חומר רקע

י"ד אדר א תשפ"ב 15 בפברואר2022 משימות שיטור ואכיפה המופנות ל אזרחים ישראלים בשטחי איו"ש חוות דעת א. רקע בחודשים האחרונים התפרסמו בכלי התקשורת כמה מקרים שבהם אזרחים ישראלים תושבי יהודה ושומרון היו מעורבים באירועי אלימות כלפי פלסטינים וכלפי אזרחים .ישראלים שהגיעו לשטחים על מנת לתמוך בפלסטינים אירועים אלה הובילו, בין היתר, לוויכו ח בין השר לביטחון הפנים לרמטכ"ל באשר לזהותם של בעלי סמכויות האכיפה באזור ובאשר לחלוקת העבודה בין הגורמים המוסמכים לאכוף חוק וסדר כשמדובר במתפרעים בעלי אזרחות ישראלית. בהקשר זה נשמעה ביקורת כלפי המשטרה בטענה שאינה נוקטת פעולות אכיפה מספיקות. עוד דווח על עימות בישיבת קבינט בין השר לביטחון הפנים עמר בר- לב לבין הרמטכ"ל אביב כוכבי. על פי הדיווח, השר בר-לב טען שחיילים בגדה אינם מיישמים את סמכותם לעכב אזרחים י שראלים שמעורבים בפשיעה לאומנית, אף שזו קיימת להם באופן דומה לסמכות הנתונה בידי שוטרים, ואילו הרמטכ"ל השיב שלחיילים סמכויות שונות מאלו .של שוטרים ,בהמשך, דובר צה"ל פרסם הודעה שזו לשונה: "חובתם של חיילי צה"ל ובסמכותם לפעול לעצירת אירועי אלימות של אזרחים ישר אלים במרחב יהודה ושומרון, עד להגעת כוחות משטרת ישראל לזירת האירוע. מצופה מחיילי צה"ל לממש סמכות זו ולא לעמוד מנגד באירועים מסוג זה. לצד זאת, האחריות והסמכות לטיפול בהפרות חוק ולנקיטת הליכי חקירה והעמדה לדין של אזרחים ישראלים באזור יו"ש, היא של המשטרה ופרקל יטות המדינה. נהלי התיאום בין צה"ל למשטרה מבטיחים סיוע צבאי למשטרה ."במימוש אחריותה ביו"ש 2 אירועים אלו מצביעים על אי- בהירות באשר לחלוקת האחריות והסמכות בין צה"ל לשאר גופי הביטחון באזור בכל הקשור לטיפול בפשיעה לאומנית שאזרחים ישראלים אחראים לה. חוות דעת זו מ בקשת להתייחס לשאלת חלוקת האחריות והסמכות על פי הדין החל על האזור. ודוק, חוות הדעת אינה מתייחסת לשאלות העובדתיות הנוגעות למהות ולהיקף האירועים או למחלוקות הנוגעות לדיוק של הדיווח התקשורתי, והיא מתמקדת בניתוח המסגרת המשפטית החלה על טיפול באירועי אלימות שאזרח ים ישראלים אחראים להם, במקרים שבהם מתעוררים אירועים כאלו . מובן שאין בח וות דעת זו משום הבעת עמדה לגבי היקף משאבי השיטור הנדרשים לשם אכיפת החוק ,ביהודה ושומרון על אזרחים ישראלים או השוואה ל אלו הנדרשים לשם ט יפול באלימות מצד תושבים פלסטינים . מטרתה של חוות הדע ת היא אך ורק הבהרת המ צב המשפטי ביחס לאכ .יפת החוק כלפי תושבים ישראלים ב. :העקרונות המשפטיים אחריות המפקד הצבאי לעומת סמכות המשטרה ניתוח חילופי הדברים בין השר לביטחון הפנים לבין הרמטכ"ל ודובר צה"ל מעלה כי אחד הנושאים הדורשים הבהרה נוגע להבחנה שבין אחריות לסמכ ות. שאלה א ח ת היא בידי מי נתונה הסמכות לנקוט פעולות אכיפה מול אזרחים יהודים המעורבים במקרי אלימות, ואילו השאלה האחרת היא מי נושא באחריות לכך, ותפקידו של מי לוודא את הסדר והביטחון באזור. מהודעת דובר צה"ל נראה כי בעוד שמוסכם על כולם כי לחיילים קיימת הסמכות לפ עול לעצירה של מעשי אלימות המבוצעים על ידי אזרחים ישראלים תושבי יהודה ושומרון, הצבא ממשיך להחזיק בטענה שהאחריות לכך .מופקדת בידי המשטרה וכי תפקידו הוא תפקיד מסייע בלבד העברת הטיפול באכיפת החוק לידי המשטרה מוצדקת לאור העובדה שמשימתם המבצעית העיקרית של חיילי צה"ל היא ש מירה על ביטחון האזרחים באזור מפני מעשי חבלה. לפיכך מובן כי יש להקצות כוחות משטרה מתאימים על מנת לפנות את צה"ל למשימ .תו זו אלא שלטעמנו, התפיסה שהעברת הטיפול בנושאים מסוימים למשטרה משמעה שצה"ל אינו אחראי עוד לאכיפת החוק בתחומים אלו אינה עולה בקנ ה אחד עם ה מ סגרת המשפטית והדין החלים ביהודה ושומרון. על פי הדין, האחריות לשמירה על הסדר הציבורי ביהודה ושומרון, הכוללת גם הגנה על שלום התושבים הפלסטינים מפני .אלימות, מוטלת על המפקד הצבאי 3 שני עקרונות ברורים– העומדים במתח האחד עם השני– מתקיימים בסוגיה שלפ .נינו קי הע ר ון האחד הוא ש עמידה מנגד של חיילים אל מול מעשי אלימות אינה עולה בקנה ;אחד עם חובות המפקד הצבאי להגן על תושבי השטח הפלסטינים י הע קרון השני הוא שהטלת משימות שיטור ואכיפה על חיילי צה"ל כנגד אזרחי מדינת ישראל היא צעד שמעמיד חיילים בפני קונפליקטים, ו לכ ן רצוי להי מ .נע ממנו ואולם בעוד שבשטחים המצויים בריבונותה של מדינת ישראל )"("בתוך הקו הירוק יש להיצמ ד י לע קרון ש ככלל חיילים אינם אוכפים חוק וסדר על אזרחים, באזורים תחת תפיסה לוחמתית – המצב שונה. בשטחים אלו ,הצבא הוא הריבון וחובתו היא להבטיח את הסדר והחיים ה ציבוריים ב ש ,טח. אשר על כן ברירת המחדל היא שהאחריות לאכיפת החוק מוטלת על .הצבא כאשר חיילים נמנעים מנקיטת פעולות להפסקת האלימות, הם אינם מבצעים את משימתם ונוהגים באופן שאינו עולה בקנה אחד עם .חובתם אין ה משמעות היא שיש להתעלם מן המורכבות הכרוכ ה במילוי חובה ז.ו מורכבות זו נובעת מתפקידו הכפול של צה"ל בשטח: מצד אחד, שמירה על ביטחון מדינת ישראל ,וסיכול פעולות טרור; ומצד שני, שמירה על הסדר והביטחון הציבוריים בשטחים תפקיד הכולל גם אחריות לחייהם ולשלומם של התושבים הפלסטינים והישראלים .בשטח הרצון להרחיק את חיילי צה"ל מעיסוק בא כ יפת חוק ביהודה ושומרון, בייחוד כלפי אזרחים ישראלים, ברור. נוסף על כך, ההכשרה הבסיסית הניתנת לחיילים איננה מכוונת לביצוע מטלות אכיפת חוק. אך החובות המוטלות על חיילי צה"ל לעת הזו .כוללות גם מקרים של אכיפת חוק מצופה ממפקדי הצבא לעמוד על מורכבות זו לפני החיי ל ים ולהבהיר כי על אף קיומה אין לקבל מצב של עמידה מנגד, ו כי במקרי אלימות המאיימים על שלומם של תושבי השטח .חובתם להתערב ולפעול למניעתם ג. אחריות המפקד הצבאי להגנה על התושבים כמה מקורות משפטיים רל וו נטיים לשאלת האחריות בשטח. האחד הוא המשפט הבינלאומי , המגדיר א ת אחריות המפקד הצבאי כלפי התושבים הפלסטינים, והשני הוא ה צו בדבר הוראות הביטחון– נוסח משולב , תשס"ט- 2009 , ו שלישי הוא הנחיית היועמ"ש משנת1998 ., העוסקים בשאלה כיצד יבצע המפקד הצבאי את אחריותו זו 4 על מנת להבהיר כראוי את הסוגיה יש לדון בנפרד באחריות מזה ובסמכו ת למימוש האחריות מזה . כידוע, מדינת ישראל לא החילה את ריבונותה ו את חוקיה שלה ביהודה ושומרון. כדבריו :של בית המשפט העליון בסוגיה " המשפט, השיפוט והמינהל של ישראל לא הופעלו ביהודה ושומרון... יהודה ושומרון מוחזקות על-ידי ישראל בדרך של תפיסה צבאית או 'תפיסה לו ח( 'מתיתbelligerent occupation ). באזור הוקם ממשל צבאי, אשר בראשו עומד מפקד צבאי. כוחותיו וסמכויותיו של המפקד הצבאי יונקים מכללי המשפט הבינלאומי הפומבי, שעניינם תפיסה צבאית. על- פי הוראותיהם של כללים אלה, כל סמכויות הממשל והמינהל מוחזקות בידיו של ה מפקד הצבאי. .. סמכויות אלה יש שהן יונקות מהדין, אשר שרר באזור בטרם התפיסה הצבאית, ויש שהן יונקות מחקיקה חדשה, שהוחקה על- "ידי המפקד הצבאי . [ בג"ץ393/82 ג'מעית אסכאן אלמעלמון אלתעאוניה אלמחדודה אלמסאוליה, אג ודה שיתופי ת רשומה כדין במפקדת אזור יהודה והשומרון, נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון , (פ"ד לז4 ) 785 , 792 . ] מסגרת משפטית זו הוחלה על ידי בית המשפט העליון בכל העתירות הנוגעות ליהודה ושומרון .במרוצת השנים יתרה מזו, חשוב לציין כי מדינת ישראל לא חלקה עלי ה והיא מתנ ה,לת על פיה כולל בבית המשפט. על פי המשפט הבינלאומי, האחריות לנעשה בשטח המוחזק בתפיסה לוחמתית מוטלת על המדינה הכובשת, ובמדינה הכובשת– על המפקד הצבאי. התנהלות ישראל ביהודה ושומרון במהלך השנים מבוססת על קבלה של עמדה זו. כללי המשפט הבינלאומי הרלוונט יים לשליטה ביהודה ושומרון הם אלו הקבועים ( בתקנות האג בדבר דיני הלחימה1907 ). מדינת ישראל גם התחייבה להחיל על יהודה ( ושומרון את ההוראות ההומניטריות הכלולות באמנת ג'נבה הרביעית1949 ), הכוללות .את ההוראות הרלוונטיות לחוות דעת זו שתי הוראות הכלולות באמנות בינ לאומיות אל ו רלוונטיות במיוחד לשרטוט אחריותו של המפקד הצבאי להגנה על התושבים, שאינם אזרחי ישראל, בשטח המצוי בתפיסה לוחמתית. הראשונה היא תקנה43 ( לתקנות האג1907 :) הקובעת כי 5 בעבור סמכויות השלטון החוקי למעשה לידי הכובש, ינקוט הלה בכל האמצעים שביכולתו כדי להח זיר על כנם ולהבטיח את הסדר והחיים הציבוריים, עד כמה שהדבר .אפשרי, מתוך כיבוד החוקים הנוהגים במדינה, חוץ אם נבצר ממנו הדבר לחלוטין ההוראה השנייה היא הוראת סעיף27 :לאמנת ג'נבה הרביעית הקובעת כי מוגנים זכאים בכל הנסיבות ליחס של דרך-ארץ לגופם, לכבודם, לזכויו תיהם המשפח ת יות, לאמונתם ולפולחנם, לנימוסיהם ולמנהגיהם. היחס אליהם יהא תמיד אנושי, והם יוגנו במיוחד מפני כל מעשה אלימות או איומי אלימות, ומפני עלבונות .וסקרנות הרבים נשים יוגנו במיוחד מפני התקפה על כבודן, ובעיקר– מפני אונס וכפיית זנות, או מפני כל צורת התקפ ה על צניעו ת .ן בלא לפגוע בהוראות הנוגעות למצב בריאותם, גילם ומינם של מוגנים, יהא בעל הסכסוך נוהג בכל המוגנים שברשותו מתוך תשומת לב שווה, ללא כל הפליה לרעה .המבוססת, במיוחד, על נימוקי גזע, דת או השקפה מדינית אולם בעלי הסכסוך רשאים לנקוט, לגבי מוגנים, אותם אמ צעי פיקוח ו ביטחון שיהיו .דרושים כתוצאה מהמלחמה [על פי סעיף4 לאמנת ג'נבה הרביעית– מוגנים הם תושבי השטח שאינם אזרחי המדינה הכובשת] . בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין מוראר (בג"ץ9593/04 מוראר נ' מפקד כוחות ( צה"ל ביהודה ושומרון26.6.2006)) הדגישה כבוד הנ שיאה דאז ב י ניש כי מהוראות אלו נובעת חובתו של המפקד הצבאי להגן על התושבים המקומיים ואף קבעה כי" ההגנה על ביטחונם וקניינם של התושבים המקומיים היא מהחובות הבסיסיות ביותר המוטלות על המפקד הצבאי בשטח " (פסקה33 לפסק דינה). הנשיאה הדגישה גם את חובתו של המפקד הצבא י למנוע פג י עה בביטחון ובסדר הציבורי, המעוגנת הן בכללי המשפט הבינלאומי הרלוונטיים, והן בכללי המשפט הישראלי (פסקה30 .) יתר על כן, הנשיאה גם ניסחה, באופן יוצא מן הכלל, הוראות ברורות בדבר הדרך שבה :על המפקד הצבאי לפעול על מנת לממש את סמכותו 6 על אף הקושי במתן ה נחיות שיפו ט יות בסוגיה זו ראינו לעמוד באופן כללי על .העקרונות שראוי כי ינחו את המשיבים בטיפול בסוגיה האמורה ראשית , יש לפעול להבטחת ביטחונם של החקלאים הפלסטינים המגיעים לעבודה .החקלאית וככל שהדבר נדרש, להגן עליהם בעת שמתבצעת העבודה החקלאית את ההגנה על החקלאי ם הפלסטיני ם יש לפרוש תוך מינימום הפרעה לעבודה .החקלאית שנית , יש ליתן הנחיות ברורות וחד- משמעיות לכוחות הפועלים ,בשטח כיצד לנהוג כדי לא למנוע מהתושבים הזכאים לכך גישה לאדמותיהם .אלא בהתקיים בסיס לכך בדין שלישית , יש להקצות כוחות על מנת להגן על קניינם של התושב ים הפלסטינ י .ם רביעית , יש לבחון את התלונות המועלות על ידי התושבים הפלסטינים לגופן ולמצות את החקירה בהקדם האפשרי. יש לפתוח לאלתר בחקירות כאשר מתקבל מידע בדבר מעשה התנכלות ואף ליזום סיורים מטעם כוחות הצבא והביטחון שתכליתם לגלות מעשים כאלה. יצוין, כי במצב הנוכ חי ספק רב א ם ליחידות המשטרתיות שהוקמו לשם כך באזור ניתנו כל האמצעים הדרושים לשם מימוש האכיפה. לפיכך, יש לשכלל את מנגנוני האכיפה– החקירה וההעמדה לדין. על המשיבים לפעול באופן עצמאי על מנת לאתר את מפירי החוק, למצות עמם את הדין, ולשקול אילו אמצעים ניתן לנקוט על מנת שהפ ר .ות החוק הבוטות לא יישנו אם כן, חובתו של המפקד הצבאי ואחריותו להבטיח את שלומם של התושבים הפלסטינים ולהגן עליהם מפני אלימות אינה מוטלת בספק .כלל ד. מימוש האחריות – הסמכת המשטרה ונוהל היועץ המשפטי לממשלה 1 . הסמכת המשטרה העובדה שהמפקד הצבאי הוא בע ל האחריות ה כוללת על פי ה משפט הבינלאומי ו ה משפט הישראלי איננה קובעת כיצד עליו לממש את אחריותו. כבר ב- 1967 הסמיך המפקד 7 הצבאי, הריבון ביהודה ושומרון, את משטרת ישראל לפעול לאכיפת החוק בשטחים .באמצעות צו צבאי1 :הצו קובע כך סמכויות שוטר 4. לכל שוטר הנמנה עם כוחות ה מ :שטרה יהיו סמכויות אלו (1) ;הסמכויות הנתונות לכל חייל על פי תחיקת הביטחון (2) ( הסמכויות שהיו לכל שוטר באזור ביום כ"ח באייר התשכ"ז7 ביוני 1967 ) על פי כל דין שחל באזור באותו יום סמכות קצין משטרה 5. לכל קצין הנמנה עם כוחות משטרה יהיו הסמכויות המוקנו ת לכל .שוטר, קצין משטרה, או קצין צה"ל לפי תחיקת הביטחון ולפי כל דין :יש לשים לב לנקודות הבאות - המקור הנורמטיבי לסמכות המשטרה הוא .בצו שניתן על ידי המפקד הצבאי מכאן ש אחריותו הכוללת של המפקד הצבאי על מצב החוק והסדר בשטחים נשמרת; - סמכויות השוטרים העיקרי ות מוגדרו"ת "סמכויות הנתונות לחייל – סמכויות החיילים מוגדרות בפרק ג' לצו בדבר הוראות בטחון מ- 2009 (סעיפים21 - 69 )יד [ ,עיכוב מעצר, שחרור, חיפוש, תפיסה וחילוט]. כלומר: גם ניסוח הצו מעיד כי "הסמכות "המקורית היא של החיילים, והשוטרים , בעיקרו של דבר, ממלאים תפקי ד ש .במקורו הוטל על חיילי צה"ל2 2 . נוהל היועץ המשפטי משנת1998 1 צו בדבר כוחות משטרה הפועלים בשיתוף עם צה "ל (אזור הגדה המערבית ') (מס52 )תשכ"ז 1967 . ההוראות מוזגו לתוך צו בדבר הוראות הביטחון- "נוסח משולב תשס ט- 2009 . 2 נוסף לסמכויות שהיו מוקנות לשוטרים על פי החוק הירדני, שבעיקרן חופפות גם הן את הסמכויות .המוקנות לחיילים 8 ( בעקבות דוח קרפ1982 ) ודוח ועדת החקירה לעניין הטבח במערת המכפלה בחברון (ועדת שמגר– 1995 ) פרסם היועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין את נוה ל אכיפת החוק והסדר לגבי ישראלים מפרי חוק באיו"ש ובאזח "ע ( 1998 .) מטרת הנוהל סעיף2 לנוהל מגדיר את:מטרתו כך "הנוהל מיועד לתת ביטוי לתפקידה המרכזי של משטרת ישראל באכיפת החוק על ישראלים באיו"ש ואזח"ע, להגביר את מודעות חיילי צה"ל לתפקידה זה, ולסייע לצה"ל לקיי ם את אחריותו הכוללת לשמירת הבטחון והסדר הציבורי באזור ים"הנתונים לשליטתה של מדינת ישראל . :במטרה מוגדרות, אם כן, שלושה עניינים נפרדים - למשטרה תפקיד מרכזי באכיפת החוק על ישראלים ביהודה ושומרון ; - הצבא צריך לפעול בשיתוף פעולה עם המשטרה ; - האחריות הכוללת נותרת ביד י הצבא, בהתאם לכללי המשפט הבינלאומי ("שמירת הבטחון וה סדר הציבורי" "מצטט" את סעיף43 לתקנות האג שהובא .)לעיל ההוראה האופרטיבית המרכזית הנוגעת לאחריות המבצעית של צה"ל והמשטרה מצויה בסעיף6 לנוהל, :הקובע כי "מבלי לגרוע מסמכויותיו וחובותיו של צה"ל, מייצגו של ,הריבון באיו"ש ואזח"ע ובכפו ף למפורט להלן, משטרת ישרא ל ת היה אחרית לטיפול באירועי הפרת החוק והסדר מראשיתם ועד סופם. צה"ל יהיה אחראי ויטפל במעטפת " . ההוראה הנוגעת לאחריות המבצעית לטיפול באכיפת החוק העומדת בבסיסו של :נוהל זה תהיה על כן כדלהלן 1. משטרת ישראל תהיה אחראית לטיפול באכיפת החוק והסדר בתוככי ה י ישובים הישר אלי ים. צה" ל יהיה אחראי לטיפול במעטפת שמחוץ לישוב (זאת הן במקרה בו קיים מידע מוקדם על האירוע, .)ובין אם אין 9 2. בכל אירועים אחרים שיהיה לגביהם מידע מוקדם המא פ שר התארגנות מראש– משטרת ישראל תהיה אחראית לטיפול באכיפת החוק והסדר באירוע עצמו וצה"ל יסייע לה ו יטפל ב מעט .פת כפי שעוד יפורט להלן 3. בכל האירועים שיתפתחו בלא שקיים לגביהם מידע מראש– בהגיע כח צה"ל ראשון לזירה– הוא יטפל באכיפת החוק והסדר שם עד לבוא המשטרה. בהגיע המשטרה לזירה היא תיטול על ע צ מה את האחריות להמש ך הטיפול באירוע כפי שיפורט להלן" . אם כן, על פי הנוהל ,ב כל אירוע שבו כוחות הצבא מגיעים ראשונים לזירה, האחריות לשמירה על הסדר ואכיפתו היא של הצבא, ובידו כמובן גם הסמכות לכך. זאת עד .להגעת כוחות המשטרה למקום ונטילת האחריות לידיה סעיף11א לנוהל עוסק בפירוט ב תפקיד צה"ל במקרה ש הוא מגיע ראשון לא י רוע. מעבר לחובה ל הוד יע על האירוע למשטרה, הנוהל מתייחס גם לפעולות הפרקטיות שעל הצבא .לנקוט סעיף11 ()(א5 :) לנוהל קובע כך עד להגעת כוחות משטרה לזירה- יחולו על צה"ל כל ההוראות שבנוהל זה בשינוים המחויבים : א. כוחות הצבא הנמצאים במקום, לא יכנסו לזירת האירוע ולא יעשה בה כל פעולה. כ מו ,כן ככלל ירחיקו משם כל גורם שהוא, בין ישראלי ובין מקומי .בין אזרחים ובין צבאי הכל עד להגעתה של המשטרה ב. ... ג. אין באמור בסעיף זה כדי לגרוע מחובתם של כוחות צה"ל לנקוט בכל הפעולות הדרושות לשם טיפול בפצועים ,או לשם מניעת פגיעה בנפש בגוף או ברכוש, וכן לעיכוב ו מעצ ר חשודים אשר עלולים לה י מלט .מהזירה 3. ה בעיות ב נוהל היועץ המשפטי לממשלה והצורך בעדכו נו כוונתו הבסיסית של נוהל היועץ המשפטי לממשלה– הטלת ה חוב ה של אכיפת החוק על המשטרה – היא ודאי רצויה. ברור גם שחוקרי המ שטרה הם הגורם המקצועי המתאים לאכיפת החוק על התושבים ה ישר .אלים בשטחי יהודה ושומרון 10 עם זאת, הנוהל נוסח לפני שנות דור, וברור כי לאורך השנים התבררו כמה סוגיות .הדורשות הבהרה וליבון (א) עדיפות האכיפה על ידי השוטרים - הוראת היועמ"ש, אשר כענ י ין של מדיניות מקנה עדיפות לשוטרים על פני חיילי צה"ל באכיפת ה חוק על אזרחים ישרא לים באיו"ש, ,אינה בעייתית כשלעצמה כל עוד מסגרתה היא החלוקה הפנימית בישראל של אופן ביצוע חובותיו של המפקד .הצבאי תחת המשפט הבינלאומי מדברים שעלו בתקשורת, לרבות ציטוט דברי הרמטכ"ל, עולה חשש כי קיימת תפיסה .שגויה לגבי אחריות צה"ל לכאורה נראה כי תפיסה שגויה ז ו נ ובעת משימוש בביטוי "אחריות המשטרה" בהנחיית היועמ"ש. השימוש בנו ס ח "אחריות" ,בהנחיה נוגע ל"חלוקת העבודה" הפנימית בין הצבא למשטרה אבל אין לבלבל בינה לבין האחריות הכוללת של צה"ל להגן על שלומם וביטחונם של התושבים הפלסטינים ביהודה ושומרון. חלוקת העבודה הפנימי ת ה יא לגיטימית כשלעצמה, אבל היא אינה יכולה לשחרר את צה"ל מחובתו הכוללת להבטיח את .שלומם של התושבים הפלסטינים ההסתמכות על הנחי י ת היועץ, וכן על צו המפקד הצבאי, כדי להטיל את האחריות לאכיפת החוק כלפי ישרא לים על המשטרה היא בבחינת הפיכת הפירמידה הנורמטיבית על רא שה. האחריות הכוללת על הנעשה בשטחי יהודה ושומרון מוטלת על המפקד הצבאי – עליו החובה להבטיח את שלומם של תושביו המוגנים של השטח; והנחיית חיילי צה"ל לה י מנע מ לנקוט פעולות כנגד מי שמסכנים את שלומם וביטחונם ש ל התושבים , בסיטואציות שבהן הם נציגיו היחידים של המפקד הצ .באי הנמצאים בשטח, אינה עולה בקנה אחד עם קיום חובה זו יש צורך להדגיש בנוהל את אחריותו הכוללת של המפקד הצבאי להבטחת שלום .התושבים (ב) עמימות בנוהל לכאורה נראה שהנוהל ברור ומטיל את התפקיד של אכיפת החוק על המשטרה. הטלת התפקיד על הצבא נעשית רק כאשר הצבא מגי ע ר אשון למקום האירוע. בכל מקום אחר .ניתן לצבא תפקיד מסייע בלבד 11 בעיה מרכזית של הנוהל היא העמימות הטמונה בו בכל הנוגע למצב של "הגעה של הצבא ראשון לארוע". אומנם במטרות של הנוהל, ובסעיף6 לנוהל, מוגדרת אחר יותו הכוללת של הצבא, אבל סעיף11 לנוהל מותיר מקום לפ רשנ .ות, ואינו בהיר וחד דיו מחד גיסא, הסעיף מדגיש שאין באמור בו כדי להפחית מחובתו של הצבא להגן על חיים "ועל רכוש ולעצור חשודים היכולים להימלט; מאידך גיסא, צה"ל נדרש "להקפיא מצב עד להגעתה של המשטרה. כמו כן ,, האמירות הכלליות במסמך, אף שהן מסויגות מפחיתות מאחר יות .ם של חיילי צה"ל בעיננו, יש צורך להדגיש בסעיף11 (5 ) את הכוונה הברורה של מנסחי המסמך, שכל עוד המשטרה אינה נמצאת באירוע, חיילי צה"ל הם בעלי כל הסמכויות והאחריות לבצע כל פעולה לאכיפת החוק, ויש לדרוש מהם להשתמש בסמכותם זו ולממש את אחריותם להפסיק עבירה במהל ך ב יצועה ולמנוע הימלטות של חשודים מהזירה, תוך כדי מאמץ שלא לפגוע בחקירת המשטרה העתידית (למשל, אין להזיז ממקומן ראיות .)פורנזיות וכיוצא בזה )(ג האחריות הכוללת של המפקד הצבאי מכוח המשפט הבינלאומי המשפט הבינלאומי מטיל על המדינה השולטת בשטח את החובה לדאוג ל תוש בים המקומיים ולשמור עליהם ועל רכושם מפני תקיפה. אכיפת החוק, אם כן, היא אחת החובות המרכזיות של המפקד הצבאי. כאמור, המפקד הצבאי יכול לממש את אחריותו :באמצעות שימוש במשטרה, אך זאת רק אם (1) המשטרה אכן מבצעת .את תפקידה באופן אפקטיבי מימוש האחריות על ידי המשטר ה מ הווה מילוי חובתו של המפקד הצבאי, אם אכן אכיפת החוק על ידי המשטרה היא אפקטיבית . בה י עדר פעולה אפקטיבית על ידי המשטרה, האחריות אמורה .לשוב אל מפקד כוחות צה"ל מדוחות של ארגוני זכויות אדם לאורך השנים עולה החשש כי אכן יש חוסר אפקטיביות באכיפת החוק על ידי המשט,רה .משורה של סיבות3 אין בידינו המידע 3 ראו למשל עקיפת חוק : כישלון אכיפת החוק על אזרחים ישראלים בגדה המערבית (יש דין, מאי015 2 ) 12 הדרוש כדי להעריך אם חשש זה הוא מדויק. על כל פנים, תפקידו של המפקד .הצבאי לוודא שאכן קיימת אכיפה משטרתית אפקטיבית בהקשר זה חשוב לציין כי העובדה שמבצעי העבירות הם "רע ולי פנים" מקשה מאוד על זיהויים במהלך החקירה המאוחרת י ותר של המשטרה. לפיכך אם אי- ביצוע מעצר מיידי מהווה פגיעה משמעותית בחקירה, ובמקרים רבים הופך את הזיהוי לבלתי אפשרי, עובדה זו כשלעצמה מטילה חובה מיוחדת על צה"ל, מכוח אחריותו הכוללת לביצוע האכיפה, לעיכוב החש .ודים במעשה (2) האחריות העליונה היא של הצבא סעיף10 ג לנו :הל קובע כי "נתגלעה מחלוקת בשטח בין מפקדי המשטרה והצבא ,יהא מפקד המשטרה הפוסק האחרון בנושאים מקצועיים באשר לשיטת אכיפת החוק". ברור לגמרי שבנושאים מקצועיים טכניים (שיטת איסוף הראיות, את מי יש לעצור ו כו') המומחיות של המפקד המשטרתי צריכה להיות הגורם הקו.בע עם זאת, לצד הקביעה הזו חשוב להבהיר כי האחריות הכוללת לכך שאכן תתבצע אכיפת חוק .היא של המפקד הצבאי (ד) חוסר התייחסות לבעיות קונקרטיות כאמור, לאור הזמן שחלף, יש צורך לעדכ ן את הנוהל בהתאם ל בעיות קונק רטיות שהתגלו בפועל. בין שאר הבעיות שהתגלו, ואשר יש לת ת ל הן מענה, יש לציין את הסוגיות :הבאות (1) עמידה מנגד – יש להבהיר בלשון ברורה כי חובת חיילי צה"ל היא לעצור את י מפ רי ה חוק וה .סדר, ללא קשר לשאלת אזרחותם (2) שיתוף פעולה עם אזרחים – יש להבהיר כי המפקד הצבאי אינו י כול להסתייע לשם אכיפת החוק בגורמים אזרחיים ,פרטיים אל א ע ליו לבצע את אכיפת החוק .)בעצמו (במקומות שבהם אכן קיימת חובה כזו על צה"ל אין לקבל כל הפרה 13 של החוק על ידי אזרחים, גם אם היא נעשית מתוך תפיסה של "סיוע" לכוחות .הביטחון4 ה. המלצות ✓ ראוי שלמשטרה יוקצו הכוחו ת המתאימים לטיפול בהפרות סדר, על מנת לפנות את צה"ל למ שימ תו המבצעית העיקרית– .שמירה על הביטחון ✓ הבהרת המצב המשפטי– מוצע כי תועבר לכלל מפקדי הצבא הרלוונטיים הבהרה :ברורה של המצב המשפטי בשטח. ההבהרה תכלול את ההיבטים הבאים • אחריות לסדר ולביטחון באזור– הנוש א באחריות העליונה הוא המפקד הצבאי ..של יהודה ושומרון • בשל אופיו הייחודי של השטח, לצד תפקידה של המשטרה, החובה המרכזית והשיורית היא של הצבא. לפיכך במקרה שאין בשטח כוחות משטרה, החובה .לטיפול במעשי האלימות היא של הצבא ✓ הבהרת נוהל היועץ המשפטי לממשלה • הבהרת המו נח "אחריות המשטרה" וקביעה ברורה כי האחריות הכוללת מוט לת ..על צה"ל, וכי מימושה נעשה בידי המשטרה • הבהרת סעיף11 (5 ) לנוהל על מנת לוודא שלא יהיה ספק שחיילי צה"ל הם בעלי .מלוא הסמכות כל עוד המשטרה אינה מצויה במקום • הבהרה ש"עמידה מנגד" איננה מדיניות סבירה, ושעל ח יילי צה"ל לנסות ולתפוס "רעולי פנים" בעת ביצוע עבירות ובס.מוך למועד ביצוען סיכום הכלל הנוהג ש לפיו חיילים, ובוודאי חיילים בשירות חובה, אינם מבצעים פעולות שיטור ואכיפה מול אזרחי המדינה נסמך על ה י גיון וע י קרון נורמטיבי ים ברור ים ומצודקים . מובן אפוא כי הטלת חובה על חיילים הכוללת חריגה מנורמה זו כרוכה במורכבות עמוקה . ע ם זאת, בהינתן המצב המשפטי בשטחי איו"ש, ,ובכפוף להסדרה הנוהגת 4 ראו למשל יניב קובוביץ והגר שיזף "צה"ל זיהה את המ תנחל שירה לעבר פלסטינים מנשקו של חייל, אך "לא דיווח למשטרה הארץ (7 באוקטובר2021 .) 14 מצופה מ מפקד צבאי לנהוג על פי האחריות הנתונה לו ולוודא את השמירה על הסדר והביטחון של כלל תושבי האזור – .יהודים ופלסטינים פרופ' עמיחי כהן ד"ר עידית שפרן גיטלמן המכ ון הישראלי לדמוקרטיה מכון הישראלי לדמוקרטיה ד"ר תמר הוסטובסק י ברנדס הקריה האקדמית אונו