חומר רקע

16 בינואר2022 "י"ד בשבט התשפ ב אל : חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך הכנה מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה– הצעת חוק-יסוד: 'הממשלה (תיקון מס12 ) (תקופה מרבית )לכהונה בתפקיד ראש הממשלה: ההסדר המוצע  עניינו של התיקון המוצע לחוק-יסוד: הממשלה בהגבלת תקופת הכהונה של ראש ממשלה, כך שמי שכיהן בתפקיד ראש הממשלה תקופה רצופה של שמונה שנים לא יהיה רשאי עוד לכהן בתפקיד זה ל כל ימי חייו.  תקופת כהונה תחשב תקופה רצופה אף אם היא מורכבת מכמה תקופות כהונה שאינן ,סמוכות זו לזו ובלבד שלא הייתה הפסקה של שלוש שנים ומעלה , בין תקופות הכהונה. בהתאם לכך, אם עב רו שלוש שנים מאז .הכהונה הקודמת, הספירה מתחילה מחדש  כמו ,כן תקופת כהונה תחשב תקופה רצופה אף אם במהלכה הפסיק ראש ממשלה זמנית למלא את תפקידו בשל נבצרות זמנית – לתקופה של עד100 .ימים  הסתיימה תקופה הכהונה המרבית במהלך כהונתו של ראש ממשלה, יראו את ממשלתו כאילו התפטרה במועד תום התקופה המרבית . נשיא המדינה יפתח בהליכים להרכבת ממשלה חדשה, אך ראש הממשלה שהגיע לתקופת הכהונה המירבית ישמש כראש ממשלת המעבר עד להרכבת ממשלה חדשה .  ,לבסוף על- ,פי המוצע תחולת ההסדר היא מכאן ואילך - תקופה שבה כיהן אדם בתפקיד ראש הממשלה לפני יום תחילת תוקפו של ההסדר המוצע לא תובא בחשבון לצורך חישוב התקופה המרבית . קע ר ,נכון להיום לא ניתן למצוא ב דמוקרטיות פרלמנטריות הגבלת כהונה על משך השנים או מספר הקדנציות שבהן יכול לכהן ראש ממשלה . בשיטות פרלמנטריות מקובל לסבור כי כוחו של ראש הממשלה מוגבל הן בסמכויותיו והן באופן בחירתו- הוא אינו נבחר באופן ישיר על- ,ידי העם אלא בידי הפרלמנט לרוב הפרלמנט יכול להעביר ו מתפקיד ו, ו כעניין מעשי אף מפלגתו יכולה להדיחו. מנגד, בדמוקרטיות שנהוגה בהן שיטה נשיאותית או חצי- נשיאותיות ,לנשיא שהוא ראש המדינה יש לרוב סמכויות נרחבות יותר שהוא יכול להפעיל באופן עצמאי, אך כאיזון לכך מקובל להגביל את מספר תקופות הכהונה שבהן הוא יכול לכהן , וזאת בין אם ה וא נבחר ישירות על- ידי האזרחים (כמו בצ רפת או ארה"ב), או באופן עקיף בידי המחוקק . ואולם ,בשנים האחרונות התגברו הקריאות בכתיבה האקדמית לשקול הטלת מגבלות כהונה גם במשטרים פרלמנטריים, זאת נוכח התחזקות ב מעמד של הרשות המבצעת בכלל , ו של ראש י ממשלה בפרט (מה שמכונה "לעתים "הנשיאותיזציה של הפוליטיקה המפלגתית .) כך גם בישראל, ניתן לזהות מגמה של התחזקות במעמדם של ראשי הממשלה, הן ביחס למפלגתם ( הבחירה במפלגה הפכה לפרסונלית יותר תוך הדגשת זהותו של מי )שעומד בראש המפלגה ויש ירידה בכוחן של המפלגות , הן ביחס לפרלמנט (בעקבות ה מעבר לאי אמון קונסטרוק טיבי ו מתן אפשרות לראש הממשלה לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא ), והן ביחס לשרים אחרים .)(הוקמו גופי מטה חזקים במשרד ראש הממשלה, לראש הממשלה ניתנה סמכות לפטר את השרים ועוד 2 עם זאת יש לציין כי תקופות הכהונה הממוצעות של ראשי ממשלה בישראל ובעולם אינן ארוכות במיוחד. תקופת הכהונה הרצופה הממוצעת של ראשי ממשלה בישראל מאז1996 עומדת על חמש שנים , בדומה לממוצע בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות בעולם . במחקר שבדק21 דמוקרטיות פרלמנטריות נמצא כי מאז1996 תקופת הכהונה הממוצעת של ראשי ממשלה עמדה על4.6 שנים (זאת על- פי מחקר השוואתי של פ 'רופ עופר קניג מהמכון לדמוקרטיה) . לצד זאת, ניתן למצוא בשנים האחרונות גם בדמוקרטיות פרלמנטריות מקרים חריגים של תקופות כהונה רצופות ארוכות יחסית של ראשי ממשלה (אנגלה מרקל בגרמניה ש כיהנה במשך16 שנים, מרק רוטה בהולנד שמכהן כבר למעלה מ- 11 שנים , סטיבן הרפר בקנדה שכיהן ק רוב ל- 10 שנים, ט וני בלייר בבריטניה כ- 10 שנים ובנימין נתניהו בישראל כ- 12 .)שנה שאלות לדיון 1 . ?האם יש מקום לחוקק את ההסדר המוצע בכתיבה בעניין זה הועלו שיקולים עקרוניים שונים בעד ונגד החלת מגבלות כהונה בדמוקרטיות פרלמנטריות מסוגה של ישראל: שיקולים בעד :קביעת מנגנון להגבלת משך כהונה  מניעת ריכוז יתר של כוח בידי ראש ממשלה– דמוקרטיה ליברלית מבוססת על עק רון של ביזור ה כוח ויצירת איזונים ובלמים בין רשויות השלטון השונות . בדמוקרטי ה פרלמ נטרית מקובל להניח שהחשש מריכוז עוצמה בידי ראש ממשלה מצומצם יחסית., משום שאינו מכהן מכוח בחירה ישירה של העם ואולם ,נוכח המגמה שהוזכרה לעיל של חיזוק והרחבת הסמכויות הנתונות בידי ראשי ממשלה דמ ב וקרטיות פרלמנטריות, והעלייה במימד ,הפרסונלי בבחירות גם בשיטה פרלמנטרית, ראש ממשלה .ובמיוחד ראש ממשלה המכהן תקופה ממושכת, מרכז בידיו כוח רב משהיה בעבר בנסיבות אלה, גוברת .ההצדקה להטיל מגבלות על תקופת כהונתו כדי לשמור על אותם איזונים ובלמים בין הרשויות השונות  עידוד תחרות בשדה הפוליטי– במקר ים לא מעטים ראש ממשלה המכהן תקופה ארוכה י יהנה מיתרון פוליטי ניכר ביחס למתחרים חדשים (מה שמכונהincumbency advantage .) בהתאם ,לכך קביעת הגבלת כהונה שתמנע מראש ממשלה שכיהן תקופה ארוכה בתפקיד להמשיך ולהתמודד תגביר את ,התחרותיות בשדה הפוליטי ועשויה לעודד מועמדים חזקים להצטר ף למערכת הפוליטית מתוך אמונה ,שביכולתם להיבחר לראשות הממשלה אם לא בטווח המיידי אז בעת ש ראש הממשלה המכהן יגיע לסוף .תקופת כהונתו המותרת  חופש פעולה בקידום מדיניות– ראש ממשלה שיודע שתקופת כהונתו המירבית מתקרבת יכול להרגיש משוחרר מלחצים פוליטיים שנוגעים לצורך לה יבחר מחדש . הוא יכול לפעול באופן חופשי יחסית להגשמת חזונו ואף לנקוט בפעולות שנדרשות למדינה לדעתו.אך אינן פופולריות בטווח הקצר ש יקולים נגד קביעת מנגנון להגבלת משך כהונה:  היעדר תקדים השוואתי ל החלת הסדר של הגבלת כהונה על ראש ממשלה במשטר פרלמנטרי– כאמור, אין תקדים בדמוקרטיות פרלמנטריות מסוגה של ישראל ל הגבלת משך כהונה של .ראש ממשלה ב של כך ,הסדר מסוג זה עלול ליצור לקונות חוקתיות ומשטריות שקשה לחזות מראש , בדומה לשאלות שהתעוררו ביחס להסדר ממשלת החילופים . 3 מעבר לכך, גם את התוצאות וההשפעות שיהיו להסדר מסוג זה על המערכת הפוליטית קשה לצפות . כך "למשל, בפעם האחרונה שנערך בישראל "ניסוי משטרי– הבחירה הישירה לראשות הממשלה– שנועד לחזק את "ה משילות" ואת כוחו של ראש הממשלה, הוביל בסופו של דבר, ובניגוד לציפיות, דווקא .להתחזקות המפלגות הקטנות  הגבלת הגשמת רצון הרוב ובזכות להיבחר– מה ימוש של הכרעת הרוב כפי ש היא מ שתקפת בהצבעה בבחירות ה וא עקרו ן יסוד .בדמוקרטיה ,כאמור לעיל אף כי בישראל הבחירה בראש הממשלה אינה ישירה, במציאות הפוליטית הנוכחית, במקרים רבים הבחירה במפלגה מסוימת נובעת מהרצון לראות את מי ש .עומד בראש המפלגה בראשות הממשלה ,בהתאם לכך המנגנון המוצע, המטיל מגבלה על ,יכולתו של אדם לכהן מעל לשמונה שנים ברציפות כראש ממשלה עשוי באופן מעשי ל הגביל את היכולת של ציבור הבוחרים להוביל לבחירת ראש הממשלה שהרוב רוצה בו , ועל זכותו של אותו ראש הממשלה להמשיך ולהיבחר לתפקידו.  החשש שבשלהי כהונתו ראש הממשלה יהפוך "ל"ברווז צולע ו יסבול מ חוסר אחריותיות – הגבלת הכהונה עלולה להחליש את כוחו של ראש הממשלה בשלהי כהונתו ולהפוך אותו למה שמכונה "ברווז "צולע – ה וא עלול להתקשות לזכות בשיתוף פעולה מצד חברי הקואליציה שלו ובשל כך ג ל ם התקשות בקידום .מדיניות ממשלתו,בנוסף בהיעדר חשש מ"דין"הבוחר ,בתקופה זו הוא ע שוי לחוש משוחרר מ מחויבות לציבור ה רחב ו לבחור לשרת אינטרסים צרים .  אפשרות הסרת מגבלת הכהונה והפגיעה ביציבות המשטרית– קיים פיתוי גדול מצדו של ראש ממשלה .חזק ודומיננטי לפעול להסרת מגבלת הכהונה החלה עליו כדי להמשיך לכהן מעבר לתקופה המירבית הניסיון ה השוואתי מלמד כי במדינות לא מעטות ראשי מדינות אשר התקרבו למגבלת הכהונה פעלו כדי לבטל את המגבלה ו חלקם אף הצליחו בכך. יש בניסיון השוואתי זה כדי להשליך על האפקטיביות של .קביעת מגבלה מסוג זה מוצע כי הוועדה תיתן את דעתה לשיקולים ש פורטו לעיל ב בואה להכריע האם יש מקום לחוקק ה סדר להגבלת כהונת ראש הממשלה. בהנחה כי הוועדה ת חליט שהיא אכן מעוניינת כעקרון לחוקק הסדר להגבלת כהונת ראש ממשלה, מוצע כי תשקול האם י ש מקום לערוך שינויים בפרטי ההסדר המוצע, ה ן מבחינת אופי ההגבלה ו הן מבחינת התוצאות ה נובעות מ.הגעת ראש הממשלה לתקופת הכהונה המירבית 2 . האם אופי ה הגבלה המוצע ת הו א מיטבי? על פי הנוסח המוצע, ראש ממשלה שכיהן תקופה רצופה של שמונה שנים לא יוכל לכהן עוד כראש ממשלה לכל ימי חייו , ולעניין זה הפסקה בכהונה של פחות משלוש שנים אינה קוטעת את הרצף . ,בפועל המשמעות של הסדר זה ה י א כי עבור מי ש כיהן פחות משמונה שנים , די ב"צינון" של שלוש שנים כדי שהספירה לגביו תתחיל מחדש והוא יוכל ל היבחר תל קופות כהונה נוספות . הסדר מסוג זה יוצר תמריץ משמעותי לראש ממשלה המתקרב לסיום ה תקופה המירבית של שמונה שנים ליזום את החלפתו בתפקיד, למשל באמצעות בחירת מועמד אחר מסיעתו באי- ,אמון קונסטרוקטיבי כדי שיוכל לשוב ולכהן בתום שלוש שנות "צינון" ולא ייפסל לצמיתות מכהונה כראש ממשלה. 4 בהתאם ,לכך מוצע לוועדה לשקול:בהקשר זה  האם אין בהסדר כדי ליצור פער גדול מדי בין ראש ממשלה שהגיע לשמונה שנות כהונה ויהיה פסול לצמיתות מלכהן כראש ממשלה, ובין ראש ממשלה שהגיע לכהונה קצרה יותר משמונה שנים(א ף אם מדובר ב-7 שנים ו- 11 חודשים,) היכול להיבחר שוב לאחר שלוש שנות"צינון" בלבד?  האם ההגבלה צריכה להיות על תקופת כהונה רצופה או על משך הכהונה המצטבר של אדם בתפקיד ראש הממשלה, גם בכהונות שאינן רצופות ( כמו בארה"ב) ?  האם יש לקבוע את?ההגבלה לפי תקופות כהונה או לפי שנות כהונה נראה כי בשיטה פרלמנטרית אין הצדקה לקביעת הגבלה לפי תקופות כהונה משתקופ ו ת הכהונה אינן קצובות מראש ו י הן כולות להשתנות מאוד באורכן, אם ראש הממשלה מועבר מתפקידו ב הצבעת אי- אמון, או עם היציאה לבחירות מוקדמות. מ צד שני, קביעת ה גבלה ל פי שנות כהונה יכולה להוביל לקטיעת כהונתו של ראש הממשלה .ולנפילתה של ממשלה מכהנת 3 . מהו המנגנון הטוב ביותר להחלפת ראש ממשלה שהגיע?לתקופת הכהונה המירבית על- פי ההסדר המוצע, אם הסתיימה תקופה הכהונה המרבית במהלך כהונתו של ראש ממשלה, יראו את ממשלתו כאילו התפטרה במועד תום התקופה המרבית. נשיא המדינה יפתח בהליכים להרכבת ממשלה חדשה , .אך ראש הממשלה שהגיע לתקופת הכהונה המירבית ישמש כראש ממשלת המעבר עד להרכבת ממשלה חדשה הסדר זה מעורר שתי בעיות עיקריות – ראשית , הוא פוגע ביציבות משום שהוא מוביל לכך שממשלה מכהנת , הנהנית מאמון הכנסת, תידרש לקטוע את כהונתה, וההליכים להרכבת ממשלה חדשה אף עלולים להיכשל .ולהוביל לבחירות חדשות שנית , ההסדר עלול ליצור תמריץ לראש הממשלה שהגיע לתקופת הכהונה המירבית .להקשות על כינון ממשלה חלופית כדי להאריך את תקופת כהונתו כראש הממשלה בממשלת המעבר ניתן להעלות על הדעת שתי חלופות להסדר המוצע– חלופה אחת: ש לא יראו ראש ממשלה שהגיע לתקופת הכהונה המירבית כאילו התפטר אלא תינתן לו האפשרות להשלים את כהונתו , אך הוא לא יוכל להיבחר שוב לתפקיד ראש הממשלה . היתרון של הסדר מסוג זה– הוא תורם ליציבות משום שהוא מונע את הצורך בהליכים להרכבת ממשלה חדשה שעלולים אף להסתיים ב בחירות חדשות .כשמגיע ראש הממשלה לתקופת הכהונה המירבית החסרו נות – ראשית , תקופת הכהונה המירבית בפועל תהיה ארוכה יותר משמונה שנים, ויכולה אף להגיע ל- 12 שנים אם ראש הממשלה נבחר לתפקידו במועד .קרוב לתקופת הכהונה המירבית שנית , ההסדר יוצר עבור ראש הממשלה תמריץ חזק להמ שיך א"ת כהונת ממשלתו "בכל מחיר מתוך ידיעה שלאחר שהממשלה מסיימת .את ימיה, הוא לא יוכל לשוב ולכהן כראש ממשלה חלופה שנייה: לקבוע כי אם ראש הממשלה הגיע לתקופת הכהונה המירבית, יחול המנגנון שחל במצב שבו ראש הממשלה נפטר, נבצר ממנו דרך קבע לכהן בתפקיד או הופסקה כהונתו מחמת עבירה- הממשלה ק ובעת שר אחר שהוא חבר כנסת וחבר סיעתו של ראש הממשלה לכהן כראש הממשלה בפועל עד שתיכון ממשלה חדשה (סעיף30(ג) סייפא לחוק- :יסוד )הממשלה . 5 היתרון של הסדר מסוג זה– הוא מונע את התמריץ מראש הממשלה שהגיע לתקופת הכהונה המירבית ."למשוך" את כהונתו כראש ממשלת מעבר החסרונות – הוא מוביל לפגיעה ביציבות משום שהוא עלול להוביל לכך שיהיה ראש ממשלה זמני שיכהן לתקופה קצרה יחסית; בנוסף– המאבק הפנימי בתוך הממשלה על זהות "היורש" שנבחר בממשלה עלולה .לפגוע ביציבותה כבר מתחילת דרכה מוצע כי הוועדה תשקול את משקלם היחסי של היתרונות והחסרונות של כל אחת מהחלופות שהוזכרו כדי לקבוע מהי החלופה הטובה ביותר בהקשר זה.