מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה :מ תן שחק | :אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי תאריך :ג' באדר ב תשפ"ב , 06 במרץ2022 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm חומר רקע לדיון קריסת מבני ם קריסת מבנים ,שלא כתוצאה מאסון טבע ,מתרחשת על פי רוב עקב כמה גורמים, שלעיתים מתרחשים יחד, ובהם מבנים ישנים שלא נבנו לפי תקני בניה מודרניים; תחזוקה לקויה או הזנחה של המבנים לאורך הזמן; שינויים מבניים שנערכו במבנה ותורמים לאי יציבותו; שינויים בסביבת המבנה (תזוזת קרקע, חפירה או חציבה תת קרקעי ת ותנועת .מי תהום ומי נגר) המשפיעים על יציבותו ,לגורמי סיכון אלו, מתווספים גורמי הסיכון הנוגעים לרעידת אדמה המאפיינים את אזור השבר הסורי- .אפריקאי בו מצויה ישראל ,מבחינה משפטית, האחריות להחזיק את הבניין במצב תקין, המבטיח את שלום הציבור, מוטלת על בעלי הבניין ואחריות הרשות המקומית היא לפקח על כך. אין לרשות המקומית אחריות משפטית כלפי הדיירים במקרה בו המבנה הוכרז כמבנה בסיכון מיידי והוצא צו לפינויו, סגירתו או הריסתו, ובתוך כך, למציאת פתרונות מגורים חליפיים, לטיפול בבניין המסוכן, או לקידום התחדשות עירונית במגרש א.ו במתחם באשר למדיניות בתחום, באחריות הרשויות המקומיות לערוך בדיקות של מבנים מסוכנים– בין אם מדובר בבדיקה יזומה של מהנדס העיר, או במענה לפניה של בעלי בניין החוששים למצבו– לדרוש מבעלי המבנה לתקן ליקויים שנמצאו בו, ולפקח על ביצוע התיקונים הנדרשים בזמן שנקב.ע לכך במקרים מסויימים יכולה הרשותה מקומית .לבצע את העבודה הנדרשת לתיקן הליקויים, ובתוך כך גם להורסו במקרה הצורך, ולהטיל את ההוצאות על הבעלים למשרדי הממשלה השונים שתחום אחריותם נוגע לנושא– משרד הבינוי והשיכון ומשרד הפנים– אין אחריות כלשהי לטיפול בנושא זה , לריכוז נתונים בנושא או לפיקוח על פעילות הרשויות בנושא. לכן, כיום לא ידוע למעשה כמה מבנים מסוכנים יש ברשויות המקומיות השונות, כמה מהם מהווים סיכון מיידי, כמה בסכנת קריסה או כמה קרסו .בפועל נוסף על כך, לא ברור בכמה רשויות מקומיות תוקנו התקנות הנדרשות ברמה המקומית, ומהי מידת האחידות .בתקנות הקיימות ברשויות השונות בחודשים אוקטובר נובמבר2021 ,נערכו כמה פגישות במשרד רוה"מ במטרה לגבש החלטת ממשלה בנושא במסגרתה יקבעו צוותי עבודה בין- משרדיים שיערכו עבודת מטה ויתנו מענה לסוגיות המרכזיות בתחום זה, אך בשל אי הסכמות ב ין משרד הבינוי והשיכון לבין יתר המשרדים, עד תחילת מרץ2022 הדבר לא נעשה, וכיום אין מדיניות .מסודרת של הממשלה בנושא, או פעילות ממשלתית לגיבוש מדיניות כזו בעיות מרכזיות בתחום מבנים בסכנת קריסה:  הזנחה של מבנים ישנים . בתים משותפים ישנים עלולים להיות מסוכנים בש ,ל הזנחה של בעלי הדירות בבניין באם אלו לא תחזקו את הבניין כראוי. תחזוקה ראויה של המבנה דורשת השקעת תשומת לב ומשאבים של בעלי קריסת מבנים | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הדירות בטיפול בבניין. במקרים בהם יש בעיה של פעולה משותפת של בעלי הדירות לתחזוקתו הראויה, או מחסור במשאבים הנדרשים כדי לעמוד בעלות ה .תיקונים הנדרשים, התחזוקה עלולה להיות לא מספקת  אי-כיסוי ביטוחי למקרה של קריסת מבנה או למצב בו ניתן צו הריסה למבנה בו נקבעה הדרישה להורסו בשל מצבו הפיזי. במקרים בהם מבנה הוכרז כמבנה בסיכון מיידי ויש לפנותו, לסוגרו או להורסו, עשויים בעלי הדירות .בבניין לאבד את כל ערך הנכס שלהם קריסת מבנה אינה מכוסה כיום בפוליסות ביטוח המבנה הקיימות, ולכן עלות הנזק, שעשויה להגיע כמעט לכדי כל ערך הנכס, מושת ת .על בעלי הדירות  היעדר פתרונות לדיירי הבניין. במקרים בו הוכרז כמבנה בס יכון מיידי, ונדרש פינויו , הרשות המקומית אינה מחוייבת כיום לדאוג לפתרונות דיור לדיירים בניין שהוכרז שיש לפנותו בשל סיכון מיידי. בפועל, רשויות מקומיות עשויות לפעול בנושא בהתאם ליוזמה שהן לוקחות על עצמן, למשאביהן וליכולותיהן, אך אין להן חובה מוגדרת .בנושא  חוסר אחידות בחקיקת המשנה ברשו יות המקומיות , באופן הגדרת מבנה מסוכן ובפעולות שיש לעשות כדי להסיר את הסיכון. בנוסף, התקנות העירוניות אינן קובעות באיזו תדירות על העירייה לערוך סקר מבנים מסוכנים, או כיצד עליה לבחור את המבנים או האזורים .שישתתפו בסקר  חוסר אחידות באופן ביצוע הבדיקה ההנדסית ש ל מבנים ,בקטגוריות וב קריטריונים לפיהם נקבעת מידת .מסוכנותם  חוסר בנתונים ובפיקוח של השלטון המרכזי . הנתונים הקיימים ברשויות המקומיות בנושא מבנים מסוכנים אינם מרוכזים ברמה הארצית על ידי גופי הממשלה, ואין פיקוח על פעילות הרשויות בנושא זה. בנוסף, חוסר האחידות בהגדרות, בא ופני הבדיקה ובתקנות העירוניות בין הרשויות המקומיות השונות, יקשו על יצירת מסד ,נתונים משותף בנושא, גם אם יעשה ניסיון לרכזם. כדי לרכז נתונים בצורה טובה יש לקבוע קטגוריות, תבחינים .אופני בדיקה ואופני תיעוד אחידים  אי הלימה בין מידת הצורך בהתחדשות עירונית (מצב )המבנים, התשתיות, המרחב הציבורי ומבני הציבור לבין מידת היכולת לקדם התחדשות עירונית . לפי המודל הנהוג בישראל, תכניות פינוי בינוי ופרויקטים מתוקף תמ"א38 מבוסס ים על עיקרון הכדאיות הכלכלית ליזם, כלומר על הרווח היזמי שטומן בחובו פרויקט מסוג זה . בשל כך, באזורים בהם ערך הדירות או ערך הקרקע נמוכים מכדי לאפשר רווח יזמי אטרקטיבי, הסיכוי לקדם תכנית פינוי בינוי נמוכה עד קלושה. זאת, בין היתר, בשל תמיכה ממשלתית דלה ביותר המוקצית לקידום התחדשות עירונית במקומות בהם ערכי הקרקע אינם מאפשרים רווח יזמי אטרקטיבי. יודגש כי מתחמי ,ם כאלו שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי לקדם פינוי- בינוי יכולים להיות בשכונות מסויימות בלב אזורי הביקוש, וכי לא מדובר רק בערי הפריפריה הנפגעות מכך. נציין כי כיום ההטבות הממשלתיות הנרחבות לתכניות פינוי בינוי ניתנות לקידום פרויקטים באזורים בהם ערכי הקרקע מאפשרים זא ת, וכי מידת ההזנחה של האזור או מידת .הצורך בהתחדשות עירונית במתחם אינם חלק מהתבחינים לפיהם נעשית ההכרזה על מתחמי פינוי בינוי כלומר, המדינה אינה מתעדפת אזורים לפי מידת הצורך בהתחדשות עירונית, אלא מעניקה את ההטבות המפליגות בתחום זה דווקא לפרויקטים באוזרים בה.ם הדבר כדאי כלכלית ליזמים  דרישת מש רד ה ב ינוי וה ש יכון להור ד ת שיעור ההסכמה לפינוי בינוי במקרה של מבנים בסכנת קריסה. במהלך דיוני ועדת הפנים ו ה גנת הסביבה של הכנסת במהלך חודש אוקטובר2021 ברפורמה בהתחדשות קריסת מבנים | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עירונית שהוצעה בחוק ההסדרים 2022-2021 , בה נקבע כי שיעור ההסכמה הנדרש לתכנית פינוי-בינוי יורד מ- 80% ל- 67% , הציע משרד הבינוי והשיכון )(להלן: המשרד להוריד את שיעור ההסכמה הנדרש במקרים בהם קיימת סכנת קריסה לבניין, ל- 51% בלבד. ההצעה לא שולבה ברפורמה, בין היתר, בשל אי הסכמה ממשלתית למהלך, ומאז מנסה המשרד לקדם את תיקו ן החקיקה הזה בנפרד. יודגש כי גם הורדת שיעור ההסכמה בחוק ההסדרים ל- 67% לא התבססה על נתונים אמפיריים באשר לאופן השפעת החוק הקודם, באשר להיקף תופעת אי- הסכמת בעלי הדירות לתכניות אלו, לסיבות לאי הסכמות אלו במקרים בהם קיימים, או למידת השפעתם על קידום תחום ההתחדש ות העירונית בכלל. יודגש עוד, כי הצעת משרד הבינוי והשיכון אינה מבוססת על עבודת מטה כלשהי שבחנה את הסוגיה, את הבעיות הקיימות כיום בתחום, או את ההשלכות של אפשרויות פעולה שונות .בתחום נוסף על כך, לא ברור מהו ההיגיון העומד בבסיס הצעת המשרד, שכן הורדת שיעור ההסכ מה לתכניות פינוי בינוי ,מבוססת על החשש שמיעוט קטן מבעלי הדירות ינסו למקסם את רווחיהם עד כדי כך, שהפרויקט לא יצא לפועל ובכך יפגעו ברוב בעלי הדירות המעוניינים בכך. במקרים בהם מבנה הוכרז כסכנה מיידית, בעלי הדירות מאבדים באחת את האפשרות להשתמש בנכסיהם, וכן את רוב ערכם של הנכסים, אם לא יקודם במגרש פינוי ,בינוי. במצב כזה נראה כי ה תמריצים ה כלכליים לק ידו ם תכנית פינוי בינוי הינם מובנים וחזקים , ו קיימת שאלה האם ד הור ת שיעור ההסכמה יקדם את מצבם של הבעלים, שבלאו הכי נמצאים במשבר כלכלי משמעותי , שעשוי להיפתר על ידי קידום ת כנית פינוי בינוי הולמת. שאלות לדיון 1. אילו הסדרים ביטוחיים עשויים לתת מענה למקרים של מבנים בסכנת קריסה או מבנים שקרסו? מהי ?העלות של הסדרים כאלו 2. כיצד יש להסדיר את אופן ותדירות הבדיקות היזומות של הרשויות המקומיות למבנים? אילו פעולות נדרשות בכדי ל יצור אחידות בהגדרות ובתבחינים לעניין זה? באיזו תדירות יש לערוך סקרים כאלו ולפי ?אילו תבחינים יקבעו האזורים או המבנים שיסקרו 3. כיצד יש להסדיר את אופן בדיקת תקינותם ומידת מסוכנותם של מבנים מבחינה מקצועית? אילו פעולות נדרשות כדי ליצור אחידות באופני הבדיקה, הקריטריונים והקט גוריות לבחינה הנדסית של ?מבנים לעניין זה 4. האם בכוונת הממשלה לגבש כלים למימון וקידום התחדשות עירונית באזורים מוזנחים לפי מידת הצורך ?בהתחדשות עירונית, בנפרד משיקולי הכלכליות ליזמים