חומר רקע

________________________________________________________________________ 1 עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] הכנסת הלשכה משפטית היועצת המשפטית לוועדת החוץ ו הביטחון ירושלים , 'ג באדר ב ' התשפ"ב 6 במרס 2022 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון ,נכבדיי הנדון ': הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס24), התשפ"א- 2021 בנושא דחיית קיצור השירות לגברים– סקירה משפטית סקירה מספר2 1. ביום כ"ז באדר א' התשפ"ב (1 במר ס 2022 )קיימה ועדת החוץ והביטחון דיון בנושא הצעת חוק שירות 'ביטחון (תיקון מס24), התשפ"ב- 2021 .להכנה לקריאה השנייה והשלישית במהלך הדיון עלו מספר סוגיות, אליהן נתייחס עתה( , לקראת הדיון שיתקיים ביום שני, ד' באדר ב' התשפ"ב7 במר ס 2022 ). 2. כפי שהצגנו בדיון, לעמד תנ ו, על הועד:ה לעמוד על שלושה היבטים א. האם יש בנתונים כדי להצדיק את העלאת משך השירות מ- 30 ל- 32 .חודשים ב. האם ניתן לבצע הארכת שירות בדיעבד לחיילים שהתגייסו ל- 30 .חודשי שירות ג. מהותה של הוראה השעה– .האם קבועה או זמנית :לעניין הנתונים המצדיקים את העלאת משך השירות 3. ,על פי נתוני הצבא הפער המרבי )שייווצר בין שיא צרכי צה"ל לבין מצבת החיילים הממוצעת (מ"מ י הווה אחוז חד-סיפרתי נמוך מאד מ היקף סדר הכוחות הצבאי )(נתון יימסר בדיון . א. לעמדתנו, הארכת השירות לכלל חיילי צה"ל, על מנת להתמודד עם פער של אחוז חד- סיפרתי נמוך מאד , מעלה.קשיים משמעותיים וניכרים מאד ב. בנוסף, יש לעמוד על כך שעיקר הפערים נמצאים במערכי ם מסו ימים מאד (פרוט יינתן בוועדה על פי הנתונים שנשלחו לוועדה ביום27 בפברואר2022 .) ,משכך ,לעמדתנו יש לטפל בקשיים במערכים ,אלו שהם בחלקם קשיים המלווים את הצבא שנים רבות (עניין שמש פיע על הארכת שירות המילואים במקצועות אלו עד גיל49 ) , ולא להאריך את השירות במערכים שאינם סובלים ממצוקת .כוח אדם ג. היות שה פער ב כוח האדם הוא ב אחוז חד-סיפרתי נמוך מאד, יש לבחון את צמצומו באמצעים אשר פגיעתם בזכויות המשרתים קטנה יותר (מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה – אחד ממבחני המידתיות שבאמצעותם נבחנת פגיעה בזכות חוקתית ), כגון תוספת חודשי קבע, (שנ"ב– שירות נוסף בתשלום), כפי שהתקיים בקיצור הקודם מ- 36 חודשים ל- 32 .חודשים ________________________________________________________________________ 2 עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] ד. יש לציין כי,על פי נתוני הצבא הפער בין השיא למצבה בשנת2021 , עומד על אחוז הגבוה כמעט פי שנ יים מהפע ר שהוצג לוועדה שצפוי להתקיים על פי תחזיות צה"ל בשנת2023 . (נתון מסווג יימסר .)בדיון ה. כמו כן, נכון להמשיך למצות אפיקים נוספים שהציג הצבא - ,צמצום הפטור הרפואי והנפשי השפעות תר"ש המיון, רידוד שיאי מנהלה, הרחבת שילוב הלוחמות, שת"פ עם ,משרד החינוך הרחבת מנעד הכשירות, שילוב חרדים ובנות דתיות, עלייה בשיעור המתנדבים המתגייסים ועוד. 4. :נבקש לעמוד על מספר נקודות ביחס לנתונים שהציג צה"ל א. במצגת שנמסרה לוועדה בדיון שהתקיים בהצעת חוק זו, ביום1 במרס2022 , נמסר כי נתוני המצבה הממוצעת לא כוללים את החיילים הנמצאים בשירות נ .)וסף בתשלום (שנ"ב לעמדתנו, יש להוסיף .נתון זה למצבה הממוצעת, דבר שיש להניח שיצמצם את הפער בעניין זה נציין כי בספר התקציב לשנת התקציב2017 - 2018 צוין כי: "מתווה לקיצור שירות החובה יכול שיביא לגידול בהוצאה על כח אדם במערכת הביטחון. בגין כך סוכם שיפוי תקציבי למשרד "הביטחון בהתאם לסיכומים בין המשרדים (מדובר על קיצור השירות מ- 36 חודשים ל- 32 חודשים) . ,למיטב ידיעתנו חיילים אלו , אינם נמנים כחלק מ תקני הקבע של צה"ל , אלא הם חיילים בשירות חובה בתנאי קבע. ב. ישנן תמורות מסוי מות בגרף הגידול הדמוגרפי, כך שהעלייה הנומינלית הצפויה בשנה אחת (מ- 2021 ל- 2022 ( ), גדולה יותר מאשר העלייה הצפויה בשנתיים הבאות2022 ו- 2023 ) יחדיו . מנגד, בשנה ( שלאחר מכן2024 ) ישנו גידול זהה בהיקפו לשנת2021 , שהוא למעלה מפי3 מאשר ב שנה הקודמת ( 2023 .) נתונים אלו הם חיוניים , משום שעל בסיסם מחושב הפער שיוצר קיצור השירות. הצפי שמציג צה"ל לירידה בגידול הדמוגרפי בשנים2022-2023 ., השנים הרלוונטיות לקיצור, אינו מובן ג. אנו מסבים את תשומת לב הוועדה כי בדיון שהתקיים ב-1 במרס2022 טענו נציגי הצבא כי בשל עלייה בהיקף הפטור הרפואי, גידול כוח האדם לא עמד בצפי שעל בסיסו התקבלו ההחלטות לקצר את השירות ל- 30 חודשים. אולם, בחודש אוגוסט2015 הוגש לועמ"ש כוח אדם מסמך ובו תחזית מצבה ממוצעת לשנת2021 . מהשוואת הנתונים שהוגשו לוועדה בדיון עולה כי המצבה הממוצעת שישנ ה בפועל בשנת2021 , גבו הה מתחזית המ"מ שהוצגה לועמש כ"א בשנת2015 ביחס לשנת2021 , ואשר עמדה לנגד עיני המחוקק בעת ההחלטה על קיצור השירות ל- 30 חודשים , כך שעקרונית.לא חל שינוי נסיבות לרעה ד. יש לקחת בחשבון כי נתוני המצבה הממוצעת לא כוללים את החיילים המוצבים מחוץ לסד"כ (שב"ס, משטרה ועו ד). המדובר בהיקף מצבה ממוצעת המהווה אחזו ניכר ביותר מפער כוח האדם .הצפוי בגין קיצור השירות הארכת השירות בדיעבד לחיילים שהתגייסו לשירות של30 חודשים: 5. בהצעת החוק, מבקשת הממשלה להחיל את החוק גם על מי שהתגייס מ- 1.7.2020 ואילך, ומצוי כיום כבר בעיצומו של השירות הצבאי (ראו סעיף2 להצעת החוק). מי שהתגייס בתקופה זו, נכנס לשירות כאשר החוק קבע משך שירות של30 .חודשים לגברים 6. הארכה בדיעבד של שירות החובה של מי שכבר משרת ,בשירות סדיר מעוררת קשיים ניכרים ביותר. .הארכת השירות כשלעצמה מטילה נטל על הפרט והארכתו בדיעבד מעצימה את הנטל האמור ________________________________________________________________________ 3 עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] בדיונים שהתקיימו בוועדה עלה כי ההצהרה שנמסרה למתגייסים לפיה יתכן ששירותם יוארך, אף שהדבר לא אושר בכנסת ואף לא הוגשה הצעת חוק בעניין. משך השירות של30 חודשים החל מ-1 ביולי 2020 נקבע בחקיקה ראשית של הכנסת (עוד בשנת2016 ). לעמדתנו, ללא שינוי החקיקה הראשית על ידי הכנסת לא ניתן היה למסור הודעות מעין אלה למתגייסים, ועתה להסתמך על כך כי יש בהודעה זו כדי לאפשר את ההארכה בדיעבד . יודגש כי בעת שבה נמסרה הצהרה זו למתגייסים לא התנהל כל הליך חקיקה בכנסת ואף לא הונחה שום הצעה לדחיית קיצור השירות על שולחן הכנסת , לרבות בכנסת ה- 23 . מתוך הדברים האמורים, לעמדתנו, החלת דחיית קיצור השירות על חיילים הנמצא ים בשירות פעיל אשר נקבע להם בעת גיוסם משך שירות של30 חודשים, היא החלטה שפוגעת בפרט לו ציפייה סבירה לפיה יוכל לתכנן את מעשיו לפי הדין הקיים ובכך יש כרסום בוודאות ובהסתמכות הפרט על המצב .החוקי ששרר בעת שהתגייס 7. על רקע האמור , לעמדתנו, הארכת השירות על דרך דחיית קיצור השירות מעלה קשיים ניכרים משני :טעמים א. הטעם הראשון מתייחס לכך כי הארכת השירות עתידה לחול על כלל המתגייסים ולא רק במערכים שיש בהם חוסר. יתרה מכך, החוסר מתייחס לפער קטן מאד במספר החיילים, כך ש על הוועדה לדון בשאלה האם האמצעי שננקט הוא האמצעי שפגיעתו פחותה– האם החוסר במספר החיילים המועט כל כך מצדיק את דחיית קיצור השירות לכלל חיילי הסדיר והאם לא ניתן לענות על פערי כוח האדם .בדרכים אחרות ב. הטעם השני מתייחס לבקשת הממשלה להחיל את הארכת השירות החל מיום1.7.2020 כך שהחוק יחול על מי ש.כבר התגייס לשירות חובה כפי שציינו לעיל, הארכת השירות בדרך של ביטול קיצור השירות על חיילים בשירו ת סדיר (אשר אלה שהתגייסו ביולי2020 )כבר ביצעו את רוב שירותם .מעלה קשיים לעניין מהותה של הוראה השעה– האם קבועה או זמנית 8. הצעת החוק המונחת בפני חברי הועדה מבקשת לדחות את קיצור השירות ל- 30 חודשים עד לשנת2024 , ולהותירו לתקופה זו על משך של32 חודשים. אולם, בעת הדיון אמר נציג הצבא כי בראיית צה"ל אין כלל מקום לקיצור משך השירות ללוחמים ל- 30 חודשים, לא עתה, לא בשנת2024 ולא לאחריו , וכי לא ניתן יהיה לבצע שינוי במשכי ההכ שרות ,. אשר על כן, הרי שיש להבין כי ההצעה המונחת לפנינו ,במהותה, אינה הוראת שעה לשם היערכות הצבא לקיצור אלא בקשה ל העלאת משך השירות חזרה ל- 32 .חודשים באופן קבוע 9. ,לזאת יש להוסיף את הנתון בדבר עליית השיאים החדשה, שהביאה עמה את הגדלת פערי כוח האדם כך שדחיית הקי צור לא נועדה להתמודד רק עם הפער שנוצר תוצאה מהקיצור, אלא להתמודד עם גידול ________________________________________________________________________ 4 עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] היקף השיאים. מכ יוון שהיקף זה לא צפוי לרדת, יש חשש כי מדובר , כאמור, על הצעת חוק שמטרתה העלאת משך השירות באופן קבוע, בניגוד להחלטת הכנסת משנת2016 . .אנו עומדים לרשותכם לכל שאלה בברכ,ה הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון