חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה − מבט משווה :כתיבה אסנת אלגום מזרחי :| אישור שירי ספקטור-בן ארי :תאריך א 'באב ,התש"ף22 ביולי2020 מבט משווה משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ .... 2 מבוא... ................................ ................................ ................................ ................................ ... 5 1. רקע– תעשיית הבשר העולמית ................................ ................................ .......................... 7 1.1 צריכת בשר בעולם ................................ ................................ ................................ ........... 7 1.2 יצוא ויבוא בין- לאומי של בעלי חיים לשחיטה– ""משלוחים חיים ................................ ......... 11 2. משלוחים חיים בישראל ................................ ................................ ................................ .... 13 2.1 תעשיית הבשר בישראל ................................ ................................ ................................ .. 13 2.2 יבוא בעלי חיים לשחיטה בישראל ................................ ................................ ..................... 14 2.3 מדיניות המשלוחים החיים בישראל והפיקוח על יישומה ................................ ..................... 16 2.3.1 הנחיות להובלת מקנה בישראל ................................ ................................ .................. 17 2.3.2 דוח מבקר המדינה בנושא הפיקוח של משרד החקלאות בתחום יבוא מקנה ................... 18 3. מבט משווה על משלוחים חיים במדינות העולם ................................ ................................ .... 19 3.1 תקנות והנחיות להובלת בעלי חיים והפיקוח על יישומן ................................ ....................... 20 3.1.1 תקנות האיחוד האירופי להובלת בעלי חיים ................................ ................................ . 20 3.1.2 ביקורת דוח האיחוד האירופי בנושא הובלת בעלי חיים במשלוחים חיי ם ......................... 21 3.1.1 תקנות הובלת בעלי חיים– אוסטרליה ................................ ................................ ......... 22 4. דוגמאות למדינות שנעשו בהן שינויי מדיניות בכל הקשור ליצוא משלוחים חיים ........................ 25 4.1 הולנד ................................ ................................ ................................ ............................ 25 4.2 ניו זילנד ................................ ................................ ................................ ........................ 26 4.3 אוסטרליה ................................ ................................ ................................ ...................... 26 4.4 בריטניה ................................ ................................ ................................ ......................... 28 5. דיון ................................ ................................ ................................ .............................. 29 משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית .מסמך זה הוכן לבקשת חה"כ מיקי חיימוביץ' והוא עוסק במשלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה במסמך מוצגות דוגמאות ממדינות שונות ש בהן חלו בשנים האחרונות שינויים במדיניות ובתקנות בנוגע ליבוא ויצוא של משלוחים חיים . ב תחילה מוצגת התייחסות למדיניות הנהוגה בישראל ולדרכים לפיקוח על יישומה. בהמשך מובאות דוגמאות לתקנות הנוגעות להובלת בעלי חיים במדינות שונות (תקנות האיחוד האירופי ואוסטרליה), ומוצגת התייחסות לממצאי דוח האיחוד האירופי .בנושא ליקויים שנמצאו ביצוא משלוחים חיים מכמה מדינות באירופה לבסוף מוצגות דוגמאות בולטות ממדינות שחלו בהן שינויי מדיניות וחקיקה בנושא יצוא מתחומיהן של משלוחים חיים .של בעלי חיים המו נח ""משלוחים חיים ( Live export ) מתאר משלוחים של בעלי חיים המובלים ממדינה ל מדינה למטרות פיטום ושחיטה, כחלק מתעשיית הבשר. בעלי החיים שמיוצאים ממדינה למדינה מובלים דרך היבשה, האוויר או הים . מטרת המשלוחים היא לספק את הביקוש לבקר או לצאן טרי במדינות י המ יבאות . בשנים האחרונות מתנהל בזירה הבין-לאומית ובזירה המקומית בישראל דיון רחב היק ף בכמה היבטים של המשלוחים החיים, ובכללם ההיבט ה כלכלי, ההיבט המשפטי- ,חקיקתי ההיבט ה בריאותי, ההיבט ה סביבת י וההיבט ההומני וה ערכי. הטיעונים בעד קיום משלוחים חיים כחלק מתעשיית הבשר נוגעים לשיקולים כלכליים , שתכליתם לענות על הביקוש לבשר טרי בקרב הצרכנים, כשהשוק המקומי אינו יכול לספק ביקוש זה. הטיעונים נגד קיום המשלוחים החיים מתמקדים ב סבל שנגרם לבעלי החיים המובלים ליעדים ברחבי העולם, לעיתים בצפיפות, ללא אוורור וגישה למים ולמזון, עם הפרשי טמפרטורה קיצוניים במע.בר בין יבשות ומדינות ועוד יצוא ויבוא בין-לאומי של בעלי חיים לשחיטה – ""משלוחים חיים שוק יצוא ויבוא בעלי החיים לצורך שחיטה מגלגל מיליארדי שקלים בשנה; שווי היצוא העולמי של מקנה בשנת2016 הוערך ביותר מ- 18 מיליארד דולר .בשנה היצואניות ,)הגדולות ביותר של מקנה הן אוסטרליה (המובילה בתחום צרפת, הולנד, קנדה וגרמניה, אך גם מדינות מתפתחות כמו ברזיל, סין, מקסיקו וסומליה הן יצואניות גדולות וצומחות. שלוש היבואניות .הגדולות הן ארה"ב, גרמניה ואיטליה תעשיית הבשר בישראל בשנים2014 – 2019 חל ה ה יי על של כ- 102% במספר ראשי הבקר שיובאו לארץ ממדינות שונות, ובעשור האחרון מספר ראשי הבקר שיובאו לארץ בשנת2019 (כ- 247 אלף), היה יותר מפי שניים מ מספר ראשי הבקר שיובאו בשנת 2011 (כ- 109 א.)לף עם השנים גדל גם מספר המדינות שמהן מיובאים ראשי בקר לישראל. במקביל חלה עלייה ניכרת במספר ראשי הצאן שיובאו לישראל, והיבוא בשנת2019 משקף על י יה של % 732 .לעומת תחילת העשור משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדיניות המשלוחים החיים בישראל והפיקוח על יישומה בשנים2014 – 2015 פעל משרד האוצר לעידוד היבוא ולהורדת המכס על יבוא עגלים חיים לרמת פטור . על פי משרד החקלאות, הורדת חסמי המכס לרמת פטור על יבוא עגלים חיים התקבלה לאחר שהממשלה שקלה את מכלול השיקולים הרלוונטיים ובכלל זה שיקולים של יוקר המחיה וצמצום הפ גיעה ברווחת בעלי החיים במשלוחים . בדצמבר2015 " התקבלה החלטת ממשלה בנושא קידום ההגנה על בעלי החיים ורווחתם " ונקבע בה כי יש להקים ועדה ציבורית מייעצת לתחום צער בעלי חיים. הוועדה המליצה, בין היתר, להחיל את אותו משטר מיסוי אשר מוטל על הבשר המצונן גם על המקנה ה חי ,, מאחר שכיום נוצר תמריץ כלכלי להעדיף יבוא מקנה חי על יבוא בשר מצונן ויש בכך כדי לפגוע ברווחת בעלי החיים; לאסור את יבוא המקנה לשחיטה מיידית ; לקדם חקיקה לשיפור רווחת בעלי חיים בהובלה ימית ואווירית; להקנות למשרד החקלאות אמצעי פיקוח ואכיפה מעשיים להבטחת רווחת בעלי החיים .המיובאים לארץ בינואר2018 פרסם משרד החקלאות הוראות ,מעודכנות להובלת מקנה המחייבות את יבואני המקנה החי לפעול לצמצם ככל האפשר א ת.הפגיעה ברווחת בעלי החיים במהלך הובלתם לישראל דוח מבקר המדינה בנושא הפיקוח של משרד החקלאות על יבוא מקנה בחודשים פברואר עד אוגוסט2019 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של פיקוח משרד החקלאות על יבוא של בקר .וצאן (מקנה) לבשר לפי הדוח, היו כשלים בתחום הפיקוח הווטרינרי ותנאי בעלי החיים; הליכי האכיפה בתחום לקו בחסר, ולמעשה משרד החקלאות לא נקט סנקציות ,כלפי יבואנים או בעלי אוניות שלא עמדו בהנחיות המשרד .למעט מקרים חריגים מאוד עוד עלה כי למרות רפורמות שביצע משרד החקלאות כדי להוריד את מחיר בשר הבקר לצרכן ואת המכס על עגלים מיובאים, משנת2013 ועד סוף שנת2018 חלה הי עלי של כ- 4.5% – 6% במדד מחירי הבשר. בדוח הובאו המלצות למשרד החקלאות לפעול להגברת האכיפה של הוראות ההובלה ולקדם את תעדוף הבשר המצונן מחו"ל על ,יבוא המקנה החי כדי לתת מענה לאלו המבקשים לצרוך בשר טרי אגב צמצום הסבל .הנגרם לבעלי החיים מבט משווה תקנות האיחוד האירופי להובלת בעלי חיים בתקנות האיחוד האירופי נקבע כי על מדינות מייצאות מוטלת האחריות לוודא שמשך ההובלה של בעלי החיים במשלוחים בין-לאומי ים יקוצר ככל האפשר וכי ייושמו וייאכפו נהלים לשמירה על רווחת בעלי החיים ב זמן ההובלה ו אחריה, ול .מניעת התפשטותן של מחלות זיהומיות התקנות מנחות את המדינות החברות להתייעץ עם ועדה מקצועית בסוגיית ,משך הובלת בעלי החיים ולפתח מודלים ותוכניות עבודה לשמירה ,על רווחת בעלי החיים לוודא ש חברי הצוות ה מטפלים בבעלי החיים קיבל ו הכשרה ייעודית ,ולפעול כדי שבנקודות ה עגינה ובמעברים יקיימו וטרינרים ביקורות על מצב בעלי.החיים המובלים משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דוח ביקורת האיחוד האירופי בנושא הובלת בעלי חיים במשלוחים חיים באפריל2020 פרסם האיחוד האירופי דוח מקיף שנכללו בו ממצאים על אופן התנהלותן של כמה ממדינות האיחוד אשר מייצאות מתחומיהן בעלי חיים באמצעות משל וחים חיים בהובלה ימית. ממצאי הדוח הראו ליקויים בתנאי .ההובלה של בעלי החיים, בפיקוח על השלבים השונים של ההובלה ובתיעוד מידע המאפשר פיקוח ואכיפה התקנות האוסטרליות להובלת בעלי החיים התקנות האוסטרליות נועדו לחדד את ההנחיות לשמירה על רווחת בעלי חיים המובלים בהובלה אווירית וימית. לפי ,התקנות על משרד החקלאות של אוסטרליה להגיש דוח לפרלמנט פעם ב חצי שנה ,ובו דיווח על שיעורי התמותה שנרשמו בכל אחד מהמשלוחים החיים שיצאו מתחומי המדינה ליעדים שונים. באתר משרד החקלאות של אוסטרליה פורסמה ב- 19 במאי2020 הודעה ו לפיה תוקנו תקנות חדשות עדכניות אשר עתידות לה י כנס לתוקף בנובמבר2020 . בתקנות החדשות יש שינויים בשטח המינימלי המוקצה לכל אחד .מבעלי החיים, בטווח המשקלים המינימלי והמקסימלי להובלת בעלי חיים, בשיעורי התמותה המרביים המותרים ועוד דוגמאות למדינות שנעשו בהן שינויי מדיניות בעניין יצוא משלוחים חיים כמה מדינות מיי צאות נקטו שינויי מדיניות כגון איסור יצוא משלוחים חיים מתחומיהן, ולחלופין הפסקת היצוא לאזורים מסוימים בתקופות מסוימות של השנה (כגון חודשי הקיץ), או הפסקת יצוא למדינות אשר אינן עומדות בתקנות המחייבות לעניין שמירה על רווחת בעלי החיים. לדוגמה, שרת החקלאות בהולנד ה נחתה להפסיק יצוא משלוחי בעלי חיים מהולנד למדינות הפדרציה הרוסית , עקב אי- עמידתן בתקנות האיחוד האירופי לשמירה על רווחת בעלי החיים המועברים אליהן ;ניו זילנד אסרה י צוא בעלי חיים לשחיטה, למעט מקרים חריגים ש בהם יינתן אישור מיוחד לי צואנים אשר יעמדו בדרישות הממשלה ;באוסטרליה הוחלט בשנת2019 לאסור יצוא משלוחי כבשים בהובלה ימית למדינות המזרח התיכון מחודש יוני עד22 בספטמבר2019 , בשל הפרשי הטמפרטורות בין מדינת המוצא למדינות היעד בחודשים אלה, אשר עלולים לגרום לעקת חום ולתמותה רבה של בעלי החיים ;בבריטניה פרסם מזכיר משרד המזון והסביבה ב ספטמבר2018 הכרזה ו בה ציין כי הממלכה תשקול לאסור י צוא של אלפי בעלי חיים חקלאיים ליעדים שונים ביבשת אירופה ,לאחר פרישתה מהאיחוד האירופי אולם מעיון באתר משרד החקלאות עולה כי בינואר2020 , ,בד בבד עם פרישתה של בריטניה מהאיחוד האירופי התקבלה החלטה לבטל הכרזה זו. משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבוא מסמך זה נכתב לבקשת חברת הכנסת מיקי חיימוביץ' והוא עוסק בנושא משלוחים חיים של .בעלי חיים המיועדים לשחיטה, במדינות בעולם המושג""משלוחים חיים ( Export Livestock ) עוסק ב משלוחים של בעלי חיים המובלים .ממדינה למדינה למטרות פיטום ושחיטה, כחלק מתעשיית הבשר1 בעלי החיים שמיוצאים ממדינה למדינה מובלים בדרך יבשתית (במשאיות הובלה ייעודיות), אווירית (בהטסה) או ימית .)(באמצעות כלי שיט ואוניות משא2 מטרת המשלוחים היא לספק את הביקוש ל( בשר טרי ב עיקר ב קר )או צאן ,במדינות המייבאות ובפרט ב מדינות ה מזרח התיכון וב מדינות דרום מ.זרח אסיה3 תנאי ההובלה, כמות המקנה4 המיובא, סוג המקנה, משך המסע ונתונים נוספים, משתנים ממשלוח למשלוח לפי הנסיבות, ובהן: המרחק ממדינת המוצא למדינת היעד, גודל כלי .התחבורה המשמש להובלה ותקנות ההובלה הנהוגות בארצות המוצא5 על פי נתוני משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: משרד החקלאות), בשנים2017 – 2019 חלה יה י על של21% במספר ראשי הבקר שיובאו לישראל במשלוחים החיים (כ- 204 אלף ראשי בקר בשנת2017 לעומת כ- 247 אלף בשנת2019 .) 6 מקור המשלוחים המיובאים לישראל הוא מדינות אירופה ואוסטרליה. המשלוחים המיובאים לארץ ממדינות אירופה מובלים לנמל אשדוד ולנמל .חיפה ואילו המשלוחים המגיעים מאוסטרליה מובלים לנמל אילת7 1 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פרסומי אגף דוברות והסברה משלוחי בעלי חיים באוניות, הובלת בעלי חיים בים באוניות דרך הים , 28 במאי2015 . 2 מבקר המדינ ה, דוח שנתי70 :ב הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות , מאי2020 . 3 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למ חקר, כלכלה ואסטרטגיה, יבוא וי צוא בי ן-לאומי של בעלי חיים לשחיטה (בקר, צאן וכבשים ), אוגוסט2018 . 4 "מקנה " הוא שם כולל לבהמות מבוי תות המשמש ות במשק החי של האדם לשימושים חלקאיים ולצ ו ,רכי שחיטה ומאכל. המונח המקראי מציין לרוב צאן בקר ובהמות עבודה. משרד החקלאות משתמש במונח מקנה בין היתר במסגרת הנחיות להובלת בעלי חיים ואף בדוחות יבוא מקנה וצאן ,. בהתאם לכך גם במסמך זה נעשה שימוש במונח מקנה לציון בעלי חיים המיועדים לשימוש חקלאי ולשחיטה, בכללם ראשי צאן ובקר. 5 European Commission, Directorate general for health and food safety, Overview Report on welfare of animals Exported by sea, April 24th 2020. 6 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, אגף השירותים הווטרינרי י ,ם דוחות יבוא מקנה, כניסה: 30 ביוני2020 . 7 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פרסומי אגף דוברות והסברה משלוחי בעלי חיים באוניות, הוב לת בעלי חיים בים באוניות דרך הים , 28 במאי2015 . המושג""משלוחים חיים עוסק ב משלוחים של בעלי חיים המובלים ממדינה למדינה (בדרך יבשתית, אווירית או ,)ימית למטרות פיטום ושחיטה, כחלק מתעשיית הבשר וכדי לספק את הביקוש לבשר טרי .במדינות המייבאות על פי נתוני משרד החקלאות, בשנים2017 – 2019 חלה יה י על של 21% במספר ראשי הבקר שיובאו לישראל במשלוחים חיים (כ- 204 אלף ב- 2017 לעומת כ- 247 אלף ב- 2019 .) משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנים האחרונות מתנהל בזירה הבין- לאומית ובזירה המקומית בישראל דיון רחב היקף על כמה היבטים הקשורים למשלוחים החיים, בכללם ההיבט ה כלכלי, 8 ההיבט המשפטי- ,חקיקתי9 ההיבט ה בריאותי, 10 ההיבט ה סביבת י11 וההיבט ההומני וה ערכי. 12 יודגש כי מפאת מגבלות היקף המ סמך והבחירה להתמקד במבט משווה על הנעשה בתחום במדינות אחרות, במסמך זה יוצגו דוגמאות ממדינות שבהן חלו בשנים האחרונות שינויים במדיניות ובתקנות הנוגעות ליבוא ויצוא משלוחים חיים, ולא תוצג סקירה מקיפה של כלל .הסוגיות בתחום. במסמך תובא גם התייחסות לנעשה בישראל בשנים האחרונות בתחילה מוצגים נתונים כלליים על תעשיית הבשר בעולם, צריכת בשר, ייצורו, ו יצוא ויבוא בין- לאומי של בעלי חיים באמצעות משלוחים חיים. יודגש כי מטרתו של פרק זה היא להציג סקירה כללית של היקפי ייצור וצריכת הבשר במדינות העולם, ואין בו סקירה מעמיקה של כלל ההיבטים הכלכליים והסביבתיים הנוגעים לתעשיית הבשר. בהמשך מובאת סקירה של היקף יבוא המ שלוחים החיים לישראל בעשור האחרון, ואחריה מוצגת התייחסות למדיניות הנהוגה בישראל ולדרכים לפיקוח על יישומה, ובכלל זה הנחיות משרד החקלאות בנושא רווחת בעלי חיים בהובלת צאן ובקר לישראל וממצאים מדוח מבקר המדינה שעסק בנושא ופורסם בחודש מרץ 2020 . בפרק העוסק במדיני ות בין-לאומי ת בנושא משלוחים חיים בעולם מובאות דוגמאות לתקנות העוסקות בהובלת בעלי חיים במדינות שונות , בדגש על תקנות האיחוד האירופי ואוסטרליה וכן התייחסות לעיקרי ממצאי דוח האיחוד האירופי בנושא ליקויים שנמצאו בעת 8 ההיבט הכלכלי עוסק,, בין השאר ב תעשיית הבשר במדינות שונות, וליחס בין שיעור צריכת הבשר במדינה להיצע הקיים. יצוין כי במרבית המדינות תעשיית הבשר מבוססת על גידול מקומי , כמו גם על יצוא ויבוא .בשר קפוא ובשר טרי שמקורו בבשר מצונן, או במשלוחים חיים של מקנה המיועד לשחיטה 9 ההיבט המשפטי עוסק ב פעילות הנעשית לעיגון הנושא בחקיקה ובתקנות מפורטות אשר מסדירות את תנאי ההובלה של בעלי החיים במשלוחים במדינות .היצוא והיבוא, וכן את הפיקוח והאכיפה של תקנות אלו בהקשר זה ראוי לציין כי במדינות האיחוד האירופי, ארה"ב, אוסטרליה ומדינות אחרות ישנן תקנות ו מי חדות שנועדו לשמירה על רווחת בעלי החיים המועברים למדינות אחרות בעולם לשחיטה. תקנות אלו כוללות התייחסות לנושאים כמו גובה מתקן ,ההובלה המרווח שיש להקצות לכל בעל חיים ו מתן מזון ומים לבעלי החיים ב זמן:ההובלה. להרחבה ראו למשל EUR-Lex, The European Convention for the protection of animals international transport, December 14th 2019. Australian Government, Department of Agriculture, Water and the Environment, Australian Standards for the Export of Livestock, April 2020. 10 ההיבט הבריאותי עוסק ב חשש מהימצאות מחוללי מחלות בקרב המקנה המיובא, שעלולים להשפיע על בריאות הציבור :. ראו למשל מבקר המדינה, דוח שנתי70ב, הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות , פיקוח משרד החקלאות על מחלות בעלי ,חיים מאי2020 , 'עמ1193 – 1221 . 11 ההיבט הסביבתי עוסק ב.פוטנציאל הנלווה לגרימת נזקים סביבתיים שמקורם בתעשיית הבשר בכלל ובמשלוחים החיים בפרט יודגש כי במסמך זה לא תובא התייחסות לנושא ההשלכות הסביבתיות שעשויות להיות לתעשיית המשלוחים החיים, בין היתר מאחר ש אין די מידע ונתונים ברמה הלאומית והבי ן- לאומית באשר לסוגיה זו. עם זאת, יש לציין כי בשנים האחרונות השיח בעניין ההשפעות הסביבתיות הפוטנציאליות של מ שלוחים חיי ם בין- לאומיים עלה .בהקשרים שונים לדוגמה, ארגון ה- FAO (ארגון המזון והחקלאות של האומות המאוחדות) כתב פרסומים שונים שעוסקים בנושא ,)(תרומות לצד אתגרים ו נכללות בהם סוגיות מגוונות כגון פליטת גזי חממה במהלך השינוע, זיהום הנגרם בשל שימוש מוגבר בדלקים, ז יהום הים על ידי שפכים שמקורם :במשלוחים, שינוי המארג האקולוגי הימי ועוד. להרחבה ראו FAO, Livestock and the Environment, June 2020. 12 ההיבט ההומני והערכי עוסק ב רצון לשמור ככל האפשר על רווחת בעלי החיים המובלים במשלוחים החיים ולמנוע מהם סבל אשר עלול להיגרם להם בשלבים שונים של המסע. :יש לציין כי הדיון בהיבטים הנוגעים למשלוחים החיים מתנהל בפורומים מגוונים. לדוגמה ראו פרוטוקול דיוני ועדת המשנה של ועדת החינוך של הכנסת לצער בעלי חיים, משלוחים בי ן-לאומיים לישראל של בע לי חיים המיועדים לשחיטה , 18 בינואר2016 . בשנים האחרונות מתנהל בזירה הבין- לאומית ובישראל דיון רחב בדבר היבטים מסוימים של ,המשלוחים החיים ,ובהם ההיבט הכלכלי ההיבט המשפטי- חקיקתי, ההיבט ,הבריאותי, הסביבתי וההיבט.ההומני והערכי במסמך זה מוצגות דוגמאות ממדינות ש בהן חלו בשנים האחרונות שינויים במדיניות ובתקנות הנוגעות ליבוא ויצוא משלוחים.חיים משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יצוא משלוחים חיים מכמה מדינות באירופה ליעדים בעולם. לבסוף מוצגות כמה דוגמאות בולטות ממדינות שחלו בהן שינויי מדיניות וחקיקה בנושא יצוא משלוחים חיים של בעלי חיים .מתחומיהן 1. רקע– תעשיית הבשר העולמית 1.1 צריכת בשר בעולם תעשיית הבשר העולמית מבוססת על רצף של תהליכים, החל בגידול בעלי החיים ושחיטתם (ייצור הבשר), דרך אריזה, שימור, עיבוד והובלה של הבשר וכלה בשיווקו למקורות שונים. אופן גידול בעלי החיים בתעשיית הבשר משתנה על פי סוג בעלי החיים, זמינות המשאבים כגון משאבי קרקע, הכללים הנהוגים בכל מדינה ושיקולים כלכליים בתהליך הגידול. חלק גדול מתעשיית ,הבשר מבוסס על גידול מרוכז וצפוף של בעלי חיים במקומות מגודרים וסגורים, כגון רפתות לולים ודירים. תעשיות נלוות מספקות שירותים לתעשיית הבשר: שירו תים ווטרינריים, חברות תרופות המספקות תרופות לבעלי החיים, ספקי מספוא ומזון לבעלי חיים, יצרניות של מתקני .כליאה, חברות שעוסקות בהובלת בעלי חיים, ייצור מקררי בשר, מתקני עיבוד בשר ועוד13 בעשור האחרון חלה עלייה בצריכת הבשר במדינות בעולם, הן במדינות מפותחות והן במדינות מתפתחות, בד בבד עם הגידול בייצור הבשר ושיווקו באמצעות סחר בין מדינות, כפי שיפורט .בהמשך המסמך בתרשים1 מוצגים נתונים על צריכת בשר שנתית ממוצעת לנפש בשנת 2018 במדינות בעולם. תרשים1 ,: שיעור צריכת בשר במדינות בעולם2018 )(קילוגרם לנפש14 13 FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations, Meat Market Review, Overview of global meat market developments in 2018, March 2019. 14 OECD Data, Meat Consumption, 2019. 0 20 40 60 80 100 120 ארגנטינה ארצות הברית ברזיל ישראל קזחסטן אוסטרליה צ'ילה קנדה נורבגיה שוודיה דרום אפרקה ניו זילנד בריטניה קוריאה האיחוד האירופי קולומביה רוסיה וייטנאם מקסיקו טורקיה מצרים יפן פקיסטן איראן מלזיה אוקראינה פרו ערב הסעודית פיליפינים סין אתיופיה אינדונזיה תיאלנד הודו בשר בקר בשר עוף בשר חזיר בשר כבש בעשור האחרון חלה עלייה בצריכת הבשר במדינות מפותחות ומתפתחות בעולם, בד בבד עם הגידול בייצור הבשר ושיווקו באמצעות .סחר בין מדינות משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי התרשים, בשנת2018 , ארבע המדינות המובילות בעולם בצריכת בשר בקר היו ארגנטינה (כ- 40 ק"ג ,)לנפש ארצות הברית ( 26.1 ,)ק"ג לנפש ברזיל ( 24.5 )ק"ג לנפש וישראל , שבה צריכת בשר הבקר הממוצעת היא20.5 ק"ג לנפש. המדינות המובילות בצריכת בשר חזיר הן מדינות האיחוד האירופי ( 34.6 ,)ק"ג לנפש קוריאה ( 30.8 ,)ק"ג לנפש וייטנאם ( 30 )ק"ג לנפש וסין ( 29.3 ק"ג לנפש). ה מדינה המובילה בצריכת בשר כבש היא אי ת לנד ( 10 )ק"ג לנפש ואחריה קזחסטן ( 8.3 )ק"ג לנפש ואוסטרליה ( 7.2 .)ק"ג לנפש על פי נתוני ה- OECD צריכת בשר עוף בישראל היא הגבוהה בעולם– 64.9 ק"ג לנפש. אפשר ,להסביר זאת בכך שמטעמים דתיים ותרבותיים צריכת בשר החזיר בישראל היא נמוכה מאוד .והדבר משפיע על צריכת סוגי הבשר האחרים, דוגמת בשר עוף ובשר בקר על פי נתוני ה- OECD :היקף צריכת הבשר בעולם מושפע ממגוון גורמים ,רמת החיים במדינה מחירי הבשר– מוצר אשר מאופיין בעלויות ייצור גבוהות ובמחירי שוק גבוהים יחסית– היקף ייצור הבשר המקומי, הרגלי תזונה, גורמים הנקשרים לתרבות ומסורת, התפרצות מחלות ומגפות .בקרב בעלי חיים ועוד15 על פי תחזית לשנים2020 – 2029 שפרסם לאחרונה ה- OECD , צריכת הבשר לנפש צפויה לגדול בעשור הקרוב ב- % 0.24 בשנה במדינות המפותחות, קצב הנמוך פי ארבעה מקצב הגידול בעשור האחרון. לעומת זאת, במדינות המתפתחות הצריכה צפויה לגדול ב- % 0.8 ,בשנה קצב גידול כפול ,מהקצב בעשור האחרון. מכלל הגידול הצפוי בצריכת הבשר בעשור הקרוב% 16 מקורם בצריכת בשר בקר. יש לציין כי בישראל היחס בין צריכת הבקר הצפויה לנפש ב- 2029 לצריכה הממוצעת לנפש ב- 2017 – 2019 הוא מהגבוהים בעולם (ישראל היא המדינה השלישית בעולם, אחרי צ'ילה ודרום אפריקה בצריכת הבקר, והרביעית אחרי קזחסטן, סין ומלזיה בצריכת בשר כבש), ד.בר המעיד על צפי לקצב גידול גבוה16 ( על פי דוח ארגון המזון והחקלאות של האו"םFAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations ,)ייצור הבשר העולמי בשנת2018 הוערך בכ- 336.4 ,מיליון טונות של בשר (עלייה של% 1.2 משנת2017 .) 17 15 .שם 16 OECD-iLibrary, OECD-FAO Agricultural outlook 2020–2029, July 16th 2020. על פי תחזית לשנים 2020 – 2029 שפרסם לאחרונה ה- OECD , צריכת הבשר לנפש צפויה לגדול בעשור הקרוב ב- 0.24% בשנה ,במדינות מפותחות קצב הנמוך פי ארבעה מקצב הגידול בעשור ,האחרון. לעומת זאת במדינות המתפתחות הצריכה צפויה לגדול ב- % 0.8 ,בשנה קצב גידול כפול מהקצב בעשור האחרון. על פי נתוני ה- OECD היקף צריכת הבשר בעולם מושפע ממכלול גורמים ובהם רמת החיים ,במדינה, מחירי הבשר היקף ייצור הבשר המקומי, הרגלי תזונה וגורמים הנקשרים .לתרבות ומסורת משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בלוח1 מוצגים נתונים על היקף ייצור ה בשר .בשנתיים האחרונות בכמה מדינות לוח1 : היקף ייצור בשר במדינות בעולם (באלפי.)טונות 18 מדינה 2017 2018 )שיעור השינוי (באחוזים מ שנת2017 סין 86,887 85,598 0.3% - ( מדינות האיחוד אירופיEU ) 48,163 49,084 1.9% + ארצות הברית 45,772 46,768 2.2% + ברזיל 27,586 27,579 0.0% הפדרציה הרוסית 9,900 10,248 3.5% + הודו 7,256 7,424 2.3% + מקסיקו 6,822 7,028 3.0% + ארגנטינה 5,756 5,953 3.4% + )סך הכול (בעולם 332,464 336,369 1.2% + לפי הלוח, בשנת2018 יצרניות הבשר המרכזיות היו סין, מדינות האיחוד האירופי, ארצות הברית, ברזיל ומדינות הפדרציה הרוסית; במרבית המדינות הנזכרות בלוח חלה עליי ה בייצור הבשר בשנת2018 לעומת השנה הקודמת; היקף ייצור הבשר עלה בשנים האחרונות גם במדינות ואזורים נוספים, ובהם צפון אמריקה, אוסטרלי ה ומזרח אירופה, בין היתר בעקבות .שיפורים טכנולוגיים ששולבו בתעשיית הבשר19 הסחר בין ה-לאומי בבשר נותן מענה ל מדינות שאין ביכולתן לענות על הביקוש לצריכת בשר טרי ,רק באמצעות גידול חקלאי מקומי של בקר וצאן וערכו הכספי בעשור האחרון גדל יותר מפי שניים. על פי התחזית שפרסם ה- OECD , היקף הסחר העולמי בבשר צפוי להמשיך לגדול גם בעשור הקרוב, אולם קצב הגידול יהיה נמוך באופן משמעותי מזה שהיה .אופייני בעשור הקודם20 18 FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations, Meat Market Review, Overview of global meat market developments in 2018. March 2019. 19 .שם 20 OECD-iLibrary, OECD-FAO Agricultural outlook 2020–2029, July 16th 2020. סחר בבשר נועד לתת מענה למדינות שאין ביכולתן לענות על הביקוש לצריכת בשר רק באמצעות גידול חקלאי מקומי של בשר וצאן. על פי ה- OECD היקף הסחר העולמי בבשר צפוי להמשיך לגדול גם בעשור הקרוב, אולם קצב הגידול יהיה נמוך באופן משמעותי מזה שהיה .בעשור הקודם משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בלוחות2 ו- 3 מוצגים נתונים על היקף הי צוא והיבוא במדינות שונות ב שנים2017 – 2018 . לוח2 : היקף יבוא ה בשר ל מדינות)בעולם (באלפי טונות21 שיעור השינוי מ שנת2017 : 2018 2017 מדינה % 3.7 + 5,400 5,208 סין % 2.3 + 3,721 3,635 יפן % 5.0 + 2,276 2,167 מקסיקו % 0.9 - 2,176 2,195 ארצות הברית % 10.6 + 1,598 1,445 וייטנאם % 14.3 + 1,505 1,317 קוריאה % 2.0 + 1,311 1,285 מדינות האיחוד האירופי % 8.5 - 887 970 ערב הסעודית % 28 - 868 1206 מדינות הפדרציה הרוסית % 2.4 + 32,287 31,539 סך הכ ו)ל (בעולם לפי הלוח, בשנים2017 – 2018 ארבע יבואניות הבשר המובילות בעולם היו סין ,יפן מקסיקו וארצות הברית ; בשנת2018 חלה עלייה ביבוא הבשר לעומת שנת2017 במרבית המדינות המייבאות– בקוריאה חלה עלייה של14.3% ביבוא בשר לעומת שנת2017 ואילו בווייטנאם נרשמה עלייה של10.6% ,ביבוא בשר; כמו כן בעולם חלה על י יה ממוצעת של 2.4% ביבוא הבשר . יצוין כי בשנת2018 הייתה ירידה של28% בהיקף יבוא הבשר למדינות הפדרציה הרוסית לעומת שנת2017 . לוח3 : היקף יצוא הבשר מ)מדינות בעולם (באלפי טונות22 שיעור השינוי משנת2017 : 2018 2017 מדינה % 4.2 + 8,047 7,723 ארצות הברית % 1.1 - 6,946 7,023 ברזיל % 2.7 + 5,131 4,996 מדינות האיחוד האירופי % 10.5 + 2,106 1,905 אוסטרליה % 0.1 + 1,992 1,919 קנדה % 15.2 - 1,472 1,736 הודו % 9.3 + 1,216 1,113 תיאלנד % 4.8 + 1,038 991 ניו זילנד % 2.9 + 33,787 32,833 סך הכ ו)ל (בעולם 21 FAO – Food and Agriculture Organization of the United Nations, Meat Market Review, Overview of global meat market developments in 2018, March 2019. 22 .שם משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי הלוח, בשנים2017 – 2018 ארבע יצואניות הבשר המובילות בעולם היו ארצות הברית , ברזיל, מדינות האיחוד האירופי ואוסטרליה; בשנת2018 חלה עלייה ביצוא הבשר לעומת שנת2017 במרבית המדינות המייצאות– באוסטרליה חלה עלייה של10.5% ביצוא בשר לעומת שנת2017 ואילו בתאילנד נרשמה עלייה של9.3% .ביצוא בשר כמו כן, בעולם חלה על י יה ממוצעת של2.9% ביצוא הבשר ; יצוין כי בשנת2018 נרשמה בהודו ירידה של15.2% ביצוא הבשר לעומת שנת2017 . גורמים רבים עשויים להשפיע בעתיד על היקף הסחר בבשר ועל צריכת הבשר בעולם, והם נקשרים בין היתר לתפיסות חברתיות, תרבותיות, דתיות, בריאותיות וסביבתיות. עם גורמים אלו אפשר לציין שינויים והבדלים במחירי הבשר בין מדינות, שי נויים בהרגלי התזונה ובהעדפות הצרכן, עלייה במספר הצרכנים המקיימים אורח חיים צמחוני או טבעוני וחשש מפני השלכות שליליות שעלולות להיות לתעשיית הבשר על הסביבה ועל רווחת בעלי החיים. יש עדויות כי שיעורי צריכת הבשר עשויים לרדת דווקא במדינות מפותחות , שבהן אוכלוסיות בעלות הכנסה גבוהה יחסית, בעקבות שינויים בהעדפות הצרכנים ושינויי גישה כלפי צריכת בשר אדום נוכח .השפעתו על הבריאות ועל הסביבה, לצד מעבר לצריכה רבה יותר של בשר עוף כמקור לחלבון שינויים אלו ואחרים עשויים להשפיע באופן מהותי על הרגלי צריכת הבשר, וכתוצאה מכך– ג ם .על היקף ייצור הבשר והסחר בבשר במדינות בעולם23 1.2 יצוא ויבוא בין- לאומי של בעלי חיים לשחיטה– ""משלוחים חיים בשנים האחרונות הונהגה פרקטיקה של הובלת בעלי חיים לצורך שחיטה, במטרה לספק את הביקוש ל צריכת בשר במדינות שבהן ייצור וגידול מקומי של בשר אינו עונה על הד ,רישה ."באמצעות מה שמכונה "משלוחים חיים נח מו ב משלוחים חיים ( Export Livestock ) מתוארים משלוחים של בעלי חיים המובלים ממדינה .למדינה למטרות פיטום ושחיטה, כחלק מתעשיית הבשר24 בעלי החיים שמיוצאים ממדינה למדינה מובלים דרך היבשה (במשאיות הובלה ייעודיות), האוויר (בהטסה) או הים (באמצעות .)כלי שיט ואוניות משא25 מטרת המשלוחים היא לספק את הביקוש ל בשר טרי מסוגים שונים (בעיקר בקר )וצאן במדינות המייבאות ובפרט ב מדינות ה מזרח התיכון וב מדינות דרום מזרח .אסיה26 23 OECD-iLibrary, OECD-FAO Agricultural outlook 2020–2029, July 16th 2020. 24 משרד החקלאות ו ופיתוח ,הכפר, פרסומי אגף דוברות והסברה משלוחי בעלי חיים באוניות, הובלת בעלי חיים בים באוניות דרך הים , 28 במאי2015 . 25 מבקר המדינה, דוח שנתי70ב, הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות , מאי2020 . 26 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגי ה, )יבוא ויצוא בינלאומי של בעלי חיים לשחיטה (בקר, צאן וכבשים , אוגוסט2018 . בשנים2017 – 2018 ארבע יצואניות הבשר המובילות בעולם היו ארצות הברית ,, ברזיל מדינות האיחוד האירופי ואוסטרליה . בשנת2018 חלה עלייה ביצוא הבשר לעומת2017 , במרבית המדינות המייצאות. גם בעולם חלה עלייה ממוצעת של2.9% .ביצוא הבשר גורמים רבים עשויים להשפיע בעתיד על היקף הסחר בבשר ועל ,צריכת הבשר בעולם והם נקשרים בין היתר ,לתפיסות חברתיות ,תרבותיות, דתיות .בריאותיות וסביבתיות משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שוק יבוא ויצוא בעלי החיים לשחיטה מגלגל מיליארדי שקלים בשנה. שווי היצוא העולמי של מקנה בשנת2016 הוערך ביותר מ- 18 .מיליארד דולר בשנה27 היצואניות הגדולות ביותר של מקנה הן אוסטרליה (המובילה בתחום), צרפת, הולנד, קנדה וגרמניה, אך גם מדינות מתפתחות כמו ברזיל, סין, מקסיקו וסומליה הן יצואניות גדולות וצומחות. שלוש היבואניות הגדולות הן ארצות הברית, גרמניה ואיטליה. מדינות ר בות מייבאות בעלי חיים לתחומיהן למטרות שחיטה– יותר מ- 50 מדינות מייבאות מדי שנה בעלי חיים בשווי מוערך של יותר מ- 50 מיליון דולר לכל .מדינה28 ,יודגש כי הסבל הנגרם לבעלי החיים בהובלתם במשלוחים החיים נדון רבות בזירה התקשורתית ,הפוליטית29 ה,חברתית והציבורית30 הן ברמה הלאומית והן ברמה הבין- לאומית. הטיעונים אשר מצדדים בקיום המשלוחים החיים כחלק מתעשיית הבשר עוסקים בשיקולים כלכליים שתכליתם לענות על הביקוש לבשר טרי בקרב הצרכנים, הואיל והשוק המקומי אינו יכול לספק ביקוש זה במגוון מדינות גם ו בישראל. 31 הטיעונים שעלו נגד קיום המשלוחים החיים מצד גורמים שונים מתמקדים בעיקר ב סבל שנגרם לבעלי החיים המובלים ליעדים שונים באמצעות שינוע יבשתי וימי, לעיתים זמן ממושך ביותר .(כשלושה שבועות ויותר), בתנאי צפיפות וללא יכולת פיקוח על הנעשה בעת ההפלגה עצמה במהלך השינוע חלק מבעלי החיים חולים ואף מתים, בשל הטלטלות הכרוכות במסע הימי, בין היתר עקב היעדר אוורור,היעדר גישה למים ולמזון, מצע שאינו מוחלף, עמידה לצד עשרות אלפי בעלי חיים נוספים, עיכובים בהגעה לארצות היעד בשל תקלות טכניות בכלי שיט והפרשי .טמפרטורה קיצוניים במעבר בין יבשות ומדינות32 הדיון הציבורי הער בנושא השפעות המשלוחים החיים על רווחתם של בעלי החיים הוביל בין היתר .לנקיטת פעולות בנושא ולשינויי מדיניות בכמה מדינות, כפי שיפורט בהמשך מסמך זה 27 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, החטיבה למחקר, כלכלה ואסט :רטגיה)יבוא ויצוא בינלאומי של בעלי חיים לשחיטה (בקר, צאן וכבשים , אוגוסט2018 . 28 .שם 29 בשנת2018 אושרה בקריאה טרומית בכנסת הצעת חוק להפסקה הדרגתית של המשלוחים החיים ב ,תוך שלוש שנים שהגיש חבר הכנסת מיקי זהר מהליכוד. להצעה זו קדמו כמה הצעות חוק דומות שהגישו חברי כנסת אחרים . הצעת החוק זכתה לתמיכה, אולם תהליך החקיקה נעצר בעקבות פיזור הכנסת. להרח :בה ראו הצעת חוק צער בעלי חיים הגנה על בעלי החיים (תיקון – איסור משלוחים חיים לשחיטה), התשע"ח– 2018 . 30 בישראל יש כמה עמותות ה פועלות למען הפסקת היבוא של בע לי חיים "לארץ במשלוחים חיים, בהן ארגון "ישראל נגד המשלוחים החיים", ארגון "אנימלס ועמותת "תנו לחיות לחיות". שתי האחרונות אף הגישו באוגוסט2018 :עתירה לבג"ץ בנושא. להרחבה ראה בג"ץ "תנו לחיות לחיות" ו"אנימלס" נגד 'מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות ואח , 14 באוגוסט2018 . 31 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פרסומי אגף דוברות והסברה משלוחי בעלי חיים באוניות, הובלת בעלי חיים בים באוניות דרך הים , 28 במאי2015 . 32 טיעונים אלו ואחרים מובאים בהרחבה בעתירה שהגישו לבג"ץ ארגוני בעלי החיים, בתיעוד שנעשה על ידי פעילים שצילמו את בעלי החיים במשלוחים עם הגיעם לנמלים השונים, בדוח מקיף שכתבה הווטרינרית האוסטרלית ד"ר לין סימפסון שבעבר ליוותה את המשלוחים החיים, ואף בדוח האיחוד האירופי בנושא ובדוח מבקר המדינה שבדק את נושא הפיקוח על המשלוחים הח.יים לישראל, על ידי האגף הווטרינרי במשרד החקלאות שוק יבוא ויצוא בעלי החיים לשחיטה מגלגל .מיליארדי שקלים בשנה שווי היצוא העולמי של מקנה בשנת2016 הוערך ביותר מ- 18 .מיליארד דולר בשנה הטיעונים בעד קיום משלוחים חיים עוסקים בשיקולים כלכליים שתכליתם לענות על הביקוש לבשר טרי בקרב צרכנים. הטיעונים נגד קיום המשלוחים החיים עוסקים ב סבל שנגרם לבעלי החיים המובלים ליעדים שונים בעולם עקב ,צפיפות, היעדר לאוורור ,היעדר גישה למזון ולמים הפרשי טמפרטורות בין .מדינות ועוד משלוחים חיים של בעל י חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . משלוחים חיים בישראל 2.1 תעשיית הבשר בישראל :על פי משרד החקלאות, בשר הבקר בישראל נחלק לארבעה סוגים עיקריים1 . בשר קפוא ;מיובא2. בשר בקר שמיובא חי מחו"ל ב משל וחים חיים ; 3 . בשר בקר מגידול מקומי ; 4 . בשר טרי או מצונן .מיובא33 – על פי נתוני ה- OECD , הצריכה השנתית הממוצעת של בשר בקר לנפש בשנת2018 בישראל הייתה20.5 ק"ג. לעומת זאת, הצריכה השנתית של בשר בקר במדינות ה- OECD בשנת2018 הסתכמה ב- 14.5 ק"ג, ובעולם כולו– ב- 6.4 .ק"ג בממוצע34 בשנים2015 – 2018 חלקו היחסי של בקר חי מיבוא, כלומר בקר המיובא באמצעות משלוחים חיים עלה מ- 20% בשנת2015 ל- 27% בשנת2018; חלקו היחסי של בשר קפוא מיובא הצטמצם באופן ניכר, מ- 58% בשנת2015 ל- 46% בשנת2018. בו בזמן גדל שיעור הבשר הטרי או המצונן ה מיובא מ- 1% ב- 2015 ל- 10% ב- 2018 , כפי שאפשר לראות בתרשים2: תרשים2 ): מקור בשר הבקר בישראל (באחוזים ב שנים2015 – 2018 : 33 ,משרד החקלאות, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שוק בשר הבקר בישראל – סיכום שנת2018 , יולי2019 . 34 OECD Data, Meat consumption, 2019. 58% 57% 50% 46% 20% 22% 28% 27% 21% 16% 15% 17% 1% 5% 7% 10% 2015 2016 2017 2018 מקור בשר הבקר בישראל2015 – 2018 בשר קפוא מיובא בקר חי מיובא בקר מגידול מקומי בשר טרי/מצונן מיבוא משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.2 יבוא בעלי חיים לשחיטה בישראל הגוף המופקד על פע ילות הפיקוח ב שלבים השונים י של בוא משלוחי בעלי ה חיים לישראל ועל הטיפול בהם הוא משרד החקלאות , באמצעות אגף השירותים הווטרינריים של המשרד :(להלן )השו"ט . האגף מפקח על השלבים השונים של הטיפול ,בבהמות, משלב מתן המזון והחיסונים דרך הובלת בהמות חיות (מחו"ל ובתוך הארץ), שחיטת הבהמות ואריזת הבשר ועד הובלת .הבשר לרשתות השיווק ואחסונו בהן35 :בתהליך יבוא המקנה לישראל במשלוחים חיים יש כמה שלבים עיקריים1 . שלב האספקה – ;יבוא הבקר או הצאן באוניות מאוסטרליה וממדינות אירופה2 . שלב הפיטום וה שחיטה – לאחר הגעת בעלי החיים לאחד מהנ מלים בארץ, הם מועברים למתקן הסגר ומשם לפיט םו במפטמות או לשחיטה מיידית בבתי המטבחיים ; 3 . שלב השיווק – ,הבשר משווק ללקוחות קמעוניים .מוסדיים ותעשייתיים36 המקנה המיובא לישראל לצורכי פיטום ושחיטה מיידית מגיע רק ממדינות אשר יחידת יצוא-יבוא בשו"ט של משרד החקלאות העניקה להן אישורי יבוא. המדינות .המייצאות מקנה לישראל הן אוסטרליה, רומניה, פורטוגל, צרפת, סרביה, ליטא והונגריה37 ליבוא .מקנה לישראל יש שלוש מטרות: פיטום (לשחיטה עתידית), שחיטה מיידית ורבייה בתרשים3 מוצגים( נתונים בדבר היקף המשלוחים החיים ,בקר וצאן) המגיעים לישראל .בפילוח על פי מדינות תרשים 3 : מספר ראשי הבקר שיובאו לישראל בשנים2008 – 2019, לפי מדינות38 35 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תחומי פעילות השירותים הווטרינריים, 7 במרץ2017 . 36 מבקר המדינה, דוח שנתי70ב, הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות , פיקוח משרד החקלאות על מחלות בעלי חיים, מאי2020 ', עמ1193 – 1221 . 37 ,משרד החקלאות, החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה שוק בשר הבקר בישראל– סיכום שנת2018 , יולי2019 . 38 הנתונים בתרשים מבוססים על דוחות יבוא מקנה (בקר וצאן) שמפורסמים באתר משרד החלקאות , האגף לשירותים ווטרינריים, יחידת יצוא- יבוא: דוחות יבוא מקנה . יודגש כי ב נתונים לא נכללה כמות המקנה שיובא ל.רשות הפלסטינית באותן שנים 108,722 80,657 156,129 122,229 184,093 236,885 204,145 226,152 247,198 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 מספר ראשי בקר מיובאים שנה מספר ראשי בקר שיובאו לישראל( 2008 – 2019 ) ,לפי מדינות רומניה צרפת פורטוגל סרביה ליטא הונגריה אוסטרליה הגוף המופקד על פעילות הפיקוח ב שלבים השונים של יבוא משלוחי בעלי ה חיים לישראל ועל הטיפול בהם הוא משרד החקלאות , באמצעות אגף השירותים הווטרינריים של המשרד. ליבוא מקנה לישראל יש שלוש מטרות: פיטום ,)(לשחיטה עתידית .שחיטה מיידית ורבייה המדינות המייצאות מקנה בהיקפים שונים ,לישראל הן אוסטרליה ,רומניה, פורטוגל, צרפת .סרביה, ליטא והונגריה משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי התרשים, בשנים2014 – 2019 חל יה י על ה של כ- 102% במספר ראשי הבקר שיובאו לארץ– בעוד בשנת2014 מספרם הכולל היה122,229 , בשנת2019 מספר ראשי הבקר היה247,198 . יצוין כי בשנת2014 התקבלה החלטת ממשלה אשר העניקה פטור זמני ממכס ליבוא עגלים (כפי .)שיתואר בהמשך מספר ראשי הבקר שיובאו לארץ בשנת2019 (כ- 247 אלף), היה יותר מפי שניים מ מספר ראשי הבקר שיובאו בשנת2011 (כ- 109 .)אלף אפשר לראות כי עם השנים גדל גם מספר המדינות שמהן מיובאים ראשי בקר לישראל. לדוגמה, פורטוגל, שהפכה למקור מר כזי ליצוא ראשי בקר לישראל בחמש השנים האחרונות, כלל לא הייתה מקור לכך במחצית הראשונה של העשור; בשנים האחרונות שיעור היבוא מאוסטרליה צומצם בהשוואה לשנים ( קודמות86,954 ראשי בקר בשנת2015 לעומת29,343 בשנת2017, ו- 59,481 בשנת2018 .) עם זאת, בשנת2019 עלה שוב מספר ראשי הבקר שיובאו מאוסטרליה והיה80,507 ); אפשר לראות כי בשנים2014 – 2017 חלה עלייה של כ- % 157 במספר ראשי הבקר שיובאו מרומניה , מ- 21,487 בשנת2014 ל- 55,223 ב- 2017 , אך בשנת2018 חל צמצום רכ ני במספר ראשי הבקר ( המיובאים מרומניה30,738 ), עקב הפסקתו לפרקים של היבוא לאחר שהתגלו מחלות במקנה .שיובא ממדינה זו39 תרשים 4 : מספר ראשי הצאן שיובאו לישראל בשנים2011 – 2019, לפי מדינות40 בתרשים משתקפת י עלי ה ניכר ת במספר ראשי הצאן שיובאו לישראל משנת2016 .ואילך בנתוני היבוא של שנת2019 ניכרת י עלי ה דרמטית של% 732 לעומת .תחילת העשור משרד החקלאות 39 מבקר המדינה: דוח שנתי70 :ב הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות. פיקוח משרד החקלאות 'על מחלות בעלי חיים, עמ1193-1221 , מאי2020 . 40 שם . 40,200 52,507 50,642 106,482 105,281 307,142 258,309 377,787 334,559 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 מספר ראשי הצאן שיובאו לישראל בשנים2011 – 2019 ,לפי מדינות אוסטרליה גאורגיה רומניה פורטוגל סרביה קנדה הונגריה גרמניה צרפת ליטא סך הכול מספר ראשי הבקר שיובאו לארץ בשנת 2019 (כ- 247 אלף), היה יותר מפי שניים מ מספר ראשי הבקר שיובאו בשנת2011 (כ- 109 .)אלף עם השנים גדל גם מספר המדינות שמהן מיובאים ראשי בקר .לישראל משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אישר בשנים האחרונות,יבוא צאן ממדינות נוספות והמדינה שממנה מיובא כיום רוב הצאן היא פורטוגל – ולא אוסטרליה, כפי שהיה בעבר (עד שנת2015 אוסטרליה הייתה הספקית הכמעט )בלעדית של ראשי צאן שיובאו לישראל . כמו בתחום י בוא ה בקר, בשנים2017 – 2019 צומצם יבוא צאן מרומניה במידה ניכרת לעומת שנת2016 , וב- 2019 כמעט לא יובא צאן מרומניה. 41 2.3 מדיניות המשלוחים החיים בישראל והפיקוח על יישומה על פי ,משרד החקלאות יבוא הבקר במשלוחים החיים הימיים לישראל נועד לספק את צ ו רכי ,הציבור למזון מן החי ו הוא נעשה במסגרת ,מדיניות הממשלה לפעול להורדת יוקר המחיה בכלל .ומחיר המזון והבשר בפרט כ לפי ך, בשנים2014 – 2015 פעל משרד האוצ ר לעידוד היבוא ולהורדת המכס על יבוא עגלים חיים לרמת פטור .על פי משרד החקלאות, הורדת חסמי המכס לרמת פטור על יבוא עגלים חיים וכן על יבוא בשר טרי התקבלה לאחר שהממשלה הביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ובכלל ז ה שיקולים ה קשורים ל ,יוקר המחיה והצורך לצמצם את הפגיעה ברווחת בעלי החיים במשלוחים , באמצעות חקיקה והתקנת הוראות .לשמירה על רווחתם ככל האפשר42 כמו כן, בדצמבר2015 התקבלה החלטת ממשלה בנושא קידום ההגנה על בעלי החיים ורווחתם, 43 שבה נקבע, בין היתר, כי יש להקים ועדה ציבורית מייעצת .לתחום צער בעלי חיים בדצמבר2017 .הגישה הועדה המייעצת לשר החקלאות את מסקנותיה בתחום הובלת המקנה הוועדה המליצה, בין היתר, לבחון את החלת אותו משטר מיסוי ה מוטל על הבשר המצונן גם על המקנה החי, מאחר שכיום נוצר תמריץ כלכלי ל העד יף יבוא מקנה חי על יבוא הבשר המצונן, ויש ב כך כדי לפגוע ברווחת בעלי החיים ; לא סור את יבוא המקנה לשחיטה מיידית ; לקדם ח קיקה לשיפור רווחת בעלי חיים בהוב ,לה ימית ואווירית ובייחוד בהובלה ימית ; להקנות למשרד החקלאות אמצעי פיקוח ואכיפה מעשיים לשם הבטחת רווחת בעלי החיים המו באים לאר ץ .בהובלה ימית ואווירית44 יצוין כי הוועדה המייעצת המשיכה להתכנס גם בשנים שלאחר מכן ולדון בנושאים הקשורים לשמירה על רווחת בעלי חיים, ובכללם הסבל שעלול להיגרם לבעלי החיים בתהליך יב וא המקנה ב משלוחים ה ימיים. 45 41 .שם 42 .שם 43 החלטת ממשלה מס' 833 ,קידום ההגנה על בעלי החיים ורווחתם, 13 בדצמבר2015 . 44 מבקר המדינה: דוח שנתי70 :ב הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות, פיקוח משרד החקלאות 'על מחלות בעלי חיים, עמ1193 – 1221 , מאי2020 . 45 לדוגמה, בפתח דיון שנערך ב- 4 באפריל2019 הוזכר נושא יצוא מקנה מאוסטרליה לישראל, בהקשר של סבל הנגרם לבעלי החיים בשל הפרשי האקלים ו בשל הטמפרטורה הגבוהה ששורה באוניות בזמן הגעתן למדינות המזרח התיכון ולישראל בחודשי הקיץ. להרחבה ראו: משרד החקלאות, השירותים הווט,רינרים ובריאות המקנה, אגף רווחת בעלי החיים פרוטוקול ישיבת הוועדה המייעצת לתחום בעלי חיים, מ- 4 באפריל2019 . בדצמבר2015 התקבלה החלטת ממשלה שבה נקבע כי יש להקים ועדה ציבורית מייעצת לתחום צער בעלי חיים. הוועדה ,המליצה, בין היתר להחיל את אותו מ שטר מיסוי המוטל על הבשר המצונן גם על המקנה החי ; לאסור את יבוא ;המקנה לשחיטה מיידית לקדם חקיקה לשיפור רווחת בעלי חיים ;בהובלה ימית ואווירית להקנות למשרד החקלאות אמצעי פיקוח .ואכיפה בתחום זה משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3.1 הנחיות להובלת מקנה בישראל בינואר2018 פרסם משרד החקלאות הוראות מעודכנות להובלת מקנה, המחייבות את יבואני המקנה החי לדאוג לצמצום הפגיעה ברווחת בעלי החיים ככל האפשר במהלך הובלתם ל י .שראל בהוראות מפורטים , בין היתר, תנאים כלל י ים הקשורים לתנאי ההובלה המתקנים הנדרשים להובלה, אופן הטיפול בבעלי החיים, ,כולל אספקת מספוא ומים ודרישות בנייה וציוד ב .עבור כלי השיט לדוגמה, בהנחיות מצוין כי התאים שבהם יובלו בעלי החיים יהיו מצוידים במערכת אוורור תקינה ; בכלי השיט תהיה כמות מספקת ,של מצע מזון ומים; טלאים השוקלים פחות מ- 20 ק"ג ועגלים בני פחות משישה חודשים יקבלו מצע מתאים שיבטיח את נוחיותם במהלך ההובלה; מ ערכת הניקוז תהיה תקינה ; אם הנסיעה צפויה להימשך יותר מעשרה ימים , יתלווה .אליה וטרינר כמו כן, היבואן יידרש ות כנית חירום לאחד ממקרי החירום הללו : תקלה מכנית בכלי השיט, מחסור במזון או במים בכלי השיט, התפרצות מחלה בקרב המקנה, מזג אוויר קיצוני במהלך השיט או כל מניעה אחרת לקלוט את בעלי החיים בארץ כמתוכנן. 46 יצוין כי הביקורת על מידת העמידה של יבואני המקנה בתנאי היבוא המפורטים בתעודת היבוא ובהוראות בעניין הובלת מקנה נעשית על ידי וטרינרים מטעם משרד החקלאות ש נשלחים לנמלים עם הגעת בעלי החיים לארץ. לפי ,נוהל יבוא מקנה עם הגעת המקנה לישראל עולה הווטרינר בנמל לאוני יה ובודק את תנאי ההובל ה של המקנה תוך שימת דגש על רווחת בעלי החיים. את ממ צאי הביקורת הוא מציין ,בטופס ייעודי ובין היתר נכללים בו סעיפים בדבר ,מצב הסיפונים ה הגנה ע ל בעלי החיים מפני מזג האוויר, הז נה והשקיה ו פריקה.והובלת הבקר למתקני ההסגר השונים בארץ47 ברישיון היבוא ,מצהיר היבואן על מקום ההסגר שאליו יישלחו בעלי החיים עם הגעת האונייה ושבו יוחזקו במשך שמונה ימים לצורך מעקב ופיקוח – כדי לוודא שאינם נגועים במחלות– טרם העברתם ,לרפתות לרשות הפלסטינית, למפטמות או לבתי המט בחיים. 48 יצוין כי לפי נהלים אלו, אם היבואנים אינם עומדים בתנאי היבוא המפורטים בתעודת היבוא ובהוראות בנוגע להובלת מקנה, רשאי משרד החקלאות להטיל עליהם קנס בסך1,000 ש"ח לראש בקר, ואף לשלול .מהם היתר ליבוא נוסף כמו כן, הווטרינר בנמל רשאי לא לאשר את פריקת האונ יה י , ולפי הוראות מנהל השו"ט אפשר להורות על החזרת המקנה למדינת המקור, על שחיטתו או על.השמדתו49 46 משרד החקלאות, האגף לש ,ירותים וטרינריים ובריאות המקנה, בית דגן, היחידה ליבוא ויצוא הוראות השירותים הווטרינריים בנושא רווחת בעלי חיים בהובלה ימית ואווירית של בקר וצאן , 7 בינואר2018 . 47 ,משרד החקלאות, היחידה לשירותים ווטרינריים אגף יצוא ויבוא טופס ביקורת למקנה מיובא. 48 ,בארץ פועלים תשעה מקומות הסגר בעלי הרשאה להחזקת מקנה מיובא בהסגר, שבהם מתבצע פיקוח וטרינרי ממשלתי: אילות, בית גוברין, גוש חלב דור, ירחיב, מחולה, צופר, דבאח .וטירה 49 .שם בינואר2018 פרסם משרד ה חקלאות הוראות מעודכנות ,להובלת מקנה המחייבות את יבואני המקנה החי לדאוג לצמצום הפגיעה ברווחת בעלי החיים ככל ה אפשר , במהלך .הובלתם לישראל משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3.2 דוח מבקר המדינה בנושא הפיקוח של משרד החקלאות בתחום יבוא מקנה בחודשים פברואר-אוגוסט 2019 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של פיקוח משרד החקלאות , ובפרט ה שירותים וה,וטרינריים .על יבוא של בקר וצאן (מקנה) לבשר, ומניעת מחלות במסגרת הבדיקה נבחנו תהליך אישור מדינות ליבוא מקנה ואופן פיקוח המשרד על יבוא המקנה וגידולו . בין היתר נבחן אופן הפיקוח של המשר ד על התנאים ל הובלת בעלי החיים מחו"ל, על מזון לבעלי חיים המיובא מחו"ל ועל פעולות המשרד למניעת התפשטות מחלות .בקרב בעלי החיים בכל שנה מגיעות לישראל כ- 130 אוניות להובלת בקר וצאן, מאוסטרליה וממדינות מזרח .אירופה על פי דוח המבקר, בשנת2019 יובאו247,198 ראשי ב קר לישראל, וכן334,517 ראשי צאן, אשר רובם נועדו לתעשיית הבשר. השווי הכספי של הבקר שיובא לישראל בשנת2019 הוא 865 מ יליון ש"ח, ו שוויו של הצאן המיובא היה187 מ יליון.ש"ח50 להלן יובאו ממצאי הביקורת העיקריים בעניין יבוא בעלי החיים, כפי שעלו :מדוח המבקר - למרות הורדת המכס על עגלים מיובאים, ולמרות הרפורמות הנוספות שביצע משרד החקלאות בשנים האחרונות כדי להוריד את מחיר בשר הבקר לצרכן, משנת2013 ועד סוף שנת2018 חלה הי עלי של כ- % 4.5 – % 6 .במדד מחירי הבשר - השו"ט לא קיימו ביקורים סדירים במדינות שאושר יבוא מקנה מהן; ביקורים אלו נדרשים לשם פיקוח על מידת עמידתן בתנאי תעודות הבריאות שעליהן חתמו. לעיתים הצטברו נתונים המלמדים לכאורה שהמדינות אינן עומדות בתנאים , והתגלו מחלות שונות בקרב בעלי .חיים שיובאו ממדינות רומניה ופורטוגל בהקשר לכך צ וין בדוח כי נוכח הסכנות הנשקפות לבריאות הצי בור בארץ ולבעלי החיים המקומיים עקב יבוא מקנה חי לישראל וחשיפת המדינה למחלו ת שאינן נפוצות באזור זה, על אגף השירותים הווטרינריים לערוך בחינה מדוקדקת והערכת סיכונים מלאה בעניינה של כל מדינה ה מאושרת ומוכרת על ידו ל עניין ה יבוא, כדי למנוע הישנות מקרי הדבקה.שמקורם במחוללי מחלות שנמצאו במקנה המיובא - דוח ב עלו גם ממצאים המשקפים תחזוקה ירודה של האוניות המובילות מקנה מחו"ל עד .כדי סכנות ממשיות לבעלי החיים ופגיעה בתנאי המחיה שלהם באופן הגורם להם סבל רב ,למרות זאת משרד החקלאות לא נקט סנקציות כלפי יבואנים או בעלי א וניות שלא עמדו .בהנחיות המשרד, למעט במקרים חריגים מאוד בהקשר של האכיפה והביקורת על תנאי ההובלה צוין עוד כי אף שקיימת פרקטיקה ש לפיה הווטרינרים נוהגים לפנות ליחידת הפיצו"ח51 טרם הגעת אוניות ש תנאי ההובלה בהן בעבר לא 50 מבקר המדינה: דוח שנתי70 :ב הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות. פיקוח משרד החקלאות 'על מחלות בעלי חיים, עמ1193 – 1221 , מאי2020 . 51 יחידת ה פיצו"ח(פיקוח על הצומח והחי)- היא היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות של משרד החקלאות הפועלת לאכיפת חוקים וביצוע חקירות לשם גילוי .עבירות ומניעתן בדוח מבקר המדינה שפורסם בשנת2020 נמצאו כשלים בתחום הפיקוח הווטרינרי ותנאי בעלי החיים במהלך .המשלוחים החיים לישראל כמו כן, עלה מהדוח כי משרד החקלאות לא נקט סנקציות כלפי יבואנים או בעלי אוניות שלא עמדו בהנחיות המשרד, למעט .במקרים חריגים מאוד משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,עמדו בתנאים הנדרשים אין נוהל מחייב שמגדיר עבור הווטרינרים בנמלים ו ב יחידת יבוא-יצוא שבו מפורטות הנסיבות שבגינן יש לפנות ליחידת הפיצו"ח , ומנחה כיצד יש לנהוג אם נמצאו ליקויים חמורים מאוד בתנאי הובלת המקנה, או אם התגלו ליקויים חוזרים ונשנים באותה אונייה .או על ידי אותו יבואן זאת ועוד , צוין כי ט ו פסי הפיקוח של הווטרינר ים אינם ממוחשבים ואינם נשמרים במ ערכת ממוחשבת , ועקב כך אי-אפשר לשלוף מידע או לפקח כיאות על ליקויים שחוזרים ו שנ נים באוניות מסוימות ועל יבואנים מסוימים שאינם עומדים בדרישות משרד .החקלאות על אלה נוסף חוסר התיאום בין הווטרינרים בנמלים השונים, אשר אינם יכולים להתריע או לשלוף מידע ממאג ר ממוחשב על.יבואנים שהפרו את התקנות - בכל הקשור ל ,תנאי ההובלה, תחזוקה ירודה של כלי השיט ואי- שמירה על רווחתם של בעלי החיים במהלך ההפלגה ,עלו בדוח ליקויים רבים. למשל, צוין כי תחזוקת האוניות הי י תה ירודה, ותנאי המחיה של המקנה היו ירודים עד כדי סכנ ה ממשית לבעל י החיים . לדוגמה, בכ- 44% ו מט פסי ה ביקורת של כלי שיט שנבדקו דווח כי תחזוקת האוניות לקויה וכי בעלי החיים הובאו כשהם מלוכלכים בהפרשותיהם. בכ- 42% מהטפסים צוין כי המצע באוניות היה רטוב ולא הוחלף בתדירות ,הנדרשת /וכי באבוסים ובשקתות לא היו אוכל ושתייה . בכ- 33% מ הטפסים תואר .ריח אמוניה חריף בשל הפרשות בעלי החיים הגורם לצריבה בעיניים ולצפיפות בתאים בכ- 29% ,מהטפסים צוין כי החום והלחות באוניות היו גבוהים בשל תקלות במערכת האוורור ובכ- % 42 מהטפסים נרשם כי הופעל כוח כלפי בעלי החיים ולעיתים נעשה שימוש בשוקרים .חשמליים52 ל סיכום, בדוח הובאו המלצות למשרד החקלאות בדבר הצורך לפעול להגברת האכיפה של הוראות ההובלה, ולהפעיל ביתר תקיפות את האמצעים העומדים לרשותו, כגון קנסות, התליית רשיונות יבוא בעניינם של אוניות ויבואנים שאינם עומדים בתנאים התברואתיים הנדרשים ואף מסכנים את בעלי החיי ם וגורמים להם סבל רב ובלתי נחוץ במהלך ההפלגה. כמו כן, צוין כי ב עקבות הפגיעה הרווחת בבעלי החיים בהובלות אלו, ראוי כי המשרד ימשיך לקדם את תיעדוף הבשר המצונן מחו"ל חלף יבוא המקנה החי, כדי לתת מענה לאלו המבקשים לצרוך בשר טרי, בלי לגרום סבל נוסף לבעלי החיים בעת ההובלות הימיות במ ש לוחים החיים. 53 3 . מבט משווה על משלוחים חיים במדינות העולם54 בפרק זה תוצג סקירה משווה בנושא משלוחים חיים במדינות שונות בעולם. בתחילת הפרק תובא התייחסות לתקנות אשר מסדירות את התנאים הנדרשים להובלת בעלי חיים באמצעות 52 מבקר המדינה: דוח שנתי70 :ב הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות. פיקוח משרד החקלאות 'על מחלות בעלי חיים, עמ1193 – 1221 , מאי2020 . 53 .שם 54 תודתנו נתונה לעו"ד צח בן- יהודה מתחום חקיקה ו.מחקר משפטי בלשכה המשפטית של הכנסת על עזרתו בכתיבת פרק זה בדוח המבקר הובאו המלצות למשרד החקלאות לפעול להגברת האכיפה של הוראות ההובלה , ולפעול לקדם את תיעדוף הבשר המצונן מחו"ל על יבוא ,המקנה החי כדי לתת מענה לאלו המבקשים ,לצרוך בשר טרי תוך צמצום הסבל הנגרם .לבעלי החיים משלוחים חיים של ב עלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משלוחים.חיים, בדגש על תקנות האיחוד האירופי, והתקנות באוסטרליה בהמשך תובא התייחסות לאופן הפיקוח ,על יישום ההנחיות ו בה יוצג דוח האיחוד האירופי, הכולל ממצאים על ליקויים באופן התנהלותן של כמה ממדינות האיחוד אשר מייצאות מתחומיהן בעלי חיים בהובלה .ימית כמו כן , יוצגו דוגמאות בולטות ממדינות שחלו בה ן לאחרונה שינויי מדיניות וחקיקה בכל הקשור ליצוא משלוחים חיים של בעלי חיים מתחומיהן. יצוין כי ההתמקדות בפרק זה במדינות האיחוד האירופי ואוסטרליה נובעת מכמה ,שיקולים ובהם הנ תונים על היקף הי צוא הרחב של משלוחים חיים מאוסטרליה וממדינות האי חוד; התקנות שבהן מוסדרים תנאי ההובלה של בעלי החיים, ש אליהן מחויבות מדינות אלו; המידע הזמין הקיים ב דוחות וביקורות שנעשו במדינות אלו נ בש תיים האחרונות ( 2018 – 2020 ,) בד בבד עם שינויי מדיניות וחקיקה עדכניים בדבר הגבלות על י.צוא בעלי חיים מתחומיהן 3.1 תקנות והנחיות להובלת בעלי חיים והפיקוח על יישומ ן 3.1.1 תקנות האיחוד האירופי להובלת בעלי חיים הוועדה ה ו וטרינרית של האיחוד האירופי קבעה כבר בשנת1992 כי להובלה יש תמיד השפעה חמורה על רווחת בעלי החיים, ו כי באופן כללי ככל שהמסע ממושך יותר , כך גדל הסיכון לבעיות לתחלואה ולתמותה בקרב בעלי החיים. בהקשר זה נקבע בתקנות האיחוד כי על המדינות המייצאות מוטלת האחריות לוודא שמסע ההובלה של בעלי החיים במשלוחים בין- לאומיים יקוצר ככ ל האפשר, גם כאשר בעלי החיים מיועדים לשחיטה, מתוך דאגה לרווח ת .ם בשנת2013 אושרה בפרלמנט האיחוד האירופי תקנה ש לפיה הובלה של בעלי חיים לצורך שחיטה לא תימשך יותר משמונה שעות , אולם תקנה זו עוסקת רק ב יצוא ויבוא בין מדינות אירופה , ואינה חלה על יצוא למדינות אחרות. 55 בתקנות יש התייחסות גם ל צורך ביישום יעיל ובאכיפה קפדנית של הנ הלים, תוך שמירה על רווחת בעלי החיים במהלך ההובלה ואחריה, מניעת סבל ככל האפשר, וכן מניעת התפשטותן .של מחלות זיהומיות כמו כן , בתקנות האיחוד מונחות המדינות ה חברות להתייעץ טרם ההובלה עם ועדה מקצועית בדבר משך הובלת בעלי החיים ;לפת ח מודלים ותוכניות עבודה שתכלית ם לשמור על רווחת בעלי החיים, למנוע מהם סבל ולקצר את משך ההובלה במשלוחים הימיים ,והיבשתיים ו בפרט כשמדובר במסעות ממושכים ; לוודא שכל אחד מחברי הצוות אשר מטפלים בבעלי החיים במהלך ה ,ובלתם קיבל הכשרה ייעודית לתחום ו לדאוג שבנקודות העגינה 55 EUR-Lex, The European Convention for the protection of animals international transport, December 14th 2019. בתקנות האיחוד האירופי נקבע כי על מדינות מייצאות מוטלת האחריות לוודא שמשך מסע ההובלה של בעלי החיים במשלוחים בי ן- לאומיים יקוצר ככל האפשר , וכי ייושמו ויאכפו נהלים לשמירה על רווחת בעלי החיים במהלך ההובלה ול אחריה ול מניעת התפשטותן של מחלות .זיהומיות התקנות מנחות את המדינות החברות להתייעץ עם ועדה מקצועית בדבר ,משך הובלת בעלי החיים לפתח תוכניות עבודה לשמירה על רווחת בעלי ,החיים לוודא ש חברי הצוות ה מטפלים בבעלי החיים קיבל ו הכשרה ייעודית , ולדאוג שבנקודות ה עגינה ובמעברים י קיימו וטרינרים ביקורות על מצב בעלי .החיים המובלים משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ובמעברים יקיימו וטרינרים מוסמכים ביקורות מקיפות, לשם בדיקת תנאי ההעברה ומצב בעלי .החיים המובלים56 יש לציין כי תקנות האיחוד האירופי להובלת בעלי חיים הן בגדר רגולציה , כלומר חקיקה אשר ,מחייבת את המדינות החברות בארגון לציית לה וליישמה, וכן לתקן תקנות בכפוף אליה לפי מסגרת החקיקה.המקומית של כל מדינה57 יצוין כי ייתכנו הבדלים בין מדינות בסעיפי התקנות שנקבעו להובלת בעלי חיים , עקב קיומם של הבדלים במערכות המשפטיות השונות, בנהלים המנחים את נציגי השירותים הווטרינרי י ם בכל .מדינה, בסדרי האכיפה ועוד58 3.1.2 ביקורת דוח האיחוד האירופי בנושא הובלת בעלי חיים במשלוחים חיים אב פריל2020 פרסם האיחוד האירופי דוח מקיף שנכללו בו ממצאים על אופן התנהלותן של כמה מ מדינות האיחוד אשר מי י צאות מתחומיהן בעלי חיים באמצעות משלוחים חיים בהובלה ימית. 59 בדוח הובאה התייחסות למשלוחים ימיים שיוצאו בשנים2017 – 2019 מ ,צרפת, ספרד .אירלנד, פורטוגל ורומניה מטרת הדוח הי י תה לסקור את אופן יישום נ ו הלי הובלת בעלי חיים ודאגה לרווחתם והובא בו פירוט גם על סוגיית הפיקוח על תנאי ההובלה , מצבם של בעלי החיים בפרק הזמן ש בו מתרחשת ההפלגה הימית, ובדיקת תקינות כלי השיט המשמשים להובלת ם . ,לפי ממצאי הבדיקה כמה מדינות ביצעו בדיקות להערכת תקינות כלי השיט באמצעות צוות שאינו מוכשר לכך ואינו ומנוסה בכל הקשור לתחזוקת האוניות ומצב המכשור והציוד בהן. יצוין כי לעיתים הווטרינרים, אשר תפקידם לפקח על בעלי החיים עצמם בעת ההעמסה לכלי ה שיט , הם שביצעו את בדיקות תקינות האוניות . יוצאת דופן בעניין זה היתה הולנד , אשר ביצעה את .הבדיקות לתקינות האוניות באמצעות מהנדסי מכונות ימיים שהוכשרו לכך ,כמו כן נמצא כי רשויות מוסמכות רבות אישרו את ההפלגה בלי לערוך כל רישום ותיעוד מסודר ים – לעיתים ב תיעוד חסר ולעיתים ללא תיעוד כלל – על מצב תקינות כלי השיט . יתר על 56 .שם 57 רגולציה ( Regulation ) היא חקיקה מחייבת של האיחוד האירופי אשר יש לה תחולה ישירה בדין הפנימי בכל המדינות החברות באיחוד. כלומר, הרגולציה חלה ישירות ומקנה זכויות וחובות במדינות האיחוד, שלא כמו דירקטיבה– בלי שיהיה צורך בפעולה כלשהי לאימוץ שלה בדין הפנימי; הרגולציה מחייבת את מוסדות השלטון ואת בתי המשפט המדינתיים לציית לה וליישם אותה כשם שהם מיישמים חקיקה פנימית של המדינה. דירקטיבה ( Directive) היא חקיקה של האיחוד האירופי אשר מחייבת את המדינות החברות באיחוד להתאים את הדין הפנימי שלהן להוראות הקבועות בה, אך משאירה לרשויות של כל מדינה את ההחלטה כיצד לעשות זאת במסגרת שיטת המשפט הנוהגת בה. 58 EPRS- Eurupean Parliamentary Research Service, Rrgulation (EC) No 1/2005 on the protection of animals during transport and related operations, October 2018. 59 European Commission, Directorate general for health and food safety, Overview Report on welfare of animals Exported by sea, April 24th 2020. באפריל2020 פרסם האיחוד האירופי דוח ביקורת על התנהלותן של כמה ממדינות האיחוד אשר מייצאות מתחומיהן בעלי חיים באמצעות משלוחים חיים בהובלה ,ימית. לפי ממצאי הדוח נמצאו ליקויים בתנאי ,ההובלה של בעלי החיים בפיקוח על השלבים השונים של ה הובלה ובתיעוד מידע המאפשר .פיקוח ואכיפה משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,כן אף לא אחת מהרשויות בנקודות היציאה שבארצות ה איחוד לא ראתה לנכון לאתר ליקויים ימ נהליים הקשורים ב חוסר תיעוד ו/או ב רישום חסר בנמלים ש ב פיקוחה ולדווח עליהם. מהדוח עלה גם כי הרישומים והתיעוד הר שמי הכולל דיווח על ממצאי הבדיקה הווטרינרית שנעשית לבעלי החיים בנמל ו על מידת כשירותם למסע לוקים בחסר ולעיתים אינם מתבצעים .כלל כלומר,לעיתים אין דיווח או יש דיווח חלקי בלבד בכל הקשור ל בעלי חיים שאינם כשירים לצאת להפלגה הימית. יש לציין כי הבדיקה נועדה לוודא שבעלי חיים בתת- משקל או במצב בריאותי ירוד לא יועלו לכלי השיט, וכך תופחת התחלואה והתמותה של בעלי החיים באוני י ה .במהלך ההפלגה הימית ,נוסף על כך צוין בדוח כי אין כל תיעוד או עדכון בדבר מצב בעלי החיים במהלך ההפלגה הימית , ה עד הגע ה למדינות היעד , אף שעל פי ההנחיות שב תקנות האיחוד יש לנהל ""יומן מסע ולתעד כל אחד משלבי ההובלה – מרגע יציאת בעלי החיים לכיוון הנמל, דרך העמסתם על האונייה והפיקוח ,עליהם בעת ההפלגה ועד הגעתם למדינת היעד. לבסוף צוין כי הרשויות המוסמכות לעריכת תוכנית המסע לא הביאו בחשבון את תנאי מזג הא וויר הצפוי במדינות היעד ש אליהן מובלים בעלי החיים ואת הטמפרטורה בעת ההפלגה .עצמה בהפלגות רבות המתרחשות בחודשי הקיץ, בעלי החיים נאלצים לעיתים לשהות ב טמפרטורה שעולה על35 מעלות צלזיוס , במקרים ש בהם מערכות האוורור באוניות אינן מצליחות לווסת את הטמפרטורה לטווח ה.נדרש 3.1.1 תקנות הובלת בעלי חיים – אוסטרליה ( "התקנות האוסטרליות להובלת בעלי החיים, המכונות גם "סטנדרטים למשלוחים חייםASEL- The Australian Standards for the Export of Livestock ), נועדו לחדד את ההנחיות לשמירה על רווחת בעלי חיים שונים אשר מובלים בהובלה אווירית וימית במסגרת ענף י צוא הבשר הנרחב ב.אוסטרליה60 ב תקנות נקבע כי תנאי משלוחי בעלי החיים המובלים למדינות שונות י תאמו את ,דרישות המדינות המייבאות. כמו כן מצבם של בעלי חיים שמיועדים ליצוא ולשחיטה חייב לעמוד בדרישות ובתקנות הבריאות של ארגון המזון האוסטרלי, ו יש לבדוק את בעלי החיים ב .בדיקות כנדרש כמו כן ,, בהתאם לתקנות האוסטרליות על משרד החקלאות של אוסטרליה להגיש דוח לפרלמנט אחת לחצי שנה ,ובו דיווח על שיעורי התמותה שנרשמו בכל אחד מהמשלוחים החיים שיצאו מתחומי המדינה ליעדים שונים. 61 60 Australian Government, Department of Agriculture, Water and the Environment, Australian Standards for the Export of Livestock, April 2020. 61 Australian Government, Department of Agriculture, Water and the Environment, Livestock, Februar 4th 2020. התקנות האוסטרליות נועדו לחדד את ההנחיות לשמירה על רווחת בעלי חיים המובלים בהובלה אווירית וימית. בהתאם ,לתקנות על משרד החקלאו ת האוסטרלי להגיש דוח לפרלמנט אחת לחצי שנה ,ובו דיווח על שיעורי התמותה שנרשמו בכל אחד מהמשלוחים החיים שיצאו מתחומי המדינה ליעדים שונים. משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באתר משרד החקלאות של אוסטרליה פורסמה ב- 19 במאי2020 הודעה ש לפיה תוקנו תקנות חדשות עדכניות (גרסה3.0 ,)אשר עתידות לה י כנס לתוקף בנובמבר2020 . 62 עד ליום זה, התקנות המחייבות אשר תוקנו בשנת2011 עוגנו במסגרת גרסה2.3 , והן מפורסמות .באתר המשרד לצד התקנות החדשות בפרסום המשרד נכתב כי על כלל היצואנים, אנשי האגף הווטרינרי והגופים העוסקים בביצוע משלוחים חיים באוסטרליה חלה החובה להתעדכן בתקנות החדשות ולנהו ג לפיהן החל מנובמבר2020 . 63 נוסף על כך , באתר בא מו פירוט לוח הזמנים המתוכנן לתיקונם של הס ,טנדרטים החדשים בחקיקה הממשלתית להטמעתם ולכניסתם .לתוקף64 בסעיפי התקנות החדשות יש כמה שינויים מרכזיים לעומת ה גרסה הקודמת, והם מקיפים כמה תחומים הקשורים לתנאי ההובלה של ב .עלי החיים במשלוחים החיים ולשמירה על רווחתם להלן יובאו השינויים העיקריים שנעשו בגרסה המחודשת של הסטנדרטים שנקבעו באוסטרליה :להובלת משלוחים חיים אל מחוץ לגבולות המדינה 1. שינוי לטובה בהיקף השטח ( המוקצה לכל אחד מבעלי החיים בהובלה ימית לפי סוג המקנה וגודלו .) 2 . שינויים בשיעור התמותה המרבי המותר בכל משלוח, ושינויים בכל הקשור ל אופן הדיווח על תחלואה ותמותה של בעלי חיים במהלך המסע לו רישו ם פרטים אלו. 3 . שינויים בדרישות כוח האדם אשר מלוו ה .את המשלוחים 4 .דרישה ל החלפ ת המצע ש עליו עומדות החיות לעיתים קרובות יותר במהלך המסע. 5 . דרישה להאכיל ולהשקות את בעלי החיים לעיתים קרובות יותר במהלך המסע והגדרת פרק הזמן המקסימלי ש בו אפשר למנוע מבעלי החיים מזון ומים .במהלך ההובלה 6 . הכללה והרחבה של תו כניות ניהול נוספות להובלה ימית ואווירית, והכנת תוכניות חירום למקרים ש.בהם חל עיכוב בהגעת המשלוח למדינת היעד להלן יובאו כמה דוגמאות לתחומים ש בהם נעשו השינויים בין סעיפי התקנות בגרסתם ( הקודמת2.3 ( ), לעומת הגרסה המתוקנת3.0 ). 65 62 Australian Goeverment, Department of Agriculture, Water and the Environment, Transitioning to Australian Standards for the Export of Livestock (ASEL) 3.0, June 26th’ 2020. 63 .שם 64 .שם 65 להרחבה נוספת בנושא( ולקבצי הסטנדרטים האוסטרליים בגרסתם הקודמת2.3 ( ) והעדכנית3.0 :) ראוustralian Goeverment, Department of A th June 26 , Transitioning to Australian Standards for the Export of Livestock (ASEL) 3.0 , Agriculture, Water and the Environment 2020. ההגבלות על טווח המשקל של בעלי החיים המותרים להובל ה מבוסס על שיקולים הקשורים ל שמירה על בריאות ,המקנה ועל סיכונים הנקשרים למשקל נמוך או גבוה יחסית .בעת ההובלה באתר משרד החקלאות האוסטרלי פורסמה ב- 19 במאי2020 הודעה ש לפיה תוקנו תקנות חדשות, ש עתידות לה י כנס לתוקף בנובמבר2020 . בתקנות החדשות נערכו שינויים בשטח המינימלי המוקצה ,לכל אחד מבעלי החיים בטווח המשקלים המ ינימלי והמקסימלי להובלת בעלי חיים, בשיעורי התמותה .המרביים המותרים ועוד משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי התקנות העדכניות של אוסטרליה (גרסה3.0 ,)טווח המשקל של ראשי ה בקר המותר ים להובלה הוא בין 200 ל- 500 ,ק"ג ו )כל ראש בקר החורג ממשקל זה (מעליו או מתחתיו לא יאושר למשלוח אלא במקרים חריגים ובאישור מטעם המחלקה הווטרינרית המפקחת על המשלוחים .ליצוא על פי התקנות, אין להעלות לאוניות עגלים שמשקלם מעל500 ק"ג, משום שהדבר עלול להגדיל את הצפיפות על גבי הסיפון, להכביד על רווחתם של בעלי החיים במהלך המסע ואף ל סכן את חייהם. ,לעומת זאת בתקנו ת הקודמות (גרסה2.3 ) טווח המשקל המותר היה בין200 ל- 650 .ק"ג לכל היותר שינוי נוסף חל במשקלים המינימלי של כבשים ועיזים המותרים להובלה .לפי ה תקנות הקודמות היה אפשר להוביל כבשים במשקל מינימלי של28 ק"ג, ועיזים במשקל מינימלי של22 ,ק"ג ואילו ב תקנות החדשות נקבע כי המשקל המינימלי של כבשים י היה32 ק"ג, ואילו של עיזים – 24 .ק"ג יצוין כי ההגבלות ע ל טווח המשקל של בעלי החיים המותרים להובל ה מבוססות על שיקולים ה קשורים לשמירה על בריאות המקנה, ועל סיכונים הנקשרים למשקל נמוך או גבוה יחסית בעת ההובלה. למשל, ייתכן כי בעלי חיים מובלים שמשקלם נמוך יחסית יתקשו להסתגל לטלטלות הדרך ולתנאי ההובלה על סיפון האוניות עקב אי-יציבות גופם. סיכונים אחרים הנקשרי ם למשקל נמוך יחסית של בעלי החיים הם חוסר בשלות מערכות הגוף שלהם, קשיי ויסות טמפרטורת הגוף וקשיי הסתגלות לשינויי אקלים בעת ההובלה. לצד זאת, גם לבעלי חיים שמשקלם גבוה יחסית נמצאים בסיכון ,כמו ,קושי בקירור מערכות הגוף בעת שינויי טמפרטורה קיצוניים על הסיפון פ צפי ות, חוסר יכולת לרבוץ בעת המסע ו סיכון מוגבר לפציעות וחבלות הנגרמות להם בעת .נפילה66 כמו כן, על פי הסטנדרטים שקבעה אוסטרלי ה, השטח שיש להקצות לכל בעל חיים על אונ יי ,ה הוא כאמור לפי משקלו היחסי , ולפי משך המסע .שהוא נדרש לעבור במהלך ההובלה הימית עגלים גדולים במשקל500 ק"ג – כ-4 מ"ר עבור עגלים שמובלים במשך פחות מ- 30 יום, וכ-9 מ"ר עבור אלו שמובלים במשך יותר מ- 30 יום .עבור כבשים – השטח התקני שנקבע הוא ב טווח של0.33 עד0.5 "מ ר לכבש במשקל מעל54 .ק"ג בהתאם לכך, יש לערוך תחשיב למספר הכולל של בעלי ה חיים אשר מועלים ע ל האונ י ,יה תוך הבאה בחשבון של שטח האוניה וקריטריונים ,שנקבעו עבור השטח שיש להקצות לכל בהמה בנפרד לפי גילה, מינה וסוג הבהמה, כפי שמפורט בתקנות. 67 66 מבוסס על שיחת רקע טלפונית שנערכה עם עו"ד יוסי ,וולפסון ."היועץ המשפטי של עמותת "תנו לחיות לחיות22 ביולי2020 . 67 יצוין כי השינויים ה קשורים לתנאי ההובלה של כבשים בחודשי הקיץ מבוססים על המלצות דוח מקצועי שנכתב בנושא על ידי אנשי השירותים הווטרינריים :באוסטרליה. להרחבה ראוA short review of space allocation on live export ships and body , iation Australian veterinary assoc - AVA , May 2018. in sheep temperature regulation על פי הסטנדרטים ,שנקבעו באוסטרליה השטח שיש להקצות לכל בעל חיים על אונ יי ה מחושב על פי משקלו היחסי ו משך המסע . משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שיקול מנחה נוסף שנכלל ב תקנ ות החדשות בעניין השטח שיש להקצות עבור כבשים הוא עונת השנה ש במהלכה הם מובלים. על פי התקנות, ככל שמשקל הכבש עולה, כך גדל השטח היחסי המוקצה עבורו על גבי הסיפון, וזאת בהתאם לעונת השנה ש.בה מתבצעת ההובלה ,על כן בחודשי הקיץ (מאי עד אוקטובר) יש להקצות שטח נוסף ( לכבשים במשקלים מסוימים50 ק"ג .)ומעלה יודגש כי שינוי זה נוגע ל כבשים בלבד, וייתכן שהוא קשור לממצאי הדוח החיצוני שבו נבדקו .תנאי ההובלה של כבשים בחודשי הקיץ מאוסטרליה למדינות המזרח התיכון ,למשל עבור כבשים במשקל28 ק"ג יש להקצות בחודשי החורף (נובמבר עד אפרי )ל0.320 מ "ר לכל כבש ,ואילו בחודשי הקיץ )(מאי עד אוקטובר – 0.322 .מ"ר לכבשים במשקל21 ק"ג יש להקצות 0.402 מ "ר בחודשי החורף ו- 0.442 מ ."ר בחודשי הקיץ לעומת זאת, לכבש במשקל90 ק"ג יש להקצות0.575 מ"ר בחורף ,ו- 0.658 מ"ר .בקיץ68 4 . דוגמאות למדינות שנ עשו בהן שינויי מדיניות בכל הקשור לי צוא משלוחים חיים בעקבות הדיון הער המתנהל בשנים האחרונות בזירה ה בין-לאומי ת בדבר ההשלכות האפשריות ,של תנאי ההובלה במשלוחים החיים על רווחתם של בעלי החיים המובלים כמה מדינות מייצאות נקטו צעדי מדיניות ובין היתר איסור י צוא משלוחים חיי ,ם מתחומיהן הפסקת ה יצוא לאזורים מסוימים בתקופות ספציפיות של השנה (כגון ח ודשי הקיץ), או לחלופין הפסקת י צוא למדינות יעד מסוימות אשר אינן עומדות בתקנות המחייבות אותן לשמ ו ר על רווחת בעלי החיים. להלן יובאו דוגמאות מהמדינות הולנד., ניו זילנד, אוסטרליה ובריטניה 4.1 הולנד ב- 25 במאי2020 שלח ה שרת החקלאות ההולנדית קרולה שוטן מכתב לפרלמנט בהו לנד ובו עדכון על הנחייתה להפס יק יצוא משלוחי בעלי חיים מהולנד למדינות הפדרציה הרוסית, עקב אי-עמידתן בתק נות האיחוד האירופי לשמירה על רווחת.בעלי החיים המועברים אליהן69 ,לדבריה ההחלטה התקבלה בשל היעדר מידע מסודר מהמדינות המייבאות בפדרציה הרוסית בדבר מצבם של,בעלי החיים המיובאים כפי שמ ח .ייבות תקנות האיחוד במכתב הפנתה שרת החקלאות את חברי הפרלמנט לפסק דין של בית המשפט של האיחוד האירופי מ- 23 באפריל 2015 , בנושא שמירת תקנות הגנה על בעלי חיים במהלך הובלתם ממדינות האיחוד האירופי .ליעדים שונים בפסק הדין נקבע כי במסג רת תקנות האיחוד להובלת בעלי חיים בתוך מדינות האיחוד ומחוצה לו, הרשות המוסמכת לפקח על תנאי ההובלה ו לתעד אותם היא המדינה המייצאת .לפיכך, על הגורם המארגן של כל תהליך הי צוא וההובלה מוטלת האחריות לנהל 68 .שם 69 יצוין כי הפרסום על .המכתב וההפניה אליו מופיעים באתר של ארגון אירופי למען זכויות בעלי החיים. המכתב עצמו נכתב בהולנדית, ותורגם לאנגלית :להרחבה ראו2020 th , May 26 The Netherlands stops live export on animal welfare grounds EURO Group for animals, קישור למכתב שרת החקלאות ההולנדית מ- 25 במאי2020 : https://cdn.nieuweoogst.nu/public/file/172728.pdf כמה מדינות מייצאות נקטו צעדי מדיניות כגון איסור יצוא משלוחים חיים מתחומיהן, הפסקת היצוא לאזורים מסוימים בתקופות ספציפיות של השנה, או הפסקת יצוא למדינות יעד מסוימות אשר אינן עומדות בתקנות המחייבות אותן לשמור על רווחת .בעלי החיים שרת החקלאות בהולנד הנחתה להפסיק את יצוא משלוחי בעלי ה חיים מהולנד למדינות הפדרציה הרוסית עקב אי- עמידתן בתקנות האיחוד האירופי לשמירה על רווחת בעלי החיים המועברים אליהן. משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm "רישום "יומן מסע שבו ייכללו כל שלבי השינוע בתוך מדינת הי צוא ומחוצה לה. תקנות האיחוד חלות גם על שלבי ההובלה אשר מתרחשים בתחומי מדינת היעד ש ,אליה מיובאים בעלי החיים מחוץ לגבולות האיחוד האירופי . ,כמו כן שרת החקלאות ציינה כי על מדינות האיחוד האירופי אשר עוסקות ביצוא משלוחים חיים מתחומיהן חלה חובה לסרב להנפיק תעודות יצוא במקרים ש ,בהם אין כל הבטחה כי תקנות ההובלה של האיחוד נשמרות גם מחוץ לגבולות מדינות האיחוד עד להגעת בעלי החיים ליעד הסופי. 4.2 ניו זילנד בספטמבר2017 ה ורה שר התעשי י( ה והמסחרMinistry for Primary Industries ) של ממשלת נ יו זילנד על הגבלות בדבר י צוא בעלי חיים מניו זילנד באמצעות משלוחים ימיים למדינות .שונות70 ההגבלות הן בעניין ,בעלי חיים שונים ובהם כבשים, בקר, איי לים ועזים, המועברים למדינות אחרות לצורך שחיטה . על פי פרסומי הממשלה, ההגבלות נועדו לשמור על המונ יטין של מדינת ניו זילנד לעניין אכיפתה את ההנחיות בדבר שמירה על רווחת בעלי החיים בתחומי המדינה ומחוצה לה. במסגרת ההגבלות צוין כי על פי התקנות החדשות חל איסור לייצא בעלי ,חיים לשחיטה למעט מקרים חריגים ש בהם יינתן אישור מיוחד ליצואנים אשר יעמדו בדרישות הממשלה . במס גרת השיקולים המנחים בדבר אישור על י צוא במקרים חריגים (בבחינה של כל מקרה ,)לגופו מובאים בחשבון כמה ,היבטים ובהם מדינות היעד ש אליה ן מובלים בעלי החיים (ועמידתן של מדינות היבוא בהמלצות ארגון ה בריאות העולמי של בעלי ה חיים להובלת בע"ח,) 71 יצוא לבתי שחיטה מסחריים ומפו ,קחים ביקורת שנערכת על ידי וטרינרים מטעם ממשלת ניו זילנד בטרם שליחת בעלי החיים להפלגה הימית, וכן כל גורם מנחה אחר אשר נתון לשיקול דעתו של משרד התעשייה בטרם מתן אישור היצוא. כמו כן, בהנחיות צוין כי על היצואנים יהיה לעמוד בכל הדרישות בעניין שמירה על רווחת בעלי חיים, המפורטות בסעיפי החוק הקשורים להובלת בעלי חיים, כפי שתוקן בניו זילנד בשנת1999 .נוסף על כך , על פי ה הנחיות , במקרים ש בהם מובא לאישור יצוא משלוח בעלי חיים דרך הים, עשויה להופיע דרישה כי וטרינר מוסמך מטעם ממשלת ניו זילנד ילווה את המשלוח עד להגעת האונ היי למדינת היעד , ובסמכותו יהיה להורות על .הכנסתם של בעלי החיים להסגר במידת הצורך72 4.3 אוסטרליה כאמור, באוסטרליה יש תעשיית יצוא ענפה ורחבה של סוגי ם שונים של ,בעלי חיים למגוון יעדים .כולל מדינות המפרץ הפרסי והמזרח התיכון, ובהן ישראל באפריל2018 , בעקבות פרסומי 70 Ministry for Primary Industrie, New Zealand Gorverment, Restrictions on exporting livestock, September 1th 2017. 71 ארג ון הבריאות העולמי של בעלי החיים (ארגון ה- OIE ) הוא ארגון שמאגד כמה מדינות ובהן גם ישראל. הארגון עוסק בגיבוש הנחיות והמלצות בי ן-לאומיות , הקשורות לשמירה על בריאות ומניעת מחלות בקרב ,בעלי חיים ופועל בשיתוף עם ארגון הסחר הבינלאומי, שהכיר בו כגוף האחראי לגיבוש ה .הנחיות לארגון זה י ש גם קוד המפרט את התנאים הנדרשים להובלת בעלי חיים בים כדי .לשמר את בריאותם ורווחתם 72 .שם ניו זילנד אסרה י צוא של ,בעלי חיים לשחיטה למעט מקרים חריגים ש בהם יינתן אישור מיוחד לי צואנים אשר יעמדו .בדרישות הממשלה באפריל2018 מינתה ממשלת אוסטרליה צוות בראשות מומחה חיצוני לבחינת נושא השפעתם האפשרית של הפרשי הטמפרטורה על כבשים המובלים במשלוחים חיים למדינות המזרח התיכון .בחודשי הקיץ משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm צילומים מאונ יה י שהובילה כבשים מאוסטרליה לקטאר, ש בה נראו כבשים גוססים על סיפון ,האוניה ,ודווח על תמותה חריגה של כבשים הודיעה ממשלת אוסטרליה כי היא מתכוונת לפתוח .בחקירת האירוע הממשלה מינתה צוות, ב ראשות מומחה אקדמי חיצוני , לבחינת נושא ה משלוחים ה חיים של כבשים למדינות המזרח התיכון בחודשי הקיץ , ולבחינת השפעתם האפשרית של פערי הטמפרטורה והסכנות הנשקפות לכבשים בשל עקת חום אשר עלולה י לה גרם להם במסע, ובמעבר לאקלים חם. נזכיר כי בחודשים ש בהם חלה עונת הקיץ בחצי הכדור הצפוני, ובכלל זאת במזרח התיכון, חלה עונת החורף בחצי הכדור הדרומי, ובכלל זאת .באוסטרליה73 במהלך ביצוע המחקר, ערך המומחה התייעצויות עם כמה ,גורמים ובהם מומחי ,אקדמיה מומחי השירות המטואורולגי האוסטרלי ו אנשי הסתדרות הו ו.טרינרים האוסטרלית כמו כן, כותב י הדוח המקצועי בחנו את הראיות הקשורות ל תנאי ההובלה במשלוחים, כולל צפייה בקטעי וידאו של המשלוחים המדוברים, קריאת דיווחים ותיעוד שהתקבל מאנשי צוות .המשלוחים, ובחינת ספרות מקצועית רלוונטית ב- 11 במאי2018 .הגיש המומחה את המלצותיו לממשל האוסטרלי ממצאי דוח ועדת הבדיקה פורסמו באתר הממשלה והופיעו בו המלצות להפסקת המשלוחים החיים בחודשי הקיץ עקב ,סכנת עקת החום הצפויה לכבשים המובלים על האוניות וסיכוני התמותה הצפויים להם . המלצה נוספת הי י .תה לשפר את תנאי הצפיפות השוררים על אוניות המשלוחים ,כמו כן בדוח הוב או התייחסויות לסוגיות שלהלן: 74 - הצורך בניהול סיכונים בעת הובלת בעלי חיים בחודשי הקיץ ש ,בהם יש טמפרטורה גבוהה .באופן שישמור על רווחתם - החלפת המצע ש עליו עומדים בעלי החיים ופינוי הפסולת מכלי השיט לעיתים תכופות. - שמירה על תנאי( אוורור כולל שימוש במיזוג אוויר), תוך בדיקה וניטור ה טמפרטורה השוררת בסיפוני כלי השיט במשך כל המסע. - תכנון מערך אספקת מזון ומים לבעלי החיים באופן שיבטיח את רווחתם. - הכשרת צוותים לניהול ההובלות ושמירה על רווחת בעלי החיים, תוך פיקוח על עבודתם. - ניהול , תיעוד ורישום מסו דר של מקרי תחלואה ותמותה. - תכנון מראש של שטחי ההובלה על כלי השיט והתנאים השוררים בהם. - הצורך במתן דיווחים שוטפים במשך המסע, והערכת מצב ם של בעלי החיים על ידי וה וטרינרים וה יצואנים. - פיקוח על ביצוע התקנות ויישומן בפועל. 73 Australian Goeverment, Department of Agriculture, Water and the Environment, Export of sheep to the Middle East during September and October 2019, November 4th 2014. .שם74 ב עקבות פרסום ממצאי דוח הבדיקה הוחלט באוסטרליה לאסור יצוא של משלוחי כבשים בהובלה ימית מאוסטרליה למדינות המזרח התיכון מחודש יוני עד22 בספטמבר 2019 , בשל הפרשי הטמפרטורות בין מדינת המוצא למדינות היעד בחודשים אלה , אשר עלולים לגרום לעקת חום ולתמותה רבה של .בעלי החיים ועדת הבדיקה באוסטרליה המליצה להפסיק את המשלוחים החיים בחודשי הקיץ עקב הסכנה שהכבשים המובלים על האוניות ילקו בעקת חום, ונוכח סיכוני התמותה. המלצה נוספת הייתה לשפר את תנאי הצפיפות השוררים .באוניות המשלוחים משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בעקבות פרסום ההמלצות ממשלת אוסטרליה פרסמה את התייחסותה לדוח והחליטה לאמץ באופן חלקי את ההמלצות בעניין ה צורך בהפסקת משלוחי הכבשים בחודשי הקיץ למדינות .המזרח התיכון, וחידושם בתחילת חודש ספטמבר75 ב- 28 במרץ2019 חתם מזכ יר משרד החקלאות האוסטרלי על צו האוסר יצוא משלוחי כבשים בהובלה ימית מאוסטרליה למדינות המזרח התיכון, בין החודשים יוני עד22 בספטמבר2019 . 76 משרד החקלאות האוסטרלי נימק את איסור היצוא בכך שמטרתו להפחית את הסיכון הנשקף לכבשים המובלים דרך הים למדינות המזרח התיכון .עקב הפרשי האקלים במהלך ההפלגה, והתנודות הקיצוניות בטמפרטורת גופם על פי דברי משרד החקלאות, ההחלטה התקבלה תוך חשיבה על מכלול השיקולים הקשורים צו ל רך בשמירה על רווחת בעלי החיים, אל מול שיקולים מסחריים וכלכליים, ובהתאם לשיקולי המדיניות הממשלתית של אוסטרליה בכ ל הקשור.לתעשיית המשלוחים החיים77 צעד נוסף שנקטה ממשלת אוסטרליה בעקבות פרסום דוח המומחה החיצוני הוא שינוי ועדכון התקנות הקשורות להובלת בעלי חיים ,במסגרת גרסתם העדכנית שעתידה לה י כנס לתוקף במהלך חודש נובמבר2020, כפי שכבר פורט קודם בפרק ה עוסק ב תקנות.האוסטרליות 4.4 בריטניה בספטמבר2018 פרסם ,מייקל גוב מזכיר משרד המזון והסביבה בבריטניה , הודעה לתקשורת בה ו ציין כי לאחר שבריטניה ,תעזוב את האיחוד האירופי תשקול המדינה לאסור על י צוא של .אלפי בעלי חיים חקלאיים ליעדים שונים ביבשת אירופה78 כמו כן, באתר ממשלת בריטני ה פורסמו הצעדים המתוכננים ליישום האיסור על יצוא בעלי חיים מתחומי הממלכה ליעדים שונים. אולם מעיון באתר משרד החקלאות של ממשלת בריטניה עולה כי בינואר2020 התקבלה החלטה לביטול ההכרזה בנושא מבלי שהובאו נימוקים לכך על ידי גורמי הממשל , זאת בד בבד עם פר ישתה של בריטניה מהאיחוד האירופי. 79 75 Australian Goeverment, Department of Agriculture, Water and the Environment, Australian Goeverment response to the independent of Australia’s Livestock Export Trade (the Farmer Review), November 4th 2019. 76 התייחסות נוספת לצו איסור היצוא שפרסמה ממשלת אוסטרליה מופיעה גם בדבריה של ד"ר דגנית בן דב מיחידת יצוא ויבוא באגף ,השירותים הווטרינריים של משרד החקלאות פרוטוקול ישיבת הוועדה המייעצת לממשלה בנושא רווחת בעלי חיים בישראל , מ-4 באפריל 2019 . 77Australian Goeverment, Department of Agriculture, Water and the Environment, Export of sheep to the Middle East during September and October 2019. November 4th 2014. 78 GOV. UK, Farmers and livestock exporters: steps to export live animals ti the EU after Brexit, September 18th 2018. 79 .שם בבריטניה פרסם ב ספטמבר2018 מזכיר משרד המזון והסביבה הודעה לתקשורת ו בה ציין כי הממלכה תשקול לאסור על י צוא של אלפי בעלי חיים חקלאיים ליעדים שונים ביבשת אירופה , לאחר פרישתה מהאיחוד האירופי . אולם מעיון באתר משרד החקלאות עולה כי בינואר 2020 , בד בבד עם פרישתה של בריטניה מהאיחו,ד האירופי התקבלה החלטה על ביטול ההכרזה. משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משו וה | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5 . דיון לנוכח הסקירה שהוצגה בדבר התקנות ושינויי המדיניות שננקטו במדינות שונות בכל ה קשור למשלוחים חיים של בעלי חיים לצורכי פיטום ושחיטה, עולות כמה .נקודות לדיון ולבחינה עתידית יודגש כי סוגיות אלו מבוססות על הסוגיות שעלו בדוחות המקצ ועיים שהוצגו במסמך, בדגש על דוח האיחוד האירופי ודוח מבקר המדינה בישראל, וכן על שיחות עם גורמי מקצוע שיש להם היכרות עם האתגרים השונים ב.תחום המשלוחים החיים בארץ ובעולם  במדינות רבות עלה הצורך בחידוד ושינוי של התקנות בנושא ה שמירה על רווחת בעלי החיים המובלים במשלוחים החיים. כדוגמה בולטת לכך הוצגו במסמך השינויים העדכניים שנעשו בתקנות ב אוסטרלי,ה שבהן הוסדרה הובלת בעלי החיים בי צוא ,משלוחים חיים אל מחוץ לגבולות המדינה. עם זאת עולה השאלה מהי יעילותם ,המעשית של מנגנונים אלו וכיצד אפ שר לפקח בפועל על יישומ ם . שאלות אלו מתחדדות לנוכח ממצאי דוח האיחוד האירופי, שהצביעו על כשלים מהותיים ה קשורים ליישום התקנות , בכל הנוגע להיעדר רישום מוסדר ופיקוח על תנאי ההובלה, לחוסר בקרה על תקינות כלי השיט בהם מובלים בעלי החיים, לחוסר תכנון ולדיווח חסר על מצבם של בעלי החיים, ולכשלים נוספים ופערים בין ההנחיות המעוגנות בתקנות לבין הפיקוח על יישומן בפועל. ליקויים דומים התגלו גם בישראל ונסקרו בדוח .מבקר המדינה שהוזכר בהרחבה במסמך ב דוח עלו ,כשלים בנושא תנאי ההובלה תחזוקה ירודה ש ,ל כלי השיט י וא-שמירה על רווחת .בעלי החיים המיובאים לארץ  נקודה נוספת שעלתה בשני הדוחות היא הקשיים בפיקוח על תנאי ההובלה של בעלי החיים, בפרט ב שלב ההפלגה הימית , שעשו י להימשך כמה ימים ואף כמה שבועות במקרים ש בהם מדובר ביצוא אל מדינות יעד ,רחוקות כמו היצוא מ אוסטרליה אל .מדינות המזרח התיכון סוגיה ,זו עלתה בדוח האיחוד האירופי ש בו צוין כי במרבית המדינות שנבחנו בדוח אין כל תיעוד או דיווח של המתרחש על הספינות במשך .ההפלגה בים הודגש כי אין למי מהמדינות או לנציבות האיחוד האירופי רישום או מאגר נתונים סטטיסטיים עדכניים בדבר מצב בעלי החיים , ובדבר התנא בה ש ים הם ם מובלים בשלב החלק הימי של המסע .  מהסקירה עולה כי במדינות רבות לא ננקטו כל סנקציות או אמצעי אכיפה כלפי יבואנים או מפעילי כלי שיט שהפרו את ההנחיות פעם אחר פעם. ממצא זה עלה כמה פעמים במסגרת דוח האיחוד האירופי ש בו צוין כי כלי שיט שלא עמדו בדרישות התקן ,קיבלו אישור להוביל את בעלי החיים אף שהליקויים לא תמיד תוקנו לפני ה .הפלגה ,כמו כן הודגש בדוח כי על פי ממצאי הבדיקה שנעשתה בו לא נמצאה כל עדות משלוחים חיים של בעלי חיים המיועדים לשחיטה− מבט משווה | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למקרים ש .בהם משלוח נאסר ולא הותר טענות דומות עלו גם בדוח מבקר המדינה ,בישראל ש בו הודגש כי חרף קיומם של ממצאים המשקפים תחזוקה ירודה של האוניות המובילות מקנה מחו"ל, עד כדי סכנות ממשיות לבעלי החיים ופגיעה בתנאי המחיה ,שלהם באופן הגורם להם סבל רב משרד החקלאות לא נקט סנקציות כלפי יבואנים או בעלי אוניות שלא עמדו בהנחיות המשרד, למעט במקרים חריגים מאוד. עוד צוין בהקשר האכיפה והביקורת על תנאי ההובלה כי אף שה פרקטיקה היא ש הווטרינרים נוהגים לפנות ליחידת הפיצו"ח טרם הגעת אוניות אשר תנאי ההובלה בהן בעבר לא תאמו את הנדרש ,אין נוהל מחייב ש מגדיר עבור הווטרינרים בנמלים ו עבור יחידת יבוא- יצוא את הנסיבות ש בהן יש לפנות ליחידת הפיצו"ח, וכיצד יש לנהוג אם נמצאו ליקויים חמורים בתנאי הובלת המקנה, או אם התגלו ל יקויים חוזרים ונשנים באותה אוני.ה או על ידי אותו יבואן  לבסוף, מהסקירה שהובאה במסמך עולה כי כמה מהמדינות פועלות מתוך תפיסה של אחריות הגוף המי צא י ,על תהליך ההובלה כולל ,אחריות לרישום ל הסדרת תנאי ההובלה, ו ל פיקוח על מצבם של בעלי החיים מנקודת היציאה ועד ההגעה ליעד . דוגמה ,בולטת לכך היא אוסטרליה ש בה האחריות ל דאגה לשלומם של בעלי החיים במשך המסע מוטלת על הגורם המייצא, ומעוגנת בתקנות האוסטרליות להובלת בעלי חיים . גם בניו זילנד הוחלט לאסור ,יצוא משלוחים חיים למעט מקרים חריגים כדי לשמור על המוניטין של ניו זילנד כמדינה השומרת על רווחתם של בעלי החיים. דוגמה נוספת לתפיסה זו הובאה בפסיקת בית המשפט העליון של האיחוד האירופי, ש בה הודגשה אחריות ה מדינה המייצאת לשמירה על תקנות ההובלה, בד בבד עם מחויבותה של מדינת הייבוא לפעול בהתאם לתקנות אלו . עם זאת, בפועל, לא כל המדינות פועלות על פי תפיסה זו, כפי שהודגש גם בממצאי דוח האיחוד האירופי. בהמשך לכך עולה השאלה בדבר מידת האחריות של המדינות המייבאות בעלי חי ים לתחומיהן, וכיצד אפשר .לעגן אחריות זו בחקיקה מוסדרת ולפקח על יישומה