חומר רקע

דב פרידמן8 ., ת.ד3602 רמת-גן 52136 :', טל6241776 - 03 :',פקס6241779 - 03 ()ע"ר המחלקה המשפטית 2 בינואר2021 אמצעי אכיפת צער בעלי חיים – פערים ופ תרונות עיקרי הדברים : הליקוי המשמעותי ביותר באכיפת חוק צער בעלי חיים כיום הוא בהיקף האכיפה וביעילות השימוש בכלי האכיפה. הדרך הטובה ביותר לשפר את האכיפה הוא באמצעות אכיפה רחבה ויעילה יותר, שמבוצעת על ידי מפ קחים ופקחים רבים יותר, תוך ענישה מיידית בקנסות במקרים שאינם חמורים במיוחד, ותפיסה מהירה של בעלי חיים בהתקיים חשד לעבירות צער בעלי חיים. ענישה מיידית מוכחת ככלי יעיל להרתעה והכוונת התנהגות, ותפיסה מהירה תאפשר מניעה של סבל נוסף. גורמי משרד החקלאות לא עושים שימוש יעיל בכלים הנתונים להם, וכתוצאה מכך, הטיפול של גורמי האכיפה והפיקוח בתלונות ו ב עבירות הוא טיפול לקוי . הדבר מוביל גם לחוסר אונים אצל פונים ומתלוננים, שבתורו מוביל ל פג יעה בדיווח על עבירות. רקע: איסור ההתעללות בחוק צער בעלי חיים איסור ההתעללות בחוק צער ב בעלי חיים )הגנה על בעלי חיים(, תשנ"ד- 1994 " :)להלן חוק צער בעלי חיים "( פורש בארץ ובעולם כאיסור על כל גרימת סבל שאינה נחוצה למטרה ראויה או שאינה מידתית – ולא משנה מהו המניע . אין צורך במניע סדיסטי – גם מניעים כספיים ופרקטיקות חקלאיות שהיו מקובלות יכולים להיחש ב לה תעללות. כך גם ראוי שיהיה לטובת בעלי החיים. ,לאור זאת עבירת ההתעללות כוללת מגוון רחב של מצבים: אלימות במשפחה שמופנית גם כלפי בעלי חיים במשפחה; פורקן של דחפים אלימים; מניעת התנהגויות טבעיות וצרכים; ופרקטיקות אכזריות ולא מוצדקות במסגרות החזקה למיניהן , לרב ות פ רקטיקות מקובלות במשקים חקלאיים . אכיפה יעילה היא כזו שבה העבריין יודע שהוא צפוי להיתפס ולהיענש במקום המחקר הקרימינולוגי מלמד שהרתעה היא האפקטיבית ביותר כשהעבריין יודע שסיכוייו להיתפס גבוהים ושהוא ייענש באופן מיידי. במצב כזה, גם קנס הוא אפקטיבי במניעת ה התנה גות הפסולה. לכן, משפטנים וארגונים להגנת בעלי חיים תומכים במנגנונים של קנסות ועיצומים כספיים שמוטלים על עבריינים באופן מיידי, ומגובים במערך פיקוח בפרישה רחבה. עבירות חמורות, סדרתיות, שיטתיות, מרובות קורבנות וכיוצא באלו – צריכות להגיע להעמדה לדין פלילי בבית-המשפט . גם במקרים אלו יש חשיבות מיוחדת להעמדה מהירה לדין, בסמוך לגילוי העבירה, ולמיצוי הכלים הפליליים שכבר קיימים. דוגמאות לרפורמות שכבר נעשו בישראל רפורמות רבות נעשו בחוק צער בעלי חיים לאורך השנים: נקבע עונש גבוה יותר להתעללות שנעשתה בכוונה לגרום סבל; הוג דלו הקנסות כלפי פרטים ותאגידים בגין עבירת ההתעללות; נקבע שקנסות יועברו לקרן להגנת בעלי חיים; נקבעה חובת עשה על בעלים של בעל חיים לדאוג לצרכיו ולמנוע התעללות בו; נקבעה אפשרות להגביל החזקה של בעלי חיים למורשעים בעבירות; נקבעה אחריות קפידה לתאגיד ונושאי מ שרה בו ביחס לעבירות שונות; עבירות רבות הוכרזו כעבירות מינהליות, עליהן ניתן להטיל קנס באופן מיידי; נקבעו הסדרים המרחיבים את בעלי הסמכות לפיקוח ואכיפה במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות; ונקבעו הסדרים מפורטים לתפיסת בעלי חיים שעברו התעללות ולמניעת החזרתם למעלל; ני ו תנו כלים לארגונים להגנת בעלי חיים לאכיפה אזרחית של החוק . 2 הכשלים באכיפת חוק צער בעלי חיים על אף שהחוק מעניק לרשויות השונות כלים רבים על מנת לאכוף את איסורי צער בעלי חיים שבחוק ובתקנות, בפועל, השימוש בכלים הללו הוא לקוי, הן מבחינת כוח האדם והן מבחינת סד רי הע בודה:1 מחסור בכוח אדם מקצועי ובעל סמכויות : גורם האכיפה המרכזי ביחס לעבירות צער בעלי חיים הוא יחידת הפיצו"ח במשרד החקלאות. ליחידה זו גם הידע והקשר עם הגורמים המקצועיים בשירותים הווטרינריים, שמאפשרים לה היכרות מעמיקה יותר עם עבירות צער בעלי חיים השונות, כולל העבירות הפרטיקולריות שבתקנות. יחידת הפיצו"ח אמונה גם על אכיפת חקיקות חקלאיות שונות, הברחות, ועבירות לפי פקודת מחלות בעלי חיים. כוח האדם ואמצעי החקירה שבידיה לא מאפשרים לה להתמקד בעבירות צער בעלי חיים, ואלו גם לא נמצאות בראש מעייניה. רשויות האכיפה האח רות לא ממלאות את החלל הזה – המשטרה נעדרת את הידע המקצועי ביחס לחוק צער בעלי חיים, הסמכויות שהוא נותן והעבירות שמכוחו; ומשרד החקלאות לא מינה מפקחים ממשרדים אחרים. לפי נתוני משרד החקלאות , נכון לנובמבר 2021 הוסמכו כפקחים סביבתיים לעניין חוק צער בעלי חיים 19 וט רינרי ם רשותיים בלבד.2 עיון ברשומות מעלה שב - 14 רשויות מקומיות בלבד הוסמכו פקחים לעניין חוק צער בעלי חיים לפי חוק הרשויות המקומיות )אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים(, תשס"ח- 2008 . רק ל פקחים הללו נתונה הסמכות לתפוס בעל חיים שיש חשד שנעברה בו עבירת צער בעלי חיים. בפועל – ברוב המוחלט של המקרים, וטרינר רשותי הנתקל בעבירת צער בעלי חיים צריך לאכוף את החוק בליווי יחידת הפיצו"ח או המשטרה ב . מקרים רבים הווטרינרים הרשותיים עובדים ממילא בהיקף משרה מזערי וממילא לא היו יכולים לטפל בתלונה באופן יעיל, גם לו הייתה להם הסמכות. הח לטת ממ שלה 833 קבעה שימונו שישה מפקחים ותובע ייעודיים לעניין עבירות צער בעלי חיים, אלא שתחת זאת בחר המשרד להגדיר באופן גמיש "משרה" המתחלקת בין שלושת תובעי המשרד , וכך גם ששת המפקחים שהוגדרו "רפרנטים" לעניין חוק צער בעלי חיים אינם עוסקים באופן בלעדי בתחום )ו באופן ת מוה, גם לעוסקים בתחום במגזר השלישי לא יצא להיתקל בעבודתם כמעט בכלל(. לא ניתן להתעלם מהכשלים החמורים בתפקודה של יחידת הפיצו"ח, שפורטה בדו"ח פנימי של משרד החקלאות משנת 2020. 3 שידוד מערכות אכיפת חוק צער בעלי חיים כרוך בשידוד המערכות הדרוש לשם תפקודה של יחידת האכיפה של משרד החקלאות, כל עוד זאת אמונה על אכיפת חוק צער בעלי חיים. אכיפת החוק – אין פיקוח ואין אכיפה : הטיפול בתלונות על עבירות צער בעלי-חיים במשרד החקלאות לקוי ביותר . תלונות מנומקות המלוות בעדויות וצילומים לא זוכות למענה , או מופנות לרשויות המקומיו ,ת למרו ש ת ברוב המקרים הן אינן מוסמכות לאכוף את החוק . גם ארגונים למען בעלי חיים מתקשים לקבל מענה וטיפול ראויים לתלונותיהם המפורטות, ביחס למתקנים, החזקה פרטית ומשקים חקלאיים כאחד. באלפים הרבים של המתקנים המחזיקים בעלי-חיים לצרכים לא חקלאיים הקיימים בישראל - פינות , יח גני חיות , חנויות חיות ועוד - בוצעו במהלך השנים 2019-2020 71 ביקורות יזומות בלבד של השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות . גם באלפים הרבים של המשקים החקלאיים בוצעו ביקורות בודדות, ובמקרים רבים לקויות. מכאן עולה החשיבות ה ע צומה של איכות הטיפול בתלונות מצד אזר חים וארגונים אזרחיים. בעקבות עתירת תנו לחיות לחיות לבג ץ" משנת 2016 נוסח במשרד החקלאות " נוהל הטיפול בעבירות של צער בעלי- חיים ".4 בפועל , הוראות הנוהל כמעט ולא מיושמות , וגורמי המשרד אף מתנערים מהן במפורש .5 במקרים רבים פניות המגיעות למוקד הפיצו לא ח" נקלט ות במער כת ; גורמים בשירותים הווטרינריים שמקבלים תלונות לא מעבירים אותן , במקרים רבים , אל יחידת הפיצו ; ח" החלטות על סגירת תיקים אי על או -פתיחה בחקירה כמעט ולא נשלחות למתלוננים , שלא יכולים לערור על ההחלטות 1 רוב הנתונים המובאים להלן מבוססים על מידע שהתקבל במסגרת בקשות חופש מידע, עתירות חופש מידע והליכים אחרים. 2 תגובת המשרד מיום 11.2021 29. בבג"ץ5632/21 אנימלס נ' משרד הח קלאות . 3 ,שני אשכנזי כך מתנהלת היחידה שנועדה להגן על בעלי החיים ועל מה שמגיע לצלחת שלנו ,, גלובס25.1.2021 . 4 בג"ץ8868/16 תנו לחיות לחיות נ' משרד החקלאות . 5 המשרד א ף הודיע ב תגובתו מחודש יוני 2021 בבג"ץ1844/21 תנו לחיות לחיות שבכוונתו לבחון את תיקון הנוהל, אולם עד היום לא פורסם נוהל חדש, והוראות הנוהל הקיים מוסיפות להיות אות מתה. 3 )והדבר נוגד גם את הוראות חוק סדר הדין הפלילי , תשמ "ב- 1982 ;( תלו נות רבות מופנות לטיפול הווטרינריים הרשותיים , שלהם אין לרוב סמכויות חקירה ואכיפה לפי חוק צער בעלי -חיים .6 פונים, ובהם ארגונים למען בעלי חיים, נאלצים להיאבק לא פעם על מנת שתלונותיה ם יזכו לטיפול מינימלי של ביקור במקום ) אפילו ל לא ענישה או תפיסה של בעלי -ים י ח (. גם במקרים הנחקרים ונמצאות בהם עבירות, מעטות מהן מבשילות לכדי כתב אישום. בשל ההבנה של הקושי בהגשת כתבי אישום במקרים של הפרת תקנות )שאיננה מקרה של אלימות מובהקת וגלויה , או של ריבוי גדול של הפרות (, נקבעו למעלה מ- 200 עבירות על תקנות צער בעלי חיים כעבירו ת קנס מ ינהלי. אלא שמשרד החקלאות גיבש מדיניות, המבוססת על פרשנות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה לעניין עבירות מינהליות, לפיה לא ניתן להטיל קנס מינהלי מבלי לקיים חקירה מלאה ולהגישה למחלקת התביעות . במחלקת התביעות עובדים שלושה תובעים המוסמכים ביחס לכלל החקיקה שב ס מ כות משרד החקלאות. הם מטפלים, לדברי המשרד, בכ- 2000 תיקים בשנה , וקורסים תחת העומס . ובכל זאת, גם במקרים מובהקים של הפרה של הוראות התקנות המפורטות והפשוטות – קשירה שלא כדין, היעדר מחסה, מניעת מזון ומים – קנס ניתן רק באישור תובע , ולאחר שמ גובש תיק חקירה מלא . כך מתבטל היתרון המרכזי של הקנס המינהלי – פשטותו ומיידיותו. לפי נתונים שהתקבלו בבקשת חופש מידע ) החסרים , ככל הנראה , תלונות שלא נקלטו במערכת (, בשנת 2018 הגיעו למחלקת התביעות 82 תיקי חקירה בלבד , מתוך 579 תלונות , פחות מ- 15% ,ובשנת 2019 הגיעו 103 מתוך 385 , כ- 27% . זאת אף על שנוהל הטיפול בעבירות צער בעלי-חיים קובע כל כי תיק בו בוצעה חקירה חייב להיות מועבר למחלקת התביעות לא אם גם , בוססה בו תשתית ראייתית ב . שנים 2018-2019 ב- 85 מקרים בשנה בלבד הוטלו קנסות מינהליים על עבירות לפי חוק צער בעלי חיים ותקנותיו , בסכומים נמוכים ) 4,024 ח" ש בממוצע ב - 2019 ו- 4,407 ב ח" ש- 2018 (, ו במהלך כל 2018-2019 הוגשו רק 16 כתבי אישום . בשנת 2020 הוטלו117 קנסות מינהליים בלבד )טרם נמסר מידע נוסף ביחס לשנים2020-2021 .( ה משרג גם לא מבצע מעקב אחר סעיפי החוק ב גינם הוטלו קנסות המ י נהליים , באופן שלא מאפשר ל עקוב אחר טיב האכיפה ביחס לעבירות מינהליות שונ ות . כאמור, יותר מ- 200 עבירות צער בעלי חיים הוגדרו עבירות מינהליות. תפיסת בעלי חיים – לעתים רחוקות ובמחיר מופקע : אחת הסמכויות החשובות ביותר הנתונ ות למפקחים לפי חוק צער בעלי חיים היא הסמכות לתפיסת בעלי חיים לשם הגנתם, במקרה בו יש חשד שמתבצעת או עומדת להתבצע כלפיהם עבירת צער בעלי חיים. זוהי סמכות מפורשת וייחודית המפורטת בחוק צער בעלי חיים, ומכירה בצורך המיידי בהגנה על בעלי חיים מפני מפירי חוק, בעיקר כאשר מדובר במחזיק או בעלים של בעל חיים. סמכות זו מובחנת מה סמכות הכללית של שוטר או מפקח לתפיסה של "חפץ" )המוגדר גם כבעל חיים( לפי פקודת סדר הדין הפלילי )מעצר וחיפוש( ]נוסח חדש[, תשכ"ט- 1969 . בפועל, בין השנים2018-2020 נתפסו בסה"כ418 בעלי חיים )כ - 139 בעלי חיים בשנה(. מדובר במספרים זעומים – יוזכר שבישראל מוחזקים בכל עת לפחות מאות מיליוני בעלי חיים, רובם בהחזקה חקלאית, ו מיליונים רבים אחרים. למרות שבחוק צער בעלי חי ים קיים הסדר לפיו מי שהוחרם ממנו בעל החיים חייב בהוצאות החזקתו ב"מתקן מוגן" )אליו מועברים בעלי חיים שנתפסו לפי חוק צער בעלי חיים(, בפועל מדיניות המשרד היא לגבות תשלום כזה רק במקרים בהם הוחלט להשיב למחזיק את בעל החיים . כלומר – במקרים בהם נתפסו בעלי חיים והמ חזיק לא מבקש לקבל אותם בחזרה, או שבקשתו נדחית, תקציב ההחזקה של בעלי החיים, שאמור ליפול על כתפי המזניח או המתעלל, נגזר כולו מהתקציב הדל, 6.6 בשנה, המוקצה לפי החלטת ממשלה₪ מיליון833 .לרווחת בעלי חיים 6 במקרים מסוימים טענו גורמים במשרד ובאגף רווחת בע לי חיים כי לווטרינרים הרשותיים סמכויו ת אכיפה מכוח החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, תשס"ג- 2002 , אולם לעמדה זו אין יסוד, ובעמ דה מטעם הלשכה המשפטית של המשרד בנושא אחר הדבר אף הובהר. 4 פעולות נח וצות להגברת האכיפה • הגדלת הפרישה והמקצועיות של מ ערך האכיפה : הגדלת המערך ברשויות המקומיות, במשרדי הממשלה השונים, וכן בשירותים הווטרינריים )לווטרינרים של משרד החקלאות לא נתונה היום אפילו הסמכות להטיל קנס מינהלי לפי חוק צער בעלי חיים – זאת ניתנה רק למפקחי הפיצ ו"ח(. פרישה רחבה יותר של פקחים ומפקחים תאפשר זי הוי יעיל יותר וטיפול מהיר יותר בעבירות, לרבות תפיסה מניעתית של בעלי חיים. הרחבת האפשרות להטלת קנס מינהלי לגורמים נוספים תגדיל את הסיכוי לאכיפה מיידית – כיום לא רק שתלונות מופנות לגורמים נטולי סמכות, אלא שגם שב רשות מקומית יש פקחים המוסמכים לאכוף את החוק, הם אינם מוסמכים להטיל קנס מינהלי. הציפייה שיוגשו כתבי אישום על ידי הרשויות המקומיות היא ממילא לא ריאלית , וקנס מינהלי, בדומה לזה המוטל בעבירות על חוקי -עזר עירוניים ואף על החוק להסדרת הפיקוח על כלבים, תשס"ג- 2002 , .מהווה תחליף ראוי ואפקטיבי לכך יש לקיים כלשונה את החלטת ממשלה 833 , ש קבעה בין היתר שיוסטו שישה מפקחים ותובע ייעודיים לעניין חוק צער בעלי חיים. החלטת הממשלה מחייבת את המשרד, והוא אינו רשאי לעשות בה קריאה יצירתית על מנת להימנע מחלוקת ה עבודה ש עליה הורתה הממשלה . • שינוי סדרי העבודה על מנת שקנסות מינהליים יינ תנו במקום : הכלי היעיל ביותר הוא של מתן עונש מיידי )הגם אם חמור פחות(, שיינתן בסבירות גבוהה. פרי ש ה רחבה של פיקוח, יחד עם ענישה מינהלית מיידית, יצרו הרתעה משמעותית יותר. עבירות על התקנות הן לא עבירות מורכבות, וא ין טעם לכך שתובע יבחן כל מקרה ומקרה על מנת לגבש עמדה – כמו עבירות תעבורתיות או עבירות על חקיקת עזר עירונית – פקח, ובמיוחד רופא וטרינר, יכול להכריע בעניין במקום . כך עולה מתכליתו של חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו- 1985 .ומנוהל והנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא7 כן יש לוודא את גבייתם האפק טיבית של הקנסות. • הקפדה על נוהלי העבודה של גורמי האכיפה : היעדר מענה ואכיפה ביחס לפניות של אזרחים וארגונים מהווים אפקט מצנן לפנייה לרשויות. אלה מובילים לא פעם לאכיפה עממית של אזרחים שונים, ובמקרים כואבים רבים מספור גם לפגיעה חמורה ומוות בר- מניעה של בעלי חיים. יש לעמוד על ע בודה בהתאם לנהלים ולעקרונות התקינות המינהלית, ו להנגיש את הגישה לגופי האכיפה לציבור הרחב . יש להנחות את כלל גורמי האכיפה לעבוד בהתאם לנהלים ולחוק, לפעול לטיפול בתלונות ובעבירות, ול הפעיל את הסמכויות הנתונות להם כנדרש . הדבר צריך להיעשות על פי תוכנית אכיפה ו פיקוח סדורה , המ בוססת על ניתוח נתונ י האכיפה הקיימי ם. • תקצוב מקומות החזקה לבעלי חיים, כדי להגביר את היקף התפיסה של בעלי חיים קורבנות עבירה : על אף שלפי נתוני משרד החקלאות, תקציב רב ניתן לצורך החזקת בעלי חיים במתקנים מוגנים לאחר תפיסתם – לא פעם נמנעים גור מי האכיפה והפיקו ח מתפיסת בעלי חיים, מתוך חשש תקציבי. חשש תקציבי לא יכול להוות שיקול נגד תפיסתו של בעל חיים שנעברות כלפיו עבירות. בנוסף, יש להקפיד על גביית עלויות ההחזקה מאלו שמהם נתפסו בעלי החיים, לפי ההסדר הקבוע בסעיף 11 לחוק צער בעלי חיים . לא ניתן לקבל מ צב בו תקציב שנוע ד להגן על בעלי חיים ולקדם את זכויותיהם משמש, הלכה למעשה, למימון החזקה שהיו צריכים לממן מפירי החוק, המזניחים והמתעללים. • הנחיית התביעה והפרקליטות למצות את הכלים הקיימים בדין הפלילי : כך, למשל, ככל הידוע, עד היום לא יושמו התיקונים בחוק משנת2015 המאפשרים ענישה של הבעלים של בעל חיים על אי - מניעת התעללות; הטלת אחריות פלילית על נושאי משרה בתאגיד; הגבלת החזקת בעלי חיים בידי מי שהורשע לפי החוק וכיו"ב. הקנסות שהוטלו במקרים של התעללות שמניעיה כלכליים היו זעומים ולא התקרבו לקנס המרבי שנקבע בחוק, ולא הפכו את העבריינות לב לתי- .משתלמת בהתאם להנחיות פרקליט המדינה, קיימת חשיבות בהטלת אחריות פלילית או מינהלית על תאגידים המפירים את החוק .8 הדבר נכון במיוחד במקרים חוזרים ושיטתיים בהתנהלותו של תאגיד. • עירוב מערך העבודה הסוציאלית : אלימות במשפחה מהווה לא פעם אינדיקציה לאלימות כלפי בע לי חיים במשפחה, ולהפך. לכן יש להיעזר בגורמי הרווחה באיתור עבירות צער בעלי חיים, ובהתערבות טיפולית במידת הצורך. 7 נוהל והנחיות היועץ המשפטי לממשלה להפעלת חוק העבירות המינהליות, התשמ "ו- 1985, סעי פים 5.3.3 , 5.3.2 , 5.3.5 . 8 הנחיית פרק לי ט המדינה מס' 14.1 - מדיניות התביעה בהעמדה לדין פלילי וענישה של תאגיד , סעיף 4.