חומר רקע
1
הכנסת
ועדת
החוץ והביטחון
הצוות המשפטי
כ"ג באדר א' התשפ"ב
24
בפברואר2022
לכבוד
חברי
ועדת החוץ והביטחון
,נכבדי
הנדון: הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת
,)שעה התש
פ"ב–
2
2
20
1.
על שולחן
ועדת החוץ והביטחון
:מונחות ארבע הצעות חוק
א.
הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב–
2022
(מ-
1509
) שיזמה הממשלה
(להלן–
;הצעת החוק הממשלתית), בהכנה לקריאה שניה ושלישית
ב.
הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב–
2022
/(פ1994/24
) שיזם חבר
הכנסת צבי האוזר
(להלן–
;הצעת האוזר), בהכנה לקריאה ראשונה
ג.
הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב–
2022
/(פ2276/24) שיז
מו
חבר
הכנסת שמחה רוטמן וקבוצת חברי הכנסת (להלן–
)הצעת רוטמן;, בהכנה לקריאה ראשונה
ד.
הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשפ"ב–
2022
/(פ2997/24
) שיזם חבר
הכנסת אבי דיכטר (להלן–
.הצעת דיכטר), בהכנה לקריאה ראשונה
2.
הצעת החוק הממשלתית היא העתק של חוק
האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג–
2003
,
שהיה בתוקף בין2003
ל-
2021
. הצעות החוק הפרטיות מבוססות אף הן על נוסח זה, במספר
שינויים
, כפי
.שנפרט להלן
הרקע לחקיקת חוק האזרחות והכניסה לישראל בשנת2003
3.
חוק האזרחות והכניסה לישראל המקורי נחקק בשנת2003
. נקבעו בו הוראות המגבילות את שר הפנים
במתן אזרחות ורישיונות לישיבה בישראל במקרים של איחוד משפחות, וזאת ביחס לסמכויות
ולשיקול הדעת הנתונים לו לפי חוק האזרחות, התשי"ב–
1952
,וחוק הכניסה לישראל
התשי"ב–
1952
.
כן נקבעו מגבלות על מתן היתרי שהייה בישראל במקרים של איחוד משפחות והיתרים הניתנים לפי
תחיקת הביטחון.
4.
כפי ,שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק הסדרים אלה, שיפורטו להלן, עוגנו נוכח עמדת גורמי
הביטחון, לפיה הסתמנה מעורבות גוברת והולכת ,בפעילות טרור, ובכלל זה סיוע לפיגועי התאבדות
של פלסטיני ם שהם במקור תושבי איו"ש ועזה (להלן–
האזור), הנושאים, בעקבות הליכי איחוד
.משפחות, תעודות זהות ישראליות המאפשרות להם תנועה חופשית בין שטחי הרשות לישראל
2
תמצית הוראות
הצעת החוק הממשלתית
5.
הצעת החוק קובעת עיקרון
הגובר
על הדינים הרגילים הקבועים ב
חוק האזרחות, התשי"ב–
1952
וב
חוק הכניסה לישראל, הת
שי"ב–
1952
, ו לפיו
שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל
לתושב
,האזור ולתושב או אזרח
של,איראן
,לבנון סוריה
.ועיראק כן מוצע בהצעת החוק
לקבוע
כי
מפקד האזור לא יהיה רשאי להעניק לתושב אזור
,יהודה שומרון וחבל עזה היתר לשהייה בישראל.
6.
,עם זאת הצעת
החוק מגדיר
ה חריגים וסייגים
לאיסור על הענקת אזרחות, היתר הישיבה או היתר
שהייה בישראל, כמפורט להלן:
א.
היתר לבני זוג
(סעיף3
:)
שר הפנים רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה של תושב ה
אזור ,אשר מלאו
לו
35
שנים
,לפחות או תושבת האזור שמלאו לה
25
שנים
,לפחות
לשם מניעת הפרדתם מבני זוגם
.השוהים כדין בישראל
ב.
היתר לגבי ילדים
(סעיף4
:)
שר הפנים רשאי לתת לקטין תושב
,האזור שגילו עד
14
,שנים רישיון
לישיבה
,בישראל וכן רשאי לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל למי שגילו מעל
14
,שנים
לשם
.מניעת הפרדתו מהורהו המשמורן
ג.
מקרים הומניטריים מיוחדים
(סעיף5):
שר הפנים
,רשאי מטעמים הומניטריים
,מיוחדים
ובהמלצת ועדה
,מקצועית לתת רישיון ישיבה ארעי בישראל ,לתושב האזור או לתושב או אזרח
של
,איראן
,לבנון סוריה ועיראק .כן רשאי הוא לאשר בקשה להיתר שהייה בישראל לתושב האזור
שבן משפחתו שוהה כדין
.בישראל
הצעת
החוק מתיר
ה
שיקול דעת בהגדרת המקרים ההומניטריים, אך מתווה שיקול דעת בשני
:מקרים
1.
העובדה כי בן משפ חתו של מבקש ההיתר או הרישיון, השוהה כדין בישראל, הוא בן זוגו
או כי לבני הזוג ילדים משותפים–
עובדה זו כשלעצמה
לא
.תהווה טעם הומניטרי מיוחד
2.
אם המבקש היה תושב סוריה, ובן זוגו הוא בן העדה הדרוזית השוהה כדין בישראל
ומתגורר בשטח רמת הגולן–
.שר הפנים רשאי לראות בכך טעם הומניטרי מיוחד
,לעניין החריג ההומניטרי, מוצע בהצעת החוק להסמיך את שר הפנים לקבוע, באישור הממשלה
.מכסה שנתית למספר הרישיונות או ההיתרים
,נציין כי בתקופה שבה היתה הוראת השעה בתוקף
.לא נקבעה מכסה כזו
ד.
היתרים נוספים
(סעיף6
:)
מפקד האזור רשאי לתת היתר שהייה בישראל למטרת טיפול
,רפואי
עבודה או למטרה זמנית שלא תעלה על שישה
.חודשים
ה.
היתר מיוחד
(סעיף7
:)
שר הפנים רשאי להעניק אזרחות או רישיון ישיבה בישראל לתושב האזור
או לתושב או אזרח של
,איראן
,לבנון סוריה ועיראק, ו
מפקד האזור
רשאי
לתת לתושב האזור
היתר שהייה
,בישראל אם
מי מהם
השתכנע כי
:התקיים אחד מאלה
(1)
התושב או האזרח מזדהים עם מדינת ישראל ויעדיה;
(2)
,התושב או האזרח
או בן משפחתו פעלו באופן ממשי לקידום
,הביטחון הכלכלה או עניין חשוב
אחר של המדינה;
(3)
הענקת
,האזרחות רישיון הישיבה או היתר השהייה בישראל הוא מעניינה המיוחד של
.המדינה
3
ו.
היתר מכוח
הוראות מעבר (
סעיף10
:)
שר הפנים ומפקד האזור רשאים להאריך את תוקפם של
.רישיונות והיתרים שניתנו ערב תחילת תוקפו של החוק, בהתחשב בקיומה של מניעה ביטחונית
בנוסף, מפקד האזור רשאי לתת היתר שהייה בישראל לתושב אזור שהגיש בק שה להתאזרחות או
( לרישיון לישיבה בישראל לפני יום א' בסיוון התשס"ב12
במאי2002
) ועד יום תחילתו של החוק
.טרם התקבלה החלטה בעניינו
7.
בסעיף8
מוצע לקבוע כי
לעניין חלק מהחריגים המפורטים לעיל1
,לא יינתנו
היתרי שהייה ורישיון
ישיבה אם יש
מניעה ביטחונית
, בהתאם ל
חוות דעת של גורמי הביטחון המוסמכים
לפיה המבקש או
,בן משפחתו עלולים להוות סיכון ביטחוני למדינת ישראל. לעניין זה
גורמי הביטחון המוסמכים
יכולים להסתמך גם על כך שבמדינת מושבה או באזור מגוריו של המבקש מתבצעת פעילות העלולה
לסכן את ביטחון המדינה או את אזרחיה . בהתאם לכך, נקבע בשנת2009
כי שטח רצועת עזה הוא
אזור כזה, ועל כן שר הפנים
חדל מאז לה עניק היתרי שהייה לבני זוג ולקטינים מעל גיל14
, כאשר
.מדובר בתושבי רצועת עזה
8.
בסעיף11
מוצע לקבוע כי החוק יעמוד בתוקפו עד ח' בתשרי התשפ"ג (3
באוקטובר2022
,). לצד זאת
מוצע הסדר שהיה קיים גם בחוק שפקע, ולפיו הממשלה
רשאית להאריך את תוקפו של החוק בצו
באישור הכנסת, לתקופות נוספות שלא יעלו על שנה בכל פעם. נציין כי בין2004
ל-
2015
נדונו בקשות
הממשלה
להארכת תוקפו של החוק בפני מליאת הכנסת בלבד
: התקי ים דיון אישי במליאת הכנסת
.ובסיום הדיון הצביעה המליאה על הארכת תוקפו של החוק ב שנת2015
החליטה הכנסת לאשר את
המלצת ועדת הכנסת לפיה בטרם יבוא הצו לאישור מליאת הכנסת, תדון בו ועדה משותפת לוועדת
החוץ והביטחון ולוועדת הפנים והגנת הסביבה, שתגיש המלצותיה למליאת ה
כנסת , וכך לאפשר קיום
דיון מעמיק יותר בבקשת הממשלה להארכת תוקפו של החוק. דיונים במתכונת זו נערכו בין2016
ל-
2020
.
9.
( עוד מוצע לקבוע כי יום תחילתו של החוק יהיה כ"ו בתמוז התשפ"א6
ביולי2021
), שהוא יום פקיעת
.תוקפו של החוק הקודם
התייחסות הפסיקה לחוק האזרחות והכניסה לישראל
10
.
לאחר חקיקתו של
חוק האזרחות והכניסה לישראל
בשנת2003
הוגשו מספר עתירות בעני
י ן חוקתיות
החוק.
11
. בשנת
2006
דן בית המשפט העליון בהרכב מורחב
של11
שופטים בעתירתו של
ארגון עדאלה המרכז
'המשפטי למען המיעוט הערבי בישראל ואח' נגד שר הפנים ואח .
טענתם המרכזית של העותרים
1
החריגים אליהם מתייחסת סוגיית המניעה הביטחונית הם היתר שהייה לבני זוג, היתר שהייה לקטין לשם מניעת הפרדתו
מהורהו המשמורן, רישיון ישיבה או היתר שהייה במקרים הומניטריים מיוחדים, היתר שהייה לעבודה בישראל או למטרה זמנית
אחרת או היתר שהייה בישראל למי שהגיש בקשה ל.פני קבלת החלטת הממשלה, כאמור בהוראות המעבר
4
הי
יתה
.שהחוק פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה ולשוויון ,לטענתם
החוק פוגע
בזכות לחיי
משפחה בכך שהוא מונע איחוד משפחות של בני זוג ערבים
ישראלים עם בני זוגם הערבים מהאזור
)(בכפוף לחריגי הגיל
, ו
מטיל מ
גבלות על הקשר בין הורה ישראלי לבין ילדו ה .רשום באזור
12
.
בנוסף, נטען כי החוק פוגע בזכות לשוויון בכך שפגיעתו מתמקדת באזרחי ישראל הערבים, שכן הם
אלה שנישאים לבני זוג פלסטינים מהאזור. העותרים
הוסיפו וטענו
כי הפגיעות בזכויות החוקתיות
אינן עומדות בתנאיה של פסקת ההגבלה
, שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שכן תכלית
ו
,פסולה
מאחר ו
עומדים בבסיסה שיקולים דמוגרפיים , וכן הפגיעה החמורה של החוק בזכויות יסוד אינה
.מידתית
טענת העותרים הייתה כי
על המדינה היה ,לקבוע מנגנונים של בדיקה ביטחונית פרטנית
.ולמנוע איחוד משפחות רק ממי שנשקף ממנו סיכון לביטחון המדינה
13
.
בית המשפט העליון
החליט לדחות את העתירה ברוב של שישה שופטים מול חמישה.
שישה
מהשופטים סברו אמנם כי החוק פוגע בזכויות החוקתיות לחיי משפחה ולשוויון, אך אחד מהם, השופט
,אדמונד לוי, סבר שיש לדחות את העתירה
כדי לאפשר למדינה לגבש הסדר חקיקתי חלופי, ובכך
הצטרף בעניין התוצאה לדעת
ם של חמשת השופטים שסברו כי יש לדחות את העתירה.
14
. בשנת
2012
דן בית המשפט העליון פעם נוספת בחוק האזרחות והכניסה לישראל ,בהרכב מורחב של
11
.שופטים בעתירה שהוגשה על ידי ח"כ זהבה גלאון מרצ-
יחד ואח' נגד היועץ המשפטי לממשלה
'ואח
נטען כי למרות תיקון החוק בשנת
2007
,
במסגרתו הורחבו הסייגים לאיסור הגורף על מתן
,רישיונות ישיבה והיתרי שהייה, ונוסף החריג ההומניטרי
קיימת פגיעה חוקתית בזכותם של אזרחי
ישראל הערבים לחיי משפחה ובזכותם
.לשוויון
גם עתירה זו נדחתה ברוב של שישה שופטים מול
.חמישה
התפתחויות מאז שנחקק החוק
15
. מאז שנת
2007
לא תוקן חוק האזרחות והכניסה לישראל ,ואולם בשנת
2014
הוקם בית דין לעררים
המשמש כערכא ה
לקיום ביקורת שיפוטית על החלטות של הרשויות המוסמכו ת
בענייני הגירה, כניסה
לישראל, יציאה ממנה ואזרחות. בתי דין אלה דנים גם בעררים על החלטות שר הפנים ין י לענ היתרים
לגבי בני זוג שגילם מעל
35
ובנות זוג שגילן מעל
25
,ו כן בעררים על החלטות שר הפנים לעניין
היתר
לגבי
.ילדים
16
.
בשנת2016
התקינה שרת הבריאות את תקנות ביטוח בריאות ממלכתי (רישום בקופת חולים, זכויות
וחובות של מקבלי ה יתר שהייה לפי חוק האזרחות והכניסה,)לישראל (הוראת שעה התשס"ג–
2003
,)
ה
תשע"ו–
2016
שהסדירה מתן שירותי בריאות.לבעלי היתרי שהייה בישראל, בתנאים מסוימים
17
. בשנת
2016
החליט שר הפנים על מתן רישיונות ישיבה ארעיים ליותר מ-
2000
תושבי ה
אזור שהגישו
בקשות לאיחוד משפחות עוד לפני תחילת תוקפו של חוק האזרחות והכניסה
,לישראל ומעמדם טרם
.הוסדר
5
התפתחויות
לאחר פקיעת תוקפו של
החוק
18
. ב-
6.7.2021
החליטה הכנסת שלא להאריך את תוקפו של חוק האזרחות והכניסה לישראל, ותוקפו
פקע.
19
. ב-
11.1.2022
פסק בית המשפט העליון בעניין'חטיב ואח' נ' שרת הפנים ואח כי רשות האוכלוסין אינ
ה
רשאית עוד לבחון בקשות לתושבות ולאזרחות על יסוד החוק שפקע והנהלים שהוצאו מכוחו. בצד
זאת, קבע בית המשפט כי על הרשות לבחון את הבקשות בהתאם לשיקול הדעת המסור לה לפי דיני
.האזרחות והכניסה לישראל הכלליים
20
. בעקבות פסק הדין פרסמה רשות האוכלוסין ב-
1.2.2022
נוהל זמנ י לטיפול במתן מעמד לבן זוג תושב
אזור הנשוי לאזרח או לתושב קבע בישראל , ולפיו הבקשות ייבחנו גם לאור עמדת גורמי הביטחון, וכי
תינתן קדימות לבני זוג תושבי האזור שהם בני50
ומעלה, המחזיקים בהיתר מת"ק במשך חמש שנים
.לפחות, בהיותם בעלי הסיכון הביטחוני הנמוך ביותר הנוהל נקבע כנוהל זמני עד תום כנס החורף או
.עד השלמת החקיקה בנושא, לפי המוקדם מבין השניים
הצעות החוק הפרטיות
21
.
כאמור, לצד הצעת החוק הממשלתית הוגשו גם3
הצעות חוק פרטיות, שבהן מוצעים מספר שינויים
:ביחס להצעת החוק הממשלתית
בהצע
ו ת החוק של חברי הכנסת
האוזר ודיכטר
מוצע לקבוע כי הפעלת סמכותו של שר הפנים
תהיה בהתאם לערכיה של מדינת ישראל
כמדינה יהודית ודמוקרטית, לרבות על פי עקרונות
היסוד הקבועים בסעיף1
לחוק יסוד: ישראל מדינת הלאום של העם היהודי ובסעיף1
לחוק :יסוד
כבוד האדם
(סעיף9 בשתי ה
הצעות)
בהצעת החוק של חבר הכנסת
דיכטר
מוצע לקבוע כי מכסת ההיתרים
ההומניטריים
שיהיה רשאי
לקבוע שר הפנים תהיה גם באישור ועדת החוץ והביטחון, וכי אם לא נקבעה מכסה, תימשך
המכסה מהש
נה הקודמת (
סעיף5(ו) בהצעת החוק) .
בהצעת החוק של חבר הכנסת
רוטמן
מוצע
לקבוע כי המכסה תהיה טעונה את אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה ואת אישור הכנסת , כי השר
יהיה רשא
י לקבוע כי המכסה תעמוד ע ל0
וכי אם לא נקבעה מכסה תעמוד המכסה על מספר
הבקשות שאושרו בשנת2017
(
סעיף12
בהצעת החוק).
בהצעת החוק של חבר הכנסת
רוטמן
מוצע לקבוע כי
גם לגבי
רישיונות והיתרים לבני זוג שהם
גברים מעל גיל35
או נשים מעל גיל25
תיקבע מכסה .
גם
לעניין זה מציע חבר הכנסת רוטמן
כי
המכסה תהיה טעונה את אישור ועדת הפנים והגנת הסביבה ואת אישור הכנסת , כי השר יהיה
רשא
י לקבוע כי המכסה תעמוד ע ל0
וכי אם לא נקבעה מכסה תעמוד המכסה על מספר הבקשות
שאושרו בשנת2017
(
סעיף12
בהצעת החוק).
בהצעות החוק של חברי הכנסת
רו
טמן ודיכטר
מוצע לקבוע
חובות דיווח חודשיות
של שר הפנים
לוועדת הפנים והגנת הסביבה(הצעת רוטמן)
או לוועדת החוץ והביטחון(הצעת דיכטר)
על מספר
ההיתרים שנית נו בכל חודש(
סעיף11
בהצעת רוטמן וסעיף12
בהצעת דיכטר).
6
בהצעת החוק של חבר הכנסת רוטמן מוצע לקבוע כי
לאחר חקיקת חוק יסוד:
ההגירה תהפוך
הוראת השעה לחוק קבוע (
סעיף13
(ב) בהצעת החוק).
,בברכה
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון