חומר רקע
1
ט' באייר
תשפ"ב
10
במאי
2022
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה כללי לדיון בוועדת החוקה ביום11.5.2022
בהצעת חוק-
/יסוד: זכויות בהליך הפלילי (מ1523
)
–
'הכנה לקריאה השנייה והשלישית (דיון מס1)
ההצעה המונחת בפני הוועדה
היא הצעה ממשלתית, המבקשת לעגן בחוק-
יסוד חדש רשימה של זכויות יסוד
בהליך הפלילי .
זאת כדי להוסיף נדבך נוסף
ל
מגילת זכויות האדם של
.מדינת ישראל
חקיקה של חוק-
יסוד היא אירוע משמעותי מבחינה משטרית משחוקתה
של מדינה נועדה להתוות את אופייה
ולשקף
הסכמה על כללי המשחק ו.ערכי היסוד המשותפים
מעבר לכך, מבחינה משפטית–
הוראות חוקי היסוד
נ
מצאות
ברמה נורמטיבית גבוהה יותר משל החקיקה הרגילה, כך שההוראות שייקבעו בחוק היסוד המוצע
.יגבילו את כוחה של הכנסת לחוקק חוקים שיפגעו בהן
לחקיקת חוק יסוד המעגן זכויות בהליך הפלילי חשיבות
מיוחדת על רקע פערי הכוחות הגדולים בין השלטון ובין חשוד, עצור או נאשם, שהם אינהרנטיים להליך
ה
פלילי.
בהמשך דיוני הוועדה
נ פרסם מסמכי רקע מפורטים
באשר לסעיפי
ם השונים שב .הצעת חוק היסוד במסמך זה
יוצגו
רקע משפטי כלל י ושאלות
מקדמיות
רוחביות
לד
יון
, ואלה עיקרן:
1.
ן מה מטר
ו ת חקיקת חוק היסוד וכיצד
מ טרות אלה
משליכ
ות
על
נוסחו?
2.
מה משמעות הבחירה להתמקד בזכויות בהליך
ה
פלילי
, ולא ב זכויות החלות בהליכים
אחרים
שבהם
יש פגיעה בחירותם של פרטים(
למשל
אשפוז פסיכיאטרי כפוי או מעצר מינהלי ), או
ב הליכים אחרים
שיש בהם פגיעה בזכויות?כמו דין משמעתי
3.
אילו זכויות או עקרונות ראוי לעגן בחוק היסוד המוצע
לעומת
הסדרים
ש ,יש להותיר לחקיקה רגילה
ומהו העיקרון המנחה שלפיו נבחרו הזכויות )(או העקרונות?שנכללו בהצעת חוק היסוד
4.
באיזו מיד ה נועד חוק היסוד להרחיב את ההגנה על זכויות מסוימות בהליך הפלילי ולקבוע את מה
שהכנסת סבורה שהוא הרף
הראוי , ובאיזו מידה הוא נועד לעגן ברמה החוקתית את הדין הקיים בכל
אחת מהסוגיות הנוגעות לעניין?
5.
מה יהיה היחס בין הזכויות שיעוגנו בחוק היסוד החדש לבין זכויות המעוגנות כבר היום ברמה
החוקתית (הנגזר
ות
)מהזכות לכבוד או לחירות?? האם לפסקת "שמירת הדינים" יש השפעה על כך
6.
מהי הצורה שבה יש לעגן את הזכויות והעקרונות שיוחלט לקבוע ברמה החוקתית–
מבחינת ההבחנה
שבין
""עקרונות" ו"זכויות
ו מבחינת
רמת ההפשטה בניסוח הזכויות?
א.
רקע
כללי
ב שונה מהמקובל ,במדינות אחרות
ל ישראל אין מסמך אחוד המהווה את חוקת המדינה. בהתאם למה שידוע
כ"פשרת הררי" משנת1950, החוקה מורכבת "פרקים-
"פרקים כך .שכל חוק יסוד מהווה פרק בחוקת המדינה
עד היום חוקקה הכנסת13
חוקי-יסוד, ובהם שני
חוקי יסוד שמקובל לראות בהם את
מגילת זכויות האדם
של
המדינה– חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק.
2
אף כי עדיין קיימת מחלוקת בעניין זה בחברה הישראלית, החל מפסק הדין בעניין בנק המזרחי משנת1995
,
העמדה שהתקבלה בפסיקת בתי המשפט בישראל, אשר משליכה גם על פעולות הרשות המחוקקת והרשות
,המבצעת היא כי חוקי יסוד הם בעלי מעמד גבוה יותר מזה של חוקים רגילים ובית המשפט יכול לפסול חוק
"רגיל" הסותר חוק יסוד שלא בהתאם לתנאים ל"פגיעה"
שנקבעו
ב חוק היסוד(
,למשל
ב התאם לתנאי פסקת
הגבלה). כ ,מו כן
ניתנת עד יפות
פרשנית
לנורמה
החוקתית , כך שחקיקה "רגילה" תפורש ככל הניתן כך שלא
תסתור את הנורמה החוקתית .
,במהלך השנים
קודמו הצעות שונות ל
כונן חוקה
כוללת למדינת ישראל וכן באופן ספציפי ניסיונות לחוקק
חוקי-
יסוד המעגנים זכויות בהליכים משפטיים אך עד היום ניסיונות אלה לא צלחו. עם זאת, בתי המשפט"גזרו"
מהזכות לכבוד והזכות לחירות
המעוגנ
ות בחוק-
יסוד: כבוד האדם וחירותו זכויות שונות הקשורות בהליך
.הפלילי
ב.
מרכיבי הצעת החוק
ניתן לחלק את חוק היסוד
המוצע למספר
חלקים–
1.
סעיפי
פתיחה
(סעיפים1 ו-
2) – בהם
מוצע לקבוע את עקרונות
ה יסוד של
החוק ;
ואת מטרת
החוק –
אלו
סעיפים כללי,ים
הדומים לסעיפים הקיימים כבר היום
בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-
יסוד: חופש
העיסוק ., אך לא זהים להם
2.
הזכויות ועקרונות היסוד –
חלק זה כולל את רשימת הזכויות
ועקרונות היסוד שהוחלט לעגן
כנורמות
חוקתיות, ו
ניתן לסווג
ן
:לשני סוגים עיקריים
-
רשימת זכויות
ו
עקרונות-
יסוד
כלליים שיחולו על כל הליך מעצר, חקירה ו
משפט פליליים
(סעיפים3
עד
12
)
:הזכות להליך הוגן; עיקרון החוקיות ;; עיקרון האשמה; חזקת החפות" איסור על
סיכון כפול"
;ה זכות
לאי-
;הפללה עצמית; הזכות לייצוג משפטי
זכויות בהליך מעצר; זכויות בהליך חקירה ;
.סוגי ענישה אסורה
-
ז
כויות של אוכלוסיות מיוחדות בהליך
(סעיפים13
עד16
):
סעיפים הכוללים התייחסות מיוחדת למימוש
הזכויות ול חובה להבטיח התאמות
ל אנשים מאוכלוסיות מיוחדות– קטינים; אנשים עם מוגבלות;
אנשים
שאינם דוב
רים את השפה העברית; ו
נפגעי עבירה.
3.
סעיפי מסגרת
(סעיפים17
עד20
) –
כוללים הוראות
ה דומות בעיקרן להוראות הקיימות
בחוק-
יסוד: כבוד
האדם וחירותו ובחוק-יסוד: חופש העיסוק, והם נותנים מסגרת כללית ל .חוק היסוד סעיף
הפגיעה בזכויות
כולל את פסקת ההגבלה המוכרת,
;שמסדירה את התנאים לפגיעה מותרת בזכויות היסוד המוגנות
סעיף
התחולה,
;הוא פסקת הכיבוד, מעגן את חובת רשויות השלטון לכבד את הזכויות שלפי חוק היסוד
ס עיף
יציבות החוק קובע
את היחס שבין חוק היסוד לבין ;תקנות שעת חירום
ו בסעיף
הנוקשות
מוצע לקבוע כי
שינוי
חוק ה יסוד
יתאפשר רק בחוק-יסוד שיתקבל ב רוב של61
חברי הכנסת.
4.
שמירת דינים
(סעיף21
) –
מוצע לקבוע
כי
חוק היסוד המוצע לא יפגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב
תחילתו , בדומה להוראת סעיף10
לחוק-
:יסוד
כבוד האדם וחירותו.
3
ג.
ש
אלות עקרוניות
1.
מטר
ת חקיקת חוק היסוד
ההצעה כוללת עיגון של זכויות ועקרונות יסוד
ב הליך הפלילי שיקבלו
מעמד חוקתי במסגרת חוק-
יסוד ייעודי
שעוסק רק בהליך
זה .
חלק מהזכויות הללו נהנות כבר היום ממעמד של זכויות
חוקתיות
משום שפורשו בפסיקה
כנגזרות מהזכות לכבוד ולחירות המעוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו .
יחד עם זאת, דומה כי יש
משמעות לא מבוטלת לעיגון הזכויות ב אופן
מפורש בחוק-יסוד . ככלל, מצופה כי זכות
ש תעוגן במפורש בחוק יסוד תיהנה מהגנה רחבה יותר–
הן מבחינת צמצום היכולת של המחוקק לקבוע הוראות
שיפגעו
בה
; הן מבחינת היקף ההגנה הרחב יותר שיינתן ל
ה
בפסיקת בית המשפט; והן מבחינת ההשפעה שתהיה
לכך על
.אופן הפעולה של רשויות האכיפה
,בנוסף ,במבט כללי יותר
חוקה , ובישראל–
חוקי היסוד, הם בעלי
ערך ציבורי
חינוכי ומבטאים הסכמה רחבה
על ערכי היסוד המשותפים בחברה
שאינם נתונים לשינויים תכופים
בהינתן רוב
"רגיל" לכך.
ה הצדקה למתן עיגון
חוקתי מפורש ל
זכויות בהליך הפלילי דווקא
(ולא לזכויות אחרות או לזכויות בהליכי
)משפט אחרים למשל ,הי א בראש ובראשונה
ב של
יחסי הכוחות הבלתי שוויוניים
בין רשויות האכיפה לבין הפרט
שההליך מתנהל נגדו, ב פוגעניות הרבה
הטמונה בהליך הפלילי ובסנקציה שניתן להשית על הפרט בסופו
וכן
בסטיגמה הכרוכה בהרשעה הפלילית .מן הצד השני ,ל חקיקת חוק יסוד נפרד לעניין זכויות בהליך הפלילי
עלולים להיות גם חסרונות
, ובהם חשש ל
חוסר בהירות ב
שאלת ה יחס בין זכויות היסוד החדשות לזכויות
הקיימות כיום
, פגיעה ביציבות ובוודאות המשפטית ,ו
פיחו ת במעמדן של זכויות
שאינ
ן נכלל
ות ב
חוק היסוד.
על רקע ,השיקולים השונים
מוצע
כי הוועדה
תדון בהצדקות לחקיקת חוק היסוד במתכונתו המוצעת ו תיתן
דעתה ל
אופן ש בו ניתן יהיה למקסם את היתרונות הגלומים
בו
מבחינת הגנה על זכויות תוך צמצום החששות
המוזכרים לעיל.
,באופן ספציפי מוצע לתת את הדעת לאופן שבו"סעיף "שמירת הדינים
המוצע ישליך על
הגשמת תכלי ה ת
חקיק
ה ,ובפרט ל חשש שסעיף
כזה
שאינו מוגבל בזמן יצמצם משמעותית את השפעתו של חוק
היסוד,
עלול ליצור תמריץ להימנע מתיקון ,החקיקה הקיימת ואף ליצור חוסר בהירות פרשנית
ביחס ל זכויות
"הנגזרות" מחוק-יסוד: כב
וד האדם וחירותו והכפופות לפסקת שמירת הדינים
שחלה רק עד לשנת1992
.
2.
היקף התפרשות חוק היסוד
מוצע כי הוועדה תדון בשאלת ,היקף התפרשותו של חוק היסוד המוצע בין היתר
בהיבטים הבאים –
(א)
סוגי ההליכים שחוק היסוד חל עליהם
,לפי ההצעה הזכויות המעוגנות ב
חוק היסוד יחול
ו
" על
הליך פלילי"
הכולל– "הליך חקירה, הליך מ עצר ומשפט
פלילי" (סעיף2
:להצעה), ועל הליכים אלה בלבד. להגבלה זו יש מספר משמעויות
חוק היסוד המוצע
לא נותן מעמד חוקתי לזכויות ב הליכים משפטיים
שאינם פליליים .
,כך למשל הוא
אינו
מעגן את הזכות להליך
הוגן כזכות יסוד בכל הליך משפטי
, או את זכות הגישה לערכאות שיפוטיות.
חוק היסוד המוצע אינו מעניק
הגנה חוקתית לזכויות הנפגעות
בעת שנשללת חירותו של אדם בידי רשויות
המדינה שלא במסגרת הליך פלילי,
כגון
במעצר מינהלי או ב
אשפוז כפוי.
4
ח וק היסוד המוצע אינו חל
על
הליכים
בעלי
היבט עונשי" שאינם
הליך פלילי" במובנו הקלאסי, למשל
הליך
משמעתי או
הליך מינהלי הכולל הטלת
עיצום כספי .
י
וער כי
לפי דברי ההסבר, ההצעה
כן
תחול על
מערכת המשפט הפלילי הצבאית,
שפועלת מכוח חוק השיפוט
הצבאי, התשט"ו-
1955
, אך ביישום פסקת ההגבלה
בהליך זה יילקחו בחשבון מאפייני
ו ה
ייחודיים .
ההצעה
אינה
כוללת גם הגנה על
זכויות האדם במאסר ., שהוא תוצאה ישירה של ההליך הפלילי
בהתאם לכך, מוצע ראשית לדון בשאלת תחולתו של המונח "הליך"פלילי , למשל, האם הוא חל על הליך שבו
,מוטל קנס מינהלי? מעבר לכך מוצע כי הוועדה תבחן האם יש מקום להרחיב את תחולת חוק היסוד כך שיחול
מעבר להליך הפלילי גם על הליכים נוספים מ
בין אלה
.שפורטו לעיל
(ב)
הזכויות המנויות
כמפורט
,לעיל
ההצעה
כוללת שורה
של זכויות ועקרונות יסודיים בהליך הפלילי. מרבית
ם מעוגנים
גם בחוקות
אחרות, ואף הוצעו ,בהצעות חוקה קודמות בישראל, דוגמת הזכות להליך הוגן, עקרון החוקיות, חזקת החפות
.הזכות לייצוג משפטי וכיו"ב
בהיבטים מסוימים העיגון המוצע בחוק היסוד אף
רחב מהמקובל
בחוקות אחרות
וכולל זכויות ועקרונות שאינ
ם
מעוגנ
ים במפורש בחוק
ות
של מדינות אחרות דוגמת
עקרון האשמה
ה או זכות להתאמות לאוכלוסיות מיוחדות
דוגמת אנשים עם
מוגבלות לכל מי שהוא צד להליך.
,מצד שני בהיבטים אחרים, העיגון המוצע
צר יותר מ המקובל בחוקות אחרות. בכלל זה, אין עיגון של זכויות
ספציפיות הנוגעות
ל
ניהול ה
משפט הפלילי עצמו (מעבר לעיגון הזכות הכללית להליך הוגן
בסעיף3 להצעה ). כך
למשל, אין בנוסח המוצע עיגון זכותו של הנאשם"להתעמת"
עם העדים המעידים נגדו (כמו בחוקה
האמריקאית)
או זכותו לקיים חקירה)נגדית (כמו בחוקה הדרום אפריקאית;
הזכות
ל"משפט מהיר"
(כמו
בחוקה האמריקאית) או בתוך"זמן סביר"
(כמו ,במגילת הזכויות הקנדית). כמו כן ,למשל אין בנוסח המוצע
זכות לקבלת ייצוג משפטי במימון המדינה
למי שידו אינה משגת)(כמו שנקבע בחוקות שונות בעולם.
לאור האמור, מוצ ע
כי הוועדה תבחן באופן כללי
מהו
העיקרון
המנחה שלפיו ייבחרו הזכויות
שיכללו ב חוק
היסוד , ובאופן ספציפי-
אילו זכויות או עקרונות ראוי לעגן בחוק היסוד ואילו ?יש להותיר לחקיקה רגילה
(ג)
ה יחס בין הזכויות המעוגנות בחוק היסוד
ובין ה
דין הקיים
חוק היסוד המוצע נחקק על רקע מערכת קיימת של דינים
בתחום הפלילי.
,בכלל זה יש זכויות
המעוגנות במפורש
בחוקי היסוד הקיימים שהן בעלות השלכה על המשפט הפלילי דוגמת
הזכות לחירות
ש
בחוק-
יסוד: כבוד האדם
וחירותו; יש"זכויות חוקתיות "נגזרות
שהפסיקה ""גזרה( מהזכות לחירות או לכבוד) כמו הזכות
להליך הוגן
או חזקת החפות;
יש עקרונות וזכויות
המעוגנים בחקיקה רגילה –
למשל עקרון החוקיות או
האשמה ש בחלק
הכללי
ב
חוק העונשין, התשל"ז-
1977
, ויש זכויות
ש
הוכרו בפסיקה
כמו זכות ההיוועצות של חשוד
עם עורך דין.
,נוכח המצב המתואר שאלת
ה מפתח הראשונה ,ביחס להשלכותיו של חוק היסוד היא באיזו מידה נועד חוק
היסוד לעגן ברמה החוקתית את
הזכויות בהתאם להיקפן כפי שהוא מוגדר בדין הקיים כיום
, ובאיזו מידה
מבקש חוק היסוד גם
לשנות
בפועל את המצב המשפטי הקיים
ביחס ל זכויות מסוימות ולקבוע לגביהן את מה
שהכנסת סבורה שהוא הרף החוקתי
הראוי.
5
שאלה נוספת -
אשר יכולה להשליך על גיבוש נוסחו של חוק היסוד החדש היא שאלת היחס שבין הזכויות
המעוגנות בחוק היסוד החדש ובין זכויות שהוכרו קודם לכן
כזכויות חוקתיות, זכויות המעוגנות בחוק או זכויות
פסיקתיות. בכלל זה ,מה מעמדן של זכויות ש"נגזרו" בעבר מהזכות לחירות או לכבוד המעוגנ
ו
ת בחוק-
:יסוד
כבוד האדם וחירותו , וכעת מוצע כי
ייקבעו במפורש בחוק היסוד החדש?
האם
ההגנה החוקתית עליהן תהיה
מוגבלת למסגרת שתיקבע
בחוק היסוד החדש ביחס לאותה זכות, או שניתן יהיה עדיין לקבל סעד מכוח חוק-
יסוד: כבוד האדם וחירותו ביחס לתחומים של הזכות
ש"נשארו בחוץ"
?
,מעבר לכך
כיצד משפיעה
פס
קת שמירת הדינים
המוצעת ?בהקשר זה האם כשבאים לערוך בחינה חוקתית
ל חקיקה רגילה שהתקבלה
לפני חקיקת חוק היסוד החדש
(ולכן תהיה
כפופה
)לפסקת שמירת הדינים המוצעת,
אך
לאחר מועד חקיקת חוק-
יסוד: כבוד האדם וחירותו (ולכן
אינה כפופה לפסקת שמירת הדינים של אותו חוק-
)יסוד ,
ניתן יהיה
להמשיך ו להתבסס
על חוק-
?יסוד: כבוד האדם וחירותו
3.
צורה
מוצע כי הוועדה תיתן דעתה
לאופן שבו יש
.לעגן את הזכויות שיוחלט לקבוע ברמה החוקתית
(א)
עקרונות או זכויות
על-
,פי שמו חוק היסוד נועד לעגן
זכויות בהליך הפלילי,. ואולם
בפועל רק חלק מהסעיפים המוצעים
מנוסחים כמעגנים
זכויות
דוגמת הזכות להליך הוגן(
"כל אדם
זכאי
לכך שהליך פלילי שהוא צד לו יהיה
הוגן") או הזכות למניעת הפללה עצמית ("כל אדם
זכאי
שלא להפליל את עצמו בעת גביית הודעתו בחקירה
)"פלילית.
סעיפים אחרים מנוסחים
כעקרונות כלליים ,, כמעין הוראה לבית המשפט או לרשויות התביעה
דוגמת עקרון האשמה ("לא תוטל אחריות פלילית באין אשמה"), או עקרון "הסיכון הכפול" ("אין להאשים
.)"אדם בשל מעשה או מחדל שבשלו הורשע או זוכה בעבר בהליך פלילי
חוסר האחידות האמורה עלולה ליצור שאלות פרשניות
באשר להבדלים
בין סעיפים המנוסחים כעקרונות
לבין כאלה המנוסחים כזכויות, ובפרט ביחס לתחולת פסקת ההגבלה, העוסקת בהגבלה על
זכויות.
מוצע כי הוועדה תיתן את דעתה לסוגיה זו ותבחן האם יש
לנסח את הסעיפים השונים בצורה אחידה.
(ב)
עיגון כללי או מפורט
סוגיה נוספת
שמוצע להידרש לה היא מידת הפירוט ביחס לכל זכות או עקרון .ה ,אם נכון, כעניין עקרוני
לנסח בפירוט
את הזכויות ואת
מאפייניהן הפנימיים
או לבחור
בניסוח קצר ותמציתי
שהוא רחב יותר
ועמום יותר מבחינת היקף התפרשותו .
עיגון
מפורט
מוביל למתן הגנה חזקה יותר
ל מרכיבים
ה
מעוגנים של הזכות , ומספק הכוונה מפורשת יותר
,לרשויות האכיפה. מנגד
עיגון קצר ותמציתי
של זכויות תואם את השאיפה שחוק היסוד יהיה יציב לאורך
זמן משו ם שניתן יהיה לפתח פרשנית את הזכות בהתאם לשינוי העיתים, ועיגון מסוג זה אף אינו מעורר
חשש לפגיעה ברמת ההגנה על
מ רכיבי הזכות
ש אינם מעוגנים במפורש
בחוק היסוד.
,מוצע כי הוועדה תבחן ביחס לכל זכות או עקרון שמוצע לעגן בחוק היסוד האם יש מקום לעגנו בנוסח
כללי יותר או בנוסח פרטני יותר.