חומר רקע

[email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 1 הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון ,ירושלים ט ' בשבט התשפ"ב 11 בינואר2022 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון :הנדון צווי המילואים– סקירה חוק שירות המילואים – רקע 1. חוק שירות המילואים נחקק בשנת2008 במטרה להסדיר היבטים שונים הקשורים במערך .המילואים ובחיילי המילואים 2. ה חוק קבע לראשונה לאילו מטרות ניתן לקרוא לחייל לשירות מילואים, ו את מספר ימי המילואים המרבי שמותר לזמן אליהם חייל מילואים בתקופה של שלוש שנים, כו ן נקבע בו כי ניתן לקרוא לחייל לשירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית רק אחת לשלוש שנים. ,בנוסף במסגרת החוק תוקן חוק שירות ביטחון ונקבע בו כי גיל הפטור משירות מילואים יעמוד על40 לחוגרים ועל45 לקצינים, במקום גיל54 1. 3. החוק קובע אמנם את ההסדר העקרוני בנושאים אלה, אך הוא מסמיך את שר ,הביטחון באישור ועדת החוץ והביטחון, לקבוע בצו חריגים להוראות אלה, וזאת כדי לאפשר לצה"ל גמישות במקרים חריגים . כדי להבטיח בחינה עתית של החריגים, תוקפם של צווים אלה מוגבל .לכל תקופה עליה תחליט ועדת החוץ והביטחון אך שלא תעלה על שלוש שנים 4. על שולחן ועדת החוץ:והביטחון מונחים צווים העוסקים בשניים מהחריגים א. צו שירות המילואים) קביעת תפקידים ומקצועות לעניין חריגים במספר הימים המרבי של שירות מילואים בתקופה של שלוש שנים רצופות( )הוראת שעה(, התש פ"ב– 2021 ( להלן– "צו התפקידים והמקצועות" .) ב. צו שירות המילואים( שירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית יותר מפעם אחת בתקופה של שלוש שנים רצופות) (הוראת שעה) ,התשפ"ב– 2021 ( להלן– "צו התע"ם) ." 5. תוקפם של שני הצווים ש הסדירו נושאים אלה עד כה פקע ביום "כ ז בטבת התשפ"ב 31) בדצמבר2021 ( . בצווים המונחים על שולחן הוועדה, מבקש שר הביטחון לקבוע את החריגים שיחולו בשלוש השנים הבאות, עד יום ל' בכסלו התשפ"ה 31) בדצמבר2024 (. 1 .בפועל, גיל השחרור ברוב המקרים היה נמוך יותר, בהתאם למדיניות הצבא לאורך השנים [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 2 א. צו התפקידים והמקצועות רקע 6. סעיף7(א) לחוק שירות המילואים קובע מה מספר הימים המרבי שבהם ישרת חייל מילואים :בתקופה של שלוש שנים א. חייל שלא ממלא תפקיד פיקודי– 54 .ימים ב. מש"ק )(מפקד שאיננו קצין– 70 .ימים ג. קצין– 84 .ימים 7. עם זאת, סעיף7(ב) לחוק שירות המילואים מאפשר לשר הביטחון, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, לקבוע תפקידים ומקצועות שבהם ניתן יהיה לקרוא לחיילי המילואים לתקופות ממושכות יותר, אך לא יותר מ- 108 ימים בשלוש שנים, אם התקיימו אחד משני :תנאים א. יש צורך בתקופות הכשרה ואימון ארוכות יותר בתפקידים או במקצועות אלה, לשם שמירה על רמת הכשי.רות הנדרשת מחייל המילואים או מהיחידה אליה הוא משתייך ב. .קיים חוסר בכוח אדם בתפקידים או במקצועות שבהם נקרא חייל המילואים לשירות תנאי זה מוגבל אך ורק לשירות למטרות שאינן הכשרה ואימון, ארגון וניהול כוח אדם או תעסוקה מבצעית, אלא למטרות אחרות שקבע שר הביטחון בצו נפרד, אף הוא .באישור ועדת החוץ והביטחון הצו המונח על שולחן הוועדה 8. :הצו המוצע כולל חמש תוספות, כמפורט להלן משמעות עבור חייל משמעות עבור מש"ק משמעות עבור קצין מספר הימים המרבי בשלוש שנים עילה תוספת תוספת של 54 ימים2 תוספת של 38 ימים2 תוספת של 24 ימים 108 ימים צורך בתקופת הכשרה ואימון ארוכות יותר ראשונה תוספת של 30 ימים3 תוספת של 14 ימים3 - 84 ימים שנייה תוספת של 16 ימים4 - - 70 ימים שלישית - - תוספת של 24 ימים 108 ימים מחסור בכוח אדם רביעית תוספת של 30 ימים5 תוספת של 14 ימים5 - 84 ימים חמישית 2 בצו המבוקש, המש"קים והחיילים בתוספת הראשונה הם משייטת13 ,מ מערך רפואת אב"כ ומכונאי מסוק כבד .מוטס 3 ,בצו המבוקש המשק"ים והחיילים בתוספת השנייה הם מהיחידה ללוחמה בטרור בפיקוד דרום מ יחידת האלפיניסטים ומ יחידות התגובה המהירה בחטיבה המרחבית הבקעה. 4 בצו המבוקש החיילים בתוספת השלישית הם מפלוגת האלפיניסטים ו ביחידות ותפקידים מסוימים ב.עוצבת האש 5 בצו המבוקש .החיילים בתוספת החמישית הם חיילים בתפקיד פרמדיק [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 3 9. לאורך השנים, הקפידה ועדת החוץ והביטחון לדרוש מצה"ל לצמצם את תחולת הצו, מתוך תפיסה לפיה שירות המילואים צריך להיות שוויוני ככל הניתן, וכדי להימנע מהטלת נטל כבד על מתי מעט. בכמה מקרים בעבר, הוועדה אישרה את הצו לתקופות קצרות יותר מכפי .שנתבקשה, במטרה ללחוץ על צה"ל לערוך עבודת מטה שתאפשר את צמצום תחולתו של הצו לחץ הוועדה ועבודת המטה של צה"ל הביאו לכך שבשנת2015 פחת מספר החיילים שהוחרגו בצו בלמעלה מ- 80% . עם זאת, בצו שאושר בשנת2018 נבלמה מגמת הירידה, ואף נוספו שני .תפקידים 10 . בצו המוצע כעת:מוצעים לבטל שתי החרגות ביחס לצו הקודם  קצינים המשרתים בעוצבת האש לא יידרשו עוד לשירות של108 ימי מילואים בשלוש שנים , ומספר ימי המילואים המרבי שלהם יעמוד על84 ., כקבוע בחוק לגבי קצינים יש לציין כי מדובר בקצינים המשרתים במפקדת העוצבה, שכן קצינים המשרתים בתפקידים אחרים (כגון מח"ט, מג"ד, קצין מבצעים, קצין קשר וכיו"ב) נדרשים לשרת108 ימים אף ביחידות מחוץ לעוצבת האש , כמפורט בצו.  חיילים המשרתים ביחידת המודיעין והסיור של עוצבת האש לא יידרשו עו ד לשירות של 70 ימי מילואים בשלוש שנים , ומספר ימי המילואים המרבי שלהם יעמוד על54 , כקבוע .בחוק לגבי חיילים הערות הצוות המשפט י של הוועדה התקופות הקבועות בצו הן תקופות ממושכות, שיש להן השפעה משמעותית על אורח חייהם של ,חיילי המילואים המשרתים בתפקידים ובמקצועות המנויים בצווים. בנוסף הדבר יוצר פער בינם לבין יתר חיילי המילואים, ועל אחת כמה וכמה בינם לבין מי שכלל אינם משרתים .במילואים ,על הוועדה לבחון לגבי כל אחד מהתפקידים והמקצועות הנזכרים בשלוש התוספות הראשונות, האם אכן נדרשות תקופות הכשרה ואימון ממושכות המצדיקות את החרגתם של תפקידים ו מקצועות אלה מהוראות החוק כך שהמשרתים בהם ישרתו שירות מילואים ממושך .יותר, מה כוללים אותם אימונים והכשרות, והאם נבחנו חלופות להארכת השירות לגבי התפקידים והמקצועות הנזכרים בתוספת הרביעית והחמישית, על הוועדה לבחון האם יש עדיין מחסור בכוח אדם בתפקידים ובמקצוע ות אלה המצדיק את החרגתם מהוראות החוק כך שהמשרתים בהם ישרתו שירות מילואים ממושך יותר, והאם נבחנו חלופות להארכת השירות. [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 4 ב .צו התע"ם רקע 11 . סעיף7 )(ג לחוק שירות המילואים קובע כי אורכו של שירות מילואים למטרת תעסוקה מבצעית לא יעלה על25 ימים בכל פעם, וכן כי חייל מילואים לא ייקרא לשירות מילואים למטרת .תעסוקה מבצעית יותר מפעם אחת בתקופה של שלוש שנים רצופות 12 . עיגון הוראה זו בחוק שירות המילואים נבע מכך שבעבר יחידות המילואים ביצעו תעסוקות מבצעיות רבות, שבאו על חשבון האימונים , וכך פגעו בכשירות היחידות . בהסדר שנקבע בחוק אומצו מסקנות מ תחקירי הצבא ועבודת המטה שנערכ ו במערכת הביטחון לאחר מלחמת לבנון השנייה, ו קבעו כי לא ניתן להימנע מקריאה לחיילי מילואים גם לשירות בתע ,סוקה מבצעית אך ניתן להסתפק בקריאה לחיילי מילואים לתעסוקה מבצעית אחת לשלוש שנים בלבד , וכך .להבטיח כי שירות המילואים יוקדש בעיקר לאימונים ולשמירה על רמת הכשירות 13 . חוק שירות המילואים מסמיך את שר הביטחון, באישור הוועדה, לקבוע בצו תפקידים ומקצועות שניתן יהיה לקרוא למשרתים בהם לשירות למטרת תעסוקה מבצעית יותר מפעם .אחת בשלוש שנים, אם שוכנע כי קיימים צורכי ביטחון המצדיקים זאת 14 . בצו הקיים, שתוקפו פ ,קע בסוף דצמבר נקבעו עשרה תפקידים ומקצועות שלגביהם יחול חריג .זה 15 . ייחודם של מרבית התפקידים והמקצועות המופיעים בצו הקיים הוא בכך שהתעסוקה המבצעית אליה נקראים המשרתים בהם אינם התעסוקה המבצעית הרגילה, המאופיינת בפעילות בט"ש לאורך הגבולות ובאיו"ש , והיא דומה יותר למאפייני הפעילות האופרטיביים של אותם גופים (כך, למשל, פלוגת האלפיניסטים או שייטת13 ) . למעשה, חמשת המקצועות הראש ונים המנויים בצו מופיעים בו בעקביות מאז הוצא לראשונה ב- 2011 , וסביר שייכללו בו .בעתיד, נוכח מאפייניהם הייחודיים הוועדה העירה בעבר כי מאחר שאין מדובר בתעסוקה מבצעית במובנה הרגיל, אלא בפעילות בעלת אופי מבצעי מיוחד , יש להסדירה בנפרד באמצעות תיקון לחוק שירות המ"ילואים, ולא באמצעות צו התע ם . הערה זו התקבלה עקרונית על ידי משרד הביטחון וצה"ל, וניתן לה ביטוי בהצעת חוק שירות המילואים( 'תיקון מס 2) ,התשע"ד- 2014 בדמותה של מטרה נוספת שהוצע לכלול בחוק– "משימה מבצעית". ואולם, הצעת חוק זו ,שכללה גם סוגיות אחרות, אושרה בקריאה ראשונה בשלהי כהונתה של הכנסת ה- 19 , לא עברה בקריאה שניה ושלישית ולא קודמה עוד .מאז 16 . במספר מקרים בעבר, נוספו תפקידים ומקצועות ביחידות אחרות באופן נקודתי, כדי לתת מענה לצורך ביטחוני מסוים שהתעורר. כך, למשל, בשנת2012 נוספו יחידות נוספות כדי לתגבר כוח ,ות בגבול הדרום ובספטמבר2015 נוספו חיילים בפלוגות של משמר הגבול, על רקע המצב הביטחוני ששרר באותה תקופה .ב פברואר 2018 נכלל ו בצו גם גדודי חי"ר קל . משמעות הדבר היתה הרחבה משמעותית של גדרי החריג, שכן מדובר ב- 40 .גדודי מילואים [email protected] עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון6408611 - 02 // 6233512 - 050 // 5 הצו המונח על שולחן הוועדה 17 . בצו המונח על שולחן ועדת החוץ והביטחון נכללים תשעה מתוך עשרת ה תפקידים ו ה מקצועות שנכללו .בצו הקיים בצו מוצע להשמיט את גדודי החי"ר הקל שנוספו לצו בשנת2018 ,. כאמור מדובר בקבוצה גדולה מאוד של חיילי מילואים, שכן מדובר בכ- 40 .גדודים הערות הצוות המשפטי של הוועדה סמכות ועדת החוץ והביטחון 18 . בסמכות הוועדה , ביחס לכל אחד מהצווים – א. ל אשר את הצו; ב. לא לאשר;את הצו ג. לאשר את הצו לתקופה קצרה משלוש שנים(אך לא ארוכה יותר); ד. לאשר רק חלק מהתפקידים והמקצועות המופיעים ב צו; ה. לאשר את הצו לתקופה קצרה משלוש שנים ולאשר רק חלק מהתפקידים והמקצועות .המופיעים בצו ,בברכה הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון ,על הוועדה לבחון לגבי כ ל אחד מהתפקידים והמקצועות המופיעים בצו , האם יש צורך ביטחוני המצדיק את קריאתם לשירות מילואים של המשרתים בהם ליותר מתעסוקה מבצעית אחת בשלוש שנים . לאור תכליות ההסדר, יש לבחון האם התעסוקות המבצעיות של יחידות אלה לא יבואו על חשבון אימוניהן והאם אין חשש עקב כך ל פגיעה בכשירותן.