חומר רקע
היועצת המשפטית
לוועדת החוץ והביטחון
,ירושלים ב ' בניסן
התשפ"ב
3 באפריל
2022
'סקירה מס4
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
:הנדון 'הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב-
2022
והצעת חוק לאומי-
'אזרחי (תיקון מס4), התשפ"ב-
2021
1.
לקראת ישיבת
ועדת החוץ ו
הביטחון, ש
ת
תקיים
,מחר
יום שני, ג
' בניסן
( התשפ"ב4 באפריל
2022
), מ וגשת לכם סקירה המתייחסת ליעדי הגיוס באופן מורחב-
,כלומר
ל סעיפים26יב-
26טו לרבות התוספת השנייה להצעת החוק.
2.
גם
בישיבה זו
, יש, לעמדתנו, לקיים דיון בהקשרם של התכליות השונות
המופיעות בסעיף
המטרה (סעיף2
.להצעת החוק), לסעיפים שיפורטו להלן
3.
בסקירה זו, נתמקד בסוגיית יעדי הגיוס ו
סעיפים הקשורי:ם לכך
(1)
סעיף26
יב– הגד
רות (המתייחסת ל
שאלת מי נכלל במסגרת יעדי הגיוס).
(2)
סעיף26יג –
.יעדי הגיוס השנתיים
(3)
סעיף26
יד–
.מידע סטטיסטי לעניין שיעור הגידול בחברה החרדית
(4)
סעיף26טו –
.עמידה ביעד הגיוס השנתי הכולל
(5)
התוספת השנייה להצעת החוק (יעדי הגיוס השנתיים לשירות סדיר ולשירות לאומי-
)אזרחי.
4.
נבהיר כי עמדתנו ביחס למסלולי שירות מקוצרים(
סעיף26ט להצעת החוק) ולגיל ה פטור(
סעיף
26י) נמסרו בסקירות קודמות
'מס2 ו-3.
א.
יעדי גיוס- כללי
5.
סימן ג' להצעת חוק זו מבקש לקבוע הוראות לעניין יעדיי הגיוס השנתיים, בדיקת העמידה
ביעדי הגיוס, משמעות אי העמידה בהם והתייחסות לאוכלוסיית תלמידי הישיבות ובוגרי
מוסדות החינוך של הציבור החרדי,
שהיא קבוצת היחס שלגביה ייבחנו יעדי הגיוס והעמידה
.בהם
6.
בפסקי הדין שדנו בהסדרי הגיוס
לאורך השנים, ניתנה התייחסות לצורך בקביעת יעדים
מדידים . כך למשל, בפרשת התנועה לאיכות השלטון ציינה הנשיאה דאז נאור כי קביעת יעדים
מדידים נ
ותנת מענה להערות בית המשפט
" בנושא. באותה פרשה ציין השופט מלצר כי חקיקה
עתידית תצטרך "לקבוע מדדים מוסכמים וחד-
'ערכיים, שיאפשרו לבדוק את 'מבחן התוצאה
– להשגת תכליותיו המוצהרות של הסדר הפטור".
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
// שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
2
7.
בעבר העיר בית המשפט
בפרשת
רסלר
השני (פס"
ד השני בעניין חוק טל משנת2012
)
כי "חוק
דחיית השירות אינו כולל אמות מידה למתן פטור משירות צבאי ואין בו יעדים לגיוס לצבא או
להצטרפות לשירות אזרחי. אין בחוק מסגרות ביניים לבחינת התקדמות היישום של החוק ואין
בו כל אמצעי פיקוח על יישומו"
.
יעדי גיוס נכללו גם בהסדרים קודמים להצעת חוק זו–
בהחלטת ממשלה (ב זמן תיקון19
ובת יקון21
.) ועתה מוצע לעגן את היעדים בחקיקה
8.
,יחד עם זאת
בפרשת התנועה לאיכות השלטון (
2017
) ציינה הנשיאה דאז נאור,
ביחס ליעדי
הגיוס,
כי "מנגנון 'מכסות' הגיוס מעורר שאלות תיאורטיות ומעשיות כבדות משקל שעשויות
להצדיק חשיבה מחודשת על מודל זה"
שכן לדעתה של הנשיאה נאור"ע ל פני הדברים, המנגנון
שלפיו אדם אחד מתגייס 'במקום' אדם אחר כרוך בפגיעה משמעותית בזכויות אדם חוקתיות
וחותר תחת רעיון הערבות ההדדית שמונח בבסיס חובת הגיוס"
.
,לצד זאת השופט סולברג ציין
ב
אותה פרשה,
כי
השאלה אם עצם המנגנון של יעדי גיוס "מצוי במתחם החוקתיות... ל א נבחנה
."וממילה גם לא הוכרעה
ב.
יעדי הגיוס ועמידה בהם (סעיפים26גי-
26טו והתוספת השנייה להצעת החוק)
9.
סעיפים26
יב עד26
טו וכן התוספת השנייה להצעת החוק, בהצעת החוק מתייחסים לקביעת
י עדי גיוס
בחקיקה ראשית . על פי המוצע, ייקבעו שלושה סוגי יעדים מספריים בחוק: יעד
לשירות סדיר, יעד לשירות לאומי-אזרחי ויעד לגיוס שנתי כולל -
החל מהשנים2021
ועד לשנת
2036
(לאחר שנת2036
נקבעה נוסחה לפיה יחושבו היעדים כתלות בשיעור הגידול האוכלוסייה
החרדית בהתאם לפרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ). היעדים נכללו בתוספת השנייה
להצעת החוק. בעניין זה ראוי להזכיר כי במהלך השנים נק בעו יעדי גיוס בהחלטות ממשלה
שונות וכן כי יעדי
ם שנקבעו בתוספת השנייה להצעה עודכנו בשל ממצאי בדיקת צוות נומה
בנושא .
10
.
כמו כן, בסעיף26יד מוצע לקבוע כי הממשלה תפעל לגיוס לשירות סדיר, לשירות לאומי-
אזרחי
בהתאם ליעדים אלו. בנוסף, מוצע לעגן את חובת שיעור הגידול הסטטיסטי לגברים בגילאי18
עד22
–
מידע זה
י
ימסר לשר הביטחון וזאת על מנת ש
ישמש לבחינת
עמידה ביעדי הגיוס על פי
שלושת הפרמטרים (שירות סדיר, שירות לאומי-
.)אזרחי, ויעד גיוס כולל
11
.
סעיף26
טו המוצע, קובע כי עמידה ביעדים תיחשב רק בהתאם לשיעור העמידה
הכולל
ביעדי
הגיוס– כלומר המספר ה
כולל של יעד לשירות סדיר והיעד לשירות הלאומי-
.אזרחי יחד
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
// שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
3
:הערות הצוות המשפטי
12
. עצם קביעת יעדים מדידים מאפשר
ת להתייחס להשגת "מבחן תוצאה,". יחד עם זאת
,לעמדתנו
יש לבחון האם המספרים הנקובים ביעדים המוצעים בהצעת החוק אכן מגשימים את
התכליות שבסעיף המטרה, כדוגמת קידום התכלית של
צמצום אי-השוויון.
13
.
,בנוסף לעמדתנו, על הוועדה ליתן דעתה לכך שספירת היעדים כוללת
ביחד
את המתגייסים
לשירות הלאומי-
אזרחי ואת המתגייסים לשירות הצבאי. אשר על כן, ייתכן מצב בו עמידה
ביעד השירות הלאומי אזרחי באופן מלא ולעומתה עמידה ביעד השירות הצבאי
באופן חלקי
או מועט יוכרו כ-"עמידה ביעדים" כלשונו של הסעיף המוצע בהצעת החוק –
באופן אשר
משפיעה על בכירותו של השירות הצבאי.
14
. בהקשר זה נציין כי בפרשת התנועה לאיכות השלטון (
2017
)
ציין השופט הנדל "...בהקשר של
עליית המספרים הזעומה של המתגייסים לשירות בשנים האחרונות המפגרת בשיעור גדל והולך
אחר יעדי השירות הקבועים ורחוקה לעמוד בקצב הגידול המרשים במצבת למידי הישיבות
החרדיות אינה מאפשרת להסדר הפטור ליהנות מהספק ומאשרת כי אין בו כדי לקדם את
......תכלית השוויון וזאת מבלי להידרש לשאלה האם
המשקל הנכבד שניתן לשירות האזרחי-
לאומי במסגרת היעדים תורם במידה מספקת לקידום השוויון–
בהתחשב בשוני הדרמטי בין
שירות בין32
חודשים בצבא ההגנה לישראל, ובין התנדבות בהיקף מופחת בסביבה אזרחית
(ההדגשה אינה במקור".
(ההדגשה אינה במקור).
15
.
,בנוסף לאמור לעיל ,לעמדתנו יש לבחון את ההיתכנות לעמידה ביעדים לאור ההסדרים
המוצעים בסעיפים הקודמים של הצעת החוק–
פטור בגיל21
בשנתיים הראשונות לאחר
כניסת החוק לתוקפו, בגיל22
בשנה השלישית ומהשנה הרביעית–
בגיל23
(סעיפים26
י
.)להצעת החוק
לעניין זה ראו
ט
בלת יע
דים
המצורפת בנספח
ל.סקירה זו
ג.
הגדרת "בוגר מוסד חינוך חרדי" (סעיף26
)יב
16
.
סעיף זה מתייחס לאוכלוסייה אשר עתידה להיספר במסגרת יעדי הגיוס. על פי חוק שירות
ביטחון בנוסחו הנוכחי, מענה לשאלה מי נספר ביעדי הגיוס הוא בהגדרה שבסעיפים אלו–
ההגדרה שבסעיף מתייחסת לקבוצות אוכלוסייה על פי שיוכם המוסדי
.בשנים שלפני גיל הגיוס
17
.
הצעת החוק מבקשת לאמץ,את הגדרה הקיימת היום בחוק שירות ביטחון שחוקקה
בתיקון
19
לחוק שירות ביטחון , ו מתייחסת"ל"בוגרי מוסדות חינוך חרדיים .
על פי המוצע, מי שיוכל
להיכלל באוכלוסיי
ה
,זו הוא מי שלמד במוסד חינוך חנוך חרדי, בין הגילאים14
ועד גיל18
,
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
// שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
4
במשך שתי שנות לימוד לפחות .
למעשה, אוכלוסיית "בוגרי מוסדות חינוך חרדיים" מהווים
את אוכלוסיי
ת
היעד ממנה נגזרת השאלה–
.האם הייתה עמידה ביעדי הגיוס
18
. ב
פסק דין
( התנועה לאיכות השלטון השני2017
), ציינה הנשיאה דאז נאור כי ישנו קושי
בהגדרת
ו של סע
יף ז:"ה המתייחס לשאלה "מיהו חרדי
בית המשפט קבע בפסק הדין
כי הגדרה זו רחבה יתר על המידה: הנשיאה
דאז ציינה כי , "
די
בכך שמתגייס לצבא למד במשך שנתיים לפחות, בין הגילאים
18-14
, באחד המוסדות
המוגדרים שם, על מנת שייכלל ביעדי הגיוס"
. הגדרה זו יכולה להוביל לכך שג ם מתגייס שאינו
.חרדי ביום גיוסו, יחשב כחרדי לצורך בדיקת העמידה ביעדי הגיוס
19
.
על הגדרה זו היא ציינה
כי היא "
מעוררת קושי הן במישור של מספר המתגייסים
ו הן במישור
".של התאמתן של ההוראות הרלוונטיות בחוק להשגת תכליותיו בית המשפט
קבע כי "הגדרה
[הקיימת
כיום] יכולה
להוביל לכך שגם מתגייס שאינו חרדי ביום גיוסו, ייחשב כחרדי לצורך
בדיקת העמידה ביעדי הגיוס. לצורך הדוגמה, אדם שלמד בישיבה במשך שנתיים בלבד, עד גיל
16
ולאחר מכן פרש ממנה, ייחשב עם גיוסו כמתגייס חרדי לכל דבר ועניין, ללא כל קשר
לאורחות חיי"ו העכשוויים .
20
.
באותה" פרשה, ציין השופט עמית כי "הנער החרדי, שנפלט מהמסגרת החרדית או שנשר ממנה
באופן סמוי (רשום אך אינו לומד), נחשב כחרדי לצורך מכסת הגיוס והוא מוסלל למסגרת
החרדית בצבא... שנית, מי שינסה להחזיר את הנער החרדי הנושר לתלם המסגרת החרדית
עשוי להיות צעיר חרדי שיתנדב ל שם כך לשירות הלאומי האזרחי בתחום הרווחה... בכך
".מעודדת המדינה בעקיפין את ההסללה למסגרת, שמנציחה בתורה את הבעיה
"הערות ועדת נומה להגדרת "מוסד חינוך חרדי
בהקשר זה, ראוי להזכיר כי במסגרת דו"ח שהוכן במשרד הביטחון בשנת2019
, בנושא "צוות
הבדיקה בנושא גיוס חרדים לצה"ל-
"דו"ח מסכם(להלן–דו"
)ח נומה
לשם בדיקה לבחינת אופן
איסוף הנתונים של גיוס חרדים לצה"ל ,צו ין כי "לאחר שנקבעו בעניין זה כללים חדשים בחוק משנת
2014
, נספרו במסגרת
המתגייסים החרדים גם קבוצות מסוי מות שלא עמדו בכל תנאי החוק, בין
היתר בשל קשיים הנוגעים ,למאגר הנתונים
ו
כן לכך כי "
בהמשך לאורך השנים התפתחו בקרב
גורמים שעסקו בנושא באכ"א, שיטות של הרחבות בספירת המתג ייסים החרדים מעבר להגדרות
המדוי קות של
"חרדי" בחוק"
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
// שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
5
21
.
עוד צוין בדו"ח נומה כי"הגדרת "חרדי"
בחוק, מייצרת מורכבות בתהליך הספירה ואף יותר
.מכך, בנראות הציבורית ובמהות הדיווח בדוח צוין כי ההגדרה בחוק מביאה לכך שנכללים
בהגדרה גם חילונים שבאו מרקע חרדי
אך אינם מנהלים אורח חיים חרדי בעת הגיוס, בד בבד
מתגייס חרדי בעל אורח חיים חרדי בעת גיוסו, שב גיל צעיר לא למד במסגרת חרדית לא נספר
כ"מתגייס חרדי" לפי החוק".
22
.
יש לציין כי במסגרת דו"ח נומה הומלץ לעדכן את מוסדות החינוך החרדיים הכלולים בצו שר
הביטחון, ואף להמליץ בפני הדרג המדיני לתקן את
הקריטריוני
ם
להגדרת חרדים שתיכלל
בהצעת חוק הגיוס החדש.
23
.
'עם זאת, בהצעת החוק הממשלתית לא הוצעה הגדרה אחרת, וההגדרה הקיימת כיום בפרק ג1
,לחוק נותרה כשהייתה, למעט שינוי קל בהוספת גם מסגרת לימודית לנוער נושר גם בשל הערות
.בית המשפט העליון בנושא להסדרה מפורשת של נושא זה
24
.
,לעמדתנו
ישנה חשיבות להגדרה ברורה מי היא ק בוצת הייחוס שלגביה ייבחנו יעדי הגיוס
והעמידה בהם על מנת שניתן יהיה לבחון את מנגנון העמידה ביעדים. ברור ש הניסיון להגדיר
במדויק
קבוצה זו
עלולה להוביל לכך כי יישמטו יחידים רלוונטיים אשר לא .יכללו בהגדרה זו
לצד זאת ,
,לעמדתנו ישנה חשיבות מכרעת לכך שמרגע שנקבעה הגדרה בחוק-
הדיווח לוועדת
החוץ והביטחון חייב
להיות עיתי ו להיצמד להגדרות.שתקבע הכנסת
.אנו זמינים לכל שאלה
,בכבוד רב
ה
צוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
נספח – ט
בלת יעדים-
השוואה(סעיף
15
לסקירה)
תיקון19
לחוק שירות ביטחון-
היעדים
נקבעו בהחלטת ממשלה
הממשלה לא קבעה יעדים בשנים אלה הצעת החוק הנוכחית
שנה
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
שירות סדיר
-
יעדים
2300
2700
3200
1566
1691
1827
1973
2131
2365
מתגייסים
בפועל
לשירות סדיר
בהתאם
להוראות
החוק
(בדיקת
)דו"ח נומה
2076
2145
1906
1374
1988
1222
1193טרם נמסר
טרם נמסר
שירות
לאומי
אזרחי -
יעדים
1500
1800
2000
557
602
650
702
758
842
סה"כ
:יעדים
שירות סדיר
שירות+
לאומי
אזרחי
3800
4500
5200
2123
2293
2477
2675
2889
3207