חומר רקע
1
כ"א באדר א' התשפ"ב
22
בפברואר2022
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה ונוסח לדיון ועד ה ת
חוקה
ביום.2022
23.2
–
'הצעת חוק העונשין (תיקון מס141
)
(ענישה לפי חוקי עזר), התשפ"א-
2021
/, מ1431
בפני הוועדה הצעת חוק ממשלתית שנועדה לתקן את חוק העונשין, התשל"ז-
1977
(להלן–
חוק
העונשין או החוק), ולהבהיר בו, בהתאם לפרקטיקה הנוהגת מזה
כ-
25
שנים , כי עבירות הנקבעות
בחוקי עזר המותקנים בידי עיריות, מועצות מקומיות ואיגודי ערים–
אינן מחייבות אישור של ועדה
מוועדות הכנסת. זאת, בשונה מעבירות הנקבעות בתקנות שהותקנו על ידי הממשלה המובאות
לאישור, ובשונה גם מצווי עבירות קנס, המותקנים על ידי שר הפנים ביחס לאותן העבירות שנקבעו
בחוקי העזר– ו.המחייבים את אישור ועדת החוקה
רקע– הפרקטיקה הנוה
גת ביחס לעבירות הקבועות בחוקי עזר
לרשויות המקומיות נתונה הסמכות לקבוע חוקי עזר ולקבוע בהן עבירות1
. הוראות חוקי העזר
מותקנות מכוח חוק
ו
הן בעלות פועל-
תחיקתי, ועל כן הן מהוות 'תקנות' כהגדרתן בסעיף3
לחוק
הפרשנות, התשמ"א–
1981
.
סעיף2 לחוק העונשין, אשר נוסף לחו 'ק בתיקון מס39
משנת1994
, קובע את הסמכות להתקין
תקנות הכוללות עבירות ועונשים
ברף פלילי נמוך (מאסר עד שישה חודשים/קנס עד14,400
₪
,)
ובלבד :שהתקנות האמורות יאושרו על ידי ועדה מוועדות הכנסת
"
2.
ענישה
לפי חקיקת משנה
)(א סמ ה
ת כו להתקין תקנות לביצוע חוק ,כוללת אף את הסמכות לקבוע עבירות על
התקנות ועונשים על עשייתן ;ואול
ם, עו
נש מאסר שנקבע בתקנה ,תקופתו לא
תעלה על ששה חודשים ,ואם נקבע עונש קנס - לא י
עלה שיעורו על הקנ
ס שניתן
להטיל בשל עבירה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום.
)(ב קנ ת ות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות.אישור ועדה של הכנסת."
הרציונל העומד בבסיס סעיף2
(ב) לחוק העונשין, הקובע כי עבירות ועונשים הקבועים בתקנות
טעונים אישור של ועדה בכנסת, הוא שהכנסת, כבית הנבחרים של העם, היא שצריכה לפקח ולקבוע
באמצעות נציגי הציבור הנבחרים את הנורמות המבקשות להכווין התנהגות ואת הסנקציות שיוטל
בגין ה ,פרתן, שכן נדרש דיון ציבורי על ידי נבחרי הציבור לפני קביעת נורמה פלילית
העלולה
לפגוע
בזכויות יסוד של אדם, דוגמת הזכות לחירות, לשם טוב ולקניין של אדם המורשע בביצוען, ולהוביל
.להשלכות חברתיות נוספות הנובעות מ"אות הקין" הפלילי
,ואולם התפיסה
שהשתרשה לאורך השנ ים
בקרב הרשויות, לרבות הכנסת, היא ש
רציונ ל זה העומד
בבסיס סעיף2
)(ב מצומצם יותר כאשר מדובר על עבירות
ב.חוקי עזר, כפי שיפורט להלן
1
מועצת הרשות היא שקובעת את חוקי העזר בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחקיקה ראשית, ומעבירה אותם
בטרם פרסומם לשר הפנים אשר רשאי לעכב או לפסול חוק עזר כאמור (במספר מקרים מצומצם הקבוע
.)בחוק נדרש אישור פוזיטיבי כדי שחוק העזר יפורסם
2
סעיף254
]לפקודת העיריות [נוסח חדש , ובדומה לו גם סעיף23
לפקודת המועצות המקומיות [נוסח
,]חדש
קובעים סעיף עונשין
ה
כולל את העו ,נש המקסימלי בשל עבירה על הוראה הקבועה בחוק עזר
כ
דלקמן:
"
254
.עונשין
העובר על הוראת חוק עזר, דינו–
קנס של3,600
שקלים חדשים, ובעבירה נמשכת קנס נוסף של
160
שקלים חדשים בעד כל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שנמסרה הודעה עליה בכתב מטעם
.ראש העיריה או לאחר הרשעה"
(
סעיף23
לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] קובע הוראה כאמור ביחס למועצות
ה
מקומיות) .
כפי ש
עולה מה
וראות אלה
, רף הענישה המקסימלי נמוך יותר בעבירות הנקבעות בחוקי עזר .
בהתאם לכך,
אם
מוגש כתב אישום, ביהמ"ש יוכל לפס וק על המפר עבירה בחוק עזר קנס מרבי של
3,600
₪
,לכל היותר (ובעבירה נמשכת160
₪
.)לכל יום נוסף אחרי קבלת ההודעה על העבירה
הפרשנות של היועץ המשפטי לממשלה והאופן שבו התנהלו הרשויות הנוגעות בדבר, לרבות הכנסת,
הייתה שבשל הסעיף הע
ו ,נשי הכללי הקבוע בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות ואשר
קבע את
,העונש המרבי שבית המשפט יכול להטיל על העובר על הוראה הקבועה בחוק עזר לא נדרש
אישור נוסף לחוקי העזר הפרטניים שקובעת כל רשות. על כן, הפרקטיקה הנוהגת ביחס לקביעת
עבירות בחוקי עזר לא השתנתה גם לאחר חקיקת תיקון39
(כפי שעולה גם מחוזר מנכ"ל משרד
הפנים משנת1996
ומפרוטוקולים של ועדת הפנים ומליאת הכנסת בשנים אלה) והיא הייתה ועודנה
שלא נדרש לאשר עבירות שנקבעו בחוקי עזר בו
ו עדה של הכנסת (למעט חוקי עזר של מועצות
מקומיות ואזוריות שהובאו לאישור בשנים1996-1997
, עד שנקבע הסעיף העונשי הכללי (סעיף23
)
לפקודת המועצות המקומ.)יות
ביסוד העמדה של הרשויות בעניין חוקי עזר עמדה התפיסה כי
חוקי
העזר נקבעים על ידי מועצת
הרשות המקומית שהיא
גוף דמוקרטי אוטונומי וייצוגי
הקובע את העבירות הרלוונטיות במסגרת
ו די
ן במליאת המועצה2,
"לפיכך חוקי העזר מבטאים במובן מסוים את "רצון העם– תושבי הרשות
המקומית (ונותנים ביטוי למאפיינים ולצרכים המיוחדים שלהם .)על כן,
פוחת הצורך במערכת
הייצוגית הנוספת שתפקח על קביעת הנורמה בדמות ועדה של הכנסת.
זאת ,בשילוב העובדה ש המחוקק הוא שקבע בחקיקה ראשית
את ה עונש
מה רבי שבית המשפט
יכול להטיל וכן, כי
עונש זה
עומ ד על3,600
₪
– שליש מהקנס שניתן להטיל
בגין הפרת תקנה של
הרשות המבצעת, ולמעשה–
שליש מהקנס הנמוך ביותר המופיע בחוק העונשין. לצד זאת, הפרת
עבירה הקבועה בחוק עזר
אינה גוררת רישום פלילי.
3
,מכאן שעל אף שמדובר בעבירות פליליות
השלכות הפרתן נמצאות ב
רף הנמוך ביותר של מדרג הסנקציות הפליליות ,ו
לפיכך, ה פגיעה בזכויות
הפרט.מצומצמת יותר
בנוסף לכך, יש לציין שעיקר האכיפה של ההוראות בחוקי העזר נעשית באמצעות קביעת העבירות
כעבירות קנס. לפי סעיף221
לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-
1982
כל קביעה של
2
יצוין כי באיגוד ערים מבנה המועצה
שונה ומורכב מנצי
גים שנבחר
ו
על ידי כל אחת מהמועצות של הרשויות
הרלוונטיות .
3
עבירה כעבירת קנס מחייבת אישור ועדת החוקה. מכאן שבפועל, ברוב המקרים שבהם מוטל על
אדם עונש בשל הפרה של עבירה הקבועה בחוק עזר, הדבר נעשה לאחר שהעבירה קיבלה אישור
.פרלמנטרי
בשל
הרציונאלים שהובאו
,לעיל
התפיסה שהשתרשה בקרב הרשויות, לרבות הכנסת, היא שחוקי
העזר הם סוג ייחודי של חקיקת משנה, ובשל הייחודיות של חוק העזר שנחקק על ידי גוף דמוקרטי
אוטונומי ניתן להסתפק בסעיף העונשי הכללי המוסדר בחקיקה ראשית
ולא להביא כל עבירה
פרטנית הנקבעת לאישור בכנסת.
בחינת הפרשנות הנוהגת במסגרת פסק דינו של בית המשפט העליון ברע"פ2696/17
בפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"פ2696/17
שור נ 'מדינת י
שראל והיועץ המשפטי לכנסת
(ניתן ביום17.6.2021
) נידונה
שאלת תוקפה של הפרשנות והפרקטיקה האמורות.
במסגרת פסק הדין קבע בית המשפט העליון כי הפרשנות הנכונה לסעיף2
(ב) לחוק העונשין היא
שחוקי עזר,, כמו כל תקנה טעונים אישור פרלמנטרי, וכי אם המדינה והכנסת סבורות של א כך
הדבר, עליהן להבהיר זאת במפורש בחקיקה ראשית. לבסוף נקבע, בהתאם לדוקטרינת הבטלות
היחסית, כי הפרשנות הנוהגת תוכל להמשיך להתקיים למשך9
חודשים (עד ליום17.3.2022
), אשר
אחריה
ם
,הפרשנות של הכנסת והממשלה
,כפי שהיא מתבטאת בפרקטיקה, לא תתקבל אלא אם
החוק יתוקן4 .
נוכח החלטת בית המשפט העליון לפיה אם המדינה, הכנסת והרשויות המקומיות מעוניינות בהמשך
הפרקטיקה הנוהגת, עליה להתבטא במפורש בלשון סעיף2
(ב) החל מהתאריך האמור, מוצע כעת
לקבוע מפורשות כי עבירות על חוקי עזר אינן טעונות אישור בוועדה מוועדות
.הכנסת
התיקון המוצ
ע
התיקון המוצע נועד כאמור להבהיר ולעגן במפורש את הפרשנות והפרקטיקה המוצגות לעיל, אשר
היו נהוגות מאז חקיקתו של סעיף2
האמור על ידי הכנסת, הממשלה, הרשויות המקומיות והציבור
–
.לפיהן קביעת עבירה בחוק עזר אינה טעונה אישור ועדה של הכנסת
על כן, התיקון המוצע כ:ולל שתי הבהרות
1.
תיקון סעיף2
(ב) לחוק העונשין, כך שיירשם בו במפורש כי "תקנות שבהן נקבעו עבירות
ועונשים
למעט חוקי עזר של רשות מקומית
"טעונות אישור ועדה של הכנסת.
2.
קביעת סעיף נוסף המבהיר במפורש ולמען הסר ספק שהעבירות בחוקי העזר שהותקנו
.לאורך השנים הותקנו כדין
סוגיות לדיון
1.
מוצע שהוועדה תקבל נתונים לעניין אכיפתם של חוקי העזר, בין היתר מספר כ תבי
ה אישום
,שמוגשים בממוצע מדי שנה כנגד המפרים הוראות בחוקי העזר ב חלוקה לפי עבירות
קנס
ועבירות שאינן עבירות קנס (יוזכר ש עבירות קנס הן עבירות
שו
ועדת החוקה
בחנה
כש אישרה
את העונש שלצדן ). כמו כן, מוצע שהוועדה תקבל אומדן של מספר סוגי
חוקי העזר הקיימים
לפי תחום ההסדר (למשל שילוט, ניקיון) ושל סך חוקי העזר הקיימים.
4
,עם זאת
יצוין ש ערעורו של המבקש נדחה והרשעתו בעבירות על חוקי עזר נותרה על כנה. המערער הגיש בקשה לדיון
,נוסף לעניין תוקפם של חוקי העזר נוכח הבטלות היחסית
העניין טרם נידון.
4
2.
מוצע שהוועדה ת שקול האם לדעתה יש מקום לעגן את הפרשנות והפרקטיקה הקיימת מזה
עשרות שנים במסגרת התיקון המבהיר המוצע או לשנות גישה ו לדרוש אישור של עבירות
הנקבעות בחוקי העזר בוועדה מוועדות הכנסת.
מ ,חד מדובר בעבירות פליליות אשר ככלל נדרש פיקוח פרלמנטרי ודיון ציבורי בעניינן למרות
העונש הקל יחסית שלצד העבירות, יש בהן משום הגבלת חירות כבכל עבירה פלילית (אך
יצוין
כי אם אדם לא משלם קנס שהוטל
הוא עלול להישלח למאסר
.)חלף קנס מאידך, כפי שצוין
,לעיל חוקי העזר מאושרים
ככלל בגוף דמוקרטי נבחר המייצג את תושבי המקום , על חוקי
העזר
לשקף את מאפייניהם וצורכיהם הי
י
חודיים של תושבי אותה רשות ,הו ונש ע כל המוטל
בש
ל הפרת נ ן
קבע על ידי ה
כ
נסת –
בין
ב
חקיקה ראשית (סעיף
254
לפקודת העיריות/סעיף23
לפקודת המועצות המקומיות), ובין בבחינה פר טנית באמצעות אישור צווי עבירות קנס
המובאות לדיון בוועדת החוקה(שמהווה גם את האמצעי העיקרי לאכיפה).
,בנוסף נ
קבע
ו
לעניין זה
הוראות ייחודיות המצמצמות את הפגיעה בזכויות אדם הנובעות מענישה פלילית –
הגבלת הרשויות לעונש של קנס שנמצא ברף הנמוך ביותר של הענישה הפלילית וללא רישום
פלילי (
יצוין כי בימים אלה החלה עבודת מטה הבוחנת גיבוש מודל מנהלי חדש, בין היתר לעניין
הפרות הוראות הקבועות בחוקי עזר).
3.
מ וצע
שהוועדה ת דון בסעיף התשריר המוצע–
סעיף3
לחוק העונשין קובע הוראה בסיסית של
עקרון החוקיות לפיה אין ענישה למפרע, ואולם, בענייננו חשוב לציין כי מדובר בתיקון מבהיר
ל שם
הסרת ספק
, אשר נועד לעגן
פרקטיקה שנהגה עד כה ואשר בית המשפט העליון החיל עליה
.את דוקטרינת הבטלות היחסית בלבד
מוצע ל שמוע את התייחסות נציגי הממשלה
גם ל עניין
.זה