חומר רקע
1
ועדת ביטחון הפנים
הצוות המשפטי
,ירושלים
כ"ג בשבט התשפ"ב
25
בינואר2022
לכבוד
חברי ועדת
ביטחון הפנים
:הנדון הצעת צו בתי הסוהר )(שחרור מינהלי )(קביעת תקן כליאה(הוראת שעה)
ביום
ד ,'כ"ד בשבט התשפ"ב (
26
ב
ינואר
2022
), צפויה ועדת
ביטחון הפני
ם לדון ב הצעת
צו בתי
( הסוהר
שחרור מינהלי) (קביעת תקן כליאה)
,התש"ב פ–
2022
. רצ"ב סקירה אודות מטרת הצו
.ומשמעויותיו
רקע– מהו תקן כליאה
1.
כדי להתמודד עם
הצפיפות
בבתי הסוהר, תוקנה בשנת1990
,פקודת בתי הסוהר
תחילה
כהוראת שעה ומאז1993
,כתיקון קבוע
ונוסף בה מנגנו ן של.שחרור מנהלי
2.
,הרעיון העומד בבסיסו של השחרור המנהלי הוא שהשר לביטחון הפנים קובע מדי שנה
באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה
תקן כליאה , שמהווה את כלל מספר המקומות בבתי
הסוהר שניתן לשכן בהם אסירים. בכל יום נבדקת מצבת האסירים בבתי הסוהר. אם
מצבת האסירים חורגת
מתקן הכליאה, ניתן להתחיל לשחרר אסירים שיתרת מאסרם
.קצרה יחסית, עוד בטרם סיימו לרצות את עונשם. שחרור מוקדם זה הוא השחרור המנהלי
3.
יש לציין כי מעצם טיבו, תקן הכליאה הוא תקן
כמותי
ולא תקן איכותי, ואף שתנאי
הכליאה נגזרים ממנו, הוא
אינו קובע במפורש מה יהיה מרחב המחיה של האסירים .
4.
.תקופת השחרור המנהלי המרבי תלויה במשך המאסר שנגזר על האסיר, והיא קבועה בחוק
למשל, אסיר שמרצה עונש מאסר של
שנה
יכול להשתחרר בשחרור מנהלי12
שבועות
לפני
תום תקופת מאסרו, ואילו אסיר שמרצה עונש מאסר של12
שנים יכול להשתחרר בשחרור
מנהלי30
.שבועות לפני תום תקופת מאסרו
הפירוט המלא ,הקבוע
,בפקודת בתי הסוהר
מפורט בהמשך.
2
בג"ץ
שטח המחיה
5.
( ביום י"ט בסיוון התשע"ז13
ביוני2017
) פסק בית המשפט העליון בעתירה שעסקה בשטח
המחיה בבתי הסוהר. בפסק הדין נקבע כי על המדינה לפעול לכך ששטח המחיה של כל
אסיר ועציר יהיה3 מ"ר לפחות עד ה-
13.3.2018, ו-
4.5
מ"ר לפחות עד ה-
13.12.2018
.
יצוין
כי בעת מתן פסק הדין שטח המחיה
הממוצע בבתי הסוהר עמד על כ-3
.מ"ר לאסיר
6.
בהמשך
ביקשה המדינה–
וקיבלה–
מספר ארכות ליישום פסק הדין. בשלב זה יישמה
המדינה את חלקו הראשון של פסק הדין, וכיום לכל האסירים שטח מחיה של3
מ"ר
.לפחות באשר לחלקו השני של פסק הדין, הקובע שטח מחיה של4.5
,מ"ר לפחות מהדיונים
שהתקיימו בוועדה בחודש יוני2020
עולה כי הוא יושם לגבי40%
.מהאסירים
7.
כחלק מההיערכות
ליישום פסיקת בג"ץ קיבלה הממשלה שתי החלטות–
'החלטה מס3595
משנת2018
'והחלטה מס291
משנת2020
. ההחלטות מתייחסות להיבטים של בינוי תאים
,ומתקני כליאה חדשים
ה
רחבת השימוש
,בחלופות מעצר וחלופות מאסר ייעול מערכי
השיקום ו מנגנונים נוספים
שיאפשרו את הפחתת מספר הכלואים המוחזקים בבתי הסוהר .
המדינה ביקשה מ בג"ץ ארכה עד סוף2023
לשם יישום ההחלט
ות
והפסיקה, ואולם
בפברואר
ש
עבר החליט בית המשפט כי הארכה תינתן רק עד ה-
31.12.2022
.
תיקוני חקיקה בשנים האחרונות
8.
במהלך העשור האחרון תוקנו ההסדרים הנוגעים לשחרור
המ.נהלי שלוש פעמים
9.
תיקון41
(
2012
).
נוכח הביקורת על כך שההסדר מאפשר לאסירים שהורשעו בעבירות
חמורות להשתחרר לפני תום תקופת המאסר, תוקנה פקודת בתי הסוהר ונקבע בה כי
אסירים שנדונו לתקופה ש עולה על4
שנות מאסר לא יהיו זכאים עוד ל שחרור מנהלי
אוטומטי, אלא רק אם ועדת השחרורים אישרה לשחרר אותם גם בשחרור על תנאי ("ניכוי
.)"שליש זאת, מתוך הנחה ש אסירים אלה הורשעו בעבירות חמורות יותר, ולכן יש בהחלטה
מודעת של גורם אובייקטיבי, שמצא כי שחרורם אינו מסכן את שלום הציבור .
10
.
תיקון54
(
2018
). כדי להתמודד עם פסיקת בג"ץ בעניין שט ח המחיה, וכדי לפנות עוד
מקומות בבתי הסוהר, תוקנה הפקודה ונקבעו בה
תקופות שחרור מנהלי ממושכות יותר .
הסדר זה לא חל על האסירים הביטחוניים, ותקופות השחרור המנהלי של אלו נותרו כשהיו
ערב התיקון. הסדר זה עומד בתוקף עד ה-
19.3.2022
.
11
.
תיקון57
(
2021
)
. לפני כחודש
תוק
נה הפקודה פעם נוספת, בהסדר שייכנס לתוקף ב-
20.3.2022
.
12
.
ראשית, נקבע, כהוראה קבועה, כי הרף שנקבע בשנת2012
בעניין הצורך בהחלטת ועדת
השחרורים בדבר שחרור מוקדם כתנאי לשחרור מ
נהלי ירד מ-4 שנות מאסר ל-3
שנות
מאסר .
3
13
. שנית, הוארך תוקפה של הוראת השעה המסדירה את השח רור המנהלי המורחב עד יולי
2022
:, בשני שינויים מרכזיים
השינוי האחד נוגע לאסירים שהורשעו בעבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות
חמורה ונגזר עליהם עונש של עד3
שנות מאסר. אסירים אלה יידרשו לשחרור מוקדם
של ועדת השחרורים כתנאי לקבלת השחרור המנהלי המורחב, ואם לא הי ו זכאים
.לשחרור מוקדם, תקופת השחרור המנהלי שלהם תהיה התקופה המקוצרת
תיקון שני קיצר את תקופת השחרור המנהלי של אסירים שנגזרו עליהם בין18
ל-
36
חודשי מאסר , לאחר שהתברר שמאחר שתקופות אלה ממושכות מדי, אסירים
,מעדיפים שלא לפנות לקבלת שחרור מוקדם מוועדת השחרורים
ועל כן גם לא עוברים
הליך שיקום מספק.
חרף הקיצור, תקופות השחרור המינהלי של אסירים אלה עדיין
ממושכות משהיו לפני2018
.
מצ"ב כנספח לסקירה זו תקופות השחרור המינהלי נכון להיום וכפי שיהיו עם כניסתו לתוקף של
תיקון57
,החל מה-
20.3.2022
.
14
.
יצוין, כי
ה
צעת החוק שנחקקה ב-
2021
פוצל
ה , כדי שהוועדה תוכל להמשיך לדון בסוגיות
שעלו בדיוניה בעת הכנת הצעת החוק, כגון בחינת השימוש בחלופות מעצר ומאסר במקום
השחרורים המ נהליים, מתן הודעה מוקדמת על השחרור לנפגעי העבירה, ואופן החלת
ההסדר על אסירים שמרצים מאסר כחליף קנס. הוועדה צפויה לדון בסוגיות אלה במהלך
.החודשים הקרובים
שחרורים מ
נהליים בשנים האחרונות
15
. צמ"ב סיכום דיווחי השר על היקפי השחרורים המנהליים בשנים האחרונות. ה עלייה בשנת
2019
מוסברת בכניסתו לתוקף של תיקון54
, שהרחיב משמעותית את היקף השחרורים
.המנהליים ה ירידה החדה בשנת2020
,מוסברת בירידה בהיקף הכלואים בתקופת הקורונה
וכן בהסדר שנקבע בתקנות שעת חירום עם פרוץ המגפה, במסגרתו הוצאו אסירים בתום
.תקופת מאסרם לחופשות, שבאו במקום השחרורים המנהליים
שנה
אסירים שתקופת מאסרם עד4 שנים אסירים שתקופת מאסרם מעל4
שנים
2016
10,897
67
2017
10,446
42
2018
11,698
116
2019
14,056
245
2020
6,069
82
2021
8,692
86
4
הצו
המונח על שולחן הוועדה
16
.
בצו
ה
מונח על שולחן הוועדה
מבקש השר
להעלות את ת קן הכליאה
מ-
14,000
ל-
14,100
,
לתקופה של שישה חודשים.
הערות הצוות המשפטי של הוועדה
17
.
השחרור המנהלי הוא אחד הכלים שבהם משתמשת הממשלה כדי לרווח את הכליאה בבתי
הסוהר. במציאות הנוכחית מדובר בכלי הכרחי, אך הוא אינו חף מבעיות. על הוועדה לבחון
אילו פעולות נוספות נקטה הממשלה לשם הגדלת מרחב המחיה בבתי הסוהר, אילו פעולות
בכוו נתה לנקוט
בעתיד הקרוב ,אילו חלקים מהחלט
ו
ת הממשלה
3595
ו-
291
כבר יושמו
,ואילו מהם טרם יושמו ומה שיעור האסירים המוחזקים היום בתאים שבהם מרחב
המחיה הוא4.5
.מ"ר לפחות לאסיר
18
.
נוכח הבקשה להעלות את תקן הכליאה, יש לבחון מה יהיו השלכות התקן החדש על
הצפיפות בבתי הסוהר ועל
.העמידה בתנאי פסיקת בג"ץ
19
.
,יצוין
כי זוהי הפעם הראשונה מאז2014
בה מתבקשת הוועדה
לאשר את העלאת תקן
הכליאה , אם כי מדובר בעלייה מינורית למדי, והתקן המוצע עדיין נמוך משמעותית משהיה
טרם פסיקת בג"ץ (מצ"ב כנספח לסקירה זו תרשים המתאר את תק
ני
הכליאה מאז2008
) .
עוד
י,צוין כי בהצעת החוק שנדונה בוועדה
ביקשה הממשלה
דווקא
להוריד את תקן
הכליאה מ-
14,000
ל-
13,750
, אך הוועדה נענתה לבקשת השר לא לכלול את הסעיף בהצעת
החוק, מאחר שביקש לבחון מחדש את הנושא, ולהביאו במסגרת הצו המונח כעת על שולחן
הוועדה.
סמכות הוועדה
20
.
בסמכות הוועדה–
א.
;לאשר את הצו כלשונו
ב.
;לא לאשר את הצו
ג.
;לאשר את הצו לתקופה קצרה יותר משביקש השר
ד.
בהסכמת השר–
.)לאשר את הצו לתקופה ארוכה יותר (אך לא ארוכה משנה
ה.
בהסכמת השר– לאשר את הצו בשינויים (כלומר, לקבוע תקן כליאה ג בוה יותר או
.)נמוך יותר
,בברכה
ה
צוות המשפטי לוועדה
5
נספח
'א: שינויים בתקן הכליאה בשנים האחרונות
22035
19190
18280
18163
17700
16873
17300
17416
18026
15500
15500
15500
14000
14000
14000
14000
14100
10000
12000
14000
16000
18000
20000
22000
240002008(דצמבר)2009(דצמבר)2010(יוני)2010(דצמבר)2011(אוגוסט)2012(פברואר)2013(מאי)2014(מאי)2014(דצמבר)2015(נובמבר)2016(נובמבר)2017(נובמבר)2018(אוקטובר)2019(אוטומטי)2020(יוני)2021(יולי)2022(ינואר)
6
נספח
:'ב תקופ
ות השחרור המ
נהלי לפי ההסדר הקיים ולפי ההסדר שייכנס לתוקף ב-
20.3
(
תקופות השחרור המנהלי נמנות)בשבועות
תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות
אסיר
ביטחוני
)(וכלל האסירים בתום הוראת השעה
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
עד6 חודשי מאסר
8
8
8
8
8
2
8
8
2
2
2
2
6
עד12
חודשי
מאסר
12
12
12
12
12
3
12
12
3
3
3
3
12
עד18
חודשי
מאסר
16
16
16
16
16
4
16
16
4
4
4
4
18
עד24
חודשי
מאסר
20
10
20
16
20
5
20
16
5
5
5
5
24
עד30
חודשי
מאסר
20
12
20
18
20
6
20
18
6
6
6
6
30
עד36
חודשי
מאס
ר
21
14
21
20
21
7
21
20
7
7
7
7
36
עד42
חודשי
מאסר
24
0
24
24
24
0
24
24
8
0
8
8
42
עד48
חודשי
מאסר
27
0
27
27
27
0
27
27
9
0
9
9
7
תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות אסיר ביטחוני
)(וכלל האסירים בתום הוראת השעה
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרו ר על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על תנאי
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
48
עד54
חודשי
מאסר
0
0
27
27
0
0
27
27
0
0
10
10
54
עד60
חודשי
מאסר
0
0
27
27
0
0
27
27
0
0
11
11
60
עד66
חודשי
מאסר
0
0
27
27
0
0
27
27
0
0
12
12
66
עד72
חודשי
מאסר
0
0
27
27
0
0
27
27
0
0
13
13
72
עד78
חודשי
מאסר
0
0
28
28
0
0
28
28
0
0
14
14
78
עד84
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
15
15
84
עד90
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
16
16
90
עד96
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
17
17
8
תקופת המאסר כלל האסירים אסיר בעבירות מין ואלימות אסיר ביטחוני
)(וכלל האסירים בתום הוראת השעה
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנאי
עם שחרור על
תנאי
ללא שחרור על
תנ
אי
עם שחרור על
תנאי
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
כיום
החל מ-
20.3
96
עד102
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
18
18
102
עד108
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
19
19
108
עד114
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
20
20
114
עד120
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
21
21
120
עד126
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
22
22
126
עד132
חודשי
מאסר
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
23
23
132
חודשי מאסר
ומעלה
0
0
30
30
0
0
30
30
0
0
24
24