חומר רקע

ייצוג המיעוט הערבי בשירות הציבורי עדיין נמוך ביותר. מצב זה פוגע בעקרון השוויון וחותר תחת הלגיטימיות הדמוקרטית של השלטון. שילוב אמיתי בשירות המדינה, בחברות הממשלתיות ובעיריות של הערים המעורבות עשוי להשיא תרומה חיונית לקידומה של שותפות אזרחית איתנה ובת קיימא ובד בבד לחזק את האמון של הציבור הערבי במערכות השלטון. שילוב בשלושה צעדים החברה הערבית בשירות הציבורי עודד רון 1 חרף הצעדים שננקטו בשנים האחרונות לקידום הייצוג ההולם למיעוט הערבי בשירות הציבורי, ייצוגו בעמדות מפתח או בתפקידים שיש להם השפעה על עיצוב מדיניות עדיין נמוך ביותר. מצב זה פוגע בעקרון השוויון וחותר תחת הלגיטימיות הדמוקרטית של השלטון. שילוב אמיתי, לעומת זאת, עשוי להשיא תרומה חיונית לקידומה של שותפות אזרחית איתנה ובת קיימא ובד בבד לחזק את האמון של הציבור הערבי במערכות השלטון. גם האבות המייסדים של המדינה הבינו היטב כי שילוב ממשי של המיעוט הערבי, כזה שיש בו כדי להבטיח השפעה אפקטיבית של קולו במוקדי קבלת החלטות, יהיה המפתח להצלחת הדמוקרטיה הישראלית. מסיבה זו עמדה מגילת העצמאות על החשיבות שבנציגות מתאימה של המיעוט הערבי "בכל מוסדותיה, הזמניים והקבועים" של המדינה. מטרתו של מסמך זה היא להציע לממשלה הבאה שלושה צעדים שיש בכוחם לחזק את תהליכי שילוב החברה הערבית בשירות הציבורי: . ברמת שירות המדינה – ניסוח החלטת ממשלה חדשה שתקבע יעדים חדשים 1 ;לייצוג האוכלוסייה הערבית . ברמת החברות הממשלתיות – עיגון בחקיקה של חובת הייצוג ההולם 2 ;לאוכלוסייה הערבית בקרב העובדים תיקון חקיקה שיעגן את חובת הייצוג ההולם לאוכלוסייה - . ברמה המוניציפלית3 .הערבית בקרב עובדי העיריות של הערים המעורבות שלוש הצדקות עיקריות להתמקדות דווקא בזירות הללו: )א( השפעה: לעובדים בשירות המדינה, בחברות הממשלתיות וברשויות המקומיות יש השפעה עצומה על חיי האזרחים, ובכללם גם על האזרחים הערבים. )ב( מספר העובדים והעובדות בכל אחד מהגופים: בשירות המדינה מועסקים אלף, ובעיריות של 60 אלף עובדים, ברשות החברות הממשלתיות – כ70למעלה מ אלף. אפילו עלייה בשיעור של אחוז אחד בגופים הללו תוכל 20הערים המעורבות – כ עובדים ערבים חדשים, שלא רק יצטרפו לשוק העבודה, אלא גם יוכלו – 1,500 לקדם באחדים מהתפקידים שהם יאיישו – להשתתף במוקדי קבלת ההחלטות המשמעותיים ביותר הקיימים בשירות הציבורי. )ג( הצדקה חוקית: קביעת יעד חדש היא חובתה של הממשלה, ועיגון חובת הייצוג ההולם בעניין עובדי החברות הממשלתיות והרשויות המקומיות בערים המעורבות מתבקש לנוכח ההדרה הבלתי מוצדקת של האוכלוסייה הערבית מן הקבוצות הזכאיות לייצוג הולם מכוח החוקים הללו. 2 ייצוג הולם בשירות המדינה עמדה הוועדה הציבורית המיוחדת שמונתה לבדוק את מצב שירות 1989 עוד בשנת המדינה )ועדת קוברסקי( על הבעייתיות שבתתהייצוג החמור של האוכלוסייה הערבית בפקידות הציבורית ועל הדרתה הכמעט מוחלטת מתפקידים משפיעים. החליטה הממשלה על מבצע לשילוב עובדים ערבים ודרוזים בשירות 1993 בשנת . 5.5% לכ2% עלה ייצוגם בשירות המדינה מ2000 המדינה. ואכן, עד שנת החובה הסטטוטורית לפעול לקידום ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בשירות המדינה – א לחוק 15 , עת הוחל סעיף2000 לרבות בדרגים הבכירים בה – נקבעה לראשונה בשנת , על האוכלוסייה הערבית והדרוזית )עד שנת 1959-שירות המדינה )מינויים(, תשי"ט החוק עסק אך ורק בנשים ובאנשים עם מוגבלות(. הסעיף הנוכחי קובע כי 2000 "בקרב העובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין לייצוגם של ]...[ בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית". כלומר, החוק קובע במפורש כי על הייצוג ההולם להשתקף לא רק בשירות הציבורי בכללותו, אלא גם בדרגות, במקצועות ובמשרדי הממשלה השונים. החוק מורה לממשלה לפעול לקידום הייצוג ההולם על פי היעדים שהממשלה עצמה תקבע. על נציב שירות המדינה להגיש לממשלה, אחת לשנה, המלצות בדבר היעדים הראויים, ועליו להתייעץ לשם כך עם מספר גורמים, בכללם ארגוני חברה אזרחית שעוסקים בקידום זכויותיהן של הקבוצות הזכאיות לייצוג הולם. האחריות לעמידה ביעדים מוטלת הן על משרדי הממשלה השונים והן על נציבות שירות המדינה; על כל אחד מהאחראים לנקוט בתחומו את "האמצעים הנדרשים בנסיבות העניין, אשר יש בהם כדי לאפשר ולעודד ייצוג הולם". 2007 במרוצת השנים התקבלו כמה וכמה החלטות ממשלה ליישום הסעיף, ובנובמבר ערבים, דרוזים וצ'רקסים 10% – להעסקה של לפחות2012 נקבע יעד ממשלתי – עד בשירות המדינה בכללותו. החלטות ממשלה נוספות קבעו הסדרים לייעוד משרות לאוכלוסייה הערבית ואף אימצו המלצות של ועדה ביןמשרדית להסרת חסמים. אכן הושג, 2016 נתונים מעודכנים של נציבות שירות המדינה מלמדים כי במהלך שנת עובדים ערבים בשירות המדינה 10% – באיחור ניכר, היעד שנקבע בהחלטת הממשלה (. נציין כי חלק גדול מהשינוי נובע מגידול של ממש 11.3% עלה שיעורם ל2017 )בשנת במספר העובדים הערבים במערכת הבריאות הממשלתית. 3 חרף מגמת העלייה בייצוג של הערבים בשירות המדינה, מדיניות השילוב הנוכחית אינה נותנת את דעתה להמשך הדרת האוכלוסייה הערבית מדרגי הפקידות הבכירה. 3.2% עובדים ערבים היו רק2017 על פי נתוני נציבות שירות המדינה, נכון לשנת מ"סגל תיכון" 5.3% ;( ומעלה44 מהסגל הבכיר בשירות המדינה בכללותו )דרגות 12.9% ;(, שמתוכן עובדים מקודמים לסגל הבכיר43–42 ,)דרגות הביניים הגבוהות מ"סגל מסד" )הדרגות הנמוכות 7.4%מ"סגל מירב" )דרגות הביניים הנמוכות יותר(; ו עובדים ערבים 25, ישנם רק כ2017 ביותר(. על פי נתונים אחרים, שמתייחסים לסוף משרות בכירות בשירות המדינה 2,000במשרות המסווגות כ"סגל בכיר" מתוך כ (. יצוין כי ברבים ממשרדי הממשלה והרשויות הממשלתיות אין בכלל בכירים 1%)כ ערבים. אנו ממליצים לקדם החלטת ממשלה חדשה שתקבע יעד עדכני לייצוג האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה בכללותו ויעדים ספציפיים לפקידות הבכירה ולסגל התיכון )שמתוכו ממונים רבים מן הפקידים הבכירים(. החלטת הממשלה צריכה לשלב יעדים רוחביים עם יעדים דיפרנציאליים למשרדי הממשלה: 15% יהיו לפחות2022 ( מוצע לקבוע בהחלטת ממשלה יעד שלפיו עד שנת1) .מהעובדים והעובדות בשירות המדינה אנשים מתוך האוכלוסייה הערבית ( מוצע לקבוע כי עד סוף שנת היעד כל משרד ממשלתי ויחידת סמך יהיו חייבים 2) :לעמוד באחד משני היעדים הבאים, לפי הגבוה יותר בשיעור העובדים הערבים במשרד וביחידת הסמך. 3% א. עלייה של לפחות עובדים ערבים מקרב כלל העובדים. 10% ב. המשרד ויחידות הסמך יגיעו לשיעור של מקרב 7% ( מוצע לקבוע כי עד לסוף שנת היעד עובדים ערבים בשירות המדינה יהיו3) מקרב הסגל התיכון. אנו ממליצים גם לקבוע12% ומעלה( ו44 הסגל הבכיר )דרגות מנגנון מתאים של ייעוד משרות שיאפשר לעמוד ביעדים. ( מוצע להקים צוות ביןמשרדי, בראשות מנכ"ל/ית משרד המשפטים או משרד 4) האוצר, שילווה את ביצוע החלטת הממשלה. בצוות יהיו חברים נציגים של נציבות שירות המדינה, הרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, אגף התקציבים של משרד 4 האוצר, נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה ומשרד ראש הממשלה וכן נציגים נוספים שייקבעו על ידי הצוות לפי הצורך. הצוות יעסוק, בין היתר, באישור תוכניות העבודה ובסיוע לַ משרדים בהסרת חסמים. חודשים 6 ( מוצע לחייב כל אחד ממשרדי הממשלה ויחידות הסמך לגבש בתוך5) מיום ההחלטה, בשיתוף עם הצוות הביןמשרדי שיוקם, תוכנית עבודה שתבטיח עמידה ביעדים. ייצוג הולם בחברות הממשלתיות גם בחברות הממשלתיות יש עדיין תתייצוג לעובדים מקרב החברה הערבית. אף כי 2000 , קובע מאז שנת1975- לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1א18 שסעיף בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לאוכלוסייה הערבית, בכל זאת אין היום חובה סטטוטורית לקדם ייצוג הולם שלה בקרב עובדי החברות הממשלתיות, ולמעשה שיעור הערבים המועסקים בהן – לא כל שכן בדרגי קבלת החלטות – קרוב לאפס. ואכן, הנתונים מלמדים על פער גדול מאוד בין מידת הייצוג של ערבים ודרוזים בקרב עובדי החברות הממשלתיות ביחס לשיעורם באוכלוסייה: בעוד )שיעורם באוכלוסייה 1.1% על2016 שיעור הדרוזים בחברות הממשלתיות עמד בשנת בלבד. בהקשר זה צריך 1.3% (, שיעור הערבים )למעט הדרוזים( עמד על1.6%הוא כ וכי 21%כמובן להבהיר כי שיעור האוכלוסייה הערבית בכלל אוכלוסיית ישראל הוא כ ובכלל אוכלוסיית 7.7% שיעורה של העדה הדרוזית בכלל האוכלוסייה הערבית הוא . 1.6% – המדינה כולה 2018 ,(מספר העובדים הערבים בחברות ממשלתיות )לא כולל דרוזים ערבים יהודים 3,331 11,800 5,589 478 81 137 253 9 עמידר דואר ישראל חברת החשמל רכבת ישראל 5 קובע חובת ייצוג הולם לבני העדה הדרוזית בקרב עובדי2012 תיקון לחוק משנת החברות הממשלתיות. ואולם דווקא בהקשר זה המחוקק בחר לחרוג מן הנוהג שהשתרש בהסדרי ייצוג הולם )כלומר, להגדיר את קבוצת ההתייחסות הרלוונטית כ"אוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית"( ונמנע מהחלת ההסדר על ( הונחה הצעת 20האוכלוסייה הערבית בכללותה. על שולחנה של הכנסת האחרונה )ה חוק מטעם ח"כ יוסף ג'בארין )הרשימה המשותפת( שביקשה לתקן את המעוות ולחייב את החברות הממשלתיות לוודא שיש ייצוג הולם לכלל האוכלוסייה הערבית בקרב עובדיהן. ההצעה לא קודמה. אנו סבורים כי אפשר וראוי לאמץ אותה ככתבה (. 21וכלשונה בכנסת הבאה )ה הצעת חוק החברות הממשלתיות )תיקון – ייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית בקרב העובדים( .1 א50 תיקון סעיף .2 ב50 תיקון סעיף )להלן – החוק 1975–בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה א)א(, במקום "או שהוא בן העדה 50 העיקרי(, בסעיף הדרוזית" יבוא "או של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות האוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית". ( לחוק העיקרי, במקום "בני העדה הדרוזית" 2)(ב)ב50 בסעיף יבוא "בני האוכלוסייה הערבית, לרבות האוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית". 6 שבחן את ייצוג הערבים בקרב2008 דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת משנת עובדי העיריות של ערים מעורבות העלה כי "שיעור הערבים בכלל העובדים נמוך במידה ניכרת משיעורם באוכלוסייה". על פי מחקר שערכנו במכון הישראלי (, בכל הערים 2018 לדמוקרטיה לקראת הבחירות לרשויות המקומיות )אוקטובר השנים האחרונות בייצוג של המיעוט 10המעורבות, למעט תל אביביפו, חל שיפור ב , 5% – , בעכו6% הערבי בדרגים המקצועיים בעירייה: ברמלה חלה עלייה של . אלא שלמרות השיפור עדיין אין הלימה בין 2% – ובלוד4% – במעלותתרשיחא שיעורם של הערבים תושבי הערים המעורבות מתוך כלל תושבי העיר לבין ייצוגם בעירייה. יתר על כן, את חלק הארי של התפקידים הבכירים ממלאים יהודים. ואכן, התשובות שקיבלנו במענה לבקשות חופש המידע שלנו מלמדות שהעובדים הערבים השתלבו בעיקר 2018 החדשים שנקלטו בעיריות של הערים המעורבות במרוצת בדרגים הזוטרים, וסקירת חמשת מקבלי השכר הגבוה ביותר בכל רשות מראה תתייצוג משמעותי לעובדים ערבים. ייצוג הולם בערים מעורבות "עיר מעורבת" היא מרחב אורבני שמתגוררות בו קבוצות ממוצא אתני או דתי שונה מכלל תושבי העיר. מלבד ההבדלים ביניהן, 10%ואשר קבוצת המיעוט בה היא יותר מ הקבוצות המתגוררות בעיר חולקות מכנה משותף חשוב – הרצון לחיות במרחב עירוני שיספק להן ולילדיהן את כל צורכיהם, בכלל זה דיור, תעסוקה, חינוך ורווחה. בישראל חלה בשנים האחרונות עלייה של ממש בשיעור הערבים המעתיקים את מקום מושבם מהאוכלוסייה הערבית חיים בערים מעורבות – 10% לערים מעורבות. כיום מעל בחיפה, בתל אביב, בעכו, ביפו, ברמלה, בלוד, במעלותתרשיחא ובנצרת עילית וכן בערים מעורבות בהתהוות, כמו כרמיאל ובאר שבע. 7 4.4% 11.2% 23% 24.5% 20.8% 31.4% 30% 9,855 5,606 1,507 516 492 504 1,242 355 843 180 25 114 103 170 3.6% 15.0% 12% 4.8% 23.1% 20.4% 13.6 2 0 1 8 תל אביביפו חיפה רמלה נצרת עילית מעלותתרשיחא עכו לוד התושבים% הערבים בכלל אוכלוסיית העיר מספר העובדים הערבים בעירייה העובדים% הערבים בכלל עובדי העירייה מספר העובדים בעירייה התושבים% הערבים בכלל אוכלוסיית העיר מספר העובדים הערבים בעירייה העובדים% הערבים בכלל עובדי העירייה מספר העובדים בעירייה 4.4% 10.2% 23% 15.2% 22.2% 28.3% 24.9% 6,794 4,623 727 514 406 550 817 158 572 46 20 78 83 92 2.2% 12.3% 6.3% 3.9% 19.2% 15% 11.2% 2 0 0 8 2008 לעומת2018 ,ייצוג הערבים בדרגים המקצועיים בעיריות נוספו תיקוני חקיקה כדי להבטיח את הייצוג בקרב עובדי העיריות 2012 ו2011 בשנים )וכאמור, גם בקרב עובדי חברות ממשלתיות( "של מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה או שהוא בן העדה הדרוזית". חובה דומה כלפי החברה הערבית, כפי , הושמטה בשתי ההזדמנויות מן הנוסח שעבר. 2008 שהופיעה בהצעת חוק משנת הנתונים מוכיחים אפוא כי חשוב לכלול את האוכלוסייה הערבית בתיקון חקיקה ולהגדיל בעזרתו את ייצוגה בקרב העובדים בעיריות של הערים המעורבות. לאחר שהתיקון יעבור יש לקבוע גם יעדים קונקרטיים לייצוג. נקודת המוצא צריכה להיות חתירה להלימה בין שיעור הערבים באוכלוסיית העיר ובין שיעורם בקרב עובדי העירייה. :להלן התיקון הנדרש בפקודת העיריות . 1 (ב)א173 תיקון סעיף ב)א(, במקום "או 173 בפקודת העיריות ]נוסח חדש[, בסעיף שהוא בן העדה הדרוזית" יבוא "או של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות האוכלוסייה הדרוזית והצ'רקסית". כמו כן, בהמשך סעיף זה, במקום "הוראות סעיף זה יחולו לגבי בני העדה הדרוזית בעירייה שבתחומה למעלה מעשירית מהתושבים אך לא יותר ממחציתם הם בני העדה הדרוזית" יבוא "הוראות סעיף זה יחולו על האוכלוסייה הערבית בעירייה שבתחומה למעלה מעשירית מהתושבים הם ערבים, אך לא יותר ממחציתם". 8 .הדברים המובאים במסמך זה אינם משקפים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה עו"ד עודד רון הוא חוקר במרכז לערכים ולמוסדות דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה. תחומי העיסוק העיקריים שלו הם זכויות אדם ומשפט חוקתי. www.idi.org.il