חומר רקע

2022 2022 דו"ח מעקב ינואר דו"ח מעקב ינואר אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל 06.01.2019 מיום4442 על בסיס החלטת ממשלה A Government that works. For us. .ממשל שעובד. בשבילנו Citizens’ Empowerment Center in Israelהמרכז להעצמת האזרח עריכה גרפית: מיכל סמו קובץ, המשרד לעיצוב גרפי, אוניברסיטת תל אביב אודות המרכז להעצמת האזרח המרכז להעצמת האזרח הינו עמותה הפועלת בתחומי הממשל, ועוסקת באפקטיביות המגזר הציבורי ויכולות הביצוע של הרשות המבצעת. המרכז מתמקד בתהליכי יישום מדיניות, ובהיבטים שונים הקשורים לתפקוד הממשל ויכולתו לממש ולהוביל שינויים לטובת הציבור. במסגרת זו, מפעיל המרכז את מיזם "המוניטור", הכולל מעקב וניטור אזרחי אחר יישום החלטות ממשלה וחוקי כנסת והנגשתם לציבור. "המוניטור" מסייע בהבנת תהליכי ממשל ויישום מדיניות באמצעות יצירת תשתית ידע רחבה, אמפירית ואינטגרטיבית של תהליכי יישום ההחלטות. מטרת "המוניטור" היא לקדם את טיוב עבודת הממשל בישראל ולהגביר את ההיכרות והמעורבות האזרחית בתחומי העשייה של המגזר הציבורי. הדוח נכתב על ידי רן זוסמן ובהנחיית ניר לוי מנהל תכנית המוניטור במרכז להעצמת האזרח דו"ח מעקב אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל 06.01.2019 מיום4442 על בסיס החלטת ממשלה 2022 ינואר תוכן העניינים 3 קצרצר מנהלות 3 רקע 5 : אימוץ המלצות ועדת משק הגז הטבעי בישראל4442 טבלת סטטוס ביצוע ויישום החלטת ממשלה 7 מסקנות כלליות דו"ח מעקב אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל 3 קצרצר מנהלות . מטרתה המרכזית של 06.01.2019 מיום4442 עניינו של דו"ח זה הוא מעקב אחר יישום החלטת הממשלה מספר החלטה זו היא קידום מיצוי הפוטנציאל הכלכלי, הסביבתי, המדיני הגלום בשדות גז הנמצאים במים הכלכליים של מדינת ישראל. ההחלטה קובעת כי יש לבחון אמצעי לעידוד השקעה בשדות גז וכן שינויי רגולציה וחקיקה שיכולים ), חמישה סעיפים יושמו 37.5%( לסייע בנדון. סטטוס היישום של ההחלטה, מראה כי שלושה מהסעיפים לא יושמו כלל ). 12.5%( ) וסעיף אחד הוא ליישום עתידי62.5%( נראה כי החלקים מההחלטה אשר יושמו הם עדכון החלטות ממשלה קודמות בנושא. אולם, הסעיפים הנוגעים לפעולות יזומות הנדרשות ממשרד האנרגיה יושמו באופן חלקי בלבד או שלא יושמו כלל. לא יושםn ליישום עתידיn יושםn לא יושם 37.5% יושם 50% ליישום עתידי 12.5% רקע גז טבעי ומשק הגז הטבעי בישראל גז טבעי הוא מקור אנרגיה, אשר נוצר בתהליך טבעי במעמקי האדמה, בתצורת מאובנים. על מנת להשתמש בגז טבעי יש צורך להפיק אותו ולהוליך אותו, בדומה לדלקים אחרים. לגז טבעי כמקור אנרגיה יש יתרונות כלכליים וסביבתיים , 80%ולעיתים גם מדיניים. מקובל לראות בייצור חשמל על בסיס שימוש בגז טבעי כמגדיל את נצילות האנרגיה בכ־ חוסך בכוח אדם, מפחית את השימוש במשאבי קרקע ובמשאבים סביבתיים נוספים. חיפושי נפט ודלקים אחרים, . התגליות המשמעותיות התרחשו מראשית שנות 70) של מדינת ישראל החלו כבר בשנות ה־EEZ( בשטח הכלכלי ימי משק הגז הטבעי 1.האלפיים, כאשר התגלו שדות גז טבעי, וחלקם אף פותחו בהמשך לשם מיצוי הגז ושימוש מסחרי בישראל הוא נושא ציבורי מורכב ושנוי במחלוקת, מעורבים בו מגוון רחב של גורמים ואינטרסים. ההגדרה "משק הגז הטבעי בישראל" מתייחסת לשדות הגז הטבעי הנמצאים במים הכלכליים של ישראל. הממשלה העניקה במהלך השנים זיכיונות לחברות מסחריות לתור אחר שדות גז טבעי, לפתחם, להפיק מהם גז ולעשות בו שימוש מסחרי. . בתחילה, חוברו למערכת הגז הטבעי מפעלים 2004 מדינת ישראל החלה להשתמש בגז טבעי כמקור אנרגיה בשנת התגלו שדות גז משמעותיים נוספים במים הכלכליים של 2010–2009 גדולים ותחנות כוח של חברת החשמל. בשנים כתוצאה מכך, החלה ממשלת ישראל לקדם את צריכת הגז הטבעי במשק ומונו 2.)מדינת ישראל (השדות תמר ולוויתן במטרה לבחון את מדיניות המיסוי 2010 ועדות לבחינה של מדיניות הממשלה בנושא: ועדת שישינסקי, מונתה בשנת 4. במטרה לבחון את מדיניות הפיתוח של משק הגז הטבעי בישראל2011 ועדת צמח מונתה בשנת3.על משאבי נפט וגז https://www.gov.il/he/departments/guides/natural_gas_basics :אתר משרד האנרגיה, מדריכים .1 https://www.gov.il/he/departments/guides/natural_gas_basics?chapterIndex=4 :אתר משרד האנרגיה, מדריכים .2 https://www.gov.il/BlobFolder/unit/physics-policy-committee/ :מסקנות הועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל .3 he/Vaadot_ahchud_PhysicsPolicyCommittee_FullReport_FullReport.pdf :המלצות הוועדה הבינמשרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל .4 https://www.gov.il/BlobFolder/reports/ng_commitee/he/NGReportSep12.pdf המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 4 CECI , החלה הזרמת גז טבעי ממאגר תמר ועם הזמן צורפו מאגרים נוספים. כמו כן, התגלו עוד שדות גז2013 החל משנת , אשר 2019–2004 טבעי כמו תנין וכריש. על פי הערכת רשות הגז הטבעי, אומדן החיסכון למשק הישראלי בין השנים 5.₪ מיליארד71נוצר ממעבר לשימוש בגז טבעי עומד על כ־ החלטות ממשלה קודמות כאמור, במהלך השנים עסקו ממשלות רבות בנושא הגז הטבעי והדבר בא לידי ביטוי במספר החלטות ממשלה בנושא. אשר אימצה את המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה 442 , התקבלה החלטת ממשלה מספר26.06.2013 בתאריך בנושא משק הגז הטבעי בישראל (דו"ח ועדת צמח) ופירטה את מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל בהחלטה נקבעה כמות גז טבעי שתובטח למשק הישראלי ותספק את צרכיו האנרגטיים, כמות גז טבעי 6.ופיתוחו , התקבלה החלטת ממשלה 2015המותרת לייצוא בהתאם, אופן הפיתוח של מאגרי גז טבעי בהתאם לגודלם ועוד. ב־ מטרת ההחלטה הייתה להגדיל את כמות הגז הטבעי המופקת מהמאגרים וכן 7.', הידועה גם כ'מתווה הגז476 מספר לעודד פיתוח מהיר שלהם. בהחלטה נקבעו התנאים לפיהם תתנהל המדינה מול החברות המפיקות את הגז הטבעי. , פסל בג"ץ את 'סעיף היציבות' בהחלטה זו, הקובע כי המדינה לא תשנה באופן מהותי את תנאי הרגולציה 2016 במרץ בהתאם 476 המתקנת את החלטה8,1465 עברה החלטת ממשלה מספר2016 שנים. במאי10 שנקבעו בהחלטה במשך עניינה של החלטה זו היה עידוד מאגרים 9.2592 עברה החלטת ממשלה נוספת בנושא, מספר2017לפסיקת בג"ץ ב־ קטנים ובינוניים והכרזה על שעת חירות במשק הגז הטבעי כל עוד המשק נסמך על מאגר תמר בלבד. ההחלטה מגדירה הכרזה על שעת חירום במשק הגז לאור מצב האספקה באותה עת וכן נוקבת בשורה של צעדים בכדי לעודד פיתוח מאגרים גז טבעי נוספים ועידוד של השימוש בגז טבעי במשק המקומי. 4442 החלטת ממשלה מספר . עניינה של החלטה זו הוא "אימוץ עיקרי המלצות הצוות 10.06.01.19 התקבלה בתאריך4442 החלטת ממשלה מספר המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל ותיקון החלטת ממשלה". מטרת ההחלטה היא לעודד את פיתוחו של משק הגז הטבעי בישראל, בפרט את פיתוחם של מאגרים קטנים ובינוניים. ההחלטה מעדכנת החלטות הממשלה קודמות הקובעות את כמויות הגז הטבעי שיש להבטיח למשק המקומי, או הכמויות המותרות לייצוא וסחר משני שעשוי להיות מופנה לייצוא. כמו כן, בהחלטה מצויין כי יש לקיים בחינה של אמצעים אשר יעודדו את פיתוחם של שדות גז נוספים ואת חיבורם של שדות אלו למשק המקומי. זאת, על בסיס מסקנות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל כפי שאומצה 11.442 בהחלטת ממשלה מספר https://www.gov.il/BlobFolder/reports/ng_2019/he/ng_2019.pdf :2019 סקירת ההתפתחויות במשק הגז הטבעי סיכום לשנת .5 https://www.gov.il/he/departments/policies/2013_des442 :442 החלטת ממשלה מספר .6 https://www.gov.il/he/departments/policies/2015_dec476 :476 החלטת ממשלה מספר .7 https://www.gov.il/he/departments/policies/2016_dec1465 :1465 החלטת ממשלה מספר .8 https://www.gov.il/Blobfolder/pmopolicy/2017_dec2592/he/SiteCollectionDocuments_mazkir_DEC2592.pdf :2592 החלטת ממשלה מספר .9 https://www.gov.il/he/departments/policies/dec4442_2019 :4442 . החלטת ממשלה מספר10 :442 . מסקנות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל כפי שאומצה בהחלטת ממשלה מספר11 https://www.gov.il/BlobFolder/reports/periodic_examination/he/ng_dec_18.pdf דו"ח מעקב אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל 5 :4442 טבלת סטטוס ביצוע ויישום החלטת ממשלה אימוץ המלצות ועדת משק הגז הטבעי בישראל הסעיף בהחלטה עיקרי הסעיף סטטוס יישום )2022 (ינואר פירוט .1 עדכון החלטה קודמת — הבטחת יתירות השנים 25גז עתידיות למשק המקומי ב־ הקרובות, בהתאם לבחינה של צרכי המשק. יושם נעשתה בחינה אשר הגדירה יתירות גז עתידיות למשק ובהתאם לכך בוטל הסכם החזקת האוניה המגזזת באופן קבוע (ראה 12.)2 סעיף .2 להטיל על מנהל רשות הגז לבחון את הצורך בהארכת ההסכם עם האונייה מקשרת, המקלה על תהליך הפקת הגז, ולהגיש את המלצתו .31.12.2021 עד , 465 סעיף זה עודכן בהחלטת ממשלה מספר בה נקבע כי על הממשלה לבחון כבר בשנת את יתרות הגז במשק ומגבלות הייצוא. 2021 זאת בהתאם להמלצות שיגיש הצוות המקצועי .2021 בינואר יושם הצוות המקצועי לבחינת הגבלות הייצוא הוקם, אולם דו"ח ההמלצות טרם התפרסם לציבור. הוחלט להפסיק את ההתקשרות עם האוניה .2022 המגזזת בשנת .3 גיבוש עקרונות רגולציה עבור מכירה של גז טבעי לצרכנים במשק המקומי שעתידים להפנות את הגז לייצוא באמצעות מוצרי המשך המופקים מגז. לא יושם , 2020 מסקנות הצוות גובשו ופרסמו במרץ אך החלטת ממשלה בנדון לא עברה. למרות שמסקנות הצוות גובשו לפי מענה משרד האנרגיה הנושא טרם עוגן בהחלטת 13.ממשלה .4 ליזום תיקוני אסדרה עבור סחר משני בגז טבעי שעשוי להיות מופנה לייצוא, וכן להגביל את כמות הגז הטבעי המופנה לייצוא. לא יושם הנושא זכה להתייחסות ובחינה בכמה מקרים אולם לא עוגן באופן רשמי. כולל 2021 דו"ח המלצות שפורסם ביולי המלצות לכמות הגז הטבעי שיש להפנות 14.לייצוא .2020 מדצמבר2020 . הודעת דוברות על האונייה המגזזת הצפויה לסיים את פעילותה בשנת12 .2021 . מענה מטעם הממונה על ענייני הנפט במשרד האנרגיה מינואר13 .2021 . מענה מטעם הממונה על ענייני הנפט במשרד האנרגיה מינואר14 המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 6 CECI הסעיף בהחלטה עיקרי הסעיף סטטוס יישום )2022 (ינואר פירוט . 5 עדכון החלטה קודמת — קביעת חובת חיבור של שדות גז, שיתגלו בעתיד, בהתאם למפורט בסעיף ולפי גודלו של השדה. א. שדות שיתגלו וכמות הגז בהם תעלה על יחויבו בחיבור למשק המקומי200 BCM 50 BCMב. שדות גז בהם כמות גדולה מ־ יחויבו בחיבור למשק 200 BCMאך קטנה מ־ המקומי, אך יוכלו לקבל פטור לפי שיקול דעתו של הממונה לענייני נפט. לא יחויבו 50 BCMג. שדות עם כמות קטנה מ־ בחיבור למשק המקומי. יושם , מעדכן 2021 דו”ח המלצות שפורסם ביולי מעט את התנאים עבור שדות בינוניים ולא ברור האם מחליף באופן רשמי את ההנחיות שמצוינות בהחלטה. .6 בחינה של השתתפות המדינה בהקמת מכלול ימי נוסף, הכולל תחנת קליטה וחיבור ימי לחוף, בהתאם לפעילות שהתפתחה במרחב הימי הדרומי של ישראל. וכן לבחינה של אמצעים נוספים לעידוד מיצוי פוטנציאל הרווחה הכלכלית הנובע משדות הגז הטבעי. בין היתר ע”י עידוד של חיבור למשק הישראלי שדות גז שטרם חוברו או לא היו מחויבים בכך. לא יושם לפי משרד האנרגיה, על אף שניתנו זכיונות לחיפוש גז טבעי באזור הדרומי, הדבר לא נעשה ולכן בחינה של הקמת מכלול ימי נוסף 15.אינה רלוונטית .7 עדכון החלטה קודמת — קביעת חובת אספקה לתגליות גז עתידיות בהתאם לגודל השדה. יושם ללא 442 הסעיף מעדכן את החלטת ממשלה צורך בצעדים נוספים. .8 בחינה עתידית של החלטה זו, ועריכת שינויים לפי הצורך, חמש שנים מיום קבלת ההחלטה ).2024 (ינואר ליישום עתידי .2021 . מענה מטעם הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד האנרגיה ממאי15 דו"ח מעקב אימוץ עיקרי המלצות הצוות המקצועי לבחינה תקופתית של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל 7 מסקנות כלליות מתמונת יישום סעיפי ההחלטה עולה כי סעיפים רבים שדרשו פעולה אקטיבית טרם מומשו. ייתכן כי לוחות זמנים חלקיים המצויינים בהחלטה פגעו במימוש ההחלטה, והובילו לתפוקות נמוכות בביצועה. במקביל לעיכובים אלו, נראה כי סדרי העדיפויות של הנהלת משרד האנרגיה השתנו ושרת האנרגיה, קארין אלהרר, החליטה שלא להמשיך את מדיניות של קודמיה בתחום זה. כתוצאה מכך, החלטה זו נזנחה ויישומה לא הושלם. ). סעיף אחד 37.5%( מסטטוס יישום הסעיפים ניתן לראות כי בעת כתיבת הדו"ח שלושה מהסעיפים בהחלטה לא יושמו ). בהקשר זה, בולטת העובדה שהסעיפים שיושמו הם 50%( ) וחמישה סעיפים יושמו12.5%( הוא בבחינת יישום עתידי עדכון של החלטת ממשלה קודמת בנושא משק הגז. כך למעשה, כל הסעיפים הדורשים פעילות נוספת לא יושמו כלל. לא יושםn ליישום עתידיn יושםn לא יושם 37.5% יושם 50% ליישום עתידי 12.5% :מתוך בחינת ממצאי היישום עולים המאפשרים הבאים החלטה קונסטרוקטיבית ברובה: החלטה שמונעת עיכובים משפטיים — בהחלטה יש סעיפים המעדכנים 7 ו־5 באופן אוטומטי את הנושא רלוונטי. כך נמנעים עיכובים או חסמים משפטיים וסטטוטוריים. סעיפים , ואינם כוללים צורך בצעדים משפטיים או רגולטוריים 442 בהחלטה מהווים עדכון ישיר של החלטת ממשלה נוספים. מדידה והערכת השפעה לטווח הארוך לבחינת אפקטיביות המדיניות למשק: ההחלטה קובעת תאריך עתידי לבחינת המדיניות שהוגדרה בה מתוך הבנה שיש צורך באדפטיביות ובבחינה מתמדת של צרכי המשק, בהתאם למציאות המשתנה בשוק הגז ובישראל בכלל. מבנה הסעיפים, חלוקת עבודה ברורה: בגוף ההחלטה יש סעיפים בהם מצויין במפורש מי אחראי על ביצוע ומה היא המשימה. על אף שחלקים רבים לא יישומו, מצאנו ניסוח זה הכרחי ומסייע בקידום מימוש למשל כוללים התייחסות מפורשת לגורם האמון על הביצוע שלהם. ניסוח מסוג 3 ו־2 ההחלטה. סעיפים זה מטיל את אחריות על גורם מפורש וספציפי, איתו ניתן לעבוד ולברר את התקדמות העבודה והמימוש, ועליו גם מוטלת האחריות כאשר יש אי ביצוע או יישום לקוי. המרכז להעצמת האזרח ממשל שעובד. בשבילנו. 8 CECI :מתוך בחינת ממצאי היישום עולים החסמים הבאים היעדר לוחות זמנים מוגדרים בהחלטה: ניכר כי אי הצבה של לוחות זמנים מחייבים עבור הגורמים המיישמים , בהחלטה מהווים דוגמה6 ו־4 איפשרה והובילה להתארכות ואף לאי יישום של חלק מהסעיפים. סעיפים הסעיפים קובעים כי יש ליזום תיקוני אסדרה ולבצע בחינה של צעדים נדרשים בשטח, אך אינם כוללים התייחסות ללוחות זמנים עבור הביצוע. אנמיה ניהולית: הגורמים עליהם הוטל ביצוע סעיפים מסוימים לא נקטו במאמץ מקסימלי על מנת לעמוד ביעדים שהוגדרו. גם כאשר צוין במפורש מה יש לבצע, או כאשר פורסמו המלצות בנושא — הביצוע הסופי לא בהכרח מומש. הדרג המקצועי התקשה במימוש צעדים וקבלת הכרעות. שינוי סדרי עדיפויות בתכנון מדיניות: במהלך השנים הקודמות משרד האנרגיה שאף לפתח ולקדם ככל הניתן את השימוש והניצול של מאגרי הגז של ישראל. לאחרונה, מדיניות זו השתנתה כך שאינה מעודדת מימוש של שדות גז באופן משמעותי, ומכוונת לפיתוח של אנרגיות ירוקות יותר כמו שדות סולריים וטורבינות רוח. היעדר הכרעה ניהולית: שינויים תכופים במדיניות כלפי משק הגז הישראלי גרמו לטלטלה וחוסר יציבות במדיניות הגז בישראל, וכן להסטת משאבים ליעדי מדיניות אחרים. הדרג הנבחר התחלף ויחד איתו השתנו התפיסות ביחס למשק הגז הישראלי. כתוצאה מכך, נוצר חוסר בהירות במדיניות משרד האנרגיה וצעדים רבים הודחקו. | 40 George Wise Street P.O.Box 39080 Tel Aviv 61390 Israel | Tel: 03–6438979 | Fax: 03–6349438 | www.ceci.org.il |