חומר רקע
1
"י ב
בניסן
התש
פ"ב
13
באפריל
2022
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
חוק הבחירות (דרכי
תעמולה) (תיקון מס'...), התש
פ"ב-
22
20
חוק דרכי תעמולה
וועדת ביניש– כללי
חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-
1959
(להלן–
)החוק מסדיר את האסור והמותר בתחום
תעמול
ת הבחירות ,
.וזאת הן בנוגע לבחירות לכנסת והן בנוגע לבחירות לרשויות המקומיות
ההסדרים שבחוק עוצבו
מתוך רצון לאזן בין עקרונות שונים ,, אשר לעתים אף מתנגשים ביניהם
ובכלל זה :
הגנה על חופש הביטוי הפוליטי ;בתקופת הבחירות הבטחת תחרות שוויונית והוגנת בין
המתמודדים;
שמירה
על טוהר הבחירות
ומניעת השפעה בלתי הוגנת על הבחירות; חסכון בכספי
ציבור והצורך להימנע מתעמולה בזב
נית ז
.ועוד
המחוקק קבע שורה של הגבלות ואיסורים על תעמולת בחירות. חלק מההוראות שבחוק מטילות
הגבלות ואיסורים
כלליים
החלים על
האופן שבו נעשית התעמולה , כגון: האיסור על שימוש בנכסי
ציבור לתעמולת בחירות (סעיף2
א); ההגבלות על שימוש בכוחות הביטחון או בקטינים (סעיפים2
ב
ו-2
ג); האיסור על הענקת מתנות או תוכניות בידור (סעיף8
,)
וחלקן מטילות הגבלות ואיסורים על
האופן שבו תיעשה
תעמולה
באמצעי תקשורת
מסוים :, כגון הגבלות על שידורי תעמולה ברדיו
ובטלוויזיה (סעיפים5
,
15
,
15
א ועוד); מודעות מודפסות ומודעות בעיתונים (סעיף10
); שלטים
(סעיף10
א); שלטי חוצות (סעיף10
.ב), ועוד
,במהלך השנים קראו גורמים שונים, ובראשם יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית לדורותיהם
לערוך תיקונים ושינויים בחוק, כדי להתאימו למציאות המתחדשת , מתוך הבנה שחלק מהאיסורים
הקבועים בחוק ארכאיים (למשל, איסור על תעמולה באמצעות כלי שיט), חלקם אינם מגשימים
עוד את התכליות של החוק (למשל, האיסור שבסעיף5
על שידורים שיש בהם תעמולת בחירות
בטלוויזיה וברדיו ב-
60
הימים שלפני יום הבחירות), ומנגד, ישנם נושאים שהחוק הקיים אינו נותן
להם מענה רגולטורי)(למשל, תעמולת בחירות באינטרנט .
נוכח קריאות אלה, מינו כבוד נשיא המדינה, מר ראובן (רובי) ריבלין
וכבוד
,השופט סלים ג'ובראן
יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-
20
1
, את הוועדה הציבורית לבחינת חוק הבחירות
(דרכי תעמולה), התשי"ט-
1959
(להלן–
ועד
ת ביניש)
2
,
במטרה לבחון את הצורך בהתאמת
ההסדרים הקיימים .למציאות הקיימת
הוועדה ישבה על המדוכה והוציאה ביום21
בנובמבר2017
דו"ח מפורט עם המלצות
ל רפורמה בחוק
דרכי תעמולה על מנת לעדכנו
ולהתאימו למציאות
של
ימינו , וכנספח לדו"ח צורפה טיוטה של הצעת
חוק
שמטרתה ל
עגן את התיקונים והשינויים שהוצעו בדו"ח.
להלן סקירה קצרה של עיקרי
המלצותיה של הוועדה :
1
( ביום כ"א בתמוז התשע"ה8
ביולי2015
).
2
:חברי הוועדה היו כבוד נשיאת בית המשפט העליון (בדימוס), דורית ביניש-
יושבת ראש; פרופ' סוזי נבות, המסלול
האקדמי-
המכללה למינהל-
חברה; פרופ' קרין נהון, המרכז הבינתחומי ונשיאת איגוד האינטרנט-
חברה; עו"ד דן
מרידור, שר
לשעבר-
חבר; הרב יצחק לוי, שר לשעבר- חבר; מר אופיר פינס-
פז, שר לשעבר-
.יועץ
2
(1
)עקרונות יסוד : הוועדה מציעה לקבוע סעיף מטרה שיכלול את עקרונות היסוד של דיני תעמולת
הבחירות :הגינות, שקיפות, חופש ביטוי, שוויון הזדמנויות בין המתמודדים וכבוד האדם .
(2) ביטול ה
איסור על תעמולת בחירות ברדיו ובטלוויזיה ב-
60
הימים שלפני יום הבחירות : הוועדה
מציעה לבטל
את האיסור האמור , ובמקביל להטיל על מורשה לשידורים את החובה להקפיד
בתקופת הבחירות על מת ן ביטוי הוגן, שוויוני ומאוזן למגוון ההשקפות והדעות הבאות לידי ביטוי
.בבחירות
(3) איסור על תוכן גזעני או מסית לאלימות : הוועדה סבורה כי יש לקבוע במפורש בחוק כי תעמולה
.גזענית במהותה או המסיתה לאלימות אסורה מעיקרה
(4) ביטול הסדרים ארכאיים :
הוועדה
מציעה לבטל ה סדרים ארכאיים ובהם איסור השימוש בכלי
שיט ובכלי טיס,
איסור על נשיאת לפידים.ועוד
(5) ביטול תשדירי תעמולה ומתן אפשרות לרכישת פרסומות בחירות : הוועדה ממליצה לבטל את
תשדירי התעמולה ברדיו ובטלוויזיה הנהוגים כיום. במקומם יוקצו לכל רשימת מועמדים4
דקות
להציג את מסריה לציבור, ברדיו ובטלוויזיה. במקביל, מוצע לאפשר למפלגות לרכוש "פרסומות
בחירות" בטלוויזי
ה
.וברדיו, במגבלות שונות
(6) סקרי בחירות : הוועדה מציעה מספר תיקונים בכל הנוגע לפרסום סקרי בחירות המבוססים על
עקרון השקיפות, על החשיבות של מניעת הטעיה ועל הצורך בדיווח
.הוגן
(7) חובת השקיפות : הוועדה ממליצה להחיל את עקרון השקיפות גם על מודעות בחירות מטעם
גופים חוץ-
.מפלגתיים
(8) תעמולה ברשת האינטרנט : הוועדה ממליצה לקבוע מפורשות כי חלק מהאיסורים והמגבלות
יחולו גם ברשת האינטרנט, כגון: חובת השקיפות, איסור על תעמולה ביום הבחי.רות ועוד
(9) אכיפה : הוועדה ממליצה לבטל את ההסדר הכללי, לפיו כל הפרה של חוק דרכי תעמולה היא
עבירה שבצידה סנקציה פלילית ולהותיר בחוק איסורים פליליים בודדים בלבד,. במקום זאת
ממליצה הוועדה כי
מרבית האיסורים וההפרות
יאכפו באמצעות הטלת עיצומים כספיים
משמעותיים וכן באמצעות.צווי מניעה
להלן יובאו
הסעיפים המוצעים הנכללים בתיקון
שהוצע
,בדו"ח ועדת ביניש
לאחר שנערכו בהם
שינויי נוסח שונים לצורכי בהירות וקוהרנטיות .לצד הסעיפים מובאת התייחסות הייעוץ
המשפטי לוועדה לנקודות שונות לדיון המתעוררות בכל סעיף.
נוכח אורכה של ,טיוטת הצעת החוק, נתייחס, בשלב זה, רק לסעיפים הראשונים של ההצעה
.ובהמשך, בהתאם להתקדמות הדיונים בוועדת החוקה, נתייחס גם להמשך הסעיפים
יצוין, כי
במהלך הכנסת ה-
20
התקיימו בוועדת החוקה מספר דיונים בהצעת החוק3
, והוועדה אף
אישרה כהצעת חוק מטעם הוועדה לקריאה ראש
ונה
הצעה שכוללת תיקון של מספר סעיפים שהיו
לגביהם הסכמות .להלן ,נציין גם את ה
סוגיות שהוסכמו ו
ה מחלוקות שהתגלעו בוועדה במהלך
ה דיונים
האמורים.
3
דיוני הוועדה הגיעו עד לתיקון המוצע לסעיף5
לחוק, לפיו יוחלף סעיף5 לחוק שאוסר על תעמולת בחירות ב-
60
הימים
שלפני הבחירות בחובה על שידור הוגן, שוויוני ומאוזן.
3
הוספת כותרת פרק א' ו תיקון סעיף1 שעניינו
""תחולה
(סעיפים1 ו-
2
)להצעת החוק
פרק א' :
,מטרה
תחולה והגדרות
1. תחולה
חוק זה יחול על הבחירות לכנסת, והוא יחול, אם אין בו הוראה אחרת לענין זה, גם על הבחירות
לעיריות ולמועצות המקומיות לרשויות המקומיות.
בדיונים שהתקיימו בכנסת ה-
20
בהצעת החוק4
, הוסכם על החלפת המונחים "עיריות" ו"מועצות
מקומיות" במונח "רשות מקומית", שלפי הוראות סעיף3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-
1981
וסעיף1
לפקודת הפרשנות, כולל בתוכו סוגים נוספים של שלטון.מקומי, כגון ועד מקומי
הוספת סעיף1
" א שעניינו
מטרה"
(סעיף3
)להצעת החוק
1
.א
מטרה
חוק זה מטרתו להסדיר את תעמולת הבחירות כדי שתנוהל בהגינות ובשקיפות, ובהתאם
.לעקרונות חופש הביטוי, שוויון ההזדמנויות בין המתמודדים בבחירות וכבוד האדם
ועד ת
ביניש
ביקשה לעגן בחוק את ערכי היסוד שישמשו תשתית
ל תעמולת הבחירות ושינחו את כלל
הגורמים הפועלים במסגרתו של חוק דרכי תעמולה, מתוך תפיסה שהוראות החוק השונות הן ברובן
פירוט של ערכים אלה או של .אופן יישומם הלכה למעשה לפי המוצע, ערכי היסוד שהם התשתית
לחוק מבוססים בראש ובראשונה על המרכזיות של חופש הביטוי, מצד אחד, ועל הצורך להבטיח
תעמולת בחירות הוג .נת תוך הקפדה על מתן הזדמנות שווה לכל מתמודד בבחירות, מצד שני ,בנוסף
.הוועדה ראתה לנכון לציין את הערכים הבסיסיים בדבר שקיפות והגינות
כמו כן, הוועדה סברה כי
יש לכלול במפורש במסגרת עקרונות היסוד גם את ערך כבוד האדם, וזאת הן לאור מרכזיותו
במשפט הישראלי והן לא
ור חשיבותו של הערך בכל הנוגע לתוכנה של תעמולת הבחירות
(ראו לעניין
זה: בג"ץ2194/06
מפלגת שינוי–
מפלגת המרכז נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית(
28.6.2006
)).
נקודות לדיון:
(1
)הצורך בסעיף מטרה –
מוצע לשקול מחדש את נחיצותו של סעיף המטרה המוצע, וזאת
מהנימוקים:הבאים
חקיקה כמכווינה התנהגות :ככלל, התפיסה המקובלת גורסת ש חקיקה אמורה לקבוע
נורמות
שיכווינ
ו
התנהגות
ולא להצהיר הצהרות על כוונות ומטרות.
,לכן גם ועדת החוקה
חוק ומשפט אינה נוהגת לכלול סעיפי מטרה בחקיקה ראשית שעניינה יצירת הסדרים
מעשיים (להבדיל, למשל,
"מחוקי יסוד), ומשתדלת להימנע משימוש בביטויים "חגיגיים
.ואמורפיים בחקיקה מסוג זה
שימושים לא רצויים
בסעיף המטרה:
גם אם הוספת סעיף המטרה נועדה רק לקבוע את
ערכי היסוד המשמשים כתשתית
להסדרים הספציפיים המנויים בחוק ,יש חשש ש ניתן
יהיה לעשות בסעיף שימוש כפלטפורמה
להגשת עתירות לפסילת תעמולת בחירות ש סותרת
את העקרונות המנויים בסעיף המטרה . כך למשל, ניתן יהיה להגיש עתירות לפסילת
תעמולת בחירות בגלל שהיא נעשית שלא בהגינות או ש היא
נוגדת את כבוד האדם.
מכיוון
שמדובר
במונחי שסתום עמומים ורחבים , הדבר עלול להוביל
לריב וי עתירות, וכתוצאה
מכך להגבלת יתר לא מוצדקת של חופש הביטוי הפוליטי.
4
דיון מיום15
במא י2018
', עמ5-3.
4
ר יצי
ת עמימות וחוסר ודאות : שימוש במונחים בעלי משמעות ערכית עמומה, עלול להוביל
ליצירת עמימות וחוסר ודאות,
וזאת דווקא בתחום הבחירות שבו
לוודאות ו
לעמידה ב לוח
זמנים נוקשה יש חשיבות גדולה.במיוחד
ערכים נוספי
ם שסעיף המטרה אינו כולל: יש ערכי
ם
נוספים שקיבלו ביטוי בפסיקה בעניין
תעמולת בחירות ו שאינם .באים לידי ביטוי בסעיף המטרה
למשל ,
ערכי יסוד כמו שמירה
על טוהר הבחירות ומניעת השפעה בלתי הוגנת על הבחירות5,
הצורך למנוע תעמולה
בזבזנית6
או הגנה על
קטינים7 .
האמנם ערכי היסוד שנמנו בסעיף המוצע אכן משקפים את
?מכלול הערכים הרלוונטיים להסדרת התחום של תעמולת בחירות
מה עשויה להיות
המשמעות הפרשנית והמעשית מהעובדה שערך יסוד כמו שמירה על טוהר הבחירות אינו
?מעוגן בסעיף המטרה
(2) כבוד האדם –
"הערך של "כבוד האדם הוא אחד מערכי היסוד הקבועים בחוק יסוד: כבוד האדם
.וחירותו קיים קושי "לייבא" מונח זה שנועד להגן על הפרט מפני רשויות השלטון לתוך מערכת
,היחסים שבין מתמודדים בבחירות. יתירה מזאת נוכח הפרשנות הרחבה שניתנה לערך זה במשפט
הישראלי, קביעה כי מטרתו של החוק היא להסדיר את תעמולת הבחירות"בהתאם לעקרונות...
(ו)כבוד האדם"
,מעלה ביתר שאת את החשש שפורט לעיל מ ריבוי עתירות, וכתוצאה מכך
מ הגבלת
.יתר לא מוצדקת של חופש הביטוי הפוליטי ,נוכח האמור
גם א ם הוועדה תחליט להותיר את סעיף
המטרה, מוצע לשקול מחדש את הנחיצות
בהוספת הערך של "כבוד האדם" לסעיף.
מכל
מקום, מכיוון שאנו סבורים שניתן יהיה לקבל "תמונה רחבה" יותר בעניין
נחיצותו
של
סעיף
המטרה לאחר שהוועדה תידרש להסדרים הפרטניים הכלולים הב
צעת החוק ,נציע כי הוועדה לא
תכריע בעניין כעת אלא תשוב ותדון בו בהמשך.
יצוין, כי
בדיונים שהתקיימו בכנסת ה-
20
בהצעת
החוק, הוסכם
לדחות את הדיון בסעיף לשלב מאוחר יותר8.
הוספת סעיף1
" ב שעניינו
הגדרות"
(סעיף3
)להצעת החוק
טיוטת הצעת החוק מבקשת להוסיף לחוק את סעיף1
ב, שיכלול בתוכו הגדרות שיחולו על כלל
סעיפי החוק. הסעיף כולל מספר הגדרות טכניות כמו הפניה לחוקים שונים, ובנוסף את ההגדרות
:הבאות, שכוללת תוכן מהותי הנדרש ליתר סעיפי החוק
הגדרות שונות
בחוק זה–
""בחירות מקדימות–
כהגדרת
ן
בסעיף28
;א לחוק המפלגות
"גוף
הקשור
"לסיעה "ו"גוף פעיל בבחירות–
כהגדרת
ם ב;חוק מימון מפלגות
""חוק המפלגות–
חוק המפלגות, התשנ"ב–
1992
;
")"חוק הרשויות המקומיות (בחירות–
חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה–
1965
;
""חוק הרשות השנייה–
חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-
1990
.
""חוק השידור הציבורי
–
חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ד–
2014
;
5
שבאים לידי ביטוי בסעיף8 לחוק, שאוסר על מתן מתנות בקשר לתעמולת בחירות (ראו: דנ גץ15
/
1525
ח"כ ד"ר
'אחמד טיבי נ
מפלגת ישראל ביתנו (
2017
)).
6
שבאים לידי ביטוי בסעיף10
.לחוק, שמטיל מגבלות על הכמות והגודל של מודעות מודפסות ומודעות בעיתונים
7
שבאים לידי ביטוי
ב סעיף2
)ב(ב לחוק
הקובע הגבלות על שימוש בצה"ל (
ראו: תב"כ5/17
הליכוד נ' קדימה),
ובסעיף
2
ג לחוק האוסר על שימוש בילדים מתחת לגיל15
במסגרת תעמולת בחירות.
8 דיון מיום 9
במאי2018
', עמ19
-
18
.
5
""חוק התקשורת–
חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב–
1982
;
""חוק מימון מפלגות–
,חוק מימון מפלגות
התשל
"ג–
1973
;
מוצע להוסיף הגדרות שונות שעניינם העיקרי הוא קיצורים למונחים שנעשה בהם שימוש במסגרת
.הצעת החוק
"מאסדרי
"שידורים" ו"מורשה לשידורים
""מאסדרי שידורים–
אחד מאלה, לפי העניין–
(1) מועצת תאגיד השידור הציבורי לפי חוק השידור הציבור
י;
(2
;) מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו לפי חוק הרשות השנייה
(3
) המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין שהוקמה לפי סעיף6
ב לחוק
התקשורת.
""מורשה לשידורים–
תאגיד השידור הישראלי לפי חוק השידור הציבורי, בעל זיכיון לשידורים
או רישיון לשידורים, כהגדרתם בחוק הרשות השנייה, בעל רישיון לשידורים כהגדרתו בחוק
התקשורת או מפיק ערוץ עצמאי כהגדרתו בסעיף6
;מג לחוק התקשורת
""מאסדרי שידורים –
מוצע לקבוע כי כל הגופים שמשמשים כרגולטורים על גופי השידור
בטלוויזיה, ברדיו, בכבלים ובלוויין, קרי: מועצת תאגיד השידור הישראלי, מועצת הרשות השנייה
."והמועצה לשידורי כבלים ולוויין, יוגדרו כ"מאסדר שידורים
""מורשה לשידורים –
מוצע לקבוע כי תאגיד השידור הישראלי וכן כל מי שקיבל זיכיון או רישיון
."לשידורים בטלוויזיה, ברדיו, בכבלים או בלוויין, יוגדר כ"מורשה לשידורים
"מתמודד"בבחירות" ו"תקופת הבחירות
""מתמודד בבחירות–
:אחד מאלה
(1)
מפלגה או רשימת מועמדים בבחירות לכנסת או בבחירות לרשות מקומית ולראש
;רשות מקומית
(2)
מי שכלול ברשימת מועמדים כאמור בפסקה(1
;)
(3)
.מועמד בבחירות לראש רשות מקומית
(4)
סיעה
של מועצה יוצאת, כמשמעותה בסעיף25
לחוק
הרשויות המקומיות
)(בחירות;
(5)
נבחר הציבור ,כהגדרתו בסעיף
28א לחוק המפלגות;
""תקופת הבחירות–
תקופה שתחילתה90
ימים לפני יום הבחירות או במועד היווצרות העילה
,לבחירות, לפי המאוחר;וסיומה במועד סגירת הקלפיות
ההגדרות של "מתמודד בבחירות" ושל "תקופת הבחירות " שבסעיף1
ב המוצע, שונות במספר
עניינים מההגדרות הקיימות בסעיף10
:)ב לחוק הקיים (אותן מוצע למחוק
""מתמודד בבחירות –
סעיף10
ב לחוק הקיים כולל בהגדרת "מתמודד בבחירות" מפלגה, רשימת
מועמדים בבחירות לכנסת או לרשויות מקומיות וכן מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות
מקומית. ההגדרה המוצעת מבקשת
להוסיף
לרשימה זו גם את
מי שכלול ברשימת מועמדים
בבחירות לכנסת או בבחירות לרשות מקומית
ו
סיעה של מועצה יוצאת ברשויות המקומיות .
בדיונים שהתקיימו בכנסת ה-
20
בהצעת החוק, הוחלט להוסיף לרשימה זו גם את מי שהוא נבחר
ציבור
'לפי ס28
א לחוק המפלגות, קרי: ראש הממשלה, שר, סגן שר, חבר הכנסת, ראש רשות
מקומית וחבר מוע
צת רשות מקומית9.
המשמעות של הרחבת ההגדרה, היא שהמגבלות שהחוק
9 דיון מיום 9
במאי2018
', עמ25
-
24
.
6
מחיל על מתמודדים בבחירות יחולו גם על המועמדים הכלולים ברשימות המועמדים,
גם על סיעה
יוצאת ברשות המקומית וגם על נבחר הציבור .
""תקופת הבחירות – מרבית המגבלות שהחוק מטיל על תעמולת בחירות, חלות בפרק
הזמן שמוגדר
כ"תקופת הבחירות". סעיף10
ב לחוק הקיים, יוצר דיפרנציאציה בין מועד תחילתה של תקופת
( הבחירות לעניין בחירות לכנסת90
ימים לפני יום הבחירות לכנסת) לבין מועד תחילתה של תקופת
הבחירות לעניין הבחירות לרשויות המקומיות (המועד להגשת רשימת המועמדים –
היום ה-
33
שלפני יום הבחירות ). בשל העובדה שההצדקה להבחנה שכזאת אינה נקייה מספקות, מוצע ליצור
הגדרה אחידה של תקופה שתחילתה90
ימים לפני יום הבחירות, אלא אם כן מדובר במקרים שבהם
המועד שבו נוצרה העילה לבחירות מאוחר יותר מ-
90
הימים האמורים, ואז, תתחיל תקופת
הב.חירות במועד שבו נוצרה העילה האמורה כך הוסכם גם בדיונים שהתקיימו בוועדה בכנסת ה-
20
10
.
בשל קשיים נקודתיים שמתעוררים ביחס להסדרים העוסקים בפרסום שלטי חוצות (סעיף10
)ב
ופרסום סקרי בחירות (סעיף16
,)ה נציע
שלא
להחיל את ההגדרה החדשה של
"תקופת הבחירות"
על סעיף10
ב–
שעליה מסתמך גם סעיף16
ה– לעניין הבחירות לרשויות המקומיות.
תיקון סעיף2
"שעניינו "תקופת ההגבלות
(סעיף4
)להצעת החוק
האיס ורים וההגבלות לפי חוק זה יחולו, אם אין בו הוראה אחרת לענין זה, בתקופת90
הימים
שלפני יום
הבחירות, וביום הבחירות. ואולם האיסורים
וההגבלות לפי סעיפים 2א, ו-2א2, 3
,
4
,
12
ו-
13
.יחולו אף מחוץ לתקופה האמורה
סעיף2
לחוק קובע כי ככלל, האיסורים והמגבלות לעניין תעמולת בחירות יחולו בתקופה של90
הימים שלפני יום הבחירות וביום הבחירות עצמו, ואולם האיסורים הבאים יחולו אף מחוץ לתקופה
האמורה: האיסור לעשות שימוש בנכסי הציבור בקשר עם תעמולת בחירות (סעיף2
א), האיסור
לעשות תעמולת בחירות באמצעות שימוש בכלי טיס ובכלי שיט (סעיף3
), הגבלת השימוש ברמקול
(סעיף4
), האיסור על מסירת חומר תעמולה שלא לידי מי שהזמינו (סעיף12
) והאיסור להפריע באופן
לא הוגן לתעמולת בחירות של מפלגה אחרת (סעיף13
.)
מוצע לערוך
את ה שינויים
הבאים: מצד אחד, מוצ ע למחוק את האיסורים לפי סעיפים3 ו-
12
מרשימת האיסורים שחלים
מחוץ ל-
90
הימים שלפני יום הבחירות , נוכח ההצעה לבטל איסורים
אלה כליל)(ראו להלן;
מצד שני, מוצע להוסיף לרשימת המגבלות שיחולו גם מעבר
ל-
90
הימים
שלפני יום הבחירות, את חובת השקיפות במודעות בחירות (לפי
סעיף2א2
.)המוצע
יצוין, כי המלצות ועדת ביניש היו להוסיף לרשימת המגבלות שיחולו גם מעבר ל-
90
הימים את
המגבלות המוצעות על תוכן תעמולת הבחירות (לפי סעיף2א1
המוצע), אך בשל הקשיים שיוצגו
,להלן
מוצע שלא לכלול זאת ב.נוסח הסעיף
בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת
ה-
20
,
ההסכמה היתה שידונו בסעיף לא באופן כללי, אלא
ביחס לכל סעיף בנפרד
כשהוועדה תגיד אליו11
.
10
דיון מיום 9
במאי2018
', עמ26
-
25
.
11
דיון מיום9
במאי2018
', עמ27
.
7
הוספת סעיף2א1
"לחוק שעניינו "הגבלות על תוכן תעמולת בחירות
(סעיף6
להצעת
)החוק
2א1. הגבלות על תוכן תעמולת בחירות
)(א
תעמולת בחירות
שנעשית על ידי מתמודד בבחירות , גוף קשור לסיעה
או מטעמ
ם לא
תכלול
תוכן של
הסתה לגזענות או הסתה ל
אלימות.
(ב)
.סעיף זה יחול גם על תעמולה בבחירות מקדימות
בשל החשיבות הגדולה של הזכות לחופש ביטוי,
ועדת
ביניש
סברה שאין להגביל את תוכנה של
תעמולת הבחירות אלא במקרים קיצוניים בלבד. לפיכך, עיקר ה
מ גבלות שאותן ביקשה הוועדה
לקבוע
הן
הגבלות שאינו עוסקות
בתוכנו
של המסר אותו מבקש להביע המתמודד בבחירות, אלא
באופן
הבעתו, וזאת כדי ליישם עקרונות של .שוויון בין הרשימות וטוהר הבחירות במובנו הרחב
ואולם, בכל הקשור לביטוי גזעני או מסית לאלימות,
סברה הוועדה כי יש לקבוע מגבלה ברורה
וחדה ביחס
לתוכן התעמולה, מתוך תפיסה הגורסת ש מדובר בתכנים שאין להם מקום בחברה
.דמוקרטית
,ודוק המגבלה המוצעת נועדה לאסור תוכן תעמולה
כאמור ללא קשר למהות הפלילית
של המעשה או הביטוי :, דהיינו תעמולה כאמור תהיה אסורה וליושב ראש ועדת הבחירות
.המרכזית תהיה הסמכות לפעול כנגדה, אף אם לא התגבשה עבירה פלילית לפי חוק העונשין
,לפי המוצע המגבלה המוצעת על תוכן תעמולת בחירות תחול לא רק על בחירות לכנסת
א ת יו ושרל ו
ת יו מוקמה
אלא גם על
בחירות מקדימות
)'במפלגה ('פריימריס
. יצוין, כי ועדת ביניש הציעה להרחי ב
את המגבלה המוצעת
כך ש( תחול לא רק בתקופת הבחירות90
ימים לפני יום הבחירות כשמדובר
בבחירות לכנסת), אלא
גם שלא בתקופת הבחירות.
בשל הקשיים שיוצגו להלן, הצעה זו אינה
.מגולמת בנוסח המוצע
כדי שהמגבלה המוצעת תשתלב באופן הרמוני בחקיקה הקיימת12
,
אנו מציעים להשתמש בביטויים
של "הסתה לגזענות" ו"הסתה לאלימות" (תחת הביטוי של "תוכן גזעני או מסית לאלימות" שהוצע
בדו"ח ועדת ביניש), וכן להתוות את שיקול הדעת של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית בבואו
.להחליט בעתירה ביחס למגבלה זו
נק
ודות לדיון :
תוכן
של הסתה לגזענות או הסתה לאלימו ת בתעמולת בחירות ))(סעיף קטן (א–
חרף חשיבותו
,הגדולה של חופש הביטוי החקיקה הישראלית
מטילה מגבלות על סוגים שונים של ביטויים , ובכלל
זה
ביטוי שיש בו משום הסתה לגזענות או הסתה לאלימות, שמוגדר
ים
כעבירות
פלילי
ות
לפי
סעיפים144ב ו-
144ד2
לחוק העונשין. התיקון המוצע מבקש
להרחיב את
המגבלות על
חופש הביטוי
הפוליטי
ולאסור על תעמולה גזענית או מסיתה לאלימות גם
אם מדובר ב ביטויים שאינם אסורים
לפי
הדין ". כך למשל, כדי להרשיע בעבירת ההסתה לאלימות יש להוכיח כי "יש אפשרות ממשית
ש הביטוי המסית יביא לעשיית מעשה אלימות וכדי להרשיע בעבירת הסתה לגזענות יש להוכיח כי
."הפרסום נעשה "מתוך מטרה להסית לגזענות
מנגד, על-
פי הסעיף המוצע אין כל דרישה למבחן הסתברותי או להוכחת יסוד נפשי כנדרש בעבירות
.הפליליות האמורות
בעת בחינת ההסדר הראוי בהקשר זה:יש לקחת בחשבון את השיקולים העומדים משני צדי המתרס
12
סעיף7א לחוק-
יסוד: הכנסת וסעיפים144ב ו-
144ד2 לחוק העונשין, התשל"ז-
1977
.
8
,מצד אחד נוכח החשיבות בהגנה על
חופש הביטוי הפוליטי דווקא בתקופת בחירות
שבה יש ערך
מיוחד לביטוי הפוליטי, ויש "קשב" מיוחד של ציבור הבוחרים לאמירות פוליטיות, לכאורה יש
מקום למתן הגנה רחבה יותר לתעמולת בחירות ובמיוחד
של המתמודדים שנמצאים בקצוות הקשת
הפוליטית .שיקול זה
מושך לגישה של הימנעות מהתערבות בתכני תעמולה, כל עוד הללו אינם
פוגעים בשוויון בין המתמודדים, בטוהר הבחירות או .אסורים לפי החוק
,מצד שני עומד הרצון לקבוע את כללי המשחק הלגיטימיים של ההתמודדות
הדמו
קרטית ,
והתחשבות במעמד המיוחד ובחסות הממלכתית והמוסדרת המוענקת לביטויים הנכללים
)בתעמולת בחירות (למשל, מימונם מכסף ציבורי .שיקול זה , מצדיק לכאורה הטלת מגבלות רבות
יותר על חופש הביטוי, באופן שיוציא אל מחוץ לגדר ביטויים שיש קונצנזוס שאין להם מקום
במסגרת מערכת
הבחירות במדינה דמוקרטית גם אם אינם .עולים כדי עבירה פלילית
לגבי שני סוגים הביטויים שבהם מדובר–
הסתה לאלימות ולגזענות ההנחה היא שהם חותרים
ישירות תחת נקודת המוצא של ההכרעה הדמוקרטית. ההסתה לאלימות מתנגשת עם התפיסה
שהכרעה דמוקרטית מבוססת על הצבעה חופשית בקלפי ולא על כוח ואלימות, והסתה ותוכן גזעני
חותר תחת התפיסה שכל אדם זכאי לכבוד והוא שותף מלא ושווה
.בהכרעה דמוקרטית
השאלה :נוכח השיקולים האמורים ,מהו היקף האיסור שראוי לקבוע?
האיסור שאותו הציעה ועדת ביניש הוא
איסור גורף,
שכן הוא אמור לחול לא רק על מתמודדים
.בבחירות אלא על כל אדם, ולא רק בתקופת הבחירות אלא גם שלא בתקופת בחירות
נוכח חשיבותו הגדולה של חופש הביטוי הפוליטי במיוחד בתקופת בחירות, ונוכח קשיי האכיפה
שאיסור כה גורף מעורר, אנו סבורים שקיים קושי בהחלת איסור רחב זה
על מי שאינם מתמודדים
בבחירות
במיוחד.שלא בתקופת הבחירות לכ ן, לטעמנו, אם תחליט ועדת החוקה לאמץ את האיסור
,המוצע יש מקום לצמ צם את תחולתו
רק למתמודדים בבחירות
אשר נהנים גם מאותה חסות
ממלכתית שהוזכרה לעיל .
כמו
כן, מוצע
לשקול ל
הבנות בסעיף עצמו את שיקול הדעת
של יו"ר ועדת הבחירות המרכזית
בבואו להכריע
א
ם לתת סעד שעניינו
פסילת תעמולת בחירות המהווה הסתה לגזענות או הסתה
לאלימות , כך שישקול שיקולים הדומים לאלה הנשקלים בסעיף7א לחוק-יסוד : הכנסת
לעניין
פסילת רשימות ומועמדים .למשל ,מהי מידת החשיפה וההשפעה שעשויים להיות לפרסום ;משך
זמן הפרסום ומידת הישנותו ;מרכזיות התוכן
;האמור אצל מתמודד בבחירות
האם
מדובר
בתוכן
מפורש ,ברור וחד-
'משמעי וכו.
בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20
., לא התגבשה הסכמה סביב הסעיף
בשל החשש מפגיעה בחופש הביטוי, הנטייה בוועדה היתה לאמץ את המגבלה המוצעת כך שתחול
רק על מתמודד בבחירות ורק בתקופת הבחירות , אך, כאמור, הוועדה לא קיבלה החלטות ברורות
בעניין זה והוא נותר במחלוקת13
.
מוצע לחברי הוועדה לשקול מהו האיזון הראוי לדעתם בין השיקולים השונים, והאם ההסדר המוצע
.אכן יוצר איזון זה
13
דיון מיום9
במאי2018
', עמ43
-
36
; דיון מיום15
במאי2018
', עמ3-2.
9
הוספת
סעיף2א2
"לחוק שעניינו "שקיפות בתעמולת בחירות
(סעיף6
)להצעת החוק
2א2. שקיפות בתעמולת בחירות
)(א מודעת בחירות תישא את שמו של האדם האחראי להזמנתה
ואת הדרכים ליצירת קשר איתו
ואם פעל אותו אדם מטעם
מתמודד בבחירות או גוף אחר , תישא המודעה את שם המתמודד
בבחירות או הגוף כאמור, או את האות או הכינוי של הסיעה או רשימת המועמדים ואת שמה
של המפלגה שהגישה
.את רשימת המועמדים
)(ב
" ,לעניין זה
מודעת
"בחירות
כל אחד מאלה
–
(1
) תעמולת בחירות שנעשית על ידי מתמודד בבחירות, גוף הקשור לסיעה, גוף פעיל
;בבחירות או מטעמם
(2
)תוכן של תעמולת בחירות שנכתב או הופץ בעבור תשלום ,; לעניין זה
""תשלום–
,בין בכסף
ובין ב ,שווה כסף
ב שירות או
בכל טובת הנאה אחרת.
.(ג) סעיף זה יחול, בשינויים המחויבים, גם על תעמולה בבחירות מקדימות
ועדת
ביניש סברה כי על תעמולת הבחירות לקיים כללים בסיסיים של שקיפות , כך שכל תעמולה
תישא את שמו של האדם שאחראי על פרסומה, ואם פעל מטעם מתמודד בבחירות או גוף אחר–
את פרטיהם .
זאת, משום שראוי שכל מתמודד בבחירות וכל גוף התומך או מתנגד למועמדות של
.אדם או מפלגה, יעמוד מאחורי המסר שאותו הוא מבקש להעביר
סעיף10
()(א3
) לחוק הקיים, מחייב זיהוי של האחראי על פרסום של
מודעות בעיתונות ובלוחות
מודעות בלבד. הוועדה סברה שאין הצדקה להחלת חוב ת השקיפות באופן חלקי בלבד, ועל כן היא
מציעה להרחיב את חובת השקיפות ולהחילה על
כל סוג
,של מודעת בחירות וזאת ללא קשר למסגרת
התקשורתית ולמדיום במסגרתם מופצת המודעה:
,מודעה מודפסת ,שלט פרסום ,בעיתון פרסומת
ברדיו או בטלוויזיה או תעמולה שמופצת.באינטרנט
לפי
המוצע , חובת שקיפות תחול :על שני סוגי פרסומים
,הראשון פרסומים
ישירים
של ,מתמודדים בבחירות"גופים הקשורים לסיעה"
14
ו"
גופים פעילים
בבחירות"
15
או פרסומים
מטעמם ,
כגון מודעות בעיתונים או פוסטים באינטרנט וברשתות
החברתיות אף אם הללו נעשים ללא תשלום .
,השני על
כל תוכן תעמולה , לרבות תוכן שנכתב באינטרנט, ברשת חברתית, בעיתון מקוון או אפילו
בטוקבק שמי שכתב או הפיץ אותו
קיבל תשלום
כדי לכתוב או להפיץ
אותו.
ועדת ביניש סברה שראוי שכל מתמודד בבחירות וכל גוף התומך או מתנגד למועמדותו של אדם או
מפלגה, יעמוד מאחורי המסר שאותו .הוא מבקש להעביר בנוסף, ניתן לבסס את דרישת השקיפות
גם ב .צורך למנוע ייחוס כוזב של תעמולה למי שלא הפיץ אותה
14
לפי סעיף1
" לחוק מימון מפלגות, "גוף הקשור לסיעה" הוא
חבר-בני-
אדם, בין מואגד ובין שאינו מואגד, המשתתף
בתעמולת הבחירות, או בפעילות מפלגתית שוטפת שלדעת מבקר המדינה יש לראותו כזרוע של הסיעה בהתחשב בכל
האיפיונים הבאים או מקצתם: מטרותיו של חבר-בני-
אדם, פעולותיו, זהות בעליו, מנהליו וחבריו, ייעוד רווחיו
והמקורות לכי סוי הפסדיו; אך למעט הסתדרות עובדים ואגודה שיתופית להתיישבות לענין פעולות אשר לדעת מבקר
המדינה הן עשו שלא בחזקת זרוע של סיעה."
15
לפי סעיף1
,לחוק מימון מפלגות"גוף פעיל בבחירות"
הוא אדם או חבר בני אדם שנרשמו אצל מבקר המדינה לפי
סעיף10ג(א) לחוק מימון מפלגות
, לשם ביצוע של פעילות בחירות . רישום כאמור נדרש רק אם פעילות הבחירות היא
בסכומים שעולים על100,000
₪
.
( :לעניין זה, "פעילות בחירות" מוגדרת ככל אחד מאלה1
) הסעת בוחרים שלא
( ;בתשלום בשל הכוונה שלהם להצביע לרשימת מועמדים מסוימת2
) פנייה ישירה לבוחרים עם כוונות הצבעה מסוימות
( ;במטרה להשפיע עליהם להצביע או שלא להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת3
) תעמולה באמצעות מודעות פרסום
( ;שמטרתה להשפיע על בוחרים להצביע או שלא להצביע בעד רשימת מועמדים מסוימת4
) יצירת מאגר מידע של
בוחרים עם כוונות ההצבעה שלהם, לשם ביצוע כל אחת מהפ.עילויות האמורות לעיל
10
כנגד נימוקים אלה עומדת
ה
זכות
לאנונימיות
שמאפשר
ת
לאנשים שונים–
שללא האנונימיות יתכן
שכלל לא היו מתבטאים– להתבטא באופן חופשי .
האיזון בין הנימוקים הוביל למתווה המוצע, שמחיל
את חובת השקיפות על
כל תעמולה
שהיא
מטעם מתמודד בבחירות או שנעש
הת עבור תשלום , אך אינו מחיל חובה זו על אדם פרטי, שאינו
,פועל מטעם מתמודד בבחירות ואינו מקבל על כך תשלום
שמעוניין להביע את עמדותיו באופן
אנונימי.
בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20
,הוועדה אימצה את
המתווה המוצע תוך הוספת
הדגשה ולפיה מרכיב ה"תשלום" שבהגדרה "מודעת בחירות" יכלול הבהרה שמדובר
ב כל סוג של
תשלום: כסף, שווה כסף, שירות או כל טובת הנאה16
.
כמו כן ,בדיו
נים האמורים
נדונה גם הצעתו של גיא לוריא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה להטיל
חובה לסמן כל תעמולת בחירות באות או סימן–
שייקבע על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית
– שיבהיר שמדובר בתעמולת בחירות, אך לא התקבלה החלטה לעניין זה17
.
י מח קת סעיף3 לחוק שעניינ
ו "איסור שימוש בכלי טיס ובכלי שיט" ו עידכון סעיף4
לחוק שעניינו""הגבלת השימוש ברמקול (סעיפים 7 ו-
8
)להצעת החוק
3. איסור השימוש בכלי טיס ובכלי שיט
.לא תהא תעמולת בחירות באמצעות השימוש בכלי טיס או בכלי שיט
4. הגבלת השימוש ברמקול
לא
תהא תעמולת בחירות באמצעות רמקול, פרט לשימוש ברמקול כדי להגביר קולו של נואם
באסיפה המתקיימת כדין
ופרט לשימוש ברמקול במסגרת אסיפות וכינוסים שמטרתן תעמולת
בחירות; אין בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בהוראות לעניין שימוש ברמקולים שנקבעו בדין אחר.
ועדת
ביניש הציעה לבטל את המגבלות שבסעי
ף 3 בט.ענה שמדובר באיסורים ארכאיים
בדיונים
שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20, הוסכם לאמץ את המלצת ועדת ביניש למחוק את הסעיף18
.
,כמו כן מוצע לעדכן את האיסור שבסעיף4
לחוק אודות הגבלת השימוש ברמקול, ולהבהיר שמותר
יהיה לעשות שימוש ברמקולים לא רק להגברת קולם של נואמים, אלא גם במסגרת אסיפות או
כינוסים שמטרתם היא תעמולת בחירות (למשל, להשמיע בכינוס מטעם מפלגה פוליטית ג'ינגלים
)של תעמולת בחירות של אותה המפלגה.
כן מוצע להבהיר, כי אין בהוראות סעיף4
כדי לפגוע
בהוראות שנקבע
ו בדין אחר לעניין שימוש ברמקולים
(למשל, בתקנות למניעת רעש לפי החוק
)למניעת מפגעים .בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20, אומצה ההצעה האמורה19
.
הוספת סעיף4
"א לחוק שעניינו "תעמולה ביום הבחירות
(סעיף9
)להצעת החוק
4א. תעמולה ביום הבחירות
(א) לא תנוהל תעמולת בחירות, ביום הבחירות, בכתב, בעל פה או בכל צורה אחרת, במקום קלפי
או במרחק של10
;מטרים משער כניסה למקום קלפי ומהגדר או הקיר החיצוניים למקום הקלפי
"בסעיף קטן זה, "מקום קלפי–
שטח המבנה שבו נמצאת קלפי, לרבות חצר המבנה והגדר
.החיצונית של המבנה
16
דיון מיום15
במאי2018
', עמ31
-
30
.
17
דיון מיום15
במאי2018
', עמ21
-
18
.
18
דיון מיום15
במאי2018
', עמ32
-
31
.
19
דיון מיום15
במאי2018
', עמ34
-
33
.
11
(ב) משעה7 בערב ביום שלפני יום הבחירות, ובכל יום הבחירות –
(1
)
לא
תנוהל
תעמולה בחירות על ידי
אסיפות , תהלוכות
ו
רמקולים;
(2
)
לא תפורסם תעמולת בחירות על ידי מתמודד בבחירות, גוף הקשור לסיעה, גוף פעיל
;בבחירות, או מטעמם
(3
)לא תפורסם תעמולת בחירות בעבור תשלום.
,במסגרת הניסיון לרכז בחוק התעמולה את כל ההוראות הנוגעות לניהול תעמולת בחירות מוצע
להוסיף לחוק התעמולה סעיף שיאסור על ניהול של תעמולת בחירות ביום הבחירות
במקום הקלפי ,
וכן סעיף שיאסור על ניהול של תעמולת בחירות
מ-
7
בערב ביום שלפני יום הבחירות וביום
הבחירות עצמו . הוראות דומות קיימות כיום בסעיפים126
(5) ו-
129
לחוק הבחירות לכנסת
(לעניין
)תעמולה בסמוך למקום הקלפי, אסיפות, תהלוכות, רמקולים ושידורים בטלוויזיה וברדיו , וכדי
להימנע מכפילות, מוצע בסעיף40
(3
.) לטיוטת הצעת החוק לבטל את הסעיפים האמורים
ואולם ,בכל הנוגע לתעמולת בחירות משעה 7 בערב שלפני יום הבחירות וביום הבחירות עצמו ,
הסעיף המוצע רחב יותר מזה הקיים בחוק הבחירות לכנסת ,שכן הוא כולל לא רק שידורים ברדיו
ובטלוויזיה אלא כל פרסום של תעמולה על ידי מתמודד בבחירות ,גוף הקשור לסיעה גוף פעיל
בבחירות או מטעמם ,וכן כל תעמולת בחירות שמפורסמת בעבור תשלום .
יודגש כי הסעיף המוצע אינו מחייב מתמודד בבחירות
להסיר
מלוחות המודעות או מאתרי
האינטרנט תעמולה קיימת, אלא רק אוסר על פרסום והפצה של תכני תעמולה חדשים בפרק הזמן
האמור .
יש מקום לשקול האם נדרשת הבהרה בעניין זה בחוק עצמו או שהנוסח הנוכחי נותן לכך
.מענה
הרציונאל העומד ביסוד הסעיף הוא כפול: ראשית, כדי לאפשר לכל אזרח לקבל החלטה מושכלת
,בדבר הצבעתו נכון להותיר את יום הבחירות כיום "נקי" מהאינטנסיביות של תעמולת הבחירות
שנעשתה בשבועות שקדמו לכך
. שנית, טווח הזמנים הקצר תעמולה ביום ה בחירות עלול להקשות
על מתמודדים להגיב באופן יעיל לתעמולה שנעשתה על ידי מתמודדים אחרים, לרבות תעמולת
( כזבfake news
).
נקודות לדיון:
היקף האיסור על תעמולת בחירות ביום הבחירות– בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20
,
הובעה הסתייגות משמעותית מצד כלל
חברי הכנסת
שנכחו בדיון מההרחבה המוצעת בסעיף
)קטן (ב . הללו סברו כי האיסור על תעמולה מטעם מתמודד בבחירות ביום הבחירות הוא גורף מידי
ולא מוצדק, שכן הוא אינו מאפשר למתמודדים בבחירות לדרבן את הבוחרים לצאת ולהצביע
עבורם, דווקא ביום הבחירות20
.
נוכח האמור, נדרשת חשיבה מחוד שת על היקפו של ההסדר המוצע, באופן שמצד אחד ייתן מענה–
עד כמה שניתן–
לרציונאלים העומדים ביסוד הסעיף, ומצד שני, לא יגביל את המתמודדים
.בבחירות יתר על המידה, דווקא ביום הבחירות
כך, למשל, ניתן לשקול לאמץ את הכיוון שהוצע בדיון על ידי חלק מחברי הכנסת, ולפיו
ה
איסור
הקיים כיום על עשיית תעמולת בחירות ברדיו ובטלוויזיה ביום הבחירות ,יורחב לפלטפורמות
תקשורתיות נוספות שמשמשות כבמות ציבוריות ,כדוגמת עיתונים מודפסים ,עיתונים
20
דיון מיום15
במאי2018
', עמ44
-
33
, וכן דיון מיום13
ביוני2018
', עמ18
-2.
12
אינטרנטיים ורשתות חברתיות ,. ואולם
לא יהיה בכך כדי למנוע מהמתמודדים לפנות לבוחרים
באמצעות טלפונים ,הודעות טקסט וכיוצא באלה ,שאינם חלק מהמרחב התקשורתי הציבורי.
החלפת סעיף5
לחוק
שאוסר על תעמולת בחירות ב-
60
הימים שלפני הבחירות בחובה על
שידור
הוגן, שוויוני ומאוזן
(סעיף10
)להצעת החוק
)(א
על אף האמור בכל דין אחר, בשידורי רדיו או טלוויזיה–
(1)
לא תהא תעמולת בחירות בתקופת60
;הימים שלפני הבחירות
(2)
.)(נמחקה
)(ב
הוראות סעיף זה לא יחולו על שידור של תעמולת בחירות ברדיו או בטלוויזיה לפי סעיפים
15
,
15א ו-
16
.ד
מורשה לשידורים יקפיד בתקופת הבחירות על מתן ביטוי הוגן, שוויוני ומאוזן למגוון ההשקפות
והדעות.הבאות לידי ביטוי בבחירות, לרבות בשידוריו באמצעות האינטרנט
ועדת
ביניש ממליצה לבטל את האיסור על תעמולת בחירות בטלוויזיה וברדיו ב-
60
הימים שלפני
הבחירות
, מעבר לתשדירי תעמולת הבחירות המוסדרים בצורה ספציפית .
לאורך השנים, איסור זה זכה לביקורת נוקבת בשל קשיי א .כיפתו בתקופת בחירות, כמעט כל ראיון
עם מועמד וכמעט כל דיווח על רשימת מועמדים עלולים להיחשב
ל תעמולת בחירות וקשה מאוד
.להבחין בין דיווח חדשותי לגיטימי לבין תעמולת בחירות אסורה
כמו כן, מבחינה היסטורית מדובר באיסור שהתבסס על ההנחה כי השדה התקשורתי הוא שדה
מצו מצם יחסית, שבו יש יתרון מובנה למפלגות השלטון הנהנות באופן טבעי מחשיפה תקשורתית
.רבה יותר ברדיו ובטלוויזיה, ועל כן יש באיסור כדי לתרום לשוויון בין רשימות המועמדים
,לכן נוכח קשיי האכיפה הניכרים והשינוי בשדה התקשורתי שהפך למגוון
ורב-
ערוצי ,הרבה יותר
הוועדה
ממליצה לבטל את האיסור על תעמולת בחירות בטלוויזיה וברדיו ב-
60
הימים שלפני יום
הבחירות, ובמקום זאת לקבוע עיקרון כללי שלפיו על "מורשה לשידורים" תחול החובה להקפיד על
"מתן ביטוי הוגן, שוויוני ומוזן למגוון ההשקפות והדעות הבאות לידי ביטוי בבחירות", לרבות
בשידוריו
.באמצעות האינטרנט
חשוב להדגיש כי החובה האמורה תחול רק על "מורשה לשידורים", קרי: על מי שקיבל רישיון או
זיכיון מהמדינה לשדר ברדיו ובטלוויזיה, וזאת גם אם הוא מעביר את שידוריו באמצעות
האינטרנט. החובה לא תחול על אמצעי תקשורת אחרים כמו עיתונים,
או אתרי אינטרנט אחרים
"שאינם של "מורשה לשידורים
(ובכלל זה פטורים מהחובה האמורה מרבית אתרי האינטרנט
.)הפופולריים בישראל
נקודות לדיון:
גם אם נראה שיש הצדקה מלאה לבטל את האיסור על תעמולת בחירות במהלך60
הימים שלפני
יום הבחירות, עולות שאלות שונות ביחס להסדר "ההוגנות" שהוצע על-
ידי ועדת ביניש, כמפורט
להלן-
(1
)
כיצד ניתן לאכוף את החובה
לע שידור הוגן – אין ספק ש השאלה האם מורשה לשידורים קיים
את החובה לתת ביטוי הוגן, שוויוני ומאוזן למגוון ההשקפות והדעות הבאות לידי ביטוי בבחירות
לפי סעיף5
המוצע, אינה צריכה להיבחן לפי שידור קונקרטי כזה או אחר, אלא לאורך זמן ותוך
בחינה של מכלול השידורים של אותו מורשה. האם נוכח לוח הזמנים הקצר והצפוף של תקופת
13
הבחי רות והצורך לבחון את קיומו של סעיף5
לאורך זמן, יש בידי יו"ר ועדת הבחירות המרכזית
את הכלים ואת היכולת לאכוף את סעיף5 בזמן אמת ?
מעבר לשאלת
הזמן,
מתעוררת השאלה האם גם מצד
התוכן ניתן לאכוף הוראה שכזאת , ומה
המשמעות של אכיפתה על ידי יושב ראש ועדת הבחירות המרכז.ית
האם הטלת אכיפת הדרישה
לסיקור "הוגן, שוויוני ומאוזן" לא תוביל לכך שיושב ראש ועדת הבחירות המרכזית ישמש, הלכה
למעשה, כמעין "צנזור על" שבוחן את מכלול השידורים של
המורשים לשידורים בתקופת הבחירות ,
כדי לוודא שמכלול השידורים אכן מבטא סיקור "הוגן, שוויוני ומאוז?"ן
(2
" )לרבות בשידוריו באמצעות האינטרנט" –
,האם מוצדק להרחיב את החובה למתן ביטוי הוגן
שוויוני ומאוזן לגבי שידוריו באינטרנט של המורשה לשידורים, גם במקרים שבהם הרישיון / זיכיון
?שקיבל אינו מתייחס להסדרת שידוריו באינטרנט
האם אין בכך כדי להציב את אתר האינטרנט
הקשור למורשה לשידורים בעמדת נחיתות אל מול מרבית אתרי האינטרנט האחרים שאינם כפופים
לחובה האמורה?
בדיונים שהתקיימו בהצעת החוק בכנסת ה-
20
, לא היתה מחלוקת לגבי הצורך למחוק את סעיף5
הקיים נוכח העובדה שהוא אינו מוצדק ואינו אכיף. עם זאת, לא היתה הסכמה לגבי הסעי ף החלופי
המוצע, וזאת מכמה היבטים21
:
)א
אכיפה –
התעוררה השאלה האם ניתן לאכוף את החובה למתן ביטוי הוגן, שוויוני ומאוזן בזמן
.אמת, ומהי הסנקציה שניתן להשית בגין הפרת חובה מעין זו
)ב
הרגולציה הקיימת –
התעוררה השאלה האם לא די ברגולציה הקיימת כיום על הגופים
.המשדרים, כדי להבטיח שהם יפעלו באופן הוגן, שוויוני ומאוזן
)ג שידורי האינטרנט–
התעוררה השאלה האם מוצדק להרחיב את החובה למתן ביטוי הוגן, שוויוני
ומאוזן לגבי שידורי אינטרנט של מורשה לשידורים, למרות שהרי שיון / זיכיון שקיבל אינו נוגע
לשידוריו באינטרנט, והאם אין בכך כדי להציב אותו בעמדת נחיתות אל מול אתרי האינטרנט
?אחרים שאינם כפופים לחובה האמורה
נוכח העדר הסכמות ביחס לסעיף, בנוסח שאושר על ידי הוועדה
ל
קריאה ה ראשונה הוצע רק למחוק
את סעיף5 הקיים ולא לחוקק את
סעיף5
.המוצע במקומו
תיקון סעיף7
"לחוק שעניינו "הגבלת שימוש באות של רשימה
(סעיף11
לטיוטת הצעת
)החוק
פרט לתקופת42
הימים שלפני יום הבחירות לא תהיה תעמולת בחירות באמצעות השימוש–
אם בכתב ואם בצורה אחרת–
באות המציינת רשימת מועמדים
תעמולת בחירות באמצעות
השימוש, בכתב או בצורה אחרת, באות המציינת רשימת מועמדים לא תיעשה לפני היום בו
אושרה רשימת המועמדים לפי סעיף63
לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-
1969
או
לפי סעיף41
לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-
1965
או לפי סעיף165
לצו
המועצות
המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-
1958, לפי העניין.
סעיף7
לחוק הקיים מתיר לעשות תעמולת בחירות באמצעות שימוש באות המציינת רשימת
מועמדים בתקופה של42
.הימים שלפני יום הבחירות
21
דיון מיום13
ביוני2018
', עמ33
-
28
.
14
מוצע לשנות את ההסדר הקיים ולקבוע כי ההיתר לעשות תעמולת בחירות באמצעות ש ימוש באות
המציינת רשימת מועמדים, יהיה
אך ורק מהמועד שבו אושרה רשימת המועמדים , לפי המועדים
שנקבעו .בכל החוקים הרלוונטיים זאת כדי למנוע הטעיה של הבוחרים במצב שבו רשימת מועמדים
מפרסמת תעמולת בחירות הכוללת את האותיות שברצונה "לקבל", ושבסופו של דבר אינן
מאושרות לה על-
.ידי ועדת הבחירות המרכזית
:מדובר במועדים הבאים
-
בבחירות לכנסת–
לפי סעיף63
לחוק הבחירות לכנסת, אישור רשימת מועמדים על ידי
ועדת הבחירות המרכזית יהיה לא יאוחר מהיום ה-
30
.שלפני יום הבחירות
-
בבחירות לרשויות מקומיות–
לפי סעיף41
לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), אישור
רשימת מועמדים על ידי מנהל הבחירות יהיה לא יאוחר מהיום ה-
20
.שלפני יום הבחירות
-
בבחירות למועצות אזוריות–
לפי סעיף165
,)לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות
אישור רשימת מועמדים על ידי מנהל הבחירות יהיה לא י
אוחר מהיום ה-
20
שלפני יום
.הבחירות
תיקון סעיף8
"לחוק שעניינו "איסור של תכניות וכיבודים
(סעיף12
לטיוטת הצעת
)החוק
8
.
איסור
של תכניות וכיבודים
על מתנות והופעת אמנים
)(א לא ת
הא תעמ ,ולת בחירות מלווה תכניות בידור
לרבות ובכלל זה הופעות של אמנים ,
נגינה , זמרה, והצגת סרטים
ונשיאת לפידים ;
)(ב
לא
תה,א תעמולת בחירות קשורה במתן מתנות
ופרט למסיבות בבתים פרטיים לא תהא
.קשורה בהגשת מאכלים או משקאות משכרים
האיס
ור על הצגת סרטים לא י
לוח על ש ידור
תעמולת בחירות בטלוויזיה לפי סעיף15
"א. לעניין זה, "משקה משכר–
כהגדרתו בסעיף184
לחוק העונשין, התשל"ז-
1977
;אין נפקה מינה במתנה אם הי
ת ה כסף, שווה כסף, שירות או טובת
,הנאה אחרת
למעט
הסעת
;בוחר בכלי רכב אל מקום הקלפי וממנו לצורך הצבעתו
ועדת ביניש
בחנה את האיסור על חלוקת מתנות בקשר עם תעמולת בחירות, וסברה שהאיזון שקבע
בית המשפט העליון בפרשת
שרלי הבדו22
הוא הסדר ראוי המאזן בין הזכויות המתנגשות. על פי
"דעת הרוב בפרשת שרלי הבדו, המבחן שלפיו ייקבע האם החפץ שהועבר הוא בבחינת "מתנה
כמשמעותה בסעיף8 לחוק ה "תעמולה, הוא "מבחן התכלית הדומיננטית
מנקודת מבטו של הבוחר
הסביר , כלומר, הדגש במבחן אינו על כוונתו של מעניק החפץ, או על ערכו האובייקטיבי, אלא על
האופן שבו הוא נתפס מבחינה
סובייקטיבית בידי הבוחרים .
הנוסח המוצע אינו מכריע בי
ן הגרסאות השונות שהיו בדעת הרוב באשר למבחן האמור , אלא מותיר
את יישומו של הסעיף לשיקול דעתו.של יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית
,בנוסף למבחן המהותי העומד ביסוד הסעיף ועדת
ביניש
ביקשה
לחדד את נוסח הסעיף
ולהפריד
בין האיסור על הופעת אמנים לבין האיסור על קבלת מתנות , תוך מחיקת האיסור על נשיאת לפידים
שנתפס כארכאי . כמו כן, בשל העובדה שחלוקת מזון וכיבוד בקשר עם תעמולת בחירות הם דוגמה
ספציפית למתנה אסורה , בחרה הוועדה למחוק את האיזכורים לדוגמאות אלה מהסעיף, מבלי
לפגוע באיסור המהותי .
בהקשר זה יוער, כי האיסור על מתן מתנות שבסעיף8
לחוק, הוא איסור
22
דנ גץ15
/
1525
'ח"כ ד"ר אחמד טיבי נ
מפלגת ישראל ביתנו (
2017
).
15
נפרד, רחב וגורף יותר מעבירת שוחד הבחירות שבסעיפים122
ו-
123
,לחוק הבחירות לכנסת. זאת
.נוכח העובדה שהיסוד של ניסיון להשפיע על הצבעתו של הבוחר אינו נדרש בו
כמו כן, ביקשה הוועדה להוסיף הבהרה שהאיסור ,על מתן מתנות חל באופן רחב בין אם המתנה
היא כסף, שווה כסף, שירות או טובת הנאה אחרת
, למעט הסעת הבוחר לקלפי .