חומר רקע
12
ינואר2022
י' שבט תשפ"ב
יחסי קואליציה-
אופוזיציה בכנסת–
"הצורך ב"חזרה לנורמליות
בכנסת קיימים מקדמת דנא כללי משחק פורמאליים
ולא-
פורמאליים המסדירים את
יחסי הקואליציה והאופוזיציה. הם מבוססים, מצד אחד, על הכרה של האופוזיציה
בלגיטימ
יות
של הממשלה המכהנת ובכך שהיא נהנית מסמכויות מלאות למשול בהתאם
לחוק ולאינטרס הציבורי . ללא לגיטימציה ציבורית, לא תוכל המדינה לתפקד: החלטות
הכנסת והממשלה
לא יזכו לאמון מן הציבור ולא ניתן יהיה לאוכפן באופן יעיל, והמרחק
.מכאן לכאוס מוחלט אינו גדול
המ ה צד ,אחר כללי המשחק מבוססים גם על הכרה של
הקואליציה כי אופוזיציה מתפקדת ואף "בועטת" חיונית לקיומה של דמוקרטיה
מהותית, ומתפקידה של האופוזיציה
לפקח על הממשלה ,לבקר אותה ולאתגר אותה.
יש
לזכור כי הריבון איננו "הרוב" המיוצג על-
ידי הקואליציה אלא הציבור כולו, המיוצג
בפרלמנט גם על ידי הקואליציה וגם על ידי האופוזיציה. במילותיו של מנחם בגין
(עיתון
,חרות1949
)
" :
בלי אופוזיציה אין דמוקרטיה; בלעדיה–
עצם חירות האדם נתונה
בסכנה."
מאז הקמת הממשלה הנוכחית (ובהיבטים מסוימים עוד קודם לכן) חל שיבוש מסוכן
.ביחסי הקואליציה והאופוזיציה בכנסת, אשר אינם מתנהלים באופן תקין
תפקודה של
הכנסת, המוסד החשוב ביותר בדמוקרטיה, נפגע, ונפגעים גם תדמיתה והאמון הציבור
.בה
.מצב דברים זה מעמיד את הדמוקרטיה הישראלית בפני משבר מסוכן בין הביטויים
:העיקריים של מצב עניינים זה
•
אי-
ייצוג הולם של חברי האופוזיציה בחלק מוועדות הכנסת, שגרר "חרם" של
:סיעות אלה על הוועדות
בעת הקמת הועדות בכנסת, לא קוימה במלואה דרישת הפרופורציונליות בין יחסי
הכוחות בכנסת לבין יחסי הכוחות בוועדות: בעיקר בוועדת הכספים, ועדת הכנסת
.וועדת החוקה חוק ומשפט עיקרון הייצוג היחסי בוועדות מעוגן בחוק הכנסת(
בכל
הנוגע להרכב הוועדה
המסדרת, בסעיף2א(ב); ול וועדת הכנסת, בסעיף3(ג;))
ובתקנון
הכנסת, שם
נכתב: "הכנסת תקבע את ההרכב הסיעתי של הוועדות הקבועות ותבחר
את
"חברי הוועדות... בהתחשב בהרכב הסיעתי של הכנסת ובגודל הסיעות(סעיף
102
.))(א
גם בית המשפט עמד על עקרון הייצוג היחסי, לפיו יש לשאוף לייצוג סיעתי
פרופורצי
וני לגודל הסיעות בוועד
ו ת הכנסת(ו
כן בגופי ה
שלטון המקומי).
1
עיקרון זה הפך גם בפועל לנוהג. בדיקה שערכנו במכון הישראלי לדמוקרטיה
מעלה
כי ב-
15
השנים האחרונות, מאז הכנסת ה-
17
,יחסי הכוחות בוועדות
המרכזיות
בכנסת–
,ועדות הכנסת, הכספים
ה חוקה חוק ומשפט, חוץ,ובטחון
הפנים והגנת
הסביבה וביקורת המדינה–
שיקפו בקירוב את יחסי הקואליציה-
אופוזיציה, עם
סטיות קטנות .לדוגמה, ב
כנסת ה-
20
,בשעה שהיחס בין
הקואליציה לאופוזיציה עמד
על61
מול59
,עמד ההפרש בין השתיים ברוב
,הוועדות המרכזיות על ח"כ אחד בלבד
ורק בוועדת הכנסת עמד
ההפרש על
שני.חכ"ים
ואילו בכנסת הנוכחית, עם יחסי
כוחות דומים, ניתן לקואליציה יתרון של שלושה ח"כים בוועדת הכנסת ושני ח"כים
בוועדות הכספים והחוקה –
פער שמחזק את הקואליציה בזירת הוועדות . יצוין כי
מאז אישור הרכב הוועדות במליאה ב-
12.7.2021
התקיימו מגעים בין נ ציגי
הקואליציה והאופוזיציה, שכללו הצעות "נדיבות" יותר של הקואליציה לאופוזיציה
–
אך לא נדיבות דיין, לשיטת האופוזיציה. מגעים והצעות אלו לא הובילו עד כה
.להסכמות
,כתוצאה מכך ,חלק מסיעות האופוזיציה (לרבות סיעת האופוזיציה הגדולה ביותר
הליכוד) לא מינו חברים לחלק מהוועדות הקבועות,
ודיוני הוועדות מתקיימים לפיכך
לע
תים תכופות ללא נוכחות משמעותית של חברי אופוזיציה וללא הצבעות
יהם .
,בהתנהגות זו מפרות הסיעות האלה את חובתן הבסיסית כלפי ציבור הבוחרים בהן
.כמו גם את חובתן כלפי הכנסת וכלל הציבור
•
אי הקמת ועדות קריטיות של:הכנסת
ועדת האתיקה והוועדה לענייני ביקורת המדינה
כלל
לא פועלות בכנסת–
ועדת
האתיקה לא פועלת משום שהאופוזיציה לא איישה את שני המקומות המוקצים לה
בוועדה, והוועדה לענייני ביקורת המדינה לא פועלת משום שהאופוזיציה לא איישה
1
בג"צ9029/16
אבירם נ' שרת המשפטים , סעיף11
.לפסק הדין של השופט הנדל
את תפקיד יושב ראש הוועדה (שחייב להיות ח.)בר אופוזיציה
שתי ועדות אלה הן
ועדות קריטיות לתפקודה של הכנסת. ועדת ביקורת המדינה היא ועדה הכרחית
לקיום הפונקציה הפיקוחית של הכנסת, שממילא חלשה בהיבט זה. אי הקמתה הוא
מחדל של ממש, עד כדי אי קיום חובתם הבסיסית של חברי כנסת מהאופוזיציה כלפי
הציבור. הדבר מונ ע, למשל, דיון בדו"חות חשובים של מבקר המדינה. ועדת האתיקה
היא קריטית לתפקוד הכנסת ולאמון הציבור בכנסת: בלעדיה לא ניתן למנוע
השתוללות חסרת רסן של חברי הכנסת. אי-
הקמתה תורמת להמשך דרדור השיח
.בכנסת ומעמיקה את המשבר הפוליטי בו אנו מצויים
•
שימוש מוגבר בפיליבסטר:
יש להדגיש כי שימוש בפיליבסטר של הסתייגויות (בקריאה השניה) הוא עניין
לגיטימי שנעשה בו שימוש בכנסת (ובפרלמנטים אחרים) מאז ומעולם, לרוב לקראת
הצבעה על הצעות חוק חשובות או שנויות במחלוקת וכן לקראת הצבעה על הצעת
חוק התקציב וחוק ההסדרים. ואולם הלגיטימיות הזו
מבוססת על כך שלא נעשה
בכלי זה שימוש לרעה, לצורך שיתוק עבודת הכנסת. בכנסות האחרונות, ובאופן
מיוחד בכנסת הנוכחית, הפך השימוש בכלי הפיליסבטר לעניין שבשגרה, באופן
המאריך מאוד את הדיון על כל הצעת חוק ויוצר "פקק תנועה" במליאה. מצב כזה לא
,מאפשר, דה פקטו
לכנסת לתפקד ול
ממשלה ל
קדם את מדיניותה באמצעות חקיקה.
תוצאת הדברים הנה פגיעה קשה בתפקוד הכנסת בתחום
החקיקה.
•
שימוש מוגזם
בסעיף98
לתקנון הכנסת:
בכנסת ה-
24
נעשה שימוש מוגבר ב סעיף98
לתקנון הכנסת" , הקובע כי בדיון בהצעת
חוק תקציב המדינה ובמקרים אחרים
יוצאים מן הכלל ,
רשאית ועדת הכנסת לקבוע
."סדרי דין מיוחדים לרבות קביעת מסגרת הדיון וזמני הדיבור
סעיף זה מאפשר
לוועדת הכנסת לקבוע סדרי דיון מיוחדים שמונעים מהאופוזיציה להפעיל פיליבסטר
.של הסתייגויות
יודגש שמדובר בכלי לגיטימי של הקואליציה כדי לקדם חקיקה
חשובה או דחופה
במיו
חד
, אבל ככלל, השימוש בסעיף זה מעבר לחוק התקציב , כדברי היועצת
,המשפטית של ועדת הכנסת
"צריך להיות משהו חריג וקיצוני, זה לא צריך להיות
."דבר שבשגרה2 בהיבט זה, הכנסת הנוכחית ממשיכה ומקצינה מגמה ש
החלה
.בכנסות הקודמות ,לפי נתונים שפורסמו על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת
השימוש של הכנסת בסעיף זה (מספר הסעיף שונה עם השנים) היה נדיר וחריג מאד
עד לכנסת ה-
19. מאז הוא התרחב: שימוש ב
חמישה חוקים בכנסת ה-
19
,שלושה
חוקים בכנסת ה-
20
ו עשרה חוקים
בכנסת ה-
23
.
3 בכנסת הנוכחית מדובר כב ר
בכששה עשר חוקים
שבהם נעשה שימוש בסעיף98
, ובהם השימוש שזכה לביקורת
"חריפה מהייעוץ המשפטי, לגבי החוק המכונה "חוק החשמל , שאינו נופל לדעתנו
בגדר חקיקה חשובה או דחופה במיוחד
. אין ספק שמדובר בשימוש מוגבר וחריג
מבחינה זו
, ועם זאת לא ניתן להתעלם ממה שצויין בסעי ף הקודם: שימוש זה נעשה
כתגובה לשימוש שגרתי בכלי הפיליבסטר. כלומר: נוצר "מאזן אימה" של שימוש
מוגזם בכלים פרלמנטריים, פיליבסטר וסעיף98, ששניהם לגיטימיים כשלעצמם
במקרים מתאימים , אך לא אמורים להיות כלים בהם נעשה שימוש
כעניין ש
בשגר
ה .
•
הידרדרות השיח הפרלמנטרי:
במקביל להסלמה בגזרת החברות בוועדות והליכי החקיקה, אנו עדים גם להידרדרות
חריפה של השיח בוועדות ובמליאה, ובהתבטאויות ופעולות חברי כנסת בתוך המשכן
,ומחוצה לו
לרבות מתקפות אישיות, כינויי גנאי וכפירה
בלגיטימציה החוקית של
.הממשלה המכהנת
בכמה מהמקרים היו חברי כנס .ת מעורבים בתגרות של ממש
יודגש כי בהיעדר ועדת אתיקה, אין בכנסת גוף שמתפקידו לדון בהפרת כללי האתיקה
ולהטיל סנקציות בגין כך
על חברי הכנסת הפועלים בניגוד לתקנון ופוגעים בכבוד
הכנסת וחבריה.
מציאות זו מביישת את הכנסת, פוגעת באמון הציבור בה ומשמשת
דוגמה רעה לציב ור בכללו. הצירוף של תופעות אלה מדרדר את היחסים בין קואליציה
.לאופוזיציה ממצב נורמלי של יריבות פוליטית ליחסי איבה בין אויבים
•
הצטמצמות ה מגעים
ה
בלתי פורמליים בין הקואליציה לאופוזיציה:
2 עו"ד ארבל אסטרחן, היועצת המשפטית של ועדת הכנסת, דיון בוועדת הכנסת, הכנסת ה-
20
,פרוטוקול
'מס303
,
11.12.2017
.
3
אוריאנה אלמסי, "השימוש בסעיף98
לתקנון הכנסת שכותרתו 'סדרי דיון מיוחדים' בנימוק של מקרים
,יוצאים מן הכלל", מרכז המחקר והמידע והמיקר של הכנסת27.7.2020
; נתונים לגבי תקופות מאוחרות
.יותר התקבלו מהכנסת
בכנסת הנוכחית הצטמצמו ערוצי ההידברות
,בין הקואליציה לאופוזיציה לרבות בכל
הנוגע לפגישות העדכון בין ראש הממשלה ליו"ר האופוזיציה ,
לפי סעיף13
לחוק
הכנסת; להידברות לא-
פורמאלית בין יו"ר הקואליציה ומרכז האופוזיציה, שבעבר
תרמה להגעה לפשרות והסכמות בין הצדדים ; ולקיזוזים בין האופוזיציה
והקואליציה במקרים המצדיקים זאת (בפרט קשיים רפואיים).
מגעים בלתי
פורמליים היו שכיחים יותר בכנסות קודמות, והם נחוצים כדי להבטיח תפקוד תקין
.של הכנסת
ליקויים אלו פוגעים פגיעה קשה ביכולתה של הכנסת למלא באופן מספק את תפקידיה
בהיבטים של חקיקה,
,)פיקוח על הרשות המבצעת (עבודה המתבצעת בעיקר בוועדות
וייצוג ראוי של ,כל חלקי הציבור
ו כמו כן הם שוחקים עוד יותר את אמון הציבור במוסדות
הפוליטיים. כתוצאה מכך, אנו נמצאים כיום על סף משבר חוקתי-
משטרי ומשבר
.לגיטימציה של ממש
*****************
,אנו קוראים לכל הסיעות, מהקואליציה ומהאופוזיציה
לחשב מסלול מחדש ו לפעול
במהירות לתיקון
הליקויים ולש
וקי .ם האמון והיחסים בין הקואליציה והאופוזיציה
התיקון והשיקום צריכים להיות מבוססים בעיקרם על כללי המשחק הפורמאליים והלא-
.פורמאליים שנהגו בכנסת עד כה
בהתאם לכך להלן נציע "מפת דרכים" להסדרת יחסי קואליציה-
:אופוזיציה
1.
יש לשמור על עיקרון הייצוג
היחסי בוועדות הכנסת
. קיימת
חובה דמוקרטית
ראשונה במעלה להעניק לאופוזיציה מקום ומעמד
ראוי בפעילות הכנסת, לרבות
בוועדות הכנסת, שהן מרכיב מרכזי בעבודתה של
הכנסת כגוף מחוקק ומפקח. כחלק
מכך ניצב העיקרון שלפיו הרכב ועדות
הכנסת צריך לשקף ככל האפשר את יחסי
הכוחות ב.מליאה
מבלי להיכנס להצעות וחלוקות ספציפיות, כך צריך להתבצע איוש
הוועדות גם
בכנסת הנוכחית: כיוון
שהקואליציה
נתמכת על ידי61
ח"כים(
ורק60
הביעו בה אמון בעת הקמתה) ,חלוקת המושבים בוועדות צריכה להיות מבוססת על
יתרון מספרי של חבר ועדה אחד לקואליציה. אפשר לסטות מעיקרון זה
בהסכמה
הדדית של הקואליציה והאופוזיציה (למשל,
אם
ריבוי ה
סיעות
הקטנות בקואליציה
הנוכחית
מ
קשה על יצירת מפתח סיעתי הולם ותרגומו לייצוג בוועדות , או בשל הנוהג
שקיים בוועדת הכנסת להעניק לקואליציה י
ת
רון מספרי הגדול מ-1).
האופוזיציה טענה כי ההצעות לחלוק ת המושבים בוועדות–
ובהן ההצעה שאושרה
במליאה ב-
12.7.2021
, והצעות אחרות שהוצעו על ידי הקואליציה–
אינן עומדות
בעיקרון הייצוג היחסי. ה
הצע
ה שאושרה במליאה נידונה ב בג"ץ, שדחה עתירה של
ח"כים מסיעות האופוזיציה נגד ה, בעיקר משום שאינה חוצה את הרף הנדרש
להתערבות שיפ.וטית בהחלטות הנוגעות לעניינים פנימיים של הכנסת4
,עם זאת
הייעוץ המשפטי בכנסת סבר כי קיימים קשיים בהצעה זו, וגם חוקרי המכון הישראלי
לדמוקרטיה הביעו עמדה דומה ביחס לייצוג שנקבע לאופוזיציה בחלק מהוועדות
(הכספים, הכנסת והחוקה חוק ומשפט). לפיכך, ומבלי להתייחס להצעות השונות
,שהציעה הקואליציה בחודשים האחרונים אנו סוברים שיש לתקן את חלוקת
המושבים
הקיימת בוועדות הכנסת בהתאם לעיקרון הייצוג היחסי.
2.
איוש מלא של הוועדות על ידי נציגי האופוזיציה –
לרבות יו"ר הוועדה לענייני
ביקורת המדינה, נציגי האופוזיציה בוועדת האתיקה, וכל שאר חברי הוועדות. שיבוש
פעולתן של ועדות הכנסת ג .ורם נזק אדיר לכנסת בפרט ולמשטר הדמוקרטי בכלל
היעדרם של נציגי חלק מסיעות האופוזיציה מישיבות הוועדות שכן פועלות בכנסת
פוגם ביכולתם לייצג את הציבור ואת העמדות שבשמם נבחרו לכנסת; ואילו השבתת
פעילותן של ועדת האתיקה והוועדה לענייני ביקורת המדינה מונעת מהן באופן
מוחלט לבצע את עבודתן החשובה. לעניין זה יפים בעינינו דברי הנשיאה אסתר חיות
" :בבג"ץ שדן בעניין הוועדות חוסר הסכמה ביחס להתנהלות הקואליציה אינו יכול
להצדיק את התפרקותם של חברי כנסת מחובתם לייצג במסגרת ועדות הכנסת את
האינטרסים שבשמם נבחרו לכנסת."
5
3.
שימוש מידת
י וסביר של האופוזיציה בכלי הפיליבסטר, במקביל ל הגבלת השימוש
של הקואליציה בסעיף98
לתקנון הכנסת למקרים שאליהם הוא נועד :מקרים
4
בג"ץ5258/21
,חבר הכנסת דוד ביטן ואח' נ' כנסת ישראל ו'אח , החלטה מתאריך25.10.2021
.
5 שם , פסקה27
.לפסק דינה של הנשיאה חיות
חריגים ,בעלי דחיפות
וחשיבות מיוחדת
וכאשר אי שימוש בכלי יביא למעשה לעצירת
החקיקה בפועל .יש לציין כי בכל מקרה כזה ראוי להגיע להסכמות בין הקואליציה
"והאופוזיציה, וכך ברוב המקרים בעבר "בוטלו
פיליבסטרים
.בהסכמה
4.
ריסון השיח הפרלמנטרי–
על ראשי הקואליציה והאופוזיציה לפעול על מנת להפחית
את השיח הפוגעני בכנסת ולמנוע ככל הניתן הפרעות מאורגנות למהלך הדיונים
.במליאה ובוועדות
5.
חזרה להידברות פורמאלית ולא-פורמאלית בין נציגי האופוזיציה והקואליציה.
:בהקשר זה נדגיש שלושה היבטים
•
פגישות עדכון תקופתיות בין ראש הממשלה ליו"ר האופוזיציה. לפי סעיף13
לחוק הכנסת, "ר אש הממשלה יזמין לפי הצורך, ולא פחות מאשר פעם
בחודש, את ראש האופוזיציה ויעדכן אותו בעניני המדינה ,". למיטב הבנתנו
מאז כינון הממשלה הנוכחית פגישות אלה לא נערכו באופן סדיר, ואנו
.קוראים לשוב ולחדש אותם
•
הידברות לא-
פורמאלית בין ראשי הקואליציה והאופוזיציה, ובפרט בין יו"ר
,הקואליציה למרכז האופוזיציה. בעבר החלטות רבות בכנסת
התקבלו
על
בסיס שיח בלתי פורמלי בי .ן ראשי הקואליציה והאופוזיציה שיח זה מאפשר
משא ומתן שיכול להוביל להתנהלות בכנסת הנובעת מהתדיינות והסכמות
ולא מכפייה חד צדדית. לדעתנו, שיח מסוג זה עשוי להגביר גם את האמון
בין הקואליציה והאופוזיציה, לצמצם את מרחבי אי-
ההסכמה, ולאפשר
הישגים רבים יותר, הן לקואל.יציה והן לאופוזיציה
•
קיזוזים–
,כפי שנכתב בתקנון הכנסת, "לעיתים חבר הכנסת נדרש להימצא
מחוץ לכנסת בשעות פעילות מליאת הכנסת, והוא מסכם עם חבר כנסת
מסיעה אחרת (על פי רוב קואליציה מול אופוזיציה)
כי שניהם ייעדרו
.מההצבעה, וכך היעדרותם לא תשפיע על תוצאות ההצבעה ,הבנות אלה
המכונות"
הסכמי קיזוז", נעשות כדבר שבשגרה וניתן לראותן כנוהג
בכנסת."
6 בכנסת הנוכחית אנו עדים לסירוב כמעט מוחלט לנהוג על-
פי נוהג
הקיזוזים ולעתים אף
ל( הפרות של קיזוזים דבר המהווה עילה לקובלנה
)לוועדת האתיקה, לפי תקנון הכנסת,
הן
על ידי
הקואליציה והן
על ידי
האופוזיציה. בשל כך, "מוזעקים" לעתים חברי כנסת להצבעות חרף נסיבות
אישיות (אבל) ורפואיות (במהלך אשפוז, זמן קצר לאחר לידה). מוצע לחזור
להנהיג את "הסכמי הקיזוז", בוודאי כאשר נבצר מחברי-
כנסת להגיע
למליאה מסיבות
רפואיות או אישיות מוצדקות .ע וד יצוין כי לעתים הסכמי
הקיזוז מתבצעים מסיבות אחרות–
לאפשר לח"כים שלא להיות נוכחים
בכנסת לצרכי עבודה
(השתתפות באירועים
וב דיונים, נסיעות לחו"ל), וגם
במקרים אלה מדובר בהסדר לא-
פורמאלי ראוי, המאפשר לחברי הכנסת
.לבצע את עבודתם
המכון הישראלי לדמוקרטיה ישמח לה תגייס לכל מהלך של הידברות בין הצדדים, לתרום
,במחקר השוואתי או בכל מה שיידרש, בתקווה שדיאלוג כזה יוביל גם למהלך רחב יותר
.של חיזוק מעמדה של הכנסת
,נשמח להמשיך ולסייע ככל שנידרש
,בברכה
ד"ר אסף שפירא
ד"ר עמיר פוקס
ד"ר חן פרידברג
6
תקנון הכנסת, "החלטת ועדת האתיקה בעניין הפרת הסכם קיזוז", סעיף1.