חומר רקע
ט"ו ב אדר א, תשפ"ב
16
בפברואר
2022
לכבוד
חברי ועדת
מיזמי ם לאומים ושירותי דת יהודיים
:הנדון
הערות ל
טיוטת תקנות שירותי הדת היהודיים (
בחירות רבני עיר), התשפ"ב-
2022
לאחרונה פרסם המשרד לשירותי דת טיוטה של תקנות בעניין בחיר ות של רבני ע ר .ים
במסמך ז ה
אעיר הערות בנוג
ע לש
לושה נושאים עקרוניים ה
קשורים
בתקנות: הרכב
האספה הבוחרת את רב העיר, משך הכהונה של הרבני ם ומינוי ממלא מקום למשרת רב
שלא אוישה.
להרחבה על נושאים אלו ראו במחקרי "הרבנות המקומית הממסדית
בישראל" שפורסם לאחרונה בהוצאת המכון הישראל
י
.לדמוקרטיה1
1.
הרכב האספה הבו
ח רת
השינוי המרכזי בהרכב האספה הבוחרת בתקנות החדשות הוא החלפת25%
מחברי
האספה הבוחרת
מ נציגי בתי הכנסת
המתמנים על ידי ועדת הבחירות, ב
נצי גי ציבור
שמתמנים בידי מועצת הרשות המקומית לאחר היוועצות עם הש
ר.
בנוסף לאלו, חברי
מועצת הרשות ה
מקומית
מהווים50%
מהאספה הבו
רת ח ו-
25%
הם נציגי ציבור
שממנה השר לאחר היוועצות עם ראש הרשות .
הוצאת נציגי בתי הכנסת מהאספה הבוחרת ה
י
א מהלך מבורך , וזאת מכיוון שמינוי
נציגים אלו היה מסורבל
ו מורכב, הביא לעיכובים רבים ולדיונים משפטיים והפך את
תפקיד ועדת הבחירות
מ וועדה
ה מארגנת
את הליך הבחירו ת
לוועדה שיש לה השפעה
,ישירה על תוצאות הבחירות. עם זאת
ישנ
ן
כמה בעיות במודל החלופי שנקבע בדמות
נצי גי ציבור ש
ימונו בידי מועצת הרשות המקומית:
.א
ההיוועצות עם השר
: על פי התקנות המו
ות עצ,
על מועצת הרשות המקומית להיוועץ
עם השר בטרם ק ב .יעת נציגי הציבור שהיא ממנה חוב ת היוועצות זו אינה הולמת את
תכלית ה
חקיקה וה
תקנות
, מכיוון ש לפי התקנות המוצעות לשר תהיה אפשרות לבחור
באופן ישיר25%
מחברי האספה הבוחרת ולהיות מעורב במינוי של25%
.נוספים
המשמעות היא ש-
50%
מחברי האספה הבוחרת ייבחרו בהסכמה הדדית
בין השר ובין
ראש ה
רשות ומועצ
ת ה
רשות . ניסיון העבר והצהרות של השרים לשירותי דת לאורך
השנים מלמדים כי השרים מבקשים לקדם אקטיבית את מועמדתם של רבנים המזוהים
עימם מגזרית ופוליטית, כך ש
בפועל שרים ממנים נציגי ציבור שלדעתם יח
זק ו
את
סיכויי הבחירה של הרב נים שהם חפצ
י
ם בבחירת
ם
. מעורבות כה אקטיבי
ת ש ל השר
לשירותי דת עד כדי השפעה על50%
מהאספה הבוחרת אינה הולמת את תכלית
1
ארי ,אל פינקלשטיין
הרבנות המקומית הממסדית בישראל
, ירושלים: ה
מכון היש ,ראלי לדמוקרטיה
2021
.
התקנות , שעל פי חוק שירותי הדת היהודיים
נועדו להסדיר הליך בחירות
של נציגים
.מקומיים לתפקיד הרב בנוסף, יצוין כי
היקף ה
מעורבות של השר ב הרכב האספה
הבוחרת הוא תקדימ :י בעבר לא הייתה לשר כל
הש פעה ישירה על האספה הבוחרת
והנציגים המקומיים היו היחידים שהיו מעורבים בהליך הרכבת האספה הבוחר.ת
בשנת
2014
נקבע לראשונה שהשר ימנה25%
מחברי האספה הבוחרת באופן ישיר , וכעת
התקנות מבקשות להרחיב את היקף המעורבות של עד לכדי50%
.
גם ברמה הטכנית, לא ברור כיצד יכול להתבצע הליך היוועצות בין השר למועצת
הרשות. בעוד ניתן להבין כיצד השר יקיים הליך היוועצות עם ראש העיר על בחירת נציגי
הציבור מטעמו, שהרי מדובר בשני אנשים בלבד, מועצת הרשות המקומית היא גוף רחב
שחב
ר ים בו בין7 ל-
31
חברים (תלוי
,)בגודל הרשות
וישנו קושי מובנה שכל
חברי מועצת
.העיר יתייעצו עם השר בנושא
.ב
אופן המינוי של נציגי הציבור על ידי המועצה : התקנות לא מבהירות כיצד ממנה
מועצת הרשות המקומית את נציגי הציבור מטעמה. ניתן להציע שתי פרשנויות שונות
לתקנ
ו ת: האחת היא שכל אחת מהסיעות
תמנה נציגים באופן יחסי לפי גודלה
. באופ ן
דומה לפרשנות זו נכתב בסעיף10
לתקנות
שהיו בתוקף עד עתה
כי נציגי מועצת העיר
יתמנו""באופן המשקף את יחסי הכוחות במועצת הרשות , אך סעיף מעין זה לא מופיע
.בטיוטת התקנות המוצעת פרשנות אחרת היא
ש
המועצה תתכנס ותאש
ר כמקשה אחת
רשימה של נציגי ציבור מטע
מה
. הפרשנות ה שנייה תביא לפגיעה בייצוגיות כיוון שהיא
תאפשר לקבוצת הרוב במועצה לקבוע את כלל נציגי הציבור מטעם המועצה, ללא
התחשבות בעמדת סיעות המיעוט. לכן מוצע להבהיר במפורש בתקנות את הפרשנות
הראשונה המוצע
ת ולהסדיר באופן ברור ומוגדר א
ת המפתח שלפיו ייקבע מספר נצי גי
הציבור .שכל סיעה תמנה
המלצה
1
: יש לבטל את חובת ההיוועצות של מועצת הרשות המקומית עם השר
לשירותי דת בעת מינוי נציגי הציבור מטעם מועצת הרשות לאספה הבוחרת. בנוסף, יש
לקבוע ב
מפורש ב תקנות
כי נציגי הציבו
ר מטעם מועצת הרש ות ייקבעו באו פן המשקף
את יחסי הכוחות בין הסיעות במו עצה, ואף מוצע לקבוע
את
ה מפתח
ה
סיעתי
לפיו ימנו
הסיעות החברות ברשות המקומית את
הנציגים .
2.
משך הכהונה
טיוטת התקנות קוצבת לראשונה את כהונתם של רבנים שנבחרו לפני שנת1974
אך ה יא
מתעלמות
לחלוטין מ כך שרבני הערים מכהנים במשך עשרות שנים עד להגיעם לגיל75
או80
, מב .לי שיש לציבור יכולת להחליפם
כפי שנקבע על ידי בג"ץ , "
רב עיר הוא נושא
משרה ייחודי, בעל מאפיינים מעורבים של נבחר ציבור
ועובד ציבור ."
2
הנוהל המקובל
בעולם הדמוקרטי
הוא שנבחרי ציבור מעמידים את ע
צ מם לבחירה של הציבור אחת
2
בג"ץ4790/14
, יהדות התורה נ' השר לשירותי דת .
לתקו פה, ולכן נראה שגם ב
משרת
רב העיר יש לאפ שר לציבור המקומי
אחת לתקופה
לבחור רב חדש או לחלופין .לתת אמון ברב המכהן המצב הקיים שבו כהונתם של רבנים
מקומיים
אינה קצובה לזמן מוגדר מוביל לבעיות רבות
: רבנים שאינם מתפקדים ואי ן
יכולת להעביר
ם מתפקידם, ובעי
קר ניתוק בין ה .ציבור ובין הרב המקומי
יצוין כי
המנהג
המקובל בקהילות ישראל בעבר ,היה למנות רבנים לתקופת זמן מסוימת
ש אותה
ניתן להארי
ך ,בהתאם ל
רצון הקהילה .
3
,למעשה
כך
הונהג
.בתחילה גם בישראל
בשנת1936
הוועד הלאומי
ו מועצת הרבנות הראשית תיקנו יחד לראשונה תקנות
להסדרת הליכי הבחירות לרבנים המקומיים שבהם נק
י ע כ ב: "
לשכת הרבנות או הרב
יבָּחרו לתקופה של חמש שנים. אם לא הודיע ועד הקהלה לחברי לשכת הרבנות או להרב
חצי שנה לפני תום הזמן הנ"ל על רצונו לערוך בחירות חדשות, תחָּ שֵ ב לשכת הרבנות או
הרב כנב חרים לעוד
חמש שנים
, והוא הדין גם בכל חמש השנים הבאות אחרי זה" .
,בנוסף
סקר
ש ערך
לאחר ו נה
מרכז ויטרבי ב מכון הישראלי לדמוקרטיה בקרב מדגם
מייצג של הציבור היהודי מצא כי ישנה תמיכה רחבה של61%
מהציבור בקציבת כהונה
של רבנים מקומיים לקדנציות , לעומת17%
שמתנגדים ו-
22%
חסרי ד
עה בנושא .
4
המלצה
2
:
יש
לקצוב את כהונת הרבנים המקומיים לקדנציות
שבסיום כל קדנציה
יתקיים הליך בחירות מחודש ול רב המכהן תהיה אפשרות .להתמודד שוב על המשרה
3.
הסדרת מינוי ממלא מקום
למשר
ת רב עיר
שלא אוישה
על אף ש
עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא ש על פי החוק
י
ש למנות רב
ני ערים
בכל
העיריות והמועצות המקומיות,
5
בפועל
ב
רשויות רבות
לא מכהן רב עיר, לעתים במשך
שנים רבות, בדרך כלל בשל עיכובים בירוקרטים בהליך המינוי. מדובר בתופעה
מתמשכת שמבקר המדינה הצביע על התרחבותה בשנים2013
-
2017
,
6
והמצב אף החמיר
מאז: נכון להיום, מתו ך131
עירי
ות ומועצ
ות מקומיות שבה ן
מרבית התושבים הם
יהודים, א ין רב עיר מכהן
ב-
35
(
27%
.)
קשיים בירוקרטיים ב איוש תפקידי שירותי הדת אינם ייחודיים לתחום הרבנות
המקומית, והם מתקיימים במשך שנים רבות גם בתחום הרכבת המועצות הדתיות. בשל
כך, הוסדר בחוק שירותי הדת הי
הודיים מנג נון הקוב ע כיצד תאויש משרת ראש המועצה
הדתית במקר ה שהליך הרכבת המועצה הדתית מתעכב . לעומת זאת, החוק והתקנות
אינם מסדירים הליכי
מינוי ,למקרה שבו לא מאויש תפקיד רב העיר. עם זאת מכיוון
שלרב עיר תפקיד סטטוטורי בתחומי הכשרות ויש לו גם תפקיד בפועל בתחום ר ישום
הנישו
אין, ממנ ה מועצת הרבנות הראשית רבנים
ה
מכהנים ב
רש ויות אחרות כממלאי
3
פינקלשטיין (לעיל הערה1
,)
'עמ24
-
27
.
4
,אריאל פינקלשטיין:סקר מיוחד עמדות הציבור היהודי בנוגע לרבנות המקומית הממסד
ית
, את ר
,המכון הישראלי לדמוקרטיה30.12.2022
.
5
,מבקר המדינה
דו ח שנתי8
6
ב לשנת2017
ולחשבונות שנת הכספים2016
,
ירושלים: משרד מבקר
,המדינה2018
', עמ1175
.
6
'שם, עמ1177
-
1178
.
מקום לתחומים אלו ברשות שלא מכהן בה רב (לעתים ממלא מקום אחד לכשרות
ונישואין, ולעתים ממלא מקום
שונה
.)לכל תחום:מצב זה טומן בחובו מספר בעיות
א
. אי התחשבות בנציגי הרשות המקומית :
מועצת
הרבנות אינ
ה מחויבת
להתחשב
בעמדת ראש הרשות המקומית וחברי המועצה .במינוי ממלאי המקום במקרים רבים
בשנים האחרונות התלוננו ראשי רשויות על כך שמינוי ממלאי המקום נעשה בניגוד
לעמדתם ו לדבריהם המשרה אוישה בידי רבנים ש
לא מתאימים לאופי הרשות.
7
הדברים
אף הגיעו לכדי עתי רות לבג"ץ
של רשויו .ת מקומיות כנגד מועצת הרבנות הראשית
ב .
עומס ו
פגיעה בתפקוד :ממלאי המקום הם רבנים שיש להם
תפקיד רבני מוגדר
ברשות אחרת
והם אי
נם מקבלים שכר עבור מילוי המקום. במצב זה
הם נדרשים למלא
שני תפקידים בעת ובעונה אחת. יתרה מכך, בארבעה מקרים מונה רב ל ממלא מקום
בשתי מוע
צות דתיות נוסף על המועצה הדתית שהוא מ
כהן בה. כמו כן, נמצא
כי10%
מממלאי המקום מתגוררים במרחק גדול מ־50
ק"מ מהמועצה שמונו
למלא בה את
מקום הרב . במציאות זו קשה לראות את ממלאי המקום כחלופה ראויה לתפקיד רב
העיר, ועולות טענות כי הדבר פוגע בתפקו
ד הכשרות ו רישום הנ .ישואין ברשויות אלו
ג
. תפקידים נוספ
ים
: הרבנות הראשית ממנה ממלאי מקום לתחו
מי
הכשרות ורישום
הנישואי
ן בלבד ., אך תפקידו של הרב המקומי רחב יותר על פי חוק שירותי הדת
,היהודיים הוא ממונה הלכתי על המועצה הדתית בכלל שירותי הדת (ובהם מקוואות
קבורה
)ועירובין ,
וכן מש מש
,גם כמנהיג רוחני לעירו וכפי שנקבע גם בבג"ץ הוא עוסק
מכוח תפקידו ב"בהפצת דברי תורה, במתן שיעורי דת לבני עירו ולאנשים אחרים
המעוניינים בכך, בהענקת מענה הלכתי לפונים אליו, ובהשתתפות באירועים ציבוריים
."שונים8 תפקידים אלו אינם מת בצעים במקר ה של מינוי ממלא מק ום
לתחום הכשרות
והנישואין
.בלבד
המלצה 3
: על מנת למנוע את ה ליקויים הנלווים לתופעה של התעכבות ממושכת במינוי
רבני ערים
יש להסדיר בתקנות את מינויו של ממלא מקום . על פי
הצעתי,
מועצת הרשות
המקומית תהיה מוסמכת ,, בהצבעה של רוב חבריה למנות רב עיר מ ,מלא מקום
שיידרש
ל
עמוד בתנאי הסף הקבועים בתקנות. על מנת שממלא המקום יוכל ל מלא את התפקיד
בצורה ראויה, מועצת הרשות
אף תוכל לקבוע כי הוא יהיה זכאי לשכר מהמועצה
.הדתית, הזהה לשכר של רב עיר לפי הנהלים הקיימים
בברכ,ה
אריאל פינקלשטיין
חוקר במרכז ללאום, דת ומדינה
7
לסקירה של מקרים שונים ראו: פינקלשטיין (לעיל הערה1
'), עמ145
-
149
.
8 על פי בג ,"ץ
רב
העיר בג"ץ7140/16
,
המרכז הרפורמי לדת ומדינה—
התנועה לי
הדות מתק דמת
בישראל נ' שרת המשפטים.