חומר רקע
ז
' אדר ב', תשפ"ב
10
במרץ2022
לכבוד
ח"כ גלעד קריב
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
,שלום רב
:הנדון הערות הסניגוריה הציבורית להצעת תקנות וצו–
עבירות מינהליות
)(החזקת קנאביס ושימוש בו
, התשפ"ב-
2022
הסניגוריה הציבורית
מברכת
על
הצע
ת התקנות והצו שבנדון שעניינם
קביעת העבירה של שימוש
ואחזקה של קנאביס כעבירה מנהלית.
,במסמך זה יפורטו הערותינו להסדר המוצע ובראשן ההערות המהותיות בדבר הצורך בהבהרת
המצב המשפטי ביחס לרישום עבירות מנהליות; והבעייתיות העקרונית שבהחרגת קבוצת
הקטינים.
כללי
1.
,מזה שנים
הסניגוריה הציבורית הביעה את עמדתה
העקרונית שלפיה
מדיניות אכיפה
המתבססת על הפללת צרכני קנאביס אינה מידתית ,אינה יעילה ואינה צודקת. הנתונים לימדו
כי מדי שנה אלפי אזרחים נחשפו למערכת המשפט הפלילית עקב החזקה או שימוש בקנאביס
לצריכה עצמית .נזקי ההפללה כלפי צרכנ
י הקנאביס התבטאו בעיקרם בהליך פתיחת תיק פלילי
כנגד האזרח
, עיכובו וזימונו לחקירה משטרתית ,לעיתים תוך הותרת רישום פלילי מכביד .
מעבר לכך ,הסניגוריה הציבורית נתקלה גם בעשרות רבות של כתבי אישום בגין שימוש עצמי
בקנאביס ב
שנה
, ו
מניסיוננו המצטבר ,פעמים רבות הוגשו כתבי אישום בגין החזקת כמויות
קטנות מאד של סם כנגד אזרחים המקיימים אורח חיים נורמטיבי או במקרים בהם השימוש
בקנאביס בא על רקע בעיות רפואיות או מצוקות אישיות חריגות .מקרים ממין אלה המחישו
כי
יש לשנות מן היסוד את
מדיניות ה
אכיפה ה
קיימת ש
מתמקדת בהפעלת סמכויות פליליות
כלפי צרכני הקנאביס .מדיניות זו גם עוררה חשש לפגיעה בשוויון ,בשל תופעות של שיטור
ואכיפת יתר כלפי אוכלוסיות מוחלשות ומיעוטים ;היא ה
ביאה לבזבוז ניכר של משאבי אכיפה
(שיטור ,תביעה ,סניגוריה ציבורית ובתי משפט ,)ללא תועלת ממשית לאינטרס הציבורי ,זאת
בשעה שניתן היה להפנות משאבים אלה למטרות אפקטיביות אחרות כגון טיפול ,מניעה ,
הסברה וחינוך ;היא לא ה
ועילה בהשגת המטרה המוצהרת של הפחתת השימוש בקנאביס ;
והיא גרמה לזילות ההליך הפלילי ולהצפת מערכת המשפט ואכיפת החוק ב
מקרים שאינם
מצדיקים שימוש באמצעי הפוגעני החריף של המשפט הפלילי ,אשר אמור להיות האמצעי
האחרון בשל פגיעתו הקשה בפרט.
1
2.
כפי שצוין בדוח הצוות הבין-
,משרדי
בחינת האיסור הפלילי על צריכת קנאביס "לאור עקרונות
מרכזיים בדין הפלילי - שיוריות הדין הפלילי ,זיהוי פגיעה בערך חברתי חשוב שעליו
נועד
האיסור הפלילי להגן והיכולת להגן על הערך החברתי כאמור בדרכים אחרות - מעלה ספקות
בנוגע להצדקה לקיומו".
2
3.
על רקע זה, הסניגוריה הציבורית הביעה תמיכה עקרונית במהלך
האסדרה הכוללת
שהוצע
במסגרת
תזכיר חוק אסדרת שוק הקנאביס (הוראת שעה), התשפ"א-
2020
.
מדינות מערביות
רבות
צעדו ו ,צועדות בנתיב זה בשנים האחרונות
ודומה כי
למהלך מעין זה יתרונות משמעותיים
.לעומת מהלכי אסדרה חלקיים ,על כן
אנו עדיין סבורים ש
בטווח הארו ך יותר יש לפעול
לקידומו של מהלך אסדרה כולל ,
ובכלל זה תוך בחינת היבטים נוספים הנוגעים למדיניות
האכיפה בתחום הקנאביס,
:כגון
הגדלת
הכמות המותרת להחזקת קנאביס לשימוש עצמי ;
סיוג
ה
עביר
ה של
גידול קנאביס
למטרת שימוש עצמי ;
עדכון המדרג העונשי הקיים בעבירות הסמים
)(מסוג קנאביס.; ועוד
4.
מכל מקום, לנוכח פקיעתה
הקרובה של הוראת השעה ה
קיימת
אשר
ה ותירה את סיווג העבירה
של החזקה או שימוש בקנאביס לצריכה עצמית כעבירה פלילית בעלת מאפיינים מיוחדים,
3
אנו
תומכים בהצעה הנוכחית
לקבוע את העבירה כ
עבירה מנהלית.
,לטעמנו הצעה זו
נותנת מענה
ראוי יותר במישור התיוג החברתי, ויש בה כדי להביא לצמצום נוסף של נזקי ההפללה .
,כמו כן
היא מבקשת לבטל את האבחנה ה
בעייתית
לפי מספר הפעמים בהן האדם נתפס עם סם לצריכה
,עצמית
ואת ה סיוג המוטעה של
המדיניות החדשה בשל עצם קיומן של עבירות קודמות
או
.נלוות
.להלן יפורטו הערותינו לגופו של עניין
הצורך בהבהרת המצב המשפטי
ביחס לרישום עבירות מנהליות
5.
אנו מוטרדים מחוסר הבהירות של
ה
מצב המשפטי ב יחס לדרכי הרישום של
עבירות מנהליות.
מחד, בהקשר דומה נאמר כי הרישום בעבירות מנהליות הוא רישום פנימי
" אשר אינו מהווה
רישום
פלילי לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים
, תשמ"א-
1981
, אלא הוא נערך לצרכי
מעקב פנימיים של גוף האכיפה לשם הטלת הקנסות והגשת כתבי אישום, למשל במצב
של
עבירה חוזרת. בנסיבות אלה, ככלל, אין למסור מידע ממרשם זה לגורמים שונים."
4
,מאידך
1
'להרחבה, ר דוח פעילות הסניגוריה הציבורית לשנת2017
', בעמ12
-
16
,ב פרק בנושא "תיקי החזקה או שימוש
."בקנאביס לצריכה עצמית
2 דוח הצוות הבין-משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל (
2020
), ב 'עמ9.
3 על פי המודל של הוראת השעה ה
קיימת כיום
, עבירה המבוצעת בפעם הראשונה והשנייה תיחשב ל עבירת קנס מיוחדת
(בסך1,000
ו-
2,000
₪
;בהתאמה), שאינה גוררת אחריה רישום פלילי ושלצרכי אכיפתה נקבעו סדרי דין מיוחדים
עבירה המבוצעת בפעם השלישית תופנה להליך של סגירת תיק בהסדר מותנה; ועבירה רביעית תתנהל בהליך פלילי
רגיל. הוראת השעה סויגה בכל הנוגע לבעלי הרשעות קודמות בעבירות מסוימות, מי שעבר עבי ,רה נלווית, חיילים
.)אסירים וקטינים (לגבי האחרונים היה אמור להיקבע הסדר מותאם
4
ר' סעיף3
'להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס4.115
בנושא "מדיניות אכיפה בעניין חוק איסור צריכת זנות (הוראת
שעה ותיקון חקיקה), תשע"ט-
2019
'". בהערת שוליים מס9 להנחיה, ה
וסבר כי הדבר
נעשה בהתאם לאמור בתקנה1(3
)
לתקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים
(פרטי רישום שלא יירשמו או שלא יימסר מידע עליהם ועבירות שהרשעה בהן
להבנתנו עדיין קיימת מחלוקת פרשנ ית ומשפטית בסוגיה זו–
אשר דרושה הכרעה– ו בפרט
בכל הנוגע ל
סוג הרישום
של
הרשעה בעקבות בקשה להישפט בגין הקנס המנהלי.
לכל
,הפחות
יש להכריע בסוגיה בהקשר
של העבירה המ
נהלית בגין שימוש והחז ,קת קנאביס
,ובהתאם להכרעה שתתקבל
יש להסדיר אותה באופן ברור ומפורש –
בין אם בדברי ההסבר
,להצעת התקנות והצו
ובין אם בהנחיה של היועצת המשפטית לממשלה
שתפורסם גם לציבור
הרחב ,. במישור המהותי
הבהרה זו נדרשת
על מנת שהמחוקק יקבל לידו את מכלול הנתונים
הרלוונטיים בבואו לדון
במודל החקיקתי המוצע כעת;
ובמישור המעשי, היא הכרחית על מנת
ש אזרח
המקבל
קנס מנהלי יבין את
המצב המשפטי לאשורו ו
יידע לכלכל את צעדיו בהתאם .
6.
לגופו של עניין, הסניגוריה הציבורית סבורה כי הותרת רישום
פלילי
בגין עבירה מנהלית
במצבים המדוברים של בקשות להישפט, סותרת באופן חזיתי את תכליות ה
הסדר המוצע .
יתרה מכך, הדבר למעשה מ הווה
הרעה
של .המצב הקיים לפי הוראת השעה הנוכחית
7.
סוגיה חשובה נוספת הנוגעת לרישום עבירות מנהליות
עוסקת ב היקף הגופים הזכאים לקבל
לידם
מידע מהמרשם המנהלי . כאמור לעיל, בהקשר דומה נאמר בהנחיית היועץ" כי ,ככלל
אין למסור מידע ממרשם זה לגורמים שונים ,". ואולם כעת
אנו מבינים ש קיימת גם פרשנות
שלפיה ניתן להעביר את המידע לגוף ציבורי אחר מכוח סעיף23ג לחוק הגנת הפרטיות
, תשמ"א-
1981
" , וזאת למטרת ביצוע חיקוק או למטרה במסגרת הסמכויות או התפקידים של מוסר
המידע או מקבלו."
מדובר בהסדר רחב ביותר שאינו כולל הגבלה
ממשית
מבחינת הגופים
ה
זכאים לקבל את המידע
, סוגי המידע המועבר ו
דרכי שקילת המידע.
העברת המידע מהמרשם
המנהלי מכוח
סעיף
זה עלולה להביא להעברת מידע נרחב אודות צרכני הקנאביס לשלל גופים
ציבוריים, ובכך היא חותרת תחת מטרות ה
מודל המוצע
במניעת התיוג החברתי ובצמצום נזקי
.ההפללה
על כן, סוגיה זו אף היא דרושה ליבון
ולו ברמת ה
ה נחיות
ה
ייעודיות בנושא
עבירת
החזקת קנאביס ושימוש בו.
ה
בעייתיות העקרונית בה חרגת
קבוצת ה קטינים
8.
,במישור העקרוני
הסנ
י גוריה
הציבורית
מתנגדת להחרגת
אוכלוסיית ה
קטינים מה
הסדר
המוצע,
שלפיו החזקת קנאביס או שימוש בו
יהוו
עבירה פלילית עבור קטינים ועבירה מנהלית
עבור בגירים .
החרגת הקטינים מההסדר משמעותה יצירת הסדר חוקי שאינו עולה בקנה אחד
עם העקרונות המשפטיים המנחים בעניינם של קטינים.
9.
לדעתנ ,ו ההסדר המוצע מייצר אנומליה וסותר את התפיסות
והעקרונות
המנחים ביחס
לקטינים במערכת המשפט הפלילי
. מערכת המשפט מכירה בהיותם של קט ינים בעלי אחריות
מופחתת למעשיהם
.ובנזק העודף שנגרם לקטינים מחשיפה להליך הפלילי כפי שנאמר בהערה
'כללית מס24
(
2019) על זכויו ת ילדים במערכת המשפט לילדים של
ועדת האו"ם לזכויות הילד
:(להלן
'הערה כללית מס24
)
:"ילדים שונים ממבוגרים בהתפתחותם הגופנית והפסיכולוגית
,)לא תפסיק את תקופות ההתיישנות או המחיקה
תשמ"ד-
1984
,
וכן סעיף8
(ג) לחוק המידע הפלילי ותקנת ,השבים
התשע"ט-
2019
,אשר עתיד להיכנס לת.וקף בחודשים הקרובים
...
הוכח כי חשיפה למערכת המשפט הפלילית גורמת נזק לילדים, דבר הפוגע בסיכוייהם להפוך
"למבוגרים אחראיים.
10
. על פי ההסדר המוצע ,
קטינים בני12-18
יובאו לחקירה בתחנות המשטרה בשל עבירה של
אחזקת סם במשקל של פחות מ-
15
גרם; בני הנוער ייחקרו על עבירות אלו בידי שוטר כחשודים
בעב ,ירה פלילית ;על כל המשתמע מכך
ו
תימשך מ דיניות החיפושים המשטרתית בבגדי
הקטינים., ילקוטיהם ובתיהם
,נוסף על כך ,על פי הנתונים הידועים לנו אחוז ניכר(
15%-20%
)
מתוך אלפי תיקי ה חקירה שנפתחים לקטינים בגין עבירה של שימוש עצמי
לא ייפ תח כתיק ט.מ
ברישום פנימי בלבד, אלא כתיק פ.א החשוף לעיני גורמים רבים(לרבות מערך הגיוס בצה"ל) ,
ובחלק מהמקרים יוגש כנגד
ה קטין
כתב אישום פלילי בעבירה ש בגיר מעל גיל18
לא י עמוד
.בגינה לדין מצב זה אינו ראוי
בלשון המעטה ומ הווה החמרה משמעותית בעניינם של קטינים
ביחס לבגירים, באופן
הסותר את הערכים והעקרונות עליהם מבוססת
חקיקת הנוער .
11
.
,ההסדר המוצע, שלכאורה נובע ממניעים טיפוליים, חוטא למטרותיו של ההליך הפלילי
שייעודו אינו החלפת מנגנוני טי
פול אזרחיים-
חינוכיים. יתרה מכך, הטענה כי לאחוז ניכר
מהקטינים שנפתח להם תיק משטרתי, לא נפתח תיק נוסף אינה מלמדת דווקא על יעילותו
הרבה של הכלי הפלילי עליו אחראים משטרת ישראל ושירות המבחן. בהקשר זה יצוין כי
חסרים נתונים רבים
:שיכולים היו לבחון טענה מסוג זה כך למשל, לא הוצגו נתונים המעי דים
על אחוז הקטינים שהגיע ו לטיפול בשירות המבחן; כמה מהם נזקקו לטיפול מתמשך; כמה
;מהם סירבו לטיפול או כמה מהם לא נזקקו לטיפול כלל –
כך שאין אפשרות ממשית להסיק
שיעילות
ו של הליך ה-
.ט.מ היא הגורם האפקטיבי ביותר למניעת שימוש חוזר בקנאביס
12
.
:נהפוך הוא לאורך כל הד יונים שהתנהלו במהלך השנים בנושא זה, גורמים שאינם קשורים
( להליך הפלילי
כ דוגמת
משרד החינוך, עמותת אל-
)סם, נציגי מועצות תלמידים חזרו
על עמד ה
,עקבית המבהירה כי בני נוער מגיעים לטיפול גם ללא האכיפה המשטרתית
וכי מעורבות גורם
טיפולי סמכותי-
חינוכי, כגון בית
ה
ספר, מביאה גם היא להתמדה בהליכים טיפוליים,
מחוץ
להליך הפלילי. כן הוצגו סקרים שממצאיהם עלה שעיקר החששות של בני נוער אינם מפתיחת
תיק פלילי,
אלא מנזק מוחי בריאותי או אובדן שליטה. קטינים רבים אינם מבינים את
משמעותו של
פתיחת תיק פלילי ואת ההשפעה שעשויה להיות לו ע ,ל חייהם כך שאיום בפתיחת
הליך פלילי אינו בהכרח
כלי ה
ה רתעה
ה יעיל ביותר .עבור בני נוער,אשר על כן
לא רק שהחרגת
קטינים מ
ה
הסדר יוצרת פגיעה משמעותית בקטינים
, תיוג
וחריגה מהעקרונות המנחים
בטיפול בהם ,
אלא שגם
לא הוכח כי בציד
ה
השפעה מיטיבה אשר בגינה ניתן להכשיר פגיעה
כאמור.
13
.
יודגש כי במחלוקת בין עמדות משרדי הממשלה השונים בעניין זה , הכריע כבר לפני שלוש שנים
היועץ המשפטי לממשלה היוצא,
ד"ר,אביחי מנדלבליט
אשר קבע
כי על פי התפיסה המשפטית
המקובלת,
לא ניתן להסכים כי ינוהל מרשם פלילי בעניינם של קטינים מקום בו נגד בגירים
לא ינוהל מרשם פלילי. בעקבות הכרעה זו הו
חלט
כי במרשם המנהלי
המיוחד
לעבירת השימוש
,העצמי בקנאביס ,יירשמו גם פרטי הרישום של קטינים. לטעמנו כל עוד לא ניתנה הכרעה
עקרונית שונה, אין זה
ראוי
לפעול בניגוד להחלטה
ה עקרונית
שהתקבלה על ידי
היועץ המשפטי
לממשלה(דאז)
בסוגיה זו, ועל כן לא ניתן להחריג את הקטינים באופן שישאיר רק את הרישום
.בעניינם במרשם הפלילי
14
.
הסניגוריה הציבורית סבורה גם כי כל עוד עבירת החזקת קנאביס והשימוש בו תיחשב כעבירה
מנהלית, ניתן להמשיך ולהפנות בני נוער דרך
ההליך המנהלי
למנגנון טיפולי המתבסס על
תהליכי ה-
ט.מ הקיימים. הפניית קטינים לשירות המבחן כחלופה לתשלום קנס מנהלי או
להגשת כתב אישום על פי סעיף
15
לחוק העבירות המנהליות
תהווה תמריץ משמעותי לטיפול,
.ונראה כי הסדרתה אינה דורשת משאבים נוספים או ייצור מנגנוני טיפול חדשים עמדתנו זו
.מתיישבת עם המגמה העולמית להפניית קטינים להליכי חלופיים שונים אשר אינם פליליים
15
. יובהר כי על פי האמור ב
דוח הצוות הבין-משרדי,
האפקטיביות של שימוש בהליך הפלילי ככלי
להכוונת
התנהג ות אינה גבוהה יותר בהכרח
מהשימוש ב
אכיפ
ה מנהלית.
5
,לפיכך במציאות
המתהווה
יש לייחד את משאבי המשטרה בחקירת קטינים
למקרים החמורים יותר
בהם בני
,נוער מעורבים גם בהפצת הסם שידול אחרים מצבי .'ניצול וכד
הערות פרטניות נוספות
16
.
הגבלה או החרגה של אכיפת העבירה במרחב
הפ
רטי –
מטבע הדברים, המשטר המשפטי
החדש שייווצר לאחר אישור הוראת השעה יצריך
קביעת
הנחיות מפורטות בדבר מדיניות
האכיפה של הקנסות המנהליים .
בהקשר זה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש לשקול הגבלה
או החרגה של אכיפת העבירה במרחב הביתי-
פרטי(ולו במסגרת הנחיות פנימיו
ת) .
הגבלת האכיפה במרחב הפרטי תביא למיקוד ראוי של אכיפת ההסדר ותמנע את תחושת
הפלישה לפרטיות במהלך חיפושים שעורכת המשטרה, כחלק מפעולות האכיפה, הנערכות
במרחב הפרטי רק בשל החשד לשימוש עצמי בסמי ם מסוג קנאביס. הגבלה מעין זו
אף
עולה
בקנה אחד עם
כוונותיהם של מציעי הרפורמה בעבר,
וכן עם הצהרות שניתנו על ידי גורמי
האכיפה לגבי המצב בפועל .
17
. בחינת ההחרגה של קבוצת האסירים –
יש לבחון לעומק את ההצדקות העומדות בבסיס
החרגת אוכלוסיית האסירים מההסדר המוצע, ובפרט האם אכן לא ניתן להשיג את המטרה
של שמירת הסדר במתקני הכליאה באמצעות אכיפה מנהלית (וכן עבירות משמעת), להבדיל
.מאכיפה פלילית דווקא
18
. ה
צורך בה
סדר תחולה מלאה על תיקי חקירה וכתבי אישום תלויים ועומדים –
על פי סעיף1
)(ג
,לחוק העבירות המנהליות "נקבע בתקנות לפי סעיף קטן (א) כי עבירה פלונית היא עבירה
מ נהלית, יחולו הוראות חוק זה גם לגבי עבירה כאמור שנעברה לפני תחילתן של התקנות, ובלבד
שאם הוגש כתב אישום–
."טרם החל המשפט יש לשקול קביעת הסדר תחולה מלאה אשר
י
בטיח כי ההסדר החדש
יוחל
הן על תיקי חקירה פתוחים והן על כתבי אישום תלויים ועומדים .
5 דוח הצוות הבין-משרדי לבחינת המדיניות בנוגע לאיסור על צריכת קנאביס בישראל (
2020
), ב 'עמ82
.
כך ראוי לעשות הן מכוח עקרונות היסוד של המשפט הפלילי הישראלי, והן כדי למנוע מצבים
של חוסר צדק ושרירותיות בהפעלת ההסדר.
19
. הוספת מנגנון דיווח שנתי לכנסת –
יש לשקול קביעת
מנגנון דיווח תקופתי לוועד ת חוקה, חוק
,ומשפט של הכנסת
המהווה נדבך קריטי בהערכת יישום הוראת השעה בשטח. מנגנון זה יאפשר
למחוקק לקבל תשתית עובדתית מלאה לצורך ההכרעה האם להאריך את הוראת הש ,עה
,לבטלה
להפוך אותה להוראת קבע
, או לקדם מהלך אסדרה אחר .
מנגנון דיווח
שכזה י כול לכלול, בין היתר, נתונים בדבר מספר הקנסות שהוטלו; מספר הבקשות
להישפט; וכן מספר כתבי האישום
שהוגשו (ב ין אם במסלול העצמאי לפי חוק העבירות
.)המנהליות, ובין אם כנגד אחת מהקבוצות שהוחרגו מהוראת שעה
ככל שבנסיבות הנוכחיות אין אפשרות מעשית ל
קבוע מנגנון כאמור בחקיקה ,הרי ש
יש להבט יח
את כינונו של מסד הנתונים ו .העברתו לגורמים הרלוונטיים אף ללא הסדרה חוקית מפורשת
בברכה,
עו"ד ישי שרון
עו"ד רחל דניאלי
מנהל תחום בכיר– חקיקה ומדיניות
מ נהלת מחלקה– ייצוג נוער
הסניגוריה הציבורית הארצית
הסניגוריה הציבורית הארצית