חומר רקע

כתיבה: ד"ר מיכל לרר | :אישור אורלי אלמגור לוטן תאריך :כ"ט בטבת תשפ"ב , 02 בינואר2022 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה מנגנוני הגנה על חושפי שחיתויות – חומר רקע לקראת ון די בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ,)ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו התשפ"א– 2021 1. מבוא מסמך זה נכתב לבקשת ועדת העבודה והרווחה של הכנסת לקראת דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חוש ף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 . המסמך פותח ברקע לנושא של חושפי שחיתויות, ממשיך בתיאור ההסדרים החוקיים הקיימים שנועדו לספק לאותם עובדים שחשפו שחיתויות הגנה מפני התנכלויות שהם עשויים לסבול מהן עקב חשיפה זו ו מביא נתונים שונים על התלונות המוגשות לנציבות ת לונות הציבור על- ידי חושפי שחיתויות בגין .התנכלויות כאמור לבסוף המסמך מתייחס בקצרה ל פערים קיימים ביחס לאפקטיביות ההגנה .הקיימת לצורך כתיבת המסמך, מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה להנהלת בתי המשפט ולנציבות תלונות הציבור במשרד המבקר המדינה בבקשה לקבל מידע ונ תונים על התביעות (בבתי הדין לעבודה) או התלונות (בנציבות תלונות הציבור) המוגשות מדי שנה בידי עובדים בשל התנכלות בעבודה על רקע חשיפת מעשי שחיתות, על מאפייני הטיפול בתלונות או בתביעות ועל .תוצאותיהן מהנהלת בתי המשפט נמסר לנו כי אין באפשרותם לספק נתונים אלה כיוון שאין ברשותם מערכת ממוחשבת היודעת לשלוף ולפלח את הנתונים הקיימים לפי הצורך המבוקש. 1 על כן, מסמך זה יציג מידע ונתונים רק לגבי התלונות אשר מוגשות לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה. חלק מהנתונים המוצגים במסמך מתבססים על דוחות שנתיים שמפרסמת נציבות תלונות הציבור ואחרים התקבלו מהנציבות במענה לפניות מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת. מאחר והנתונים שקיבלנו מהנציבות עד מועד הגשת המסמך היו חלקיים 1 יעקב מושמוש, מנהל תחום בכיר כלכלה וסטטיסטיקה בהנהלת בתי המשפט, שיחת טלפון בתאריך21 בנובמבר2021 . שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לא יכולנו לתת מענה מלא לכלל השאלות הרלבנטיות לנושא. במידה ויתקבלו נתונים נוספים נפרסם גרס ה .מעודכנת של המסמך המצב ה חוקי הקיים היום מאפשר לעובד שחשף אירוע שחיתות במקום העבודה והחל לסבול מהתנכלות בעקבות זאת לבקש הגנה על זכויותיו בשני ערוצים: פנייה לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה או הגשת תביעה ב בית הדין לעבודה. בשני הערוצים הללו, הגשת התלונה או התביעה מוגב .)לת לשנה מאז "התגבשה עילת התובענה" (מיום שנוצרה העילה הצעת החוק הנוכחית מבקשת להאריך לשבע שנים את תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק הגנה על עובדים ו כן לקבוע בחוק מבקר המדינה כי פרק הזמן שממועד הגשת ה תלונה של חושף השחיתות לנציב תלונות הציבור ועד לסיום בירורה לא יבוא במניין תקופת ההתיישנות לעניין התביעה המוגשת לבית הדין לעבודה. מהנתונים המוצגים במסמך עולה כי תקופת ההתיישנות הקבועה היום בחוק הגנה על עובדים והעובדה כי שעון הזמן אינו עוצר במהלך בירור התלונה בנציבות תלונות הציבור אכן עשויים להוות ח סם בפני הגשת תלונות/תביעות לנציבות תלונות .הציבור או לבית הדין לעבודה, בהתאמה 2 . רקע הגדרה מקובלת למונח שחיתות ציבורית היא שימוש בכוח המשרה השלטונית לצורך הפקת רווחים אישיים; או שימוש בסמכות השלטונית משיקולים זרים ובניגוד לאינטרס הציבורי שלשמו היא הוענקה. לס וגיית השחיתות בשירות הציבורי פנים רבות וזו יכולה להתבטא במעילה בכספי .ציבור, בהטיית מכרזים והתקשרויות, בקידום ומינוי מקורבים ועוד הדרך לגילוי השחיתות יכולה לנבוע מפעולה יזומה של גורמי אכיפת החוק במקרה שיש חשד מוקדם למעשים פסולים או מחשיפה אקראית, אולם לרו ב השחיתות מתגלה בזכות מישהו שמספר עליה, הודות לידע אישי שיש לו על השחיתות מתוך כך שהוא מצוי במעגל הקרוב של מי שמעורב במעשה השחיתות. החשיבות של חושפי השחיתות נובעת מכך שלעתים הם חשופים יותר להתרחשות מאשר שומרי הסף המוסדיים. לפעמים, הידע שיש לאותם חושפי שחית ויות .הוא בלעדי לאנשים בארגון שבו מתחוללת השחיתות 2 מכאן, שחושפי שחיתות ממלאים תפקיד .מרכזי במאבק נגד שחיתות יחד עם זאת, בזמן חשיפת מעשי שחיתות במקום העבודה, כאשר מעשה השחיתות עומד במרכז תשומת הלב, הופך אותו עובד אשר חשף את מעשה השחיתות למרכז ההתעניינות והוא .עשוי לסבול מהתנכלויות אשר לעתים מגיעות עד לכדי פיטורים3 המחירים אשר משלמים אותם 2 .דורון נבות, חושפי שחיתות: מה חושף סבלם על הניצול לרעה של עצמה בארגון ועל מבנה הכוח בחברה, משפט ועסקים כא, תשע"ח 3 משרד מבקר המדינה, חוות דעת הגנה על חושפי מעשי שחיתות, דצמבר2007 . שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חושפי שחיתויות אינם נוגעים רק למקצועם ולפרנסתם, אלא גם למוניטין שלהם, לבריאות .שלהם ולחייהם האישיים4 בחוות דעת שכתב מבקר המדינה בנושא הוא התייחס לאופן שבו הארגונים רואים את חושפי :השחיתות"מאחר שארגונים רבים שמים דגש על נאמנות העובדים ב ארגון, הן ההנהלה והן העובדים רואים בחשיפת שחיתות משום "בגידה" באינטרסים של הארגון. בהתאמה- העובד שחשף את מעשי השחיתות נתפס כ"בוגד" וכ"מלשין": הוא מעמיד אינטרסים אחרים בראש מעייניו גם אם הם פוגעים בטובת המערכת, כפי שהיא נתפסת בעיני הנהלת הארגון ועובדיו, הוא פורץ את שרשרת הפיקוד, מרעיל את אווירת שיתוף הפעולה בארגון וממיר אותה באווירה של חשדנות. לפיכך ארגונים אלה מוצאים כי הדרך הראויה לטיפול בעובד שחשף את מעשי השחיתות היא נקיטת אמצעי ענישה נגד ו. 5 " 3 . מגנוני ההגנה על חושפי השחיתות במטרה לשמור על תקינות פעילותן של הרשויות הציבוריות, בין היתר באמצעות עידוד עובדים לחשוף מעשים בלתי תקינים ומעשי שחיתות, נקבעו בחוק מנגנוני הגנה אשר תכליתם למנוע .מהמעסיקים לפגוע בזכויותיהם של העובדים חושפי מעשים אלו6 למ עשה ישנם שני חוקים :מרכזיים הנוגעים למעמדם של חושפי שחיתויות 1 ) ,)חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במנהל התקין ה"תשנ ז- 1997 , אשר מטרתו להגן בחוק על עובדים המוצאים את עצמם חשופים לפגיעה בענייני עבודתם מצד המעסיקים שלהם או ממונים מטעמם בשל הגשת תלונה בתום לב לרשות מוסמכת נגד המעסיק או עובד אחר שלו על הפרת חיקוק במקום העבודה או בקשר לעבודת העובד או לעסקו או לפעילותו של המעסיק( ובגוף ציבורי– על פגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) , או בשל סיוע לעובד אחר בהגשת תלונה כאמור. החוק מקנה לבתי ה דין לעבודה סמכות לפסוק פיצויים, לרבות פיצויים לדוגמה7 , לתת צו מניעה ואף צו עשה כנגד פגיעה בתנאי העבודה או פיטורים. הפגיעה בעובד גם מהווה עבירה פלילית. יצוין כי הוראות החוק נוגעות הן לעובדי ציבור והן לעובדים במגזר הפרטי– בחברות המעסיקות מעל25 .עובדים 4 התנועה למען איכות השלטון בישראל, נייר עמדה: הסדרי ההתיישנות בעניין הגנה על עובדים חושפי שחיתות והצורך בהארכתם, דצמבר 2021 . 5 מבקר המדינה, חוות דעת: הגנה על חושפי מעשי שחיתות, דצמבר2007 . 6 ,משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור נציב תלונות הציבור: דוח שנתי47 , 2020 . 7 לפי סעיף3 בחוק הגנה על עובדים רשאי בית הדין לעבודה לחייב את המפר בתשלום פיצויים שאינם תלויים בנזק (פיצויים לדוג .)מא שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 ) סעיפים45 א עד45ו ל חוק מבקר המדינה , התשי"ח– 1958 ][נוסח משולב אשר גם מטרתם להגן בחוק על עובדים מפני התנכלות מצד הממונים עליהם עקב חשיפת ,מעשה שחיתות, הפרת חיקוק או מנהל לא תקין; אולם בשונה מחוק הגנה על עובדים הוראות החוק כאן חלות על מי שעובד באחד מהגופים המ בוקרים על ידי מבקר המדינה .ובהם משרדי ממשלה, מוסדות של המדינה, הרשויות המקומיות וחברות ממשלתיות8 בסעיפים אלה הוקנו למבקר המדינה מתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור סמכויות למתן צו הגנה– זמני או קבוע, כדי להגן על עובדי ציבור שהממונים עליהם פגעו בזכויותיהם מאח.ר שחשפו מעשים כאמור9 חשוב לציין כי ההגנה ניתנת לעובד שהודיע בתום לב ועל פי נהלים תקינים על המעשים במקום העבודה ואשר בתגובה על כך פגע בו הממונה בניגוד לחוק. כלומר, הוראות החוק מחייבות הוכחת קשר סיבתי בין חשיפת .המעשים וההתנכלות10 יצוין כי מן החוק עולה שיקול דעת רחב בנוגע לתוכן צו ההגנה והנציב רשאי לתת כל צו שימצא לנכון ולצודק כדי להגן על זכויות המתלונן, בהתחשב בתפקודו הראוי של הגוף שבו המתלונן עובד, כולל העברת העובד למשרה אחרת בשירות המעסיק; במקרה של פיטורים הוא אף רשאי לצוות על ביטול הפיטורים או מתן פיצויים .מיוחדים לעובד, והפרת צו כאמור מהווה עבירת משמעת11 מכאן, שעבור עובד בגוף ציבורי שהוא גוף מבוקר קיימת האפשרות לפנות ולבקש הגנה .באמצעות הגשת תביעה לבית הדין לעבודה או באמצעות פנייה לנציבות תלונות הציבור במדריך של התנועה לאיכות השלטון שנועד להדריך עובדים הש וקלים להגיש תלונה נמנים יתרונות וחסרונות בעבור כל אחד מהערוצים: 12 היתרון בפניה לנציבות תלונות הציבור טמון בין היתר בכך שהפנייה הינה ללא עלות, פשוטה ונגישה יותר וכן על פי רוב גם קצרה יותר מבחינת משך הזמן שלוקח לברר אותה. לצד זאת, היא גמישה יותר מבחינת סדרי ד ין– נקודה אשר יכולה לפעול הן לטובת העובד והן לטובת המעסיק. היתרון במסלול של תביעה לבית הדין לעבודה טמון בכך שלרוב הצווים שבית הדין נותן יעילים יותר לעומת צווי המבקר, אשר לפי התנועה לאיכות השלטון- פעמים רבות אינם נאכפים. יחד עם זאת, ההליך בפני בית הדין לע בודה הוא הליך משפטי– על כל המשתמע מכך: דורש ייצוג של עורך דין ולכן יקר יותר, כרוך בסיכונים .ומסובך יותר 8 פרק43.5 .בתקנות שירות המדינה מסדיר את עניינם של חושפי שחיתויות 9 ,משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור נציב תלונות הציבור: דוח שנתי47 , 2020 . 10 להרחבה על התנאים לקבלת הגנה ראו במדריך לחושף השחיתות ., התנועה לאיכות השלטון 11 .שם 12 ,התנועה לאיכות השלטון מדריך לחושף שחיתות ., ללא תאריך שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקו פת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חשוב לציין כי בשני החוקים הללו קבועה תקופת התיישנות של 12 חודשים .קרי , העובד יוכל להגיש תלונה או תביעה על התנכלות בגין חשיפת מעשה שחיתות עד שנה לכל המאוחר מאז "התגבשות עילת התובענה." לדברי עו"ד רחל אל- שי רוזנפלד מהמחלקה להגנה על חושפי שחיתויות בתנועה לאיכות השלטון, יש מחלוקת בפסיקה לגבי משמעות הביטוי ""התגבשות עילת התובענה, סביב השאלה האם הכוונה למעשה ההתנכלות הראשון שעובד חווה במקום העבודה לאחר שחשף אירוע שחיתות או למעשה ההתנכלות האחרון . נקודה זאת רלוונטית במיוחד לאור העובדה שפעמים רבות מדובר במסכת של התנכלות מתמשכת אשר מתחילה מאירועים קטנים וממשיכה לגדול בחלוף הזמן כאשר מעשי ההתנכלות הולכים .ומחמירים13 חשוב לציין כי לא ניתן לפנות לשני הערוצים ב אותה ע ת במקביל , שכן נציב תלונות הציבור לא יידון בבקשה של עובד לאחר שכבר נפתח הליך בבית דין (כל עוד הטיפול בה נמשך) . "עם זאת, ניתן לפנות לשני הערוצים באופן "טורי– .קרי, אחד אחרי השני הצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון – הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 ( :מבקשת לתקן את שני החוקים שצוינו לעיל באופן הבא1 ) להאריך משנה לשבע שנים את ( ;תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק הגנה על עובדים2 ) ולקבוע בחוק מבקר המדינה כי פרק הזמן שממועד הגשת תלונה לנציב תלונות הציבור בשל חשיפת שחיתות ועד לסיום בירורה לא יבוא במניין תקופת ההתיישנות לעניין תביעה המוגשת לבית הדין לעבודה. 14 בנוסף לאמור לעיל, מעבר לתיקון כל אחד מהחוקים בפני עצמו, שילוב התיקונים בחוקים האמורים יגדיל את האפשרות שמגיש תלונה לנציב ות תלונות הציבור יוכל להגיש גם תביעה ,לבית הדין לעבודה. במצב הנוכחי החיבור בין הזמן ש נמשך הטיפול של נציבות תלונות הציבור (כפי שיודגם בהמשך) בשילוב עם העובדה ש"שעון הזמן)" (קרי ספירת תקופת ההתיישנות ממשיך לרוץ בזמן זה – מקשה בפועל על האפשרות .של פנייה להגנה בשני הערוצים בהקשר למעמד של חושפי שחיתויות ראוי לציין גם את החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור, התשנ"ב– 1992 . חוק זה נועד לעודד עובדי ציבור לפעול לעקירת מעשי שחיתות או חריגות חמורות אחרות מנוהלי עבודה תקינים, הפוגעים בטוהר המידות בשיר ,ות הציבורי. ככלל 13 עו"ד רחל אל- שי רוזנפלד- המחלקה להגנה על חושפי שחיתויות בתנועה לאיכות השלטון, שיחת טלפון בתאריך30 ,בנובמבר2021 . 14 הצעת החוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 ודברי ההסבר להצ עה. בדברי ההסבר מפורט כי תכלית ההצעה להאריך לשבע שנים את תקופת ההתיישנות היא כדי לאפשר למספר רב יותר של חושפי שחיתויות שזכויותיהם נפגעו בעבודה נפגעו להגיש תובע נ.ה בשל כך שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm החוק עוסק בנקיטת שני צעדים עיקריים לעידוד עובדי ציבור להתלונן על מעשה שחיתות או על פגיעה אחרת בטוהר המידות במקום עבודתם: א) מסירת "תעודת ממצאים" למתלונן שתלונתו נמצאה מבוססת; ב) הענקת תעודת הוקרה בנסיבות המצדיקות זאת למי שתלונתנו נמצאה מב.וססת על תרומתו לטוהר המידות במוסדות הציבור בישראל15 אמנם החוק התקבל כבר בשנת1992 , אולם רק בדצמבר 2015 התקיים בלשכת נשיא המדינה טקס הענקת תעודות הוקרה הראשון לחושפי שחיתות על תרומתם לטוהר המידות במוסדות הציבור ,בו תעודות הוקרה לשלושה עובדים שחשפו מעשי שח יתות במוסדות ציבוריים16 . 4 . נתונים כאמור במבוא המסמך, מסמך זה מתבסס על נתוני נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה ואין בו נתונים על התביעות המוגשות לבתי הדין לעבודה בנושא של הגנה על חושפי שחיתויות. זאת בשל היעדר מערכת ממוחשבת היודעת לשלוף ולפלח את הנתונים הקיימים לפי הצורך המבוקש. אשר לנציבות תלונות הציבור, יצוין כי חלק מהנתונים שביקשנו לא התקבלו באופן מלא או שהתקבלו באופן חלקי בלבד. כך למשל בנוגע לנקודת הזמן שבה מועסקים מגישים תלונה לנציבות תלונות הציבור לאחר זיהוי אירוע ההתנכלות הראשון כלפיהם או פירוט על .סכומי הפיצויים המדויקים שנפסקו במקרים הרלוונטיים במהלך שש השנים האחרונות 4.1 נתוני תלונות להלן יוצגו נתונים על מספר התלונות המוגשות מדי שנה לנציבות תלונות הציבור ונתונים על מספר התלונות אשר הטיפול בהן ה סתיים מדי שנה. יצוין כי תחילת הטיפול בתלונה לאחר שזו מו .גשת וסיום הטיפול בה אינו בהכרח מתקיים באותה שנה טבלה1: מספר התלונות שה ו גשו לנציבות תלונות הציבור ומספר התלונות שהטיפול בהן הסתיים, לפי שנה 2015 2016 2017 2018 2019 2020 מספר התלונות שהוגשו 83 63 48 44 57 53 מספר התלונות שהטיפול בהן הסתיים 67 65 49 58 62 52 15 ,ראדה חסייסי יישום החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבור , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2014 . 16 משרד מבקר המדינה ונציב תל ,ונות הציבור נציב תלונות הציבור: דוח שנתי42 , 2015 שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר ( דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .מהטבלה עולה תנודתיות במספר התלונות המוגשות מדי שנה מ מענה לשאלה שהפנינו לנציבות תלונות הציבור באשר לסוגיות השחיתות אשר העלו העובדים ובגינן טענו להתנכלויות ,מצד המעסיקים שלהם עלה כי אלה נסובו על נושאים כגון מכרזים והתקשרויות, תכנון ובנייה קידום ומינ וי מק ו.רבים, סוגיות הקשורות בשכר ועוד17 4.2 תוצאות הטיפול בתלונות הליך בירור של תלונה בעניין חושפי שחיתויות המוגשת לנציבות תלונות הציבור יכול להסתיים בכמה אופנים. לפי הוראות סעיף45ג (א) לחוק רשאי נציב תלונות הציבור ליתן "כל צו שימצא לנכון ולצודק, לרבות צו זמני, כדי להגן על זכויות העובד". תכליתו של צו זמני להגן על זכויות ,המתלונן בעת הבירור ולמנוע הרעה או שינוי אחר במצבו עד תום הבירור. עם הוצאת הצו הזמני מתבקש הגוף הנילון להגיב על התלונה ועל הצו עצמו. משך תחולתו של הצו הז מני מושפע, בין .היתר, מתגובתו של הנילון וממהירותה18בסיום הבירור ולאחר שהתקיים דיון בנושא (וגם לא ניתן )קודם לכן צו הגנה זמני יכול הנציב להחליט להוציא צו קבוע שתוכנו נקבע לפי מהות העניין ,ובכפוף לשיקולי המשך תפקוד הארגון. לדוגמא, אם את התלונה הגיש עובד שפוטר רשאי הנציב להורות על ביטול הפיטורים, על מתן פיצויים מיוחדים לעובד– בכסף או בזכויות, או על העברת .העובד למשרה אחרת בשירות מעסיקו19 יחד עם זאת, הנציב מעדיף שהעובד המתלונן יישאר במקום עבודתו שכן לפי הניסיון המצטבר בנציבות תלונות הציבור, עובדים חושפי שחיתויות מתקשים למצוא מקום עבודה חדש ועשויים להיוותר ללא מקור פרנסה. לאור זאת, הנציב מעודד את הצדדים (המעסיק והעובד) להגיע להסכמה ביניהם– בהליך גישור או במשא ומתן שתאפשר המשך יחסי עבודה תקינים או .במקרים המתאימים את הפסקתם בתנאים המוסכמים על כל הצדדים20 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה בבקשה לקבל נתונים על תוצאות הבירור של התלונות בהן הטיפול הסתיים. הנציבות הפנתה אותנו לדוחות השנתיים שלה, אולם מהשוואת הדוחות הללו על פני השנים האחרונות נראה שיש שינויים מסוימים בהגדרות של הקטגוריות, אשר עד למועד הגשת המסמך לא עלה בידינו להבין (לדוגמה: בדוח לשנת2016 אין נתונים בקטגוריות "המתלוננים ביטלו את התלונה" ו- "התלונות 17 ,משרד מבקר המדינה, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת27 ,בדצמבר2021 . 18 מבקר המדינה, חוות דעת: הגנה על חושפי מעשי שחיתות, דצמבר2007 . 19 'משרד מבקר המדינה, דוח נציבות תלונות הציבור מס45 , 2018 20 .שם שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חוש ף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נמצאו לא מוצדקות," ,כפי שמוצג בשנים הבאות). על כן בטבלה הבא ה בחרנו להציג נתונים בהם היתה פחות שונות ולמקד א ת ההצגה בשנים 2020 - 2017 . 21 ה טבלה הבאה מבוסס ת על פילוח התוצאות של בירור התלונות שעושה הנציבות על פי "הקטגוריות הבאות: "קיבלו סעדים שונים– קטגוריה זו מתייחסת בעיקר למקרים בהם יושבו המחלוקות בין הצדדים בסיוע הנציב או שהצדדים הסמיכו את הנציב לקבל החלטה בעניין ,המחלוקת ביניהם למקרים בהם עניין התלונה בא על תיקונו ערב כך שההתנכלות בגינה פנו ,לנציבות פסקה וכן לצווי הגנה קבועים; "המתלוננים ביטלו את התלונה"; "התלונות לא "בוררו22; "התלונות נמצאו לא מוצדקות"ו- "צווי הגנה זמניים" אשר כאמור לעיל– נועדו להגן על זכוי.ות העובדים טרם התקבלה החלטה בעניינם טרם ת וצג ה טבלה יודגש כי נתוני הפילוח של תוצאות הבירור אשר נלקחו מהדוחות השנתיים של נציבות תלונות הציבור .לא תמיד מתכנסים לסך התלונות שהטיפול בהן הסתיים באותה שנה פנינו בעניין זה לנציבות תלונות הציבור אך עד למוע ד סגירת המסמך לא קיבלנו מענה. בכל .זאת הנתונים מובאים כאן כדי להמחיש סדרי גודל של תוצאות הבירור של התלונות המוגשות תרשים1 : פילוח תוצאות הטיפול בתלונות שהוגשו על ידי חושפי שחיתויות בין השנים 2020 - 2017 2020 2019 2018 2017 מספר התלונות בהן הטיפול הסתיים 52 64 58 49 סעדים שונים 10 20 22 20 המתלוננים ביטלו את התלונה 12 9 7 8 התלונות לא בוררו 23 20 12 9 התלונות נמצאו לא מוצדקות 7 9 13 12 צווי הגנה זמניים 3 6 5 11 מ הנתונים המוצגים הטבלה נראה כי בשנים האחרונות חלה ירידה במספר הסעדים השונים שניתנו .בתיקי התלונות יוזכר כי בתוך קטגוריה זו, במרבית התלונות העניין בא על תיקונו באמצעות יישוב המחלוקת או גישור במסגרת יחסי העבודה ולא באמצעות במתן צו הגנה קבוע. כמו כן עולה מהטבלה כי גם מספר צווי ההגנה הזמניים ירד במהלך השנים שנבחנו, אם כי יש לקחת בחש בון כי מדובר במספרים .קטנים ולפיכך להיזהר מהסקת מסקנות לגבי מגמות 21 'משרד מבקר המדינה, דוחות נציבות תלונות הציבור מס47 - 44 , שנים2020 - 2017 : 'דוח נציבות תלונות הציבור מס44 לשנת2017 ; דוח 'נציבות תלונות הציבור מס45 לשנת2018 ; דוח 'נציבות תלונות הציבור מס46 לשנת2019 ; ו דוח נציבות תלונות הציבור 'מס47 לשנת 2020 . 22 ,סיבות אפשריות לביטול של תלונות: הקדימו את זמנן נדחו על הסף בשל הליך משפטי תלוי ועומד בבית הדין לעבודה, היעדר יחסי עבודה .בין מגישי התלונות לגופים שעליהם הלינו או אי היענותם של מגישי התלונות לבקשותיה של הנציבות להבהרות הגנ מנגנוני שחיתויות חושפי על ה– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוצאות הבירור של התלונות יכולות גם לכלול החלטה לפסוק פיצויים לאותם עובדים אשר חשפו .שחיתות וטענו להתנכלות עקב כך לאור הטענה שעולה בדבר שינויים בסכומי הפיצויים, 23 פנינו לנציבות תלונות הציבור גם בשאלה זו ובאופן ספציפי שאלנו על גובה סכומי הפיצויים שנפסקו בכל אחת מהתלונ ו .ת השנים האחרונות זאת, הן על מנת ללמוד על גובה סכומי הפיצויים וכן כדי .לראות האם חלו בהם שינויים לאורך השנים עם זאת, המענה שקיבלנו ניתן בטווחים רחבים מד י של גובה הפיצויים24 , דבר אשר אינו מאפשר ללמוד על שינויים– .אם היו, שחלו בעניין זה 4.3 /רכיב הזמן כחסם להגשת תלונה תביעה כאמור במבוא למסמך, הצעת החוק הנוכחית מבקשת להאריך לשבע שנים את תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק הגנה על עובדים על מנת לאפשר למספר רב יותר של חושפי שחיתויות שזכויותיהם בעבודה נפגעו להגיש תביעה בשל כך; ולקבוע בחוק מבקר המדינה כי פרק הזמן שממועד הגשת תלונה לנציב תלונות הציבור בשל חשיפת שחיתות ועד לסיום בירורה לא יבוא במניין תקופת ההתיישנות לעניין תביעה המוגשת לבית הדין לעבודה . על מנת ללמוד עד כמה מגבלת הזמן על הגשת תלונות בידי חושפי שחיתויות שסובלים מהתנכלות במקום העבודה עקב כך מהווה חסם בפני הגשת תלונות או תביעות , ביקשנו מ נציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה התייחסו למספר נושאים , ובה ם : עד כמה מועדי הגשת התלונות לנציבות סמוכים או רחוקים מנקודות הזמן בהן קרו אירוע י ההתנכלות הראשו ;נים משך הזמן הממוצע שלוקח לנציבות לטפל בתלונות, תוך התייחסות גם לשונות במשכי הזמן של הטיפול; נהלים המסדירים את הנושא ונתונים על התלונות שנדחות על בסיס התיישנות. מהתשובות שנמסרו לנו מנציבות תלונות הציבור עולה כי רוב התלונו ת מוגשות סמוך לאחר זימון העובד לשימוע או לבירור משמעתי. לדיד ה של הנציבות ,במרבית המקרים מדובר בטווח שבין ימים אחדים לבין חודשים אחדים לאחר פתיחת ההליכים האמורים. זמן הטיפול הממוצע ב תיקי תלונה לפי סעיף 45 א לחוק מבקר המדינה עומד על 23 עו"ד רחל אל- שי רוזנפלד- המחלקה להגנה על חושפי שחיתויות בתנועה לאיכות השלטון, שיחת טלפון בתאריך30 ,בנובמבר2021 . 24 למשל, בשנים2016 ו- 2019 טווח הפיצויים שפסק הנציב היה בין5,000 ש"ח ל- 400,000 ש"ח ו- 55,000 ש"ח ל- 800,000 .ש"ח, בהתאמה עו"ד מאיה מנחם– ,מנהלת אגף ב' במשרד מבקר המדינה, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת28 בדצמבר 2021 . שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), התשפ"א– 2021 | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כ- 200 ימים. 25 נציין, כי בהתאם לנוהל עבודת הנציבות תיקי תלונה לפי סעיף45 א מסווגים .בדרך כלל כתלונות מורכבות, שמשך זמן הטיפול בהן עומד על שנה26 נתונים אלה מלמדים כי "במקרים רבים משכי הטיפול של הנציבות בתלונות של חושפי שחיתויות עשויים "לנגוס משמעותית ב תקופת ההתיישנות , ובכך למנוע ה גשת תביעה לבית הדין לעבודה . כיוון שלא קיבלנו נתונים מפורטים בדבר זמני הטיפול בתלונות, לא ניתן להבין כמה מהתיקים מתקרבים .לסיום תקופת התיישנות הפנינו לנציבות תלונות הציבור גם שאלה כמה עובדים אשר ביקשו הגנה מנציב תלונות הציבור פנו לאחר מכן גם לבית הדין לעבודה בהגשת תביעה. לעניין זה נמסר מהנציבות כי ככל הידוע להם מדובר במקרים בודדים של עובדים. נוכח העובדה כי משך הטיפול הממוצע של הנציבות בתיקים אלה הוא כאמור200 ימים ותקופת ההתייש נות עומדת על שנה מיום תחילת ההתנכלות (שהחלה מטבע הדברים לפני מועד הגשת התלונה לנציבות), לא מן הנמנע כי המספר הקטן של העובדים הפונים לבית הדין לעבודה לאחר סיום הבירור בנציבות (בהנחה כי המידע בעניין )זה שיש בידי הנציבות הוא מדויק– קשור גם למגבלת הזמן הקבועה היום בחוק להגשת תביעה. 5 . כלים חלופיים לסיוע לחושפי שחיתויות טענה מקובלת במחקר האקדמי וכן בקרב גורמים האמונים על מאבק ב שחיתות שלטונית היא כי החקיקה הקיימת בדבר הגנה על חושפי שחיתויות אינה כוללת מנגנונים אפקטיביים מספיק .להשיג את מטרותיה27 לאור זאת, בשיח על הנושא עולות הצעות שונות וזי לח ק מנגנוני ההגנה עבור אותם חושפי ,שחיתויות. כך למשל ,ד"ר דורון נבות, חוקר שחיתות פוליטית באוניברסיטת חיפה מציע בין היתר ,לשנות את הסעד הניתן לחושפי השחיתות ובמקום להתבסס על חזרתם למקום העבודה ל פעול לשלב ם במקום עבודה טוב יותר ולקבל פיצויים.נדיבים יותר כן מציע נבות לשקול להעניק למבקר המדינה או לבית הדין סמכ ות להעביר מנהל שהתנכל לחושף שחיתות הן מתפקידו והן 25 עו"ד מאיה מנחם– ,מנהלת אגף ב' במשרד מבקר המדינה, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת28 בדצמ בר 2021 . 26 לפי דוח נציבות תלונות הציבור לשנת2018 , משך הזמן של בירור התלונה תלוי במספר גורמים ובהם היקף הטענות של המתלונן והמעסיק, מורכבות הנושא, מספר הגורמים המעורבים בתלונה והחובה הקיימת לאפשר לצדדים לממש את זכות הטיעון וזכות העיון. אם העניין נמצא בחקירת .משטרה, הדבר עשוי להביא לעיכוב נוסף בבירור התלונה 27 ראו למשל ,דפנה ברק ארז המשפט המנהלי והמאבק בשחיתות השלטונית , כתב העת משפטים, אפריל2019 :; דורון נבות, חושפי שחיתות מה חושף סבלם על הניצול לרעה של עצמה בארגון ועל מבנה הכוח בחברה, משפט ועסקים כא, תשע"ח. במאמרו, מציין נבות כי חושפי שחיתויות מקימים עליהם אויבים, מתוך הארגון ומחוץ לו, ואין הם מקבלים הגנה אפקטיבית מגורמים חזקים, לרבות מגורמים במערכת .אכיפת החוק שחיתויות חושפי על הגנה מנגנוני– לקראת רקע חומר דיון בהצעת חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין) (תיקון– הארכת תקופת ההתיישנות בתביעה של חושף שחיתות נגד מעסיקו), ה תשפ"א– 2021 | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהארגון בו פעל. צעד זה נועד ליצור הרתעה ולמנוע התעללויות או לכל הפחות למנוע .התנכלויות נוספות ממי שהתברר כי התנכל והתעלל בחושף השחיתות28 הצעה אחרת מזו מובעת על ידי עו"ד עדנה הראל פישר, ראשת התכנית למאבק בשחי תות במכון הישראלי לדמוקרטיה, אשר מפנה להמלצה לעגן את חשיפת מעשי השחיתות כחובת .דיווח במישור המשמעתי ההמלצה.גובשה על ידי פרופ' מרדכי קרמניצר ויזיד ארשיד משמעות ההמלצות היא כי עובד שנחשף למעשה שחיתות לא יהיה נתון רק לדילמה של האם לחשוף את המעשה, אלא יידע שיש לו חובה משמעתית לדווח על מעשה שחיתות. לשיטתה של עו"ד הראל- פישר, צע ד מעין זה יעביר א ת חובת הדיווח ע ל,מעשי שחיתות למרחב נורמטיבי אחר וס נ ף על המ בו י חו ת המוסרי,ת ויסייע בביסוס הערך ה ציבורי והמערכתי הרצוי. 29 ,מעבר לכך 'דוח נציבות תלונות הציבור מס45 לשנת2018 כולל גם כן התייחסות ל דרכים להרחיב את היקף ההגנה על חושפי שחיתויות, מתוך הבנה כי אין די בהגנה על זכויותיהם של חושפי השחיתות במישור יחסי העבודה. במסגרת זאת מפרט הדוח הן על הצעדים הננקטים :בפועל והן על צעדי פיילוט המצויים בבדיקה. כך למשל הענקת שירותי תמיכה פסיכולוגיים לחושפי שחיתויות ולבני משפחותיהם עקב הקשיים הרבים עמם הם מתמודדים ובהם בידוד וניכור חברתי, לחץ נפשי, קשיים כלכליים ובעיות בריאות. שירותי תמיכה אלה ניתנים ללא קשר להליך בירור התלונה ולתוצאותיו; תיקון חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב– 1972 , על מנת לתת סיוע משפטי למתלוננים חושפי שחיתות ללא צורך בבדיקה של רמת נזקקותם הכלכל ית וזאת במטרה לחזק את כוחו של המועסק אל מול המעסיק אשר פעמים רבות מקבל ייצוג משפטי ;כדי להתמודד עם התלונה נגדו הגברת המודעות בקרב כלל הציבור ובקרב הגופים הנילונים לתרומה שיש לחושפי השחיתות לשמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי , עד כדי נכונות להסתכן באובדן.מקום עבודתם30 אחת הדרכים להגברת המודעות היא יישום הוראות החוק לעידוד טוהר המידות בשירות הציבורי, התשנ"ב– 1992, כפי שפורט לעיל. 28 דורון נבות, חושפי שחיתות: מה חושף סבלם על הניצול לרעה של עצמה בארגון ועל מבנה הכוח בחברה, משפט ועסקים כא, תשע"ח 29 עו"ד עדנה הראל פישר, ראשת התכנית למאבק ב שחיתות במכון הישראלי לדמוקרטיה, שיחת טלפון בתאריך29 ,בדצמבר2021 . לפרסום המלא ראו כאן: מרדכי קרמניצר ויזיד ארשיד , חובת עובדי ציבור לדווח על עבירות של שחיתות שלטונית , הצעה לסדר23 המכון ,הישראלי לדמוקרטיה2019 . 30 ,משרד מבקר המדינה 'דוח נציבות תלונות הציבור מס45 , 2018