חומר רקע
מגדל צ'מפיון
(קומה32
), דרך ששת הימים30
, בני ברק5120261
:'טל9296550
-
03
:; פקס9296551
-
03
;דוא"ל:
mind.co.il
-
gal@legal
3
בפברואר
2022
לכבוד
חה
"כ מיכאל ביטון, יו"ר ועדת הכלכלה
משכן הכנסת
ירושלים
באמצעות דוא"ל
מכובדנו
יו"ר ועדת
הכלכלה ,
,שלום רב
:הנדון הפרטת
חברת דואר ישראל
וכניסתה לתחום ההדפסות
"( בשם חברת דואר ישראל בע"מ
דואר ישראל
"), אנו מתכבדים לפנות אליך בעניין שבנדון.
ב ימים 'אלה דנה ועדת הכלכלה בהצעת חוק הדואר (תיקון מס13), התשפ"ב-
2021
, הכוללת בחובה רפורמה בתחום
'הדואר, ובכלל זה הצעה (ס5א2 להצעת החוק) לאפשר לדואר ישר .אל להתחרות בתחום ההדפסות
לידי דואר ישראל הגיעו פניות
חברת אניה שפירא בע"מ
"(אניה שפ
רא י)"
לכב', באמצעות עו"ד דרור
שטרום
(פניות
מיום
20.12.2021
ומיום
10.1.2022
)
, שבהן קראה החברה לועדה הנכבדה
למנוע את כניסת דואר
ישראל לתחום
הדפסות דברי
ה
דואר , או לחילופין–
להגביל את
פעילותה בתחום .
אניה שפירא טענה שדואר ישראל היא "מונופול
בתחום הדואר הכמותי בישראל" (מכתב מיום20.12.2021
,)ש תחום ההדפסות הוא תחום שפועלים בו חמישה
,"מתחרים ו"רמת התחרות בו טובה ומתפקדת
ש
כניסת דואר ישראל לתחרות בתחום תעוות את התחרו ת בו ודואר
ישראל אף "חפצה לעוות את התחרות" בו (מכתב מיום10.1.2022
.)
,טענות אלה אינן נכונות .ואינן מתארות נכונה את התחומים הרלוונטיים דואר ישראל ביקשה מאיתנו להציג
'בקצרה בפני כב( תיאור נכון של תחום ההדפסות
תחום ריכוזי ולא תחרותי ,המשווע לתחרות ), וכן תיאור נכון של
"תחום הדואר הכמותי", שאין לדואר ישראל כל השפעה על התחרות בו, ומי ששולט בו למעשה
באופן מוחלט
הוא
קבוצת בארי-
.מסר
א.
תחום
ההדפסות הוא שוק
ריכוזי ולא-תחרותי ,ה
משווע
לתחרות
1.
התחום שאותו מכנה אניה שפירא "תחום ההדפסות", הוא למעשה "זירת התחרות" (או ה"אין-
"תחרות ,
כפי שנראה .") היחידה ב"תחום הדואר הכמותי
2.
בזירה זו הלקוחות הם המדוורים הגדולים, והם עשויים לרכוש שירותי
הפקה/הדפסה
, ו/או
הפצה של דברי
.דואר
בחלק הארי של המקרים ", הלקוחות מתקשרים עם בתי הדפוס בעסקה "כוללת
של הפקה ,הדפסה
והפצה.
.בחלק קטן מהמקרים הלקוח מתקשר ישירות עם חברת ההפצה
3.
כשאניה שפירא מתייחסת ל"תחום ההדפסות", היא מתייחסת למעשה לתחום שבו מציעות חברות הדפוס
.למדוורים שירות משולב הכולל הדפסה
זו הזירה
שבה
למעש
ה מתומחרים השירותים עבור המדוורים .
בשוק זה דואר ישראל כלל אינה יכולה להשתתף .היא אינה רשאית להציע שירותי הדפסה.
2
4.
כפי שנראה בהמשך
,מכתב זה
בניגוד
לטענת
אניה
שפירא
כאילו מדובר בתחום שבו
"יש
חמישה מתחרים
ורמת התחרות בו טובה ומתפקדת"
1, מדובר בתחום ריכוזי ו
ממועט מתחרים
,)(שוק אוליגופוליסטי
המאופיין בחסמי כניסה גבוהים ,שנתחי
,השוק של השחקנים בו נשארים קבועים
ובין
המתחרים
קיימים
שיתופי פעולה המצננים עוד את התחרות .
5.
על כשלי התחרות
.המאפיינים שווקים כאלה אין חולק ,ר', למשל, את דברי ההסבר להצעת חוק התחרות
שבעקבו'תיה הוסף לחוק התחרות פרק ד1
), העוסק בקבוצות ריכוז (אוליגופולים2:
( ""החוק המוצע נועד להתמודד עם כשל תחרותי המכונה "כוח שוקMarket Power
)
אשר נגרם בענפי משק רבים שבהם פועלות קבוצות ריכוז (אוליגופולים) בשל מיעוט
המתחרים וחסמי הכניסה הגבוהים לענף, ושכתוצאה ממנו נפגעים הצרכנים ונפגע
המשק . כוח שוק מתבטא ביכולתו של עסק או של קבוצת עסקים לסטות מתנאי אספקה
.או רכישה, אשר היו נקבעים בשוק שמתקיימת בו תחרות אפקטיבית בשווקים
אוליגופוליים נקבע מחיר אספקה גבוה יותר או נקבעים כמות, מגוון ואיכות ירודים
יותר. הנזקים של כש ,ל תחרותי זה לציבור הרחב ולמשק המדינה כבדים ומגוונים
וביניהם
הקצאה לא יעילה של גורמי הייצור במשק, פגיעה במחקר, בפיתוח ובאימוץ של
טכנולוגיות חדשות, ועיוות של הקצאת המקורות בציבור תוך הגדלת עושרם של מעטים
על חשבון הציבור הרחב". [ההדגשות בכל הציטוטים אינן במ קור, אלא אם ייאמר
]אחרת
6.
לגבי שוק כזה כתב הממונה
( על התחרות שנקרא" ;אז הממונה על הגבלים עסקיים
הממונה )"דאז ,עו "ד
דרור שטרום ,את הדברים הבאים:
)"היווצרות אוליגופול (מיעוט מתחרים, הח"מ
בענף עתיר חסמי כניסה
משמשת מצע
פורה לתמחור על-
תחרותי שמקורו באינטראקציה הקרובה בין מעט המתחרים
ובתמריציהם להימנע מתחרות."
3
7.
כפי שעוד צוין באותה החלטה של הממונה, מבנה שוק כזה"מקל על הפירמות להגיע לשיווי משקל על-
)תחרותי, בדרך של תיאום משתמע (אוליגופוליסטי) או של תיאום מפורש (קרטל"
4 .
8.
כן ר', למשל, את דברי הממונה, רו
נית קן, בעניין אחר5
:
"בשווקים ממועטי מתחרים... היכולת של השחקנים לייצב שיווי משקל אל-
,תחרותי
,תלויה, במידה רבה, ביכולת לצפות האחד על (ואת) ההתנהלות של רעהו. בקליפת האגוז
אחד הכוחות המרכזיים אשר מדכאים את התחרות בשווקים כאמור, הוא קיומה של
תלות הדדית בין 'השחקנים בשוק. ככל שההתנהלות המסחרית של השחקנים 'שקופה
."כלפי יתר השחקנים, כך מתעצמת היכולת לשמר ולחזק את התלות
9.
כל מאפייניו הלא-
.בריאים של שוק אוליגופוליסטי, ריכוזי, מתגלים בתחום ההדפסות
10
.
,כך ,בניגוד לטענת אניה שפירא, בתחום ההדפסות פועלים, הלכה למעשה
שלו
שה שחקנים ,שנתח השוק
המצטבר שלהם הוא
95%
!: דפוס בארי (שותפות מוגבלת), עם כ-
50%
;אורדע פרינט תעשיות בע"מ
, עם כ-
%
25
;ואניה שפירא עם כ-
20%
(ר' הסקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בעניין "אומדן נתחי שוק
בפלח הדואר הכמותי", מיום10.1.2022
', בעמ5
"(סקירת מממ .))"
1
'עמ2 למכתב
מיום11.1.2022
.
2
'הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס11), התשע"א-
2010
,
1.11.2010
', בעמ264
.
3
ר' החלטת הממונה על הגבלים עסקיים: נימוקי התנגדות למיזוג בין( 'בורגר ראנץ1983
)) בע"מ וריקמור בע"מ (בהקפאת הליכים ,
מיום14.12.2003, בסעי
ף
6.1
.
4
.שם, שם
5
קביעה לפי סעיף43
)(א(1)
לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-
1988
:, בעניין ,הסדרים כובלים בין בנק הפועלים בנק לאומי, בנק
דיסקונט, בנק המזרחי והבנק הבינלאומי, שעניינם העברת מידע הנוגע לעמלות (
26.4.2009
,)בסעיף
4.2
להחלטה.
3
11
.
:יתרה מכך
שלושת השחקנים השולטים
בשוק זה אינם עושים
כל מאמץ להתחרות זה בזה ולכבוש נתחי
שוק חדשים .
12
.
,ראיה חזקה לכך היא
ש
נתחי
השוק של שלושה
שחקנים אלה אינם
משתנים
במהלך השנים .
כפי שעולה
מן הדוחות הכספיים של שחקן מרכזי בתחום- אורדע פרינט
(ודי בכך שנבחן את הדוחות הכספיים לשנים
2020
-
2016
,)נתחי
השוק של השחקנים הללו נותרו מקובעים בכל אותן שנים–
בארי עם50%
,אורדע
עם
%
25
ואניה
שפירא עם20%
6.
13
.
.אף אחד מהשחקנים הקיימים לא נקט בהתנהגות תחרותית שהביאה לשינוי בנתחי השוק הואיל וחסמי
,הכניסה לתחום גבוהים
ו לא נכנס אליו ,אף שחקן חדש, מחולל תחרות
במהלך כל השנים הללו .
14
.
מצב זה
נוח למתחרים
,המעטים, לאוליגופול אבל רע
מאד לתחרות ו.ללקוחות
15
.
בנוסף ,בין שחקנים אלה קיימים שיתופי פעולה בתחום שבו אמורים היו להתחרות זה בזה . בארי מחזיקה
.במסר, שהיא חברת הפצה של דואר כמותי מטעמים לא ברורים, בחרו אורדע פרינט ואניה שפירא שלא
'לפנות לקבלת היתר להפצת דברי דואר כמותי (ר' עמ2
,לסקירת מממ). לכן גם כאשר זוכות אורדע פרינט
ואניה שפירא במכרזים ,להפקה ולהדפסה של דברי דואר
הן מפיצות
חלק
ניכר
מדברי הדואר
הללו באמצעות
המתחרה
שלהן–
בארי-מסר . העדפת אורדע פרינט ואניה שפירא להישען על תשתיות המתחרה במקום
."להפיץ בעצמן מעלה סימני שאלה כבדים בנוגע לעוצמת התחרות ב"ענף ההדפסות
16
.
אנו רואים אפוא, ש בניגוד מוחלט ,לטענות אניה שפירא תחום ההדפסות הוא
תחום חולה ,לא תחרותי.
17
.
,על רקע זה ברור כי אניה שפירא חוששת מכניסת דואר ישראל לתחום
כ
מתחרה חדש ורענן, שאינו
מחויב
לקיפאון בתחרות, שישבור את
הריכוזיות בו ,ישפר
את
התחרות
ויביא להוזלת
המחיר ללקוחות .
18
.
,לכן לא מפתיע
לגלות, ש בניסיון למנוע את כניסת דואר ישראל ,כמתחרה משלבת אניה שפירא ידיים עם
.דפוס בארי שני מתחרים המחזיקים
ביחד
75%
בענף ההדפסות, מבקשים למנוע כניסת מתחרה חדש, או
לחילופין–
...למנוע ממנו להציע מחירים זולים עבור שירותי הפקה והדפסה
19
.
אינטרס התחרות מחייב אפוא
לזרז
,את כניסת דואר ישראל לתחום ההדפסות ולא לעכבה. מחייב לאפשר
לה לפעול
באופן חופשי –
ולא להגבילה. כל עיכוב, כל
הגבלה,
ישחקו
לידי מיעוט השחקנים הקיים
וינציחו
את המצב הלא-תחרותי השורר בתחום .
ב.
דואר ישראל אינה
"מונופול
בתחום הדואר הכמותי ,"ואינה יכולה להתחרות בו
. המונופול הוא בארי-מסר
20
.
לדואר ישראל אין כל "מונופול" ב"תחום הדואר הכמותי". זו הסתכלות לא נכונה מבחינה תחרותית. לדואר
ישראל אף אין כל השפעה על התחרות
בתחום זה .
21
.
יותר מכך– דווקא בארי-מסר
היא הגורם
בעל כוח השוק ,
המנצל (יחד עם מתחריו) לרעה את החובות החלות
על דואר ישראל ובראשן את חו ,בת השירות האוניברסלי, גורף רווחים מהפצת דברי דואר באזורי השמנת
.ומסיט אל דואר ישראל דברי דואר שהפצתם בלתי רווחית
22
.
,כאמור
הזירה בה ש נקבעים בפועל המחירים שמשלמים המדוורים
עבור הפקה, הדפסה והפצה של דברי
,דואר
היא זירה בה משתתפים בתי הדפוס בלבד ,ודואר ישראל נה אי לוקחת
בה
כל
חלק- שכן על דואר
ישראל חל כיום איסור סטטוטורי לעסוק בהדפסת דברי דואר
(למעט
חריגים.)
6
ור' דוח לשנת2016
(
00.pdf
-
1091000/P1090372
-
0001
https://mayafiles.tase.co.il/rpdf/109
'), בעמ18
; דוח לשנת2017
(
00.pdf
-
1153000/P1152278
-
https://mayafiles.tase.co.il/rpdf/1152001
' בעמ
),17
לשנת
דוח
;2018
(
00.pdf
-
1220000/P1219747
-
https://mayafiles.tase.co.il/rpdf/1219001
' בעמ
),15
לשנת
דוח
;2019
(
00.pdf
-
1285000/P1284777
-
l/rpdf/1284001
https://mayafiles.tase.co.i
' בעמ
),15
לשנת
דוח
;2020
(
00.pdf
-
1361000/P1360810
-
https://mayafiles.tase.co.il/rpdf/1360001
'), בעמ14
.
4
23
.
דואר ישראל ,אמנם מספקת שירותי חלוקה לבתי הדפוס או לבעלי היתר החלוקה
אולם גם כאן היא אינה
יכולה להתחרות ,
מכיוון
ש היא
אינה רשאי,ת לע-פי
,חוק
להוריד מחירים מהמחיר הקבוע בדין על-מנת
להתחרות מול יתר
.השחקנים דואר ישראל מחויבת לגבות את "מחיר הבול" עבור החלוקה ואסור לה להוזיל
את המחיר, ו מחירי השוק
נמוכים מ""מחיר הבול .
24
.
לכן ,לדואר ישראל אין כל השפעה תחרותית בתחום,
והעובדה שהיא מחלקת כמות גדולה של דברי דואר
,"אינה מעידה על "נתח שוק" או על "מונופול
אלא דווקא על כך שבתי
הדפוס או בעלי היתר הפצה של דברי
דואר, ובראשם בארי-
"מסר, "זורקים
אליה ,לחלוקה ,כמויות של דברי דואר שלא משתלם להם להפיץ ,
ו "מנצלים
לרעה את חובת השירות הא
וניברסלי "שחלה עליה
(כדברי מבקר המדינה בדוח משנת2019
, כפי
'שהובאו בסקירת מממ, עמ2) .
25
.
:כלומר שלושה
שחקנים פועלים בזירת ההדפסות הלא-תחרותית , שבה נקבעים המחירים
למדוורים/הלקוחות ובה דואר ישראל כלל אינה משחקת
. בעל היתר שיקבל לידיו את דברי הדואר לחלוקה ,
לאחר אותו מכרז
שבו לא תשתתף/
תזכה
דואר ישראל "יזרוק" ל
דואר ישראל, כ "קבלן הביצוע" שלו, את
דברי הדואר
שלא משתלם לו לחלק בעצמו, ו דואר ישראל תהיה חייבת, בעל כורחה, לחלק אותם במחיר
ה"בול", שאינו משתלם שם, מכוח פיקוח המחירים וחובת האוניברסליות. במקומות שבהם משת לם לחלק
.(באזורי השמנת, הצפופים גיאוגרפית), יחלקו בעלי ההיתר בעצמם
26
.
לכן, כמעט את כל דברי הדואר שמחלקת דואר ישראל, היא מחלקת
כי מתחריה העדיפו שהיא תחלק .
ב"עוגת" דברי הדואר
שמשתלם
לחלק, שם לא משחקת דואר ישראל– ושם מחזיקה מסר ,המוחזקת על-
ידי
בארי, כ-
93%
'(ור' סקירת מממ, בעמ4) .
27
.
זאת, כאמור, כתוצאה מכך שגם מתחריה המועטים של דפוס בארי מעדיפים לשתף איתה פעולה ולחלק
באמצעות
קבוצת בארי-
.מסר, במקום לחלק בעצמם ולהתחרות בה, כפי שצריך היה לקרות
28
.
לכן ,היקף דברי הדואר שמחלקת דואר ישראל אינו מלמד על "כוח" שלה
, אלא
דווקא להיפך– על
נחיתות
תחרותית מובהקת של
החברה . ניתוח נכון של
הנסיבות
בענף מלמד על קיומו של מונופול– בארי-
,מסר
.ולא דואר ישראל
29
.
לא בכדי אף( צוין בדברי ההסבר להצעת החוק
ב 'עמ6
:)
"חברת הדואר לא יכלה לפנות ללקוחות עסקיים בהצעות שוות ערך
ועל כן נמנע ממנה
להתחרות בשוק הדואר הכמותי."
איזה
?"מונופול" הוא זה שאינו יכול להתחרות
ג.
לסיכום
30
.
שוק
,ההדפסות הוא שוק ריכוזי
אוליגופוליסטי , המאופיין במיעוט מתחרים, בחסמי כניסה גבוהים ביותר
ובתחרות מועטה. בפועל– השוק סובל מ
קי
פאון תחרותי מובהק .
31
.
אין
לשעות לניסיון האוליגופול
לשמר מצב זה ,ש ""נוח
מאד ל
אוליגופול –
.אולם רע מאד לתחרות וללקוחות
32
.
לכן , אין
למנוע
,את כניסת דואר ישראל כמתחרה חדש לתחום
ואין להטיל
עליה מגבלות שימנעו ממנה
להוזיל מחירים . ההיפך הוא הנכון- יש
לאשר
בלא דיחוי
את כניסת דואר ישראל לתחום ההדפסות בהתאם
.למוצע בהצעת החוק, ולא להגביל את פעילותה באופן שימנע תחרות אפקטיבית בתחום ריכוזי זה
,בכבוד רב ובברכה
גל רוזנט, עו"ד רן כרמי, עו"ד