מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

כתיבה: רינת בניטה | :אישור אליעזר שוורץ, ראש צוות תאריך :ג' באייר תשפ"ב , 04 במאי2022 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה המחסור ב נהגים בשירות האוטובוסים בתחבורה הציבורית והשפעותיו על השירות ומעמד הנהג מסמך זה נכתב לקראת דיון וועדת הכלכלה בנושא מקצוע הנהג בתחבורה הציבוריות וזכויותיו , המתקיים ב- 10 במאי2022 . 1. השימוש בתחבורה הציבורית בישראל– נתו ני רקע ע ל פי נתוני משרד התחבורה, בשנת2021 התבצעו בישראל, בכלל אמצעי התחבורה הציבורית (אוטובוסים, רכבות, רכבת קלה ומטרונית), כ- 674 .מיליון נסיעות נוסע הנתון משקף קיטון במספר הנוסעים לעומת השנים שקדמו לשנת2020 , והוא מיוחס בעיקרו להתפרצות מגפת .הקורונה1 אחד היעדים המרכזיים של הרשות הארצית לתחבורה הציבורית שבמשרד התחבורה והבטיחות בדרכים )(להלן: משרד התחבורה הוא הגדלה של היקפי השימוש בתחבורה הציבורית .על מנת שאלו יתקרבו לשיעורי השימוש בשירות זה במדינות המתקדמות2 בישראל, אוטובוסים הם אמצעי ההסעה המרכזי ב שירות התחבורה הציבורית : בשנת2017 87% מהנסיעות בתחבורה הציבורית התבצעו באוטובוסים. 3 מספר נהגי האוטובוס בשירות התחבורה הציבורית בשנת2020 היה כ- 16,000 והוא משקף קיטון של כ- 4% לעומת שנת2019 . 4 כיום, מספרם של האוטובוסים הציבוריים בישראל הוא כ- 12,300 , 5 והמחזו ר השנתי בענף האוטובוסים בתחב"צ נאמד בכ-9 .מיליארד ש"ח6 1 בשנת2016 התבצעו818 מיליון נסיעות נוסע; בשנת2018 היו למעלה מ- 900 .מיליון נסיעות נוסע מקור הנתונים: ספר תוכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנים2017 ו- 2019 ., בהתאמה בשנים2020 – 2021 לא התפרסם ספר תוכניות העבודה של משרדי הממשלה אולם על פי נתוני דוח של חברת מוביט , בשנת2020 חלה ירידה של כ- 35% בנפח השימוש בתחבורה הציבורית בישראל בהשוואה לשנת2019 ועל פי נתוני הרשות הארצית לתחבורה ציבורית הקיטון אף משמעותי יותר ועומד על ירידה של41% בשימוש. 2 למידע בינלאומי על שימוש בתחבורה ציבורית במדינות ה- OECD :, ראו https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=ITF_PASSENGER_TRANSPORT. לדוח ה- OECD על מצב התחבורה :הציבורית בישראל, ראוOECD Economic Surveys , 2020 ', עמ79 - 73 . 3 ,לנתונים נוספים ומידע על שירותי התחבורה הציבורית בישראל, ראו: רינת בניטה התחבורה הציבורית בישראל והגודש בכבישים , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נובמבר2019 . 4 ,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, יחידת המחקר ריכוז נתונים מרכזיים בתחבורה הציבורית , יולי2021 . 5 ,מאגרי המידע הממשלתיים, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ציי רכב אוטובוסים . הנתונים עדכניים לתאריך2 במאי2022 . 6 ,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית דוח בקרה חצי שנתי על פעילות מפעילי התחבורה הציבורית, חציון2 2021 , מרץ2022 . בישראל, אוטובוסים הם אמצעי ההסעה המרכזי בשירות התחבורה הציבורית מספר נהגי האוטובוס בשירות התחבורה הציבורית בשנת 2020 היה כ- 16,000 והוא משקף קיטון של כ- 4% לעומת שנת 2019 המחסור בנהגים בשירות האוטובוסים בתחבורה הציבורית והשפעותיו על השירות ומעמד הנהג | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . החסמים להרחבת מספר הנהגים בתחבורה הציבורית אחד החסמים המשמעותיים לשם מימוש יעדי הגדלת היקפי השימוש בתחב"צ הוא היכולת המוגבלת להגדיל את איכות ותדירות ההיצע של אוטובוסים בשירות )(תוספות שירות , בין היתר בשל מחסור מתמשך של נהגים , הנאמד בכמה אלפים , כפי שיפורט בהמשך. 7 על פי הערכות ,של משרד התחבורה מפעילי התחבורה הציבורית י י דרשו לגייס מדי שנה כ- 4,000 נהגים חדשים כדי לענות על הצרכים ולהפעיל את קווי התחבורה הציבורית באופן התואם את המכרזים והגידול .בהיקף השירות8 למחסור בנהגים בתחבורה הציבורית ,בישראל כמה סיבות. לפי מידע שהתקבל מפורום החברות המפעילות וארגוני ה עובדים, אחת הסיבות המרכזיות הן תנאי העסקה לא אטרקטיביים הכוללים שכר נמוך , קביעות תעסוקתית ירודה בשל שינויים החלים מעת לעת בין ה חברות המפעילות אשכולות ו שחיקה בשל חיכוך גבוה עם לקוחות. אינדיקציה לנטישת הענף על ידי נהגים מתבטאת בוותק הנמוך של הנהגים אצל החברות המפעילות: בשנת2019 כמעט ( שני שלישים64% ) מהנהגים הועסקו על ידי החברה המפעילה5 .שנים או פחות מכך9 נוסף על אלו, קיימים קשיים מבניים באופי ההעסקה של נהגים, הכוללים שעות עבודה ארוכות בשל סידורי עבודה צפופים לצד ההחמרה בגודש בכבישים ,אי הסדרת מעמד הנהג ים ברגולציה כך שיוכרו כעובדי ציבור כפי שמבקשים ארגוני הנהגים והיעדר תשתיות נאותות להתרעננות .ולמנוחה סיבה נוספת שצויינה למחסור בנהגים נעוצה בקושי לגייס מועסקים חדשים בתפקידי ,הנהגים בשל משך ההמתנה הארוך ל אישור מועמדים לגיוס : מועמדים אלו זקוקים לאישור של של אגף הרישוי במשרד התחבורה כדי להתחיל את ההכשרה בפועל, הליך שמשכו כשמונה חודשים. 10 ,כמו כן וכפי שנדון בעבר בוועדות הכנסת, מדווחת תופעה של אלימות פיזית ומילולית כלפי נהגי .אוטובוסים בשירות התחבורה הציבורית11 סיבות נוספות המביאות למחסור בנהגים קשורות במדיניות המשרד : קצב הגידול ה מתמשך בשירות ,, שכשלעצמו הוא צעד חיובי בשיפור השירות למשתמשים .גבוה מקצב גיוס נהגים לענף ,על פי פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות ביצוע התאמה של השירות ל מצבת הנהגים ,הנוכחית לצד התאמת קצב הגידול בשירות לקצב גיוס ה נהגים לענף, יכולה לצמ צם מהותית 7 על פי הערכות של גורמי מקצוע שונים עמם שוחחנו לצורך הכנת מסמך זה, מספר הנהגים שבמחסור הוא כ- 5,000. נציין בהקש ר זה כי כי ועדת הכלכלה של הכנסת קיימה כבר בשנת2018 סדרת דיונים בסוגיות השונות בהפעלת התחבורה הציבורית , לרבות סוגיית המחסור בנהגים :. לדוח מסכם של עבודת הוועדה, ראו ישראל עומדת- קידום התחבורה הציבורית בישראל , 3 ביולי2018 . 8 ,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים לרגל1 במאי משרד התחבורה למען הפועלות והפועלים- הודעת דוברות , 2 במאי2022 . 9 הרשת הארצית לתחבורה ציבורית, תוצאות ניתוח מאפייני נהגי התחבורה הציבורית והערכת המחסור בנהגים, מכתב אל מפעילי ,התחבורה הציבורית11 בנובמבר2019 . 10 ,ישראל גנון, יו"ר ארגון נהגי התחבורה הציבורית, ההסתדרות הלאומית, מכתב. התקבל באמצעות דוא"ל2 במאי2022; יער א מיר, מנהל ,פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחת טלפון3 במאי2022 . 11 ,להרחבה בנושא זה, ראו: רינת בניטה אלימות כלפי נהגים בתחבורה הציבורית ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת13 ביולי2020 . אחד החסמים המשמעותיים לשם מימוש יעדי הגדלת היקפי השימוש בתחב"צ הוא היכולת המוגבלת להגדיל את איכות ותדירות ההיצע של אוטובוסים בשירות, בין היתר בשל מחסור מתמשך של נהגים המחסור בנהגים בשירות האוטובוסים בתחבורה הציבורית והשפעותיו על השירות ו מעמד הנהג | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .את המחסור ,בנוסף היעדר תשתיות של נתיבי העדפה לצד העלייה בגודש בכבישים מוביל לירידה משמעותית במהירות המסחרית של התחבורה הציבורית. הדבר מחריף את המחסור בנהגים,, בעיקר בשעות שיא הביקוש לשירות שכן התארכות משכי הנסיעה לא מאפשרת לנהג מסויים לבצע יותר נסיעות בשעות העבודה שלו . על פי ההערכות של פורום חברות התחבורה ,הציבורית השלמת הקמת רשת נתיבי העדפה תאפש ר את צמצום המחסור בכ- 15% .ואף יותר12 לפי נתונים של ארגון נהגי התחבורה הציבורית, מדי שנה עוזבים את המקצוע בישראל כ- 2,000 .נהגים ונהגות13 אלו מתווספים לכ- 1,500 נהגים הפורשים בפרישה טבעית. יתר על כן, להערכת משרד התחבורה, טרום התפרצות מגפת הקורונה כ- 1,200 מכלל ה נהגים היו כאלו שהחברות היו מעדיפות שלא להעסיק, בשל בעיות של אמינות, בעיות משמעת, רמת שירות נמוכה, תלונות מצד נוסעים על התנהלות לא ראויה כלפיהם, נהיגה לא בטוחה וסיבות נוספות– אולם בשל המחסור בנהגים הם נשארו.בתפקידם חרף תפקודם הנמוך14 תופעה נוספת בענף בצל המחסור בנהגים וההתחייבויות שיש למפעילות התחבורה הציבורית כלפי משרד התחבורה במסגרת מכרזי ההפעלה היא "קניבליזם" של נהגים. כך, נהגים עוברים מחברה אחת לאחרת על מנת לשפר את תנאי העסקתם, אולם בראייה הרחבה יותר של שירות התחבורה הציבורית מדובר ב"משחק סכום אפס", שכן כל נהג שמתווסף לחברה מפעילה אחת נגרע מ מצבת כוח האדם בחברה מפעילה אחרת, והיכולת של האחרונה להמשיך לעמוד בסטנדרט השירות אליו היא התחייבה נפגע. ,נוסף על אלו( על פי דוח של פורום הכלכלה העולמיWEF ) מקצוע נהג אוטובוס הוא אחד המקצועות המצויים בתהליך( של הכחדהrisk of extinction ) בשל תהליכים טכנולוגיים מואצים שייתרו את הצורך בפעולה אנושית לשם ביצ עם ו .)(דוגמת מעבר לרכבים אוטונומיים15 3 . כלים להתמודדות עם המחסור בנהגים בתחב ו רה הציבורית בפועל, כבר כיום המחסור בנהגים בשירותי התחבורה הציבורית מוביל לאי עמי דה ביעדים של תכנון מול ביצוע, ו מאות אלפי נסיעות מתוכננות בשנת2021 לא י צאו אל הפועל או י צאו מתחנת המוצא באיחור., כמפורט להלן16 דבר זה משפיע לרעה על אמינות השירות, ו הפגיעה באמינות השירות משפיע ה בתורה על הנכונות של הציבור להגביר את השימוש בתחב"צ- ומשתקף גם ביריד ה המתמשכת בציוני הבקרה של המפעילות המפורסמים בדוחות הרשות הארצית 12 ,יער אמיר, יער אמיר, מנהל פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, התייחסות לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 במאי 2022 . 13 ,ישראל גנון, יו"ר ארגון נהגי התחבורה הציבורית ,ההסתדרות הלאומית, מכתב. התקבל באמצעות דוא"ל2 במאי2022 . 14 הרשת הארצית לתחבורה ציבורית, תוצאות ניתוח מאפייני נהגי התחבורה הציבורית והערכת המחסור בנהגים, מכתב אל מפעילי ,התחבורה הציבורית11 בנובמבר2019 . 15 WEF, The Future of Jobs Report, October 2020. 16 ,מאגרי המידע הממשלתיים מאגר תכנון וביצוע אוטובוסים :, עדכון אחרון17 בינואר2022 . לפי נתונים של ארגון נהגי התחבורה הציבורית, מדי שנה עוזבים את המקצוע בישראל כ- 2,000 נהגים ונהגות. אלו מתווספים לכ- 1,500 נהגים הפורשים בפרישה טבעית להערכת משרד התחבורה, טרום התפרצות מגפת הקורונה כ- 1,200 נהגים היו ברמת תפקוד נמוכה בשל ,בעיות אמינות ,משמעת ושירות שבשל המחסור בנהגים המשיכו בתפקידם המחסור בנהגים בשירות האוטובוסים בתחבורה הציבורית והשפעותיו על השירות ומעמד הנהג | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לתחבורה ציבורית. 17 כך למשל, הציון הממוצע בדוח הבקרה לחציון השני של שנת2021 היה נמוך בכ- 10% לעומת החציון הראשון של שנה זו. בחציון השני של שנת2021 , שיעור האיחורים יה ווה1.35% מסך נסיעות הבקרה בחציון . שיעור אי הביצוע יה ווה1.58% מסך נסיעות הבקרה בחציון, ומשקף213,872 נסיעות שלא בוצעו בתקופ.ה זו18 בספר תוכניות העבודה של משרד התחבורה לשנת2022 , מצויינת "גיבוש תוכנית לשיפור מעמד הנהגות הו .נהגים" כאחת המשימות המרכזיות של המשרד אחד הצעדים האופרטיביים שביצע המשרד בנושא זה הוא פרסום של תוכנית לתשלום מענקים להכשרה מוגברת של נהגים ונהגות חדשים בתחבורה הציבורית . במסגרת התכנית נקבע כי שכר המועמדים והמועמדות במהלך תקופת ההכשרה וכלל עלויות ההכשרה ישולמו על ידי המפעיל , תוך שהמועמדים נדרשים להתחייב לתקופת העסקה של שנה לאחר השלמת ההכשרה. 19 ה תקציב ה ייעודי להכשרת נהגי אוטובוס חדשים שיועסקו בענף במסגרת התוכנית שפרסם המשרד עומד על כ- 200 מיליון שקלים. תקציב זה ישמש בין היתר ל מתן מענקים להכשרת נהגי ונהגות אוטובוס חדשים, ויסייע לחברות המפעילות את התחבורה הציבורית באופן זמני במימון עלויות ההכשרה ,. עוד על פי תוכנית המשרד גובה המענקים י יקבע בהתאם למשך הליך ההכשרה, תוך עידוד חברות התחבורה הציבורית להאיץ את ההליך לזמן הקצר ביותר תוך שמירה על איכות ההכשרה. במסגרת זאת, יקבלו המפעילים מענק של10,000 ש"ח עבור נהג אוטובוס שהליך הכשרתו יי משך8 חודשים לכל היותר מקבלת אישור משרד הרישוי לתחילת ההכשרה . מענק גבוה יותר יינתן עבור הכשרה מואצת ש תימשך עד ארבעה חודשים מרגע קבלת האישור. 20 ה משרד העביר במכתב את תכולת התוכנית למפעילים אולם לא פרסם האם ובאיזה אופן הוא צופה שפעולות אלו יצליחו להביא להגדלת מספר הנהגים בשי ר ות התחבורה .הציבורית21 בשיחה ש התקיימה עם יער אמיר, מנהל פורום חברות התחבורה הציבוריות הפרטיות , נמסר כי חלקים משמעותיים מהתוכנית אינם ישימים ואין בהם כדי להביא להגדלת מספר הנהגים בשירות התחבורה הציבורית. לדבריו, אחד החס מ ים המשמעותיים ביותר בגיוס ושימור של נהגים הוא העובד ה ששכר הבסיס שלהם מצוי בטווח שבין42 – 45 ש"ח לשעת עבודה, וכי היכולת 17 :לדוחות המלאים, עם ראו ,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, דוח בקרה חצי שנתי על פעילות מפעילי התחבורה הציבורית חציון שני 2021 , מרץ2022 , חציון ראשון2021 , ספטמבר2021 ; חציון שני2020 , מרץ2021 . 18 ,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, דוח בקרה חצי שנתי על פעילות מפעילי התחבורה הציבורית חציון שני2021 , מרץ2022 19 ,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים לרגל1 במאי משרד התחבורה למען הפועלות והפועלים- הודעת דוברות , 2 במ אי2022 . נציין כי על פי מכתב ששלחה הרשות הארצית לתחבורה ציבורית למפעילי התחבורה הציבורית, אין הכרח שנהג שהכשרותו התבצעה במסגרת .התוכנית יעבוד במשך שנה בפועל אצל אותו המעסיק, אלא שיעבוד במשך תקופה זו בענף 20 .שם 21 נועה ליטמנוביץ, מנהלת אגף בכיר כלכלה ברשות ,הארצית לתחבורה ציבורית, הסדר לתשלום מענקי הכשרת נהגים חדשים מכתב אל ,מפעילי התחבורה הציבורית1 במאי2022 . כבר כיום המחסור בנהגים בשירותי התחבורה הציבורית מוביל לאי עמידה ביעדים של תכנון מול ביצוע, ומאות אלפי נסיעות מתוכננות בשנת2021 לא יצאו אל הפועל או יצאו מתחנת המוצא באיחור אחד הצעדים האופרטיביים שביצע המשרד בנושא זה הוא פרסום של תוכנית לתשלום מענקים להכשרה מוגברת של נהגים ונהגות חדשים בתחבורה הציבורית , בתקציב של כ- 200 מיליון ש"ח המחסור בנהגים בשירות האוטובוסים בתחבורה הציבורית והשפעותיו על השירות ומעמד הנהג | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של החברות המפעילות לתגמל נהגים איכותיים מוגבלת של בשל כשלים רגולטורי ים הקשור ים .בשיטת המכרזים להפעלת אשכולות של משרד התחבורה לעניין המחסור במבני התערננות לנהגות ולנהגים , נציין כי בפברואר2022 וק דם הליך תכנון ורישוי מקוצר להקמת מבני ם אלו . על פי הודעת המשרד, יש בכוונתו להוסיף מדי שנה20 עמדות התרעננות לנהגים. 22 22 ,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ממשיכים במהפכת התחבורה הציבורית- הודעת דובר ות , 1 בפברואר2022 . פורום חברות התחבורה הציבוריות הפרטיות מסר כ י חלקים משמעותיים מהתוכנית אינם ישימים ואין בהם כדי להביא להגדלת מספר הנהגים בשירות התחבורה הציבורית