הפרת ההוראות היא גם ֵעב רה פלילית ,ו במקרים מסוימים אפשר להטיל בגינה קנ סות פליליים בסכום של עד שלושה מיליון דולר קנדיים או מאסר עד18 .חודשים24 מאפריל2011 התקנות חלות גם על דוודים וכבשנים, ומספטמבר2019 הן חלות גם על תנורי בישול המופעלים .באמצעות עץ25 במונטריאול נכנס ו לתוקף באוקטובר2018 הוראות חוק עזר ש לפיהן חל איסור על הבערת כל סוגי המכשירים המוס קים באמצעות דלקים מוצקים, למעט מכשירים ל בישול מסחרי במקום המיועד לכך, אלא אם הם פולטים לאטמוספ רה פחות מ- 2.5 .גרם של חלקיקים עדינים בשעה26 ב חוק העזר גם נ קבע ו ֵקנסות למפ ,רי החוק בסכומים ש בין100 ל- 500 דולר קנדי להפרה ,ראשונה בי ו ן500 ל- 1000 דולר קנדי להפרה שנייה, ובין1,000 ל- 2,000 דולר קנדי להפרה לש.ישית. סכומי הקנסות לתאגידים כפולים27 2.2 האיחוד האירופי בשנת2009 פורסמה דירקטיבת2009/125 / EC ( המכונהEcodesign Directive ) של האיחוד האירופי . הדירקטיבה היא חקיקת מסגרת ובה שור ת דרישות אקולוגיות מינימליות למוצרים צורכי אנרגיה ומבוססי אנרגיה והיא ה רחבה של .החקיקות הקודמות שעסקו בנושא מטרת החקיקה היא להפחית כבר בשלב עיצוב ותכנון המוצר את צריכת האנרגיה העתידית שלו , כדי ,לצמצם את רמות הזיהום ובהן את .רמות זיהום האוויר, הנגרמות מהשימוש בו בעשור החולף פורסמו דירקטיבות נפרדות אחדות של האיחוד האירופי שעניינן הטמע ת עקרונות ה- Ecodesign על פי תחומי הייצור השונים. בין היתר, בשנת2015 אושרו שתי דירקטיבות28 שעוסקות בהטמעת עקרונות ה- Ecodesign ב עת פיתוח מוצרים לחימום ביתי המבוססים על דלקים מוצקים . 23 שם, סעיף7.2 . 24 שם, סעיף9. 25 שם, סעיף10 . 26 By-law concerning solid-fuel-burning devices and fireplaces, Montreal, Section 11. http://ville.montreal.qc.ca/pls/portal/docs/PAGE/ENVIRO_FR/MEDIA/DOCUMENTS/CODIFICATION_15_069_AN.PDF 27 שם, סעיף10 . 28 Commission Regulation (EU) 2015/1185 of 24 April 2015 implementing Directive 2009/125/EC of the European Parliament and of the Council with regard to Ecodesign requirements for solid fuel local space heaters; Commission Delegated Regulation (EU) 2015/1186 of 24 April 2015 supplementing Directive 2010/30/EU of the European Parliament and of the Council with regard to the energy labelling of local space heaters במונטריאול נכנס ו לתוקף באוקטובר 2018 הוראות חוק עזר ש לפיהן חל איסור על הבערת כל סוגי המכשירים המוסקים באמצעות ,דלקים מוצקים למעט מכשירים לבישול מסחרי , אלא אם המכשירים עומדים בתנאי .פליטה מחמירים היקף הקנס עולה אם הפרת החוק חוזרת .ונשנית בשנת2015 אישר האיחוד האירופי שתי דירקטיבות שעוסקות בהטמעת עקרונות ה- Ecodesign בפיתוח של מוצרים לחימום ביתי המבוססים על דלקים מ .וצקים מטרת החקיקה היא להפחית כבר בשלב עיצוב ותכנון המוצר את צריכת האנרגיה .העתידית שלו כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יתר על כן, הדירקטיבות עסקו בהיבטים אחדים .של מחויבות היצרנים כלפי צרכני הקצה29 הדירקטיבות ייכנסו לתוקף בינואר2022 וחלק ממדינות האיחוד נערכות לכך כבר כעת .בתוכניות אסטרטגיות שונות שלהן30 דירקטיבה רלוונטית נ וספת היאNational Emission Ceilings Directive , מסוף שנת2016 . ב דירקטיבה נקבעו יעדים לאומיים של הפחתת זיהום עד לשנים2020 ו- 2030 בחמישה מזהמים .ספציפיים, ובהם חלקיקים נשימים עדינים31 2.3 בריטניה על פי פרסום של מחלקת הסביבה, המזון ואזורי הכפר של בריטניה מאוגוסט2018 ,שרֵ פת דלקים במגזר הביתי (בעיקר עץ ופחם למטרות חימום) היא המקור הגדול ביותר לפליטה של חלקיקים עדינים נשימים מסוג PM2.5 ( בבריטניה38% .)מכלל פליטת החלקיקים מסוג זה שיעור השימוש בעץ למטרו ת חימום בבריטניה, והשפעת שימוש זה על זיהום אוויר, שנויה במחלוקת. על פי תוצאות סקר שנערך ב עבור ממשלת בריטניה, בשנת2015 השתמשו 7.5% מכלל משקי הבית בעץ כאמצעי לחימום ביתי. במחקר שפורסם בשנת2017 על ידי המעבדה הלאומית לפיזיקה באנגליה ועל ידיking’s College בלונדון, צוין כי י י תכן ש ,מדובר בהערכת חסר וכי שיעור השימוש בעץ כאמצעי חימום ביתי באנגליה גדול פי שלושה מתוצאות הסקר שצוין לעיל. על פי המחקר, השונו ת בממצאים בדבר תרומת שרֵ פת העץ לזיהום אוויר חלקיקי הייתה גדולה, בהתאם לעונות השנה, השעות במהלך היממה, מאפייני ,)הסביבה (עירונית או כפרית .ועוד32 ,בניסיון להתמודד עם בעיית זיהום האוויר בבריטניה, ובפרט עם זיהום האוויר בתוך הערים בשנת1993 עודכן( בבריטניה חוק אוויר נקיClean Air Act 1993), שהחליף א ת החוק הקודם משנת1956 . 33 מתוקף החוק, אזורים רבים ברחבי הממלכה מוגדרים כאזורי בקרת עשן ( smoke areas control ). מדובר ברשויות מקומיות או באזורים בתוך רשויות מקומיות שחל בהם איסור ,גורף על יצירת עשן מארובות ובכלל זה עשן הנוצר משימוש בקמינים המוסקים בעץ, למעט 29 :להרחבה על ההנחיות ליישום הרגולציות, ראו https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2017guidelineslocalspaceheaters20171113.pdf 30 Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) , Clean air strategy 2019, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/770715/cle an-air-strategy-2019.pdf 31 לדיווח העדכני של מדינות האיחוד על רמות ההפחתה משנת2019 :, ראו- ww.eea.europa.eu/themes/air/national https://w 2019 - status - reporting - directive - ceilings/nec - emission 32 Airborne particles from wood burning in UK cities, March 2017:https://uk- air.defra.gov.uk/assets/documents/reports/cat05/1801301017_KCL_WoodBurningReport_2017_FINAL.pdf 33 החוק החליף את חוק אוויר נקי משנת1956 : 5/52/enacted - http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/4 בניסיון להתמודד עם בעיית זיהום האוויר ,בבריטניה הוגדרו אזורים רבים במדינה כאזורי בקרת עשן , ש בהם חל איסור גורף על יצירת עשן מארובות. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב תנאים מסוימים שעליהם חל פטור. עבריינים בתחום זה עשויים להיקנס בסכום של000 ,1 .ליש"ט34 אזורי בקרת העשן בבריטניה כוללים ,אזורים בתוך לונדון, בירת אנגליה, הערים מנצ'סטר .ברמינגהם וערים רבות נוספות35 על אף הפעלתם של אזורי בקרת עשן בלונדון ,וברמינגהם ממחקר שפורסם בשנת2016 אפשר ללמוד כי שרֵ פת עץ בערים אל ו הייתה המקור ל- 23 – 31 אחוזים( מהחלקיקים הנשימים העדיניםPM2.5 ( .שנפלטו לאוויר36 על פי דוח ממשלתי שנכתב נוכח ה ,תוצאות הסבר אפשרי לכך הוא שייתכן שאין בהכרח התאמה בין אזורי בקרת העשן– ש חלקם נקבעו כאמור במסגרת חוק אוויר נקי משנת1956 – לבין האזורים ש בהם נפלט רוב זיהום האוויר החלקיקי יום כ, ו נדרש אפוא .פתרון כולל יותר לסוגיה נוסף על כך , בדוח נטען כי יכולתן של הרשויות המקומיות לאכוף את הכללי ם באזורי בקרת עשן ,היא נמוכה. זאת ועוד על פי דיווחים של רשויות מקומיות, מידת המודעות והציות של תושבים באזורי בקרת עשן היא נמוכה וייתכן שאין הפנמה מלאה של מידת הזיהום ש השימוש בקמיני עץ גורם. 37 באסטרטגיה החדשה ל אוויר נקי שפורסמה בינואר2019 על ידי מחלקת הסביב ה, המזון ( ואזורי הכפר של בריטניהDepartment for Environment, Food and Rural Affairs – להלן: Defra ) נקבעו צעדים שמטרתם לצמצם את זיהום האוויר ממשקי הבית. הוחלט להגביל את השימוש בקמיני עץ גם באזורים שאינם אזורי בקרת עשן, ולאפשר מכיר ת קמינים עם רמת זיהום נמוכה בלבד , כדי להפחית8,000 .טון של חלקיקים הנפלטים לאוויר בבריטניה מדי שנה38 עוד נקבע באסטרטגיה החדשה כי עד תחילת שנת2022 רק קמינים שאינם פולטים עשן יהיו זמינים ,למכירה39 בהתאם לחקיקה של האיחוד האירופי(EU) 2015/1185 , 40 שעניינה הטמעת הדירקטיבה2009/125 / esign Directive) EC (Ecod , 41 בהקשר של חימום ביתי באמצעים מבוססי דלקים מוצקים שהוזכרה לעיל. כמו כן, צוין כי בהמשך להליך של שיתוף הציבור 34 UK government, Smoke control areas: the rules: https://www.gov.uk/smoke-control-area-rules 35 :לרשימה המלאה של אזורי בקרת עשן ראוhttp://www.uksmokecontrolareas.co.uk/list.html 36 Airborne particles from wood burning in UK cities, March 2017:https://uk- air.defra.gov.uk/assets/documents/reports/cat05/1801301017_KCL_WoodBurningReport_2017_FINAL.pdf 37 Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) , Clean air strategy 2019 : https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/770715/cle an-air-strategy-2019.pdf 38 Ibid. 39 Ibid. 40 Commission Regulation (EU) 2015/1185: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/- /publication/c6ccf626-2f6d-11e5-9f85-01aa75ed71a1/language-en 41 Directive 2009/125/EC of the European Parliament (Ecodesign Directive) https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/ALL/?uri=celex%3A32009L0125 באסטרטגיה החדשה לאוויר נקי בבריטניה מ ינואר2019 , הוחלט להגביל את השימוש בקמיני עץ גם באזורים שאינם אזורי בקרת עשן, ולאפשר מכירה של קמינים עם רמת זיהום נמוכה בלבד. עוד נקבע כי בהתאם לחקיקת האיחוד האירופי, עד תחילת שנת2022 רק קמינים שאינם פולטים עשן יהיו זמ.ינים למכירה כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שהתבצע בשנת2018 , 42 בכוונתDefra לקבוע בחקיקה איסור על מכירה של מרבית הדלקים .המזהמים43 בד בבד עם ה הגבלה על יצירת עשן בארובות באזורי ם ספציפיים, חוק הסביבה הבריטי אשר נחקק ב- 1995 ( (Environment Act 1995 מחייב את כל הרשויות המקומיות בבריטניה למדוד את ,איכות האוויר הקיים והצפוי בעתיד בשטחן מעת לעת44 כחלק מיישום תוכנית ניהול איכות האוויר המקומי ( (LAQM - Local Air Quality Management . 45 ביוני2009 פורסם על ידי הארגון הסביבתיEnvironmental Protection UK , במימוןDefra , מדריך לרשויות המקומיות באנגליה ו וב ויילס ובו מידע וכלים לשימוש בדלקים מוצקים לחימום ובישול ביתיים, ולתרומה שלהם לזיהום האוויר. בשנת2010 פורסם מדריך דומה לרשויות .המקומיות בסקוטלנד46 באפריל2013 .פורסם עדכון לשני המדריכים שצוינו לעיל47 מטרת המדריכים לאפשר למקבלי ההחלטות ברשויות המקומיות – הן נבחרי הציבור והן הפקידות המקצועית – לגבש תוכנית אסטרטגית מותאמת בטיפול בסוגיה ולעמוד בהוראות החוק. נדגיש .כי המדריכים אינם מחייבים במקביל ל הליכי הרגולציה, בשנת2011 החל יישומה של תכנית ל מתן תמריצים כספיים לעידוד החלפת קמינים מזהמים באמצעי חימום המבוססים על אנרגיות מתחדשות( Renewable Heat Incentive Scheme ). ראשיתו של ההליך לא הייתה ב משקי בית פרטיים, אולם בשנת2014 צורפו גם הם לתוכנית התמריצים הכספיים . התוכנית .עודנה בתוקף48 42 Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA), Consultation on cleaner domestic burning of solid fuels and wood, August 2018: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/734636/do mestic-burning-consultation-document.pdf 43 Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA), Clean air strategy 2019: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/770715/cle an-air-strategy-2019.pdf 44 UK legislation, Environment Act 1995: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1995/25/section/82; DEFRA, Part IV of the Environment Act 1995, Local Air Quality Management Policy Guidance (PG09), February 2009 45 Ibid. 46 Environmental Protection UK, Biomass and Air Quality Guidance for Scottish Local Authorities, 2010: http://www.iaqm.co.uk/text/guidance/epuk/biomass_guidance_scotland.pdf 47 Environmental Protection UK An Update for Local Authorities, April 2013: https://www.environmental- protection.org.uk/wp-content/uploads/2013/07/Solid-Fuel-and-Air-Quality-Update-for-LAs-final-060413.pdf 48 The Domestic Renewable Heat Incentive Scheme- Regulations 2014: https://www.legislation.gov.uk/ukdsi/2014/9780111111192/pdfs/ukdsi_9780111111192_en.pdf במקביל להליכי הרגולציה, החל בשנת2011 יישומה של תכנית ל מתן תמריצים כספיים לטובת החלפת קמינים מזהמים באמצעי חימום המבוססים על אנרגיות מתחדשות. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצ ב בישראל | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב אוקטובר2018 נקבע ה בתקנות חובה לחדש מדי שנה את כל האישורים והפטורים הנוגעים ,לשימוש בקמינים כדי לוודא שהם ,עומדים בכל התקינה הסביבתית ובכלל זה התקינה הקשורה .בזיהום אוויר49 ב אפריל2019 פרסמה ממשלת בריטניה הודעה ש לפיה היא הקצתה סכום של כ-3 מיליון ליש"ט ל יוזמות מקומיות במחוזות ו ב רשויות מוניציפליות לשיפור איכות האוויר, במסגרת קרן איכות אוויר. על פי הפרסום, חלק מן הסכום, ב קף יה של כ- 140 אלף ליש"ט, מוקצה לטובת יוזמות של מחקר, חינוך והסברה וקמפיינים ציבוריים ב דבר המודעות והציות לחוק אוויר נקי, ועידוד מעבר ל חימום ביתי בשיטות.מתקדמות יותר50 ,כמוזכר יוזמות וולונטריות של חברות תעשייתיות הן כלי נוסף שאפשר לקדם באמצעותו שימוש סביבתי יותר באמצעי חימום ביתי. באסטרטגיה החדשה לאיכות אוויר של בריטניה מינואר2019 שהוזכרה לעיל יש יוזמה של כמה חברות תעשייתיות שקיבלה תמיכ ה ממשלתית שלDefra . להלן :שתי דוגמאות ליוזמות כאלו הפועלות ברחבי בריטניה51 Ready to Burn : במסגרת יוזמה זו מוסרות החברות לצרכנים מידע על סוגי העץ הנמכרים על ידן, ,תוך עידוד להשתמש בעצים יבשים מספקים מורשים שאפשר באמצעות השימוש בהם להפחית את זיהום האוויר ב- 50% לעומת עצים רטובים. היוזמה החלה לפעול בספטמבר2017 בכל רחבי בריטניה, בתמיכה שלDefra ., ואחד התוצרים שלה הוא עלון מידע מפורט לציבור52 יוזמה נוספת של התעשייה היא של חברתHetas ,, ארגון גג של ספקי ויצרני קמינים לחימום ביתי בעקבות שיתוף פעולה ביןDefra לבין יצר ניות קמינים לחימום ביתי, ספקיות ומתקינים . חברת Hetas הפיקה במהלך שנת2018 שלוש חוברות מידע שעניינן רכישה, התקנה ושימוש נאות בקמינים .המיועדות לצרכנים53 שתי החברות שהוזכרו לעיל אף הפיקו חוברת מידע טכני לשימוש היצרנים, ספקי העץ, המתקינים והציבור, ובה ,נכלל בין היתר, גם מידע על היערכות 49 The Renewable Heat Incentive Scheme Regulations 2018: http://www.legislation.gov.uk/ukdsi/2018/9780111166734 50 Defra, August 17th 2018: https://www.gov.uk/government/news/plans-to-cut-harmful-pollution-from-domestic- burning-set-out 51 :לדוגמאות נוספות המוזכרות במסמך, ראו https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/770715/cle 2019.pdf - strategy - air - an 52 :להרחבה אודות פעילות החברות ועלוני המידע המפורסמים לציבור ראו- burning - wood - https://www.readytoburn.org/defra guide/ וכן- and - wood - of - burning - https://consult.defra.gov.uk/airquality/domestic coal/supporting_documents/open%20fires%20wood%20burning%20stoves%20%20guideA4update12Oct.pdf 53 HETAS Advice Leaflets: https://www.hetas.co.uk/consumer/hetas-advice/ באפריל2019 הודיעה ממשלת בריטניה ש הקצתה סכום של כ- 3 מיליון ליש"ט לטובת יוזמות מקומיות במחוזות וב רשויות מוניציפליות לשיפור של איכות האוויר .כ- 140 אלף ליש"ט ה וקצ ו ל יוזמות של מחקר, חינוך והסברה קלו מפיינים ציבוריים ב דבר קידום המודעות והציות ,לחוק אוויר נקי ועידוד מעבר ל חימום ביתי בשיטות .מתקדמות יותר כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לקראת יישום הרגולציה החדשה של האיחוד האירופי בנושא תנורי חימום ביתיים, שכאמור תיכנס לתוק ף בשנת2022 . 54 2.4 דנמרק על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה הדני, בדנמרק יש כ- 750,000 קמינים המוסקים באמצעות .עץ55 ה קמינים הם גורם משמעותי לזיהום או ויר במדינה, וכ- 550 מקרים של מוות בטרם עת מדי שנה במדינה נגרמים מזיהום חלקיקי עקב שרֵ פת עץ (כ- 15% מתוך כלל מקרי המוות בטרם עת בדנמרק הם בעקבות.)זיהום אוויר56 בשנת2015, כ- % 54 מסך הפליטות של פחמן שחור בדנמרק אירעו ב של זיהום אוויר בעקבות שימוש בדלקים לצורך חימום ביתי, וההערכה היא ששיעור זה יעלה בשנת2030 לכ- % 67 . 57 בשנת2008 ,, קודם לפרסום הרגולציות של האיחוד האירופי שהוזכרו לעיל חוקק בדנמרק חוק המסדיר את אופני המכירה של קמינים המבוססים על דלקים מוצקים , התקנ תם והשימוש ב הם , כולל .גובה הארובה, שימוש בחומרי בערה, תיעוד של האישורים והבדיקות ועוד58 החוק עודכן בינואר2018 ,והוסדר בו ;אופן הבדיקה של הקמינים על ידי מעבדות מורשות עוגנה חלוקת הסמכויות בין הרשות המוניציפלית והגופים המדינתיים האמונים על הפיקוח והאכיפה בתחום ואף נ.קבע מדרג ענישה למפרי החוק59 בהקשר זה יש לציין כי יחד עם יתר המדינות הנורדיות (וו ש )דיה, נורבגיה פינלנד ואיסלנד דנמרק מיישמת רגולציה וולונטרית של דירוג מוצרים ושירותים על פי מידת ה"ידידותיות לסביבה" שלהם, ובהם רגולציה גם על סוגים שונים של .קמינים60 נוסף על החקיקה שהוזכרה לעיל, מזה כמה שנים המשרד להגנת הסביבה הדני מקיים מדי חורף גם קמפ יינים של מידע והסברה לציבור לע .שימוש נכון בחומרי בעירה לקמינים61 54 Woodsure Ready to Burn Technical Bulletin: https://www.readytoburn.org/special-edition-ready-burn-technical- bulletin/ 55 The Danish Environmental Protection Agency, https://braendefyringsportalen.dk/borger/rygestop-guide-for- braendeovne/ 56 The Danish Environmental Protection Agency, https://braendefyringsportalen.dk/borger/problemer-med- roeg/helbred-og-luftforurening/helbredseffekter/ 57 Ibid. 58 Statutory Order regarding regulation of air pollution from solid fuel combustion plants under 1 MW1 https://eng.mst.dk/media/189839/bek-regulering-af-luftforurening-fra-fyringsanlaeg-2018_eng_.pdf; https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=197026 59 Ibid. 60 Nordic Swan Ecolabel regulation: https://www.norden.ee/images/rohemajandus/info/nouded_en.pdf 61 The Danish Environmental Protection Agency, https://braendefyringsportalen.dk/borger/rygestop-guide-for- braendeovne/ בשנת2008 , קודם לפרסום הרגולציות ,של האיחוד האירופי חוקק בדנמרק חוק המסדיר את אופני המכירה, ההתקנה והשימוש בקמינים המבוססים על דלקים מוצקים ,ובכלל זה גובה הארובה, שימוש ,בחומרי בעירה תיעו ד של האישורים והבדיקות. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחי מום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נוסף על כלי הרגולציה וההסברה שתוארו לעיל, מקדם המשרד להגנת הסביבה הדני מדיניות למתן תמריצים להפחתת הזיהום מקמינים. כך למשל, המשרד מקדם יוזמה של גריטת קמינים ישנים ,ו במסגרתה המדינה מעניקה2,000 כתר דני (כ- 260 )אירו ב עבור גריט ת קמינים ישנים ומזהמים שנרכשו לפני שנת1995 אם הקמין מוחלף או מושבת. המדינה תומכת בפרויקט הגריטה ב היקף כללי של42 מיליון כתר דני (כחצי מיליון אירו), והוא צפוי להימשך עד סוף שנת 2020 , או עד להגעה ליעד של19,000 .קמינים שיוחלפו במסגרת זו62 נוסף על החקיקה המדינתית אפשר למצוא בדנמרק גם רגו ,לציה מקומית ש במסגרתה רשויות מוניציפליות מגבילות את השימוש בקמינים באמצעות חקיקת עזר. 63 דוגמה לכך היא עיריית פרדריקסברג ש החל משנת2015 הגבילה את חומרי הבעירה המותרים לשימוש בשטח השיפוט שלה. כך למשל, הוטל איסור על שרפה של עץ צבוע, רטוב או ספוג בחומר, וכן של לוחותMDF וסיבית. נוסף על כך , חוק העזר מטיל על בעלי הקמינים את האחריות לשימוש נכון והתקנה ראויה של הקמין. אכיפת חוק העזר מתבצעת על ידי היחידה הסביבתית המוניציפלית , ו יש לה הסמכות להורות על מגוון פעולות במקרים של יצירת זיהום אוויר ב שימוש בקמין, ובהן: הגבלה על שימוש במתקן ההסקה, שינוי מיקום הארובה וגוב ה.ה ואף השבתה של המתקן64 2.5 ארצות הברית לפי נתוני שנת2010 , 2.1% מכלל משקי הבית בארצות הברית היו מצוידים בקמין עץ, בעיקר בצפון ארצות הברית, ובסך הכול כ- 1.7 מיליון קמינים המבוססים על שימוש בע ץ כאמצעי הסקה מרכזי, 65 ברמת שימוש משתנה בין המדינות. 66 כפי שצוין לעיל, עשן שמקורו ב שרֵ פת עץ מכיל סוגים שונים של מזהמי אוויר, ובכללם חלקיקים עדינים. על פי נתוני הסוכנות להגנת הסביבה של ארצות הברית (להלן בפרק זה: הסוכנות להגנת הסביבה אוEPA), בכל שנה נפלטים לא וויר בארצות הברית לבדה מאות מילוני טונות של חלקיקים עדינים בעקבות שרֵ פת עץ באמצעות קמין ואח בוערת, .בעיקר בתקופת החורף ,כך במדינות מסוימות בארצות הברית יותר מ- 50% מן החלקיקים הנשימים העדינים הנפלטים 62 The Danish Environmental Protection Agency, https://braendefyringsportalen.dk/borger/fyr-din-gamle- braendeovn/skrot-din-gamle-braendeovn/#faaskrotpraemien 63 The Danish Environmental Protection Agency,https://braendefyringsportalen.dk/til-kommunerne/udvalgte- eksempler/kommunale-forskrifter/ 64 The Danish Environmental Protection Agency, https://www.frederiksberg.dk/sites/default/files/meetings- appendices/FCE52A23-DEBF-4DA0-8F84-06192B1FF299/2601411-2789667-1.PDF 65 Ibid. 66 את מפת המדינות העדכנית של ארצות הברית על פי שימוש בעץ כאמצעי חימום ראשי לשנת2017 ראו : Rokoff, Lisa et al. Wood Stove Pollution in the Developed World: A Case to Raise Awareness Among Pediatricians. Current problems in pediatric and adolescent health care, vol. 47(6) (2017): 123–141. המשרד להגנת הסביבה הדני מ קדם מ דיניות למתן תמריצים להפחתת הזיהום מקמינים. כך למשל, המשרד מקדם יוזמה של גריטת קמינים ישנים. המדינה תומכת בפרויקט הגריטה בהיקף של כחצי מיליון אירו עד שנת 2020 . כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתקופת החורף, מקורם ב שרפה .של עץ67 חומרים מסוג זה הוגדרו על ידי ה- EPA כמסרטנים ,אפשריים בבני אדם ו על פי מחקרים אפידמיולוגיים הם קשורים לעל י יה בתחלוא ה ב .סרטן ריאות ,על פי דוח הסוכנות להגנת הסביבה זיהום האוויר הנפלט מ שרֵ פת עץ במגזר הביתי מביא לאי-עמידה בתקני איכות האוויר במדינות ובאזורים רבים בארצות הברית. 68 ,כאמור לעיל בארצות הברית יש תקינה בדבר קמינים לחימום ביתי המופעלים באמצעות שרפת .עץ69 התקנות בעניין עודכנו בשנת2015 ,על פי חוק א ו.ויר נקי נוסף על כך ,יש תקן משנת1988 המכונה) NSPS ( New Source Performance Standards . 70 ב תקנות החדשות הוחמרו הדרישות מבחינת רמות זיהום האוויר המותרות בשימוש בקמיני עץ, ו התווספו הוראות בדבר ק .מינים שעד אז לא היו כפופים לרגולציה פדרלית התקנות העדכניות מתייחסות לשני שלבים: הראשון, ממאי2015 )(מועד כניסת החוק לתוקף ועד מאי2020, והשני, ממאי2020 ואילך. בשלב הראשון הוגבלו הייצור, הייבוא והמכירה של קמיני עץ, אשר רמת הזיהום הנפלט מהם היא יותר מ- 4.5 .גרם של חלקיקים נשימים לשעה ממאי2020 ההגבלה תוחמר כך שיאושרו לשימוש רק קמינים שרמת הזיהום הנפלט מהם נמוכה מ-2 .גרם של חלקיקים נשימים לשעה71 כמו כן, הסוכנות להגנת הסביבה מפרסמת ומעדכנת באופן שוטף רשימה של יצרנים ודגמים מורשים של קמינים לרכישה, העומדים בתקינה ובחקיקה .הקיימת72 נוסף על החקיקה והתקינה המחייבת, זה למעלה משני עשורים יש בארצות הברית יוזמות מקומיות וולונטריות במדינות אחדות ובתוך מחוזות אח דים שמטרתן להחליף קמינים ישנים ומזהמים בקמינים העומדים בתק ן של הסוכנות להגנת הסביבה ה אמריקני .ת אפשר למנות עמם 67 Regulatory Impact Analysis (RIA) for Residential Wood Heaters NSPS Revision, Final Report, February 2015: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-02/documents/20150204-residential-wood-heaters-ria.pdf 68 Ibid. 69 Part 60—standards of performance for new stationary sources: https://www.federalregister.gov/select- citation/2015/03/16/40-CFR-60 70 Standards of Performance for New Residential Wood Heaters, New Residential Hydronic Heaters and Forced-Air Furnaces: https://www.federalregister.gov/documents/2015/03/16/2015-03733/standards-of-performance-for- new-residential-wood-heaters-new-residential-hydronic-heaters-and 71 EPA, Choosing the Right Wood-Burning Stove: https://www.epa.gov/burnwise/choosing-right-wood-burning- stove 72 US EPA certified wood heater list (April 2019): https://www.epa.gov/sites/production/files/2017-08/usepa- certified-wood-heater-list.xlsx. Last entry: September 11th 2019 בארצות הברית יש תקינה בדבר ה קמינים לחימום ביתי המופעלים באמצעות שרפת עץ . נ וסף על החקיקה ,והתקינה המחייבת בארצות הברית, זה יותר משני עשורים יש יוזמות מקומיות וולונטריות במדינות אחדות וב מחוזות ,מסוימים שמטרתן להחליף קמינים ישנים ומזהמים בקמינים העומדים בתקינה. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את האזורים הללו : העירTruckee , 73 המחוזותJoaquin Valley an S 74 וסקרמנטו75 ;בקליפורניה ,מחוז קין בניו המפשייר76 ,בקולומביה הבריטית77 ,מרילנד78 ,אורגון79 ני,ו יורק80 ,מיין81 וכן במדינות מונטנה82 .ואיידהו83 בחלק מן התוכניות אוכלוסיית היעד להחלפת הקמינים הישנים היא אוכלוסייה שיש לה הכנסה נמוכה, והיתר מיועדות לכלל האוכלוסייה. בחלק מהתוכניות ניתנו מענקים או הנחות לרכישה ו ל ,התקנה של קמינים חדשים תמורת החזרה של קמינים ישנים ובאחרות ניתנו הלוואות בתנאים מועדפים או החזרי מס. במסגרת יוזמות אלו הוחלפו בסך הכול עשרות אלפי קמינים ברחבי ארצות הברית בסבסוד פדרלי א ו מדינתי ,ב היקף של מיליוני ,דולרים וחלקן עדיין פעילות. 84 בחלק מהערים, המחוזות והמדינות יש גם חקיקות משנה הקשורות לסוגיית השימוש בקמינים :מזהמים כאמצעי חימום ביתי. כמה מהן מוצגות בקצרה להלן במדינת קליפורניה השתמשו במגוון רחב של כלי חקיקה ומדיניות כדי להקטין את רמות זיהום האוויר הנגרמות משימוש בקמיני עץ. לפי נתוני ה- EPA , בשנת2010 קליפורניה הייתה המדינה שבה שיעור השימוש בקמיני עץ לחימום ביתי היה הגבוה ביותר, כ- 9% ופי ארבעה וחצי 73 Woodstove Change-out Program Snapshot: Town of Truckee, California https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/case_study_truckee.pdf 74 San Juaquin Valley, Air Pollution Control District, BurnCleaner: Fireplace and Woodstove Change-out: http://valleyair.org/grants/burncleaner.htm 75 Low Income Weatherization Woodstove Change-out Program Snapshot: Sacramento Metropolitan Air Quality Management District, CA: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015- 09/documents/case_study_sacremento.pdf 76 Keene Woodstove Change-out Campaign: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015- 09/documents/keenefinalreport2011.pdf 77 British Columbia: Wood Stove Exchange Program: https://www2.gov.bc.ca/gov/content/environment/air-land- water/air/air-pollution/smoke-burning/exchange 78 Maryland Energy Administration: Clean Burning Wood and Pellet Stove Grant Program: https://energy.maryland.gov/residential/Pages/incentives/woodstoves.aspx 79 Energy Trust of Oregon: https://www.energytrust.org/incentives/gas-fireplaces/ 80 New York state, Residential Pellet Stove: https://www.nyserda.ny.gov/All-Programs/Programs/Renewable-Heat- NY/Residential-Wood-Pellet-Stove 81 Efficiency Maine, Biomass Boilers and Furnaces: https://www.efficiencymaine.com/renewable-energy/about- biomass-boilers-and-furnaces/ 82 Montana Department of Environmental Quality, Renewable Energy Tax and Other Incentives: http://deq.mt.gov/Energy/montanasenergy/taxincentrenew 83 Woodstove Change-out Program Snapshot: Idaho Department of Environmental Quality: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-09/documents/case_study_idaho.pdf, http://www.deq.idaho.gov/air-quality/burning/woodstoves/replacements-and-tax-deductions/ 84 ראו את ה :רשימה המלאה של התוכניות הפעילות- Campaigns/Woodstove - https://www.hpba.org/Promotional Programs - Changeout - Changeouts/Ongoing בסך הכול הוחלפו ברחבי ארצות הברית במסגרת יוזמות אחדות עשרות אלפי קמינים בסבסוד ציבורי בהיקף של מיליוני דולרים. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מ הממוצע בכל ארצות הברית (כ- % 2 כאמור לעיל.) 85 קליפורניה היא גם המדינה שבה מצויים יותר מ- % 10 מכלל תעשיית הייצור של קמיני עץ ברחבי ארצ.ות הברית86 כבר בשנת1955 הוגדרו תשעה מחוזות בתוך המדינה(הממוקמים סביב מפרץ סן פרנסיסקו) כאזורים מאוגדים שבהם יש בקרה על איכות האוויר ( Air district ). באותם אזורים חלות תקנות מיוחדות בכל הקשור ,לשימוש, ייצור, העברה, מכירה והפצה של קמיני עץ חדשים ובכלל זה איסור על קמינים שאינם עומדים בתקינה של ה- EPA ., וכן חלות הגבלות על חומרי הבעירה המותרים למכירה87 ב אותם אזורים חל גם איסור על הבערת קמיני עץ בזמנים שבהם איכות האוויר ירודה, במסגרת מהלך המכונהWinter Spare the Air . 88 נוסף על ההתאגדות האזורית בסביבות סן פרנסיסק ,ו מחוז San Joaquin Valley במדינה מוגדר אזור בקרת זיהום . במחוז חלות תקנות ש לפיהן בעת מכיר ת בית בתחומי המחוז, חלה חובה להסיר קמיני עץ שאינם עומדים בתקינה של ה- EPA . 89 התקנות גם מגבילות את מספר הקמינים שמותר להתקין במקומות מגורים חדשים90 ואת סוגי הדלקים ש אפשר .להבעיר בהם91 יתר על כן, במחוז חלות.מגבלות על הפעלה של קמיני עץ בימים שבהם רמות זיהום האוויר גבוהות92 בהקשר זה יש לציין ,כי רמות זיהום האוויר במחוז ובייחוד ריכוז החלקיקים הנשימים העדינים, גבוהים מן רמה הפדרלית הנדרשת. מטרת המגבלה על הפעלת קמיני עץ בהתאם לרמות זיהום האוויר, בשילוב עם יוזמת החלפת הקמינים ,שהוזכרה לעיל93 היא להוריד את רמות זיהום האוויר במחוז ולסייע בהגעה לרמה.הנדרשת94 במדינת אורגון חלות הוראות דומות לכלל4901 שהוזכר לעיל וחל במחוזSan Joaquin Valley ,בקליפורניה בדבר הסרה של קמינים מעץ או החלפ תם .בעת שינוי בבעלות על נכס95 ,כמו כן 85 Regulatory Impact Analysis (RIA) for Residential Wood Heaters NSPS Revision, Final Report, February 2015: https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-02/documents/20150204-residential-wood-heaters-ria.pdf 86 Ibid. 87 Bay Area Air Quality Management District, regulation 6: particulate matter and visible emissions; rule 3: wood- burning devices, October 21th, 2015: http://www.baaqmd.gov/~/media/dotgov/files/rules/reg-6-rule-3- woodburning-devices/documents/rg0603.pdf?la=en 88 San Francisco Bay Area, Spare the Air: http://www.sparetheair.org/ 89 Rule 4901 Wood Burning Fireplaces and Wood Burning Heaters, Section 5.2: http://www.valleyair.org/rules/currntrules/r4901.pdf 90 שם, סעיף5.4 . 91 שם, סעיף5.6 . 92 שם, סעיף5.7 . 93 San Juaquin Valley, Air Pollution Control District, BurnCleaner: Fireplace and Woodstove Change-out: http://valleyair.org/grants/burncleaner.htm 94 San Juaquin Valley, Air Pollution Control District, Rule 4091: http://valleyair.org/rule4901/ 95 Montana Department of Environmental Quality, Renewable Energy Tax and Other Incentives: http://deq.mt.gov/Energy/montanasenergy/taxincentrenew ב מחוז San Joaquin Valley בקליפורניה וכן במדינת אורגון, חלה חובה להסיר קמיני עץ שאינם עומדים בתקינה של ה- EPA במועד שינוי בעלות .על נכס בקליפורניה הוגדרו אזורים שבהם יש בקרה על איכות האוויר ( Air district .) בא זורים אלו חל , בין ,היתר גם איסור על הבערת קמיני עץ בזמנים שבהם איכות ,האוויר ירודה במסגרת מהלך " המכונהWinter Spare the Air ." כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משנת2017 חל במדינה איסור על פרסום ו על מכיר ת קמינים שאינם עומדים בתקני ה- EPA , במסגרת .החקיקה למניעת זיהום אוויר96 3 . ישראל רוב ,אמצעי החימום הביתי הנפוצים בישראל מבוססים על צריכה של חשמל (ובהם מזגנים תנורי חשמל, מפזרי חום, ורדיאטורים), בין היתר בשל עלותם הנמוכה ורמת בטיחות גבוהה .)בהשוואה לחימום באמצעים אחרים (הסקה מרכזית בגז ובנפט, קמינים ועוד97 בעניין ה שימוש בקמינים לצורך חי מום ביתי, לפי מידע שהועבר למרכז המחקר והמידע של הכנסת על ידי משרד הבריאות, סוג הקמין הנפוץ ביותר בישראל הוא קמין הנפט, לאחר שנים שבהן קמין הסולר היה פופולרי יותר. עם זאת, על פי משרד הבריאות בשנים האחרונות יש עלייה בשימוש בקמיני העץ נוכח המחיר הנמוך של העץ ֵכמקור בע רה לעומת החלופות האחרות. כמו כן, מצוין כי קמין הגז הוא הסוג הפחות נפוץ מבין סוגי הקמינים הנמכרים בישראל. על אף האמור ,לעיל מ משרד הבריאות נמסר כי אי-אפשר לאמוד את השכיחות היחסית של סוגי הקמינים .השונים במשקי הבית בישראל, בין השאר מכיוון שאין גוף שמרכז אצלו את המידע הזה98 מנתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה לשנת2018 עולה כי שרפת עץ לחימום ביתי באמצעות קמינים תורמת8% מפליטת חלקיקים נשימים מסוגPM10 , 10% מפליטת חלקי( קים עדינים נשימים2.5 PM ) ולפליטה של חומרים המוכ רים או חשודים כמסרטנים. 99 ל פי המשרד ,להגנת הסביבה בעונת החורף מתקבלות תלונות רבות מצד אזרחים על מטרדים ,הנגרמים מהפעלת תנורי הסקה ביתית ובעיקר מהפעלת תנורי הסקה בעץ. 100 על פי נתונים שנ מסר ו מן ,המשרד ב שנים2015 – 2018 התקבלו294 פניות למשרד בנושא זיהום אוויר מארובות בתים פרטיים . מרבית התלונות שהתקבלו היו בנושא קמינים המוסקים באמצעות עץ. 101 נכון להיום אין בישראל חקיקה ראשית ייעודית המסדירה איסור או הגבלה על שימוש בקמינים לצורך חימום ביתי. נושא ייצור הקמינים, התקנתם והשימוש בהם מוסדר בעיקר באמצעות תקינה ייעודית ,ובעקיפין באמצעות חקיקה בנושא מניעת מפגעים וזיהום אוויר. בהיעדר חקיקה ייעודית לנושא, בפרק זה נסקרים תחילה ה תק נים המחייבים בשימוש ו ב התקנה 96 https://www.oregonlegislature.gov/bills_laws/ors/ors468A.html 97 ,חברת החשמל הפעלתם את המזגן על חימום? גם חסכתם כסף, וגם שמרתם על סביבה ירוקה :, כניסה אחרונה28 ביולי2019 . 98משרד הבריאות, המחלקה לאפידמיולוגיה סביבתית ,שימוש בקמינים בישראל- בחינת פוטנציאל אפשרי להשפעה שלילית על בריאות האוכלוסייה ,. ד"ר איזבלה קרקיס. התקבל באמצעות דוא"ל20 במאי2019 . 99 ,המשרד להגנת הסביבה מרשם פליטות לסביבה- דוח שנתי 2018 , ספטמבר2019 . 100 ,המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אוויר ושינוי אקלים מדיניות אגף אוויר באשר להסקה ביתית בשריפת דלקים , 27 ביוני2011 . 101 רותם ישי זמיר, ממונה היתרי פליטה , אגף איכות אוויר ושינויי אקלים, המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת13 באוגוסט2019 . מנתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה לשנת2018 עולה כי שרפת עץ לחימום ביתי באמצעות קמינים תורמת8% מפליטת חלקיקים נשימים מסוגPM10 , 10% מפליטת חלקיקים עדינים נשימים ( PM2.5) ו לפליטה של חומרים המוכ רים או חשודים כמסרטנים. ,נכון להיום בישראל אין חקיקה ראשית המסדירה באופן ייעודי איסור או הגבלה על שימוש בקמינים לצורך .חימום ביתי כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של קמינים מסוגים שונים; לאחר מכן ובא מ ת התייחסות כללית ל הסדרת נושא מפגעי זיהום ה אוויר הנגרמים משימוש בקמינים, באמצעות חקיקה ראשית ובתקנות. ,נוסף על כך מובאים פרק זה מסמכי מדיניות והמלצות של משרדי הממשלה בנושא הש ימוש בקמינים בקרב בעלי ,בתים ומוצגות בקצרה תוכניות ממשלתיות רלוונטיות לעניין הטיפול בזיהום האוויר הנגרם משימוש .בקמינים לצורך חימום ביתי יתר על כן, מוצגת כאן חקיקת עזר ברשויות המקומיות בנושא מניעת ,מפגעים ובכללם מפגעים תברואתיים הנגרמים מ שימוש בקמינים. התי יחסות ל סוגיית האכיפה מובאת בסופו של .פרק זה 3.1 תקינה מכון התקנים הישראלי הוא תאגיד שמטרתו קביעת תקינה והבטחת רמה נאותה של טיב המצרכים. המכון פועל מתוקף חוק התקנים, התשי"ג– 1953 והוא רשאי להעניק תו תקן ל מגוון מוצרים. תו תקן הוא סמל שאותו רשאי יצרן לסמן על מוצריו, לאחר שקיבל לכך היתר מוועדת ההיתרים. ההיתר ניתן לאחר שמכון התקנים הישראלי וידא שהמוצר ע ו מד בדרישות התקנים .החלים עליו וייצורו נמצא בפיקוח המכון102 בהקשרו של מסמך זה נציין כי יש שני סוגים של תקנים מחייבים :האחד הוא תקן רשמי, דהיינו .תקן ששר הכלכלה הכריז עליו כתקן רשמי, ועל כן הוא תקן מחייב האחר הוא תקן מחייב מכוח ,החוק. זהו תקן שאינו רשמי אולם יש חוק שקובע שחייבים לפעול על פי אותו תקן. במקרה כזה התקן אינו מח ייב מכוח חוק התקנים, התשי"ג– 1953 ., אלא מכוח אותו חוק שקבע שהוא מחייב בישראל יש גם תקנים וולונטריים אחדים של מכון התקנים הישראלי (שאינם מחויבים על פי ,)החוק שעניינם הסדרת ה ,התקנה הי יבוא וה ה פעלה של קמינים ביתיים המוסקים בדלקים ,מוצקים ובכלל זה ( גז פחמימני מעובה גפ"מ .) התקנים ,הרלוונטיים ביותר לעניין מסמך זה בין אם הם תקנים ,רשמיים תקנים מחייבים או תקנים ,וולונטריים:מובאים להלן תקן ישראלי838 : תקן של תנור ארובה להסקה דירתית, הכולל סדרה ובה ארבעה תקנים לקביעת מבנה התנור, ניצולת ה שרפה של התנור, גובה הארובה של התנור וכן הדלקים המותרים בשימוש בתנור. התקן פורסם בשנת1974 ואושרר בפעם האחרונה בשנת2013 . תקן ישראלי1368 : תנור הסקה ביתי המוסק בחומר מוצק, 103 .הכולל סדרה של שלושה תקנים חלקו השלישי של התק ן ממוקד ב ערכי הפליטה המקסימליים לחומר חלקיקי הנפלט לאוויר בעקבות שימוש קמין . נוסף על כך, מפורטת בו שיטת הבדיקה של הפליטות. חלק זה הוא החלק .הרשמי היחיד מתוך סדרת התקנים104 102 ,משרד הכלכלה והתעשייה מדיניות התקינה בישראל :. כניסה28 ביולי2019 . 103 תנור הסקה ביתי עשוי מתכת המוסק בחומר מוצק, דהיינו עץ או פחם או שילוב של שני .הם 104 ילקוט הפרסומים7153 ,אכרזות בדבר החלפת תקנים רשמיים , 25 בנובמבר2015 . כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתשובת המשרד להגנת הסביבה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת נמסר כי המשרד פועל להכרזת רשמיות של חלק1 ב תקן, שעניינו מבנה התנור ו כן ב .סימון התנור בתו תקן עוד נמסר כי בעקבות עדכון התקן המקביל בארצות הברית על ידי סוכנות הגנת הסביבה האמריקנית, ה- EPA (ראו על כך בהרחבה בפרק הסקירה המשווה בענייננו בארצות הברית , שמספרו2.5 ), מכון התקנים הישראלי עורך בימים אל ה רביזיה ב .חלק השלישי של התקן הרביזיה., כך נמסר, כוללת עדכון של שיטות הדיגום והאנליזה105 תקן ישראלי158 : ( מתקנים לגזים פחמימניים מעובים גפ"מ ), הכולל סדרה של ארבעה תקנים המסדירים את הדרישות תנורים המוסקים באמצעות גז. תקן ישראלי995 : תנורי חימום דירתיים( המוסקים בגז פחמימני מעובה גפ"מ) . מדובר בסדרה של ארבעה תקנים המפרטים את הדרישות, את שיטות הבדיקה ואת הסימון עבור תנורי חימום ביתיים ללא ארובה. ה תקן משנת1980 והפעם האחרונה שבה עודכן הייתה בשנת2011 . בתשוב ה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ציין עוד המשרד להגנת הסביבה כי יש בכוונתו להטמיע את סוגיית התקינה של סוגי הדלק המותרים בשרפה במסגרת מסמך "מדיניות של המשרד לרשויות המקומיות שנכתב "בימים אלו. 106 נדגיש כי בדומה למסמך המדיניות משנת2011 שהפיץ המשרד בסוגיה זו (ראו להלן בפרק תוכניות ממשלתיות וצעדי מדיניות ), גם למסמך זה לא יהיה מעמד מחייב. 3.2 הסדרה באמצעות חקיקה ראשית ובתקנות107 נוסף על תקני מכון התקנים הישראלי, חלק י"א ב תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל– 1970 נ קבע כי התקנת קמין מחייבת קבלת היתר . עוד נקבע בתקנות כי על הקמינים להיות מותקנים בהתאם לתקנים ישראליים מסוימים , ובכך הופכים החלקים הרלוונטיים בתקן למחייבים . בהקשר זה יש לציין כי על פי התקן הישראלי1368 חלק2 שהוזכר לעיל, על המתקין לערוך בדיקות עשן וכן בדיקות תת-לחץ אווי ר לאחר התקנת הקמין. עוד נקבע בתקנות כי "התקנת מיתקן הסקה בדירה תיבדק בידי מעבדה מאושרת, אשר תודיע לוועדה המקומית אם מיתקן ההסקה בדירה הותקן בהתאם לתקן אם לאו ותמסור את המלצותיה בדבר ."הפעולות שיש לנקוט כדי להתאימה לתקן להלן ובא מ ת סקירה של דברי החקיקה הרלו ונטיים לעניין הסמכות החוקית לטיפול במטרדי ריח וזיהום אוויר ה עלולים להיגרם,, בין השאר משימוש בקמינים. 105 רותם ישי זמיר, ממונה היתרי פליטה, אגף איכות אוויר ושינויי אקלים, המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת13 באוגוסט2019 . 106 .שם 107 .מרכז המחקר והמידע של הכנסת מודה לעו"ד לירון אדלר מינקה מהלשכה המשפטית של הכנסת על הערותיה לפרק זה בתקנות התכנון והבנייה נ ק בע כי התקנת קמין מחייבת קבלת היתר. עוד נקבע בתקנות כי על הקמינים להיות מותקנים בהתאם לתקנים הישראליים המתאימים. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב ,פקודת בריאות העם1940 גד הו ר כמפגע "כל אח או תנור וכל ארובה או מחפורת או משפך שאינם מכלים במידה האפשרית את העשן או את האדים הנוצרים ע"י האיכול, או המוציאים עשן ,בכמות שיש בה כדי להזיק לבריאות, או לסכן את הבריאות; ולצורך פקודה זו, עשן כולל אדים גאזים, פיח, אפר, אבק וכל חומר או חלקיקים"הפורחים באוויר . בפקודה הוסמכה הרשות המקומית למנ ו ע ולהפס י ק מפגעים שמקורם בהסקה ביתית. 108 ב סעיף3 בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א- 1961 נ קבע כי לא יגרום אדם לריח חזק או בלתי סביר, מכל מקור שהוא, אם הוא מפריע, או עשוי להפריע, לאדם המצוי בקרבת מקום או .לעוברים ושבים109 ,כמו כן ב תקנות למניעת מפגעים (זיהום אוויר מחצרים), התשכ"ב– 1962 ,מוגדר מהו עשן שחור המהווה זיהום אוויר חזק ובלתי סביר . עוד נ קבע בתקנות כי פליטת עשן שחור לרשות הרבים או לרשותם של אחרים היא זיהום א ו.ויר בלתי סביר110 בהקשר זה ראוי לציין כי ב נוהל להגדרת מפגעי ריח של המשרד להגנת הסביבה שפורסם בשנת2010 נקבעו קריטריונים ל קיומם של מפגעי ריח ו ל.עוצמתם111 החוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב– 1992 נועד לחזק את כלי האכיפה להגשת תביעה אזרחית בגין מפגע סביבתי למי שנפגע או עשוי להיפגע ממנו . בחוק זה הוגדר "המונח "מפגע סביבתי ש בגינו אפ שר .להגיש תביעה אזרחית חוק אוויר נקי, התשס"ח– 2008 חוקק כדי להביא לשיפור של איכות האוויר וכן כדי למנוע את זיהום האוויר ולצמצם ,אותו בין השאר, על ידי קביעת איסורים; קביעת ערכים מרביים של מזהמ ים באוויר אשר עלולים לגרום לסכנה; .מתן היתרים למקורות פליטת מזהמים112 החוק נכנס לתוקף ב-1 בינואר2011 . מתוקף חוק אוויר נקי, הותקנו תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה), התשע"א– 2011, ונקבעו רמות הערכים של המזהמים אשר עשויים לגרום לנזקים לסביבה. התקנ ות, אשר ,נקבעו בהוראת שעה יהיו בתוקף עד חודש מר ץ 2021 . 113 במהלך כהונת הכנסת ה- 20 הוצעה על ידי חברי הכנסת יעל כהן- פארן, דב חנין, מוסי רז ומרב ,)מיכאלי הצעת חוק פרטית לתיקון חוק אוויר נקי (איסור שימוש בתנורי עץ, סולר ונפט 108 ,פקודת בריאות העם1940 . 109חוק למניעת מפגעים, התשכ"א– 1961 . 110 ,)תקנות למניעת מפגעים (זיהום אוויר מחצרים ה תשכ"ב– 1962 . 111 המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אווי ר ושינוי אקלים , נוהל להגדרת מפגעי ריח , ספטמבר2010 112 חוק אוויר נקי, התשס"ח– 2008 . 113 תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה), תשע"א– 2011 . בכנסת ה- 20 הועלתה הצעת חוק לתיק ון חוק אוויר נקי . ע ל פי ההצעה, ייאסר באופן גורף על הפעלת תנור הסקה המבוסס על שרפ ת עץ, סולר או נפט גולמי, ומפר האיסור יהיה חשוף לעיצום כספי של14,400 .ש"ח ההצעה הונחה על שולחן הכנסת במאי 2018 , אולם לא .קודמה כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התשע"ח– 2018 . 114 על פי ההצעה, הפעלת תנור הסקה המבוסס על שרפה של עץ, סולר או נפט ,גולמי ת יאסר לחלוטין ומפר האיסור יהיה חשוף לעיצום כספי בגובה של14,400 ש"ח. ההצעה הונחה על שולחן הכנסת ב-7 במאי2018 ., אולם לא קודמה 3.3 תוכניות ממשלתיות וצעדי מדיניות במסגרת סעיף5 של חוק אוויר נקי שהוזכר לעיל נקבע כי בתוך שנה מיום כניסת החוק לתוקף– דהיינו בראשית שנת2012 – תאשר הממשלה תוכנית רב- .שנתית לשם קידום מטרות החוק115 ואכן, כבר במר ץ 2011 הגישה ועדת מומחים ציבורית דוח למשרד להגנת הסביבה בנושא מצב איכות האוויר בישראל (תוכנית לאומית – חוק אוויר נקי). ועדת המומחים, בראשות הפרופסור מנחם לוריא, הקדישה פרק שלם בדוח לעניין זיהום האוויר הנפלט מתנורי הסקה ביתיים. בין המלצותיה של הוועדה בהקשר של שימוש בקמינים כאמצעים לחימום ביתי לעודד את השימוש ( בדלקים נקיים לחימום ביתי גפ"מ), נפט וסולר תחבורתי ובד בבד לעודד את המעבר לשימוש .באנרגיות מתחדשות ולאסור את השימוש בפחם ועצים לחימום ביתי116 ,אולם במסמך העבודה של המשרד להגנת הסביבה )(להלן בפרק זה: המשרד להכנת התוכנית הלאומית למניעה לו צמצום של זיהום האוויר בישראל מינואר2012 117 אין אזכור להמלצה של דוח ועדת ה מומחים. 118 כמו כן, הנושא לא בא לידי ביטוי בהחלטת הממשלה707 (אוגוסט 2013 ) ש במסגרתה אומצה התוכנית הלאומית. 119 ,כשלושה חודשים לאחר פרסום דוח ועדת המומחים נקבע במסמך מדיניות של המשרד, שפורסם ביוני2011 , כי הן מבחינה סביבתית והן מבחינה כלכלית שימוש בגז לצורך הסקה ביתית עדיף על פני הסקה בכל אמצעי מבוסס דלק אחר . המלצת המשרד כפי שהיא באה לידי ביטוי ב מסמך המדיניות היא שהרשויות המקומיות שבהן יש שימוש נרחב ב שרֵ פת דלקים לצורך חימום ביתי יעודדו .שימוש בגז למטרה זו120 ,נוסף על כך הומלץ במסמך להסדיר באמצעות חוקי עזר עירוניים את השימוש ב שרפה של .עץ לצורך הסקה עוד יצוין כי ב שנת2013 הוציא המשרד מדריך לטיפול במפגעי ריח המיועד לאנשי המקצוע, ובו כלולים החוקים, הנהלים וההנחיות הרלוונטיים לעניין הזיהוי והטיפול 114 הצעת חוק אוויר נקי (תיקון– איסור שימוש בתנורי עץ, סולר ו נפט), התשע"ח– 2018 . 115 חוק אוויר נקי, התשס"ח- 2008 116 דוח ועדת מומחים ציבורית בנושא מצב איכות האווי ר בישראל , 1 במר ץ 2011 . 117 .במסגרת המסמך מופו המקורות המרכזיים לזיהום אוויר בישראל, והוגדרו המלצות בדבר אמצעי מדיניות לצמצום זיהום האוויר 118 ,המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אוויר ושינוי אקלים מסמך עבודה להכנת תוכנית לאומית למניעה וצמצום של זיהום האוויר בישראל , ינואר2012 . 119 משרד ראש הממשלה , החלטת ממשלה07 ,תו כנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אוויר בישראל , 25 באוגוסט 2013 . 120 ,המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אוויר ושינוי אקלים מדיניות אגף אוויר באשר להסקה ביתית בשריפת דלקים , 27 ביוני2011 . ועדת מומחים ציבורית בנושא מצב איכות האוויר בישראל הקדישה פרק לעניין זיהום האוויר הנפלט מתנורי הסקה ביתיים. בין המלצותיה: עי דוד השימוש בדלקים נקיים לחימום ביתי ובמקביל א י סור שימוש בפחם ו ב עצים לחימום ביתי. ואולם, במסמך העבודה של המשרד להגנת הסביבה להכנת התוכנית הלאומית למניעה וצמצום של זיהום אוויר , וכן בהחלטת הממשלה שאישרה את הת ו כנית ,הלאומית אין אזכור להמלצה זו של דוח ועדת המ ומחים. כלים להס דרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,במפגעי ריח121 אולם מאז לא פורסמה תוכנית עבודה לטיפול בסוגיה זו , ולא ניתנה הנחיה מחייבת מצד המשרד בנושא. ,נוסף על כך במסמך שהוכ ל ן אחרונה על ידי משרד הבריאות , הומלץ על העלאת המודעות של משתמשי הקמין בדבר אופן השימוש הנכון במכשיר ו ה טיפול ה טכני בו ,ובכלל זה היכרות עם .הנחיות המשרד להגנת הסביבה שהוצגו לעיל המלצה נוספת היא ש נוסף לע ה ,הספק על כל קמין חדש תצוין גם כמות הפליטות לכל יחידת ,חום. כמו כן משרד הבריאות ממליץ במסמך לאסור שרֵ פת עץ מעובד, רהיטים ו עץ שלא עובד ולחייב רישום של פליטות החלקיקים על אריזות הדלק המוצק, כפי שנעשה בחלק מהמדינות שנסקרו בפרק הסקירה המשווה. 122 בהקשר של עבודת משרד הבריאות נזכיר גם את המלצת משרדי הבריאות והגנת הסביבה לציבור משנת2014, ו לפיה בבחירת אופן חימום הבית, יש להעדיף שימוש בדלק או בגז על פני שימוש בעץ ולהפחית את השהות בחדרים ש בהם ה חימום הוא.באמצעות קמיני עץ123 ,עם זאת יש לציין כי.למסמך אין כל תוקף מחייב, והוא אף אינו מפורסם לציבור הרחב 3.4 חוקי עזר ברשויות המקומיות חוקי העזר הם חוקים ,שמתקינה הרשות המקומית וה ם תקפים בתחום השיפוט של הרשות. אפשר אפוא לראות ב חוקי העזר סוג של חקיקת משנה. בעזרת חוקי העזר ה רשות המקומית יכולה למלא את תפקידיה, לפעול לפי סמכויותיה ולהסדיר את דרכי הפעולה של מחלקותיה .במתן השירותים לתושבים124 נושאים נפוצים לחוקי עזר הם הסדרת חנייה, סוגיות שונות .הקשורות באיכות הסביבה, נושאים הקשורים בביוב, שילוט ושעות פתיחת עסקים125 אכיפת חוקי העזר העירוניים נעשית על ידי הפקחים של הרשות המקומית . על כן, ובדומה למה שמקובל בעולם, לרשויות המקומיות יש אפשרות להגביל שימוש בקמינים או להתקין תקנות ייעודיות בנושא זה . ב סעיף250 ]לפקודת העיריות [נוסח חדש, 126 הוענקה למועצת הרשות המקומית הסמכות לחוקק .חוקי עזר בהתאם למדיניות הרשות ולצרכיה ב בדיקת מרכז המחקר והמ ידע של הכנסת 121 ,המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אוויר ושינוי אקלים מדריך לטיפול במפגעי ריח , יוני2013 . 122 ,משרד הבריאות, המחלקה לאפידמיולוגיה סביבתית שימוש בקמינים בישראל- בחינת פוטנציאל אפשרי להשפעה שלילית על .בריאות האוכלוסייה ,ד"ר איזבלה קרקיס. התקבל באמצעות דוא"ל20 במאי2019 . 123 ,המשרד להגנת הסביבה ומשרד הבריאות פחמימנים ארומטיים רב-טבעתיים , 2014 . 124 ,משרד מבקר המדינה חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות , נובמבר2016 . 125 משרד ,הפנים חוקי עזר :, כניסה אחרונה2 ביוני2019 . 126 ,להרחבה על תהליך התקנת חוקי עזר ברשויות המקומיות, ראו: הנחיות היועץ המשפטי לממשלה חקיקת משנה: נוהל והנחיות, מספר :הנחייה2.3100 ( 60.012 ) :, תאריך עדכון9 ,בנובמבר2003 . משרד הבריאות הכין מסמך המלצות שעניינן העלאת מודעות הציבור להשלכות הסביבתיות והבריאותיות של .השימוש בקמינים למסמך אין כל תוקף מחייב, ו נכון להיום הוא אף אינו מפורסם .לציבור הרחב כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התברר ב כי רשויות מקומיות אחדות היחס לנושא של חימום ביתי באמצעות קמינים בנסיבות מסוימות היה כאל כמפגע והוא טופל באמצעות חקיקת חוקי עזר עירוניים .שעניינם שמירה על איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והניקיון ברשויות מקומיות רבות, חוקי העזר בנושא מניעת מפגעים עוסקים גם ב "תנור, אח, קמין או כבשן, בין שהוא משמש למלאכה או לחימום ובין לתכלית אחרת, שלדעת התברואן אינו מכיל כראוי את חומר הדלק בתוכו וגורם בכך לפליטת עשן או גזים במידה המזיקה או העלולה להזיק לבריאות או להוות מטרד לשכנים או."לסביבה127 חוקי העזר אוסרים על גרימת מפגע, ומטילים את .האחריות על סילוק המפגע על בעל הנכס או על המחזיק בנכס128 יש לציין כי על אף שמשרד הפנים לא פרסם חוק עזר לדוגמ ה בתחום מניעתם של מפגעים סביבתיים ותברואתיים, נראה שסעיפי החקיקה בנושא זה ב כמה רשויות מקומיות .דומים מאוד זה לזה על אף שבידי הרשות המקומית נתונה הסמכות להתקין חוקי עזר בסוגיית זיהום האוויר ,)שמקורו במשק הבית (בין השאר, זיהום הנגרם מהשימוש בקמינים לחימום הת ברר כי ב רשויות מקומיות רבות לא הסדירו את הנושא, ו ב אלו ש הנושא הו סדר בהן לא בהכרח .אכפו את ההסדרה בשנת2016 פרסם מבקר המדינה דוח שעניינו חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות . על פי ממצאי הדוח, "רשויות מקומיות רבות לא דאגו לחוקק חוקי עזר שיאפשרו להן למלא את תפקידיהן ולהבטיח את בריאות תושביהן ובטיחותם". כך, למשל, מצא המבקר כי ב- 122 רשויות .לא חוקק כלל חוקי עזר בעניין מניעת מפגעים ומטרדים או שמירה על הסדר והניקיון129 בכל הקשור ליי שום המלצות דוח המבקר לעניין פרסום של חוק עזר לדוגמ ה בנושא מניעת מפגעים ומטרדים או שמירה על הסדר והניקיון, מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה אל הלשכה המשפטית במשרד הפנים בסוגיה. ואולם, עד למועד סגירת המסמך, ולמרות כמה פניות אל ,המשרד לצורך קבלת מענה על הבקשה ל א התקבלה התייחסות המשרד . ,לצד זאת ב בדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת נמצא כי בחלק מהרשויות המקומיות – ובעיקר במועצות האזוריות – הופץ לציבור באמצעות אתר האינטרנט של הרשות מסמך 127 :ראו למשל חוק עזר לכפר סבא (שמירה על איכות הסביבה ומניעת מפגעים), התשס"ז– 2007 ; ,חוק עזר לשוהם (שמירת איכות הסביבה מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), התשנ"ו– 1996 ;חוק עזר לטבריה (מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והניקיון), התשע"ח– 2017 ; חוק עזר לגן רווה)שמירה על איכות הסביבה ומניעת מפגעים(, הת שע"ה– 2015 ;חוק עזר למודיעין-מכבים- ,רעות (שמירת איכות הסביבה מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), התשנ"ו– 1996 ; חוק עזר לרמת גן (שמירה על איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירת הסדר והניקיון), התשע"ח– 2018 ;חוק עזר להרצליה (מניעת מפגעים ושמי רה על הסדר והנקיון), התש"ן– 1989 . 128 .שם 129 ,משרד מבקר המדינה חקיקת חוקי עזר של רשויות מקומיות , נובמבר2016 . רשויות מקומיות שונות התייחסו לנושא חימום ביתי באמצעות קמינים במסגרת חוקי עזר עירוניים, שעניינם שמירה על איכות הסביבה, מניעת מפגעים ושמירה על .הסדר והניקיון עם זאת, על פי דוח מבקר המדינה משנת 2016 , 122 רשויות מקומיות לא הסדירו את נושא מניעת המפגעים בחקיקת עזר , ואלו שהסדירו לא בהכרח אכפו את .ההסדרה כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .המדיניות של המשרד להגנת הסביבה שצוין לעיל 130 אולם, כאמור, מדובר בהמלצות ולא .בהנחיות מחייבות מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה גם ל מרכז המועצות האזוריות לקבל את התייחסותו לנושא. זהו גוף המאגד את המועצות האזוריות בישראל, המצויות במרחב הכפרי ושבהן כאמור נפוץ יותר השימוש ב קמינים. במענה לע פנייתנו נמסר כי כדי לקדם מדיניות מוסדרת ביחס לסוגיית מטרדי הריח וזיהום האוויר ש השימוש בקמין לחימום ביתי גורם, נקבעו במועצות האזוריות הנחיות בדבר .אופן ההתקנה והשימוש בקמינים131 הנחיות אלו התבססו על הקבוע .בחוק ופורסמו לכלל התושבים הן בתקשורת והן במפגשים על ,פי מרכז המועצות האזוריות בעקבות ה עלאת הנושא לסדר-היום וקביעת ההנחיות נוצרה הידברות בין התושבים ל בין ה.מועצה אשר הביאה למיתון מרבית הקונפליקטים132 ,על כן עמדת מרכז המועצות האזוריות היא ש אין מקום להסדיר את הסוגיה בחקיקה ראשית. 133 במענה לע פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מן המשרד להגנת הסביבה נמסר כי ההסדרים הקיימים בחקיקה ובתקינה נותנים מענה מספק למניעת מפגעים מתנורי הסקה במישור ה ה סדרה הארצי ,. לפי עמדה זו רצוי ו אפשר להשלים את ההסדרים באמצעות חקיקת חוקי עזר ברמה המקומית . עוד נמסר מהמשרד כי יש כוונה לקיים במהלך שנת2019 ימי עיון המיועדים לבעלי תפקידים ברשויות המקומיות לצורך הקניית ידע מקצועי והיכרות עם .הרגולציה הקיימת למניעת מפגעים מחימום בהסקה ביתית134 נוסף על כך , בתשובת המשרד צוין כי הוא שוקד בימים אל ה על פרסום מדריך לרשויות המקומיות ולמשתמשים,, שעניינו בין היתר בחומרי הבעירה, תחזוקת התנור, סוג.י התנורים והתקנים135 3.5 אכיפה במסמך המדיניות שפ ו רסם מטעם המשרד להגנת הסביבה בשנת2011 בנושא הסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי צוין כי "במידה... והוכח כי הפעלת תנור ההסקה גורמת לזיהום אוויר חזק 130 :ראו לדוגמה מועצה אזורית עמק יזרעאל ,הנחיות לתושב בנושא חימום בקמין ביתי המוסק בעץ ;עיריית יוקנעם , מידע לתושב בנושא חימום בקמין ביתי המוסק ב עץ ;מועצה אזורית יואב ,מידע לתושב בנושא חימום בקמין ביתי המוסק בעץ; מועצה אזורית בני שמעון , נייר עמדה– )שימוש בתנורי עץ ביתיים (קמין ; מועצה אזורית ה גליל ה עליון ,קמינים: בעיות ופתרונות ;מועצה מקומית קריית טבעון , מידע לתושב בנושא חימום בקמין ביתי המוסק בעץ :. כניסה אחרונה15 בספטמבר2019 . 131 הכוונה היא להפצה של מסמך המדיניות משנת2011 .שנכתב על ידי המשרד להגנת הסביבה 132 ,אוריאל בן חיים, ראש תחום חקלאות, קיימות וסביבה במרכז המועצות האזוריות ,מענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,דוא"ל16 ביוני2019 . 133 ,הפעלת מתקני הסקה ביתיים, מכתב אל חברת הכנסת יעל כהן פארן1 במרס2017 ,. נשלח באמצעות דוא"ל על ידי אוריאל בן חיים ,ראש תחום חקלאות, קיימות וסביבה, מרכז המועצות האזוריות3 ביוני2019 . 134 רות ם ישי זמיר, ממונה היתרי פליטה, אגף איכות אוויר ושינויי אקלים, המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת13 באוגוסט2019 . 135 .שם המשרד להגנת הסביבה לא העביר ל מרכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים שב יקש על אכיפת ההוראות המחייבות בנושא זיהום אוויר הנגרם .משימוש בקמינים ב תשובת המשרד נמסר ש" על אף שלמשרד יש סמכויות אכיפה בהינתן תנאים מסוימים, הסמכות אינה בת-אכיפה" כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm או בלתי סביר או מפגע ריח חזק ובלתי סביר, ניתן להפעיל את סמכויות האכיפה של המשרד מכורח חוק אוויר נקי או החוק למניעת מפגעים, בהתאם, לרבות הגשת צווים מנהליים ומתן ."קנסות לפי הקבוע בחוק136 ,עם זאת המשרד להגנת הסביבה לא העביר ל מרכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים על אכיפת ההוראות המחייבות בנושא זיהום אוויר הנגרם .משימוש בקמינים יתרה מכך, בניגוד מוחלט לאמור במסמך המדיניות שלעיל, מתשובת המשרד לע פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת אפשר ללמוד ש" על אף שלמשרד יש ,סמכויות אכיפה בהינתן תנאים מסוימים הסמכות אינה בת-אכיפה". 137 ,לפי התשובה שנמסרה היכולת של המשרד – לרבות עובדי המחוזות – להגיע בזמן סביר ורלוונטי לכל תלונה על גרימת עשן מתנור הסקה ביתי לצורך פיקוח ואכיפה, מוגבלת ביותר . כמו כן צוין כי הפיקוח על פליטת עשן שחור היא אתגר משמעותי ודורש הקצאת זמן יקר וכוח אדם משמעותי שאינו מצוי ב משרד . עוד נמסר שעיצומי ם כספיים והגשת כתבי אישום אינם מתאימים לאכיפת הוראות על הציבור הכללי וכי סמכות הכניסה של מפקחי המשרד להגנת הסביבה היא מוגבלת, ומותנית בקיומו של צו בית משפט. 138 ,נציין כי על פי דוח מבקר המדינה שהוזכר לעיל למרות שפקחי הרשות המקומית הם הגורם האמון על אכיפת חוקי העזר כולם, חוקי עזר רבים אינם נאכפים על ידי הרשויות המקומיות מכמה סיבות, ובהן: מחסור בכוח אדם, אי- התאמתם לרוח התקופה אי ו- הכנת הבסיס המתאים .לאכיפה על ידי הרשות המקומית139 כמו כן, המבקר מצא שעל משרד הפנים להמליץ לרשויות המקומיות לחוקק חוקי עזר הנדרשים כדי לייעל את שירותיהן לתושביהן ולהבטיח את שלום הציבור ובריאותו. מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה אל משרד הפנים כדי לקבל נתונים על אכיפת חוקי העזר הרלוונטיים לעניין זיהום האוויר הנגרם משימוש בקמינים, ברשויות המקומיות שבהן נחקקו חוקי עזר כאל ה . מתשובת משרד הפנים א פשר ללמוד כי הוא אינו ע ו קב אחר אכיפת חוקי העזר ברשויות המקומיות, ומשכך, אין בידיו נתונים בנושא זה. 140 במענה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת אל מרכז המועצות האזוריות נמסר כי על אף קיומם של דברי חקיקה ואף קיומם של חוקי עזר, יש קושי באכיפה אפקטיבית ,של החוק מהטעמים שלהלן: בניגוד למפגעים סביבתיים אחרים, קמין או אח המשמשים להסקה ביתית מצויים בשטח פרטי, ו כניסה של גורמי הפיקוח של הרשויות המקומיות אל בתים פרטיים אפשרית 136 ,המשרד להגנת הסביבה, אגף איכות אוויר ושינוי אקלים מדיניות אגף אוויר באשר להסקה ביתית בשריפת דלקים , 27 ביוני2011 . 137 רותם ישי זמיר, ממונה היתרי פליטה, אגף איכות אוויר ושינויי אקלים, המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע ,של הכנסת13 באוגוסט2019 . 138 .שם 139 .שם 140 ,ורד קונסטנטיני ,לשכת מנכ"ל משרד הפנים, שיחת טלפון6 ביוני2019 . כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמונת מצב בישראל | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רק לאחר קבלת צו מבית המשפט. הדבר מקשה על אכיפה אפקטיבית, שכן יש קושי לבדוק את מתקן ההסקה ולהוכיח את הקשר בין המתקן לבין זיהום האוויר או מטרד הרי ח ; קושי להוכיח את ה קשר בין מתקן הסקה ספציפי והמפגע מע בר לספק סביר ; קושי להוכיח כי המפגע גורם נזק או סכנה בריאותית, בשל היעדר כלים מצד גורמי הפיקוח ברשות המקומית או מצד.תברואן הרשות בהתייחסות מרכז המועצות האזוריות צוין גם כי ועדות התכנון והבנייה המקומיות אינן מטפלות בנושא התקנת קמינים , על אף שתקנות התכנון והבנייה שהוזכרו לעיל מסמיכות אותן .לעשות זאת141 בהקשר זה יצוין כי ,לדברי ד"ר ניצן לוי מנכ"ל איגוד ערים לאיכות הסביבה יהודה ויו שב-אש ר פורום איגודי הערים לאיכות הסביבה הפועל ב מרכז השלטון המקומי , יש בידי הרשויות המקומיות כלים להסדרה ולאכיפה של מגוון הסוגיות הקשורות בהתקנה ובשימוש ,בקמינים ובכלל זה איסור על התקנת קמינים בתב"ע, אולם, בפועל רמת האכיפה של .דברי החקיקה הקיימים היא נמוכה נראה אפוא כי מיעוט מקרב בעלי קמינים אכן פונים אל ועדת התכנון והבנייה המקומית בבקשה לקבלת היתר לבניית ארובה; הרשויו ת אינן משתמשות בסמכות שהוקנתה להן בחוק כדי לאכוף את מטרדי הריח ש הקמינים גורמים ואף אינן אוכפות את האיסור על התקנת הקמינים במקומות .שבהם יש איסור כזה142 3.6 סיכום ב פרק הסקירה המשווה של מסמך זה ת ו אר מגוון הכלים שבהם משתמשות מדינות שונות כדי להתמודד עם סוגיית זיהום האוויר הנגרם מ שימוש בקמינים מזהמים בכלל ,ומ קמיני עץ בפרט . השימוש ב כלים שתוארו הוא בכמה רמות: הממשלתית- פדרלית, המדינתית או המקומית. נכון להיום, ההתמודדות בישראל ,מצומצמת ובאה לידי ביטוי בעיקר ברגולציה , בתקינה ובחקיקה ברמה הממשלתית ו.המקומית לפי בדיקתנו, אמצעי מדיניות נוספים שהוזכרו במדינות שונות – :למשל תוכניות תמריצים להחלפה וגריטה של קמינים ישנים ומזהמים, קמפיינים של חינוך והסברה ברמה הלאומית המיועדות אל הציבור הרחב או יוזמות וולונטריות של גופים שונים – הם כלים שלא השתמשו .בהם בישראל עד כה בפרק העוסק בישראל נסקרו דברי חקיקה אשר מתוקפם אפשר ,לאכוף, במישרין או בעקיפין ( הגבלות על אופן השימוש בקמינים להסקה ביתית ב תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה), התשע"א– 2011 , בתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל– 1970 , 141 ,הפעלת מתקני הסקה ביתיים, מכתב אל חברת הכנסת יעל כהן פארן1 במרס2017 ,. נשלח באמצעות דוא"ל על ידי אוריאל בן חיים ,ראש תחום חקלאות, קיימות וסביבה, מרכז המועצות האזוריות3 ביוני2019 . 142 ד"ר ניצן לוי, יו"ר ,פורום איגודי הערים בישראל במרכז השלטון המקומי, שיחת טלפון13 ביוני2019 . בהתייחסות מרכז המועצות האזוריות צוין כי ועדות התכנון והבנייה המקומיות אינן מטפלות בנושא התקנת קמינים, על אף שתקנות התכנון והבנייה מסמיכות אותן לעשות זאת. כלים להסדרת השימוש בקמינים לחימום ביתי– סקירה משווה ותמ ונת מצב בישראל | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .)חוקי עזר למניעת מפגעים ולשמירה על הסביבה ברשויות המקומיות, ועוד עם ,זאת מה מסמך אפשר ללמוד על חסמים מהותיים לאכיפה .אפקטיבית של חוקים אלה נוסף על כך , מצאנו כי בעשור האחרון נכתבו בישראל דוחות שעסקו בסוגיית איכות האוויר ,בישראל שבהם הייתה התייחסו ת לעניין שימוש באמצעי הסקה ביתיים ,. כמו כן פורסמו מסמכי מדיניות בנושא ( על ידי משרדי הממשלה המשרד ל הגנת הסביבה ו משרד ה בריאות) ועל ידי גורמים בשלטון המקומי ,אולם ה אל לא עוגנו ב הוראות מחייבות ונותרו בגדר המלצות , המתמקדות בעיקר ב רשויות .המקומיות