חומר רקע
:לכבוד ח"כ גלעד קריב, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט
10
מאי2022
חברי ועדת החוקה, חוק משפט של הכנסת
ט' אייר תשפ"ב
:הנדון הצעת
חוק-
יסוד: זכויות
בהליך
הפלילי
הצעת החוק שבנדון מציעה לכונן ח
וק יסוד חדש שיעגן ברמה העל-
חוקית זכויות בתחום
ההליך הפלילי: הזכות להליך פלילי הוגן, הזכות לייצוג משפטי בפלילים, עקרונות יסוד
,באחריות הפלילית, חזקת החפות, הזכות נגד סיכון כפול, הזכות נגד הפללה עצמית
זכויות בהליכי מעצר וחקירה, זכויות של נפגעי עבירה, זכויות ,כנגד ענישה אסורה
.וזכויות של קטינים ושל אנשים עם מוגבלויות בדבר מימוש זכויותיהם אלה
אנחנו מברכים על קידום חוק-
יסוד: זכויות בהליך הפלילי . זה כשלושה עשורים, מאז
שנחקקו חוקי היסוד הקודמים שעיגנו זכויות אדם בישראל, חוק-
יסוד: כבוד האדם
וחירותו וח
וק-
.יסוד: חופש העיסוק, לא חוקקה הכנסת חוקי יסוד שעסקו בזכויות אדם
היוזמה לכונן את חוק היסוד המוצע היא ברוכה ו ראוי כי הכנסת תמשיך ותשלים את
מגילת הזכויות של חוקת ישראל המתגבשת. אמנם הזכות להליך הוגן העומדת בבסיס
חוק היסוד המוצע
הוכר
ה בפסיקת בית המשפט הע
ליון כזכות בת של הזכות לכבוד
האדם ,המעוגנת בחוק-יסוד :כבוד האדם וחירותו ,
אולם
עד
כה
לא הוכר מעמדה
החוקתי במפורש בחוק
יסוד .על כן ,ההגנה החוקתית שזכ ו לה עד היום הזכויות בחוק
היסוד המוצע
היא הגנה חלשה ,וההדרכה של
רשויות אכיפת החוק לשמור על זכויות
אלו עמומה .
,משום כך אכן
נחוץ לעגן במפורש את הזכות
להליך הוגן ואת זכויות
המשנה שלה בחוק יסוד :. (להרחבה ראו ,גיא לוריא, עמיר פוקס ודפני בנבניסטי חוק
יסוד: זכויות במשפט ,
2021
.)
עם ,זאת
אנו סבורים שיש מקום לתקן א
ת נוסח חוק היסוד המוצע , משום שהוא צר
מדי בהיקף פריסתו בשלושה מובנים עיקריים( :
1
) תחולתו בזמן רק על חקיקה
( ;שתחוקק בעתיד2)
( ;תחולתו על התחום הפלילי בלבד3
) גישה "רזה" להיקף חלק
מהזכויות. בנוסף, אנו סבורים שיש להעניק לזכויות המפורטות ב
הצעת החוק
הגנה
.חזקה יותר
.להלן נפרט על ליקויים אלה
א. שמירת דינים–
תחולה בזמן רק על חקיקה עתידית
1.
ב
הצעת החוק
שבנדון מוצע לקבוע כי חוק היסוד אינו פוגע בתקפו של דין שהיה
קיים ערב תחילתו, בדומה להוראת "שמירת הדינים" הקבועה בחוק-
:יסוד
.כבוד האדם וחירותו
2.
אנו
סבורים שקביעה זו תצמצם עד מאוד את המשמעות המעשית של חוק
היסוד המוצע , וזאת כאשר אין לקביעה זו הצדקה עקרונית. אנו מסכימים
ש רצוי לתת למדינה שהות של שנים אחדות לבחון אם יש מקום לתקן את
החקיקה הקיימת בתחום הפלילי כדי שתעמוד בדרישות חוק היסוד, ולכן ראוי
לקבוע פסקת שמירת דינים למספר שנים מוגבל. אולם אין זה ראוי להעניק לכל
החקיקה
בתחום הפלילי חסינות מתחולת חוק היסוד המוצע, רק בשל החשש
מפני "דיון מחודש בכלל ההסדרים החוקיים שנקבעו בתחום זה" (כאמור
,"בדברי ההסבר). אם ההסדרים האלה אכן קבעו "איזונים קפדניים
כפי שנטען
בדברי ההסבר, אין לחשוש מפני דיון שיפוטי נוסף בהם. אם החקיקה הקיימת
,סותרת את ההוראות המוצעות בחוק היסוד אין לה מקום בספר החוקים של
מדינת ישראל. יש לזכור את הרקע המ יוחד של הפשרה שהוכנסה לחוקי היסוד
של1992
, שכללה את שמירת הדינים. מדובר בחשש שהיה אז מפני ערעור
איזונים פוליטיים עדינים בהקשר לדת
ו מדינה ולזהותה של המדינה. בניגוד
לכך, לנושא של זכויות חשודים והליך הוגן אין הקשר פוליטי רגיש ויש תמיכה
פוליטית רחבה בחיזוק ההג נה על זכויות אלה. מעבר לכך, בניגוד לעמימות
הזכויות שנחקקו אז והחשש שהדבר העלה מפני השלכות לא צפויות על חקיקה
,קודמת, כאן מדובר בתחום מוגדר וברור. מכאן החלטה שלא להחיל אותו על
כל קורפוס החקיקה (ובעיקר חוקי סדר הדין הפלילי וחוק העונשין, אך לא רק
,הם) שכבר קיים, יהיה בבחינת "מה הועילו חכמים בתקנתם?". שכן להעביר
חוק יסוד המסדיר את הזכויות במשפט הפלילי, באופן חגיגי, אך למעשה
להופכו לחוק יסוד
שכל החקיקה העוסקת בזכויות במשפט הפלילי חסינה
"מפניו, למעט רפורמות עתידיות יהא בבחינת "ללכת עם ולהרגיש בלי
החות רת במידת
רבה
תחת מטרות
חוק היסוד
. מה-
גם ששמירת הדינים עלולה
ליצור תמריץ שלילי ביחס לאימוץ רפורמות כאלה ולתיקונים מתבקשים
בחקיקה הקיימת ,
לדוגמה
עלולה ל היווצר רתיעה
של הממש
ל ה מפני תיקוני
חקיקה
אפילו אם אלה יטיבו
עם זכויות חשודים או נ
א
שמים
, רק משום ש כך
עלול
הסדר חקיקתי ישן לצאת מהגנת שמירת הדינים .
3.
יש לשים לב גם כי התוצאה היא שתיווצר אנומליה חוקתית, לפיה חוקים
העוסקים בסדר הדין הפלילי, ותיקונים מסויימים בחוק העונשי ן, שנכנסו
לתוקף בין השנים1992
ל-
2022
, יעמדו לביקורת חוקתית דווקא לאור חוק יסוד
כבוד האדם וחירותו שמעגן עקרונות כלליים מאד, בעוד שיש בנמצא חוק יסוד
ספציפי שאמור להסדיר את ההגנה החוקתית על זכויות והליכים אלה בדיוק–
שלא יחול בגלל פסקת שמירת הדינים שבו .
.ב תחולת חוק היסוד המוצע
על ה הליך הפלילי בלבד
4.
אנו סבורים שזוהי טעות לעגן את הזכות להליך הוגן בהליך הפלילי בלבד, כפי
שמוצע ב הצעת חוק היסוד .
הזכות להליך הוגן היא זכות מסגרת אשר צריכה
לחול בכל הליך, לרבות בהליכים מנהליים ואזרחיים שהמדינה יוזמת, משום
שהסי כון לזכויות האדם בהם לעיתים אינו נופל מזה ש בהליכים פליליים, וגם
בהם חבה המדינה חובה לקיים או להבטיח הליך הוגן (למשל, זכות השימוע
.)במסגרת הזכות להליך מנהלי הוגן או מתן סיוע משפטי במקרים מתאימים
אופייה הרחב והפתוח של זכות המסגרת להליך הוגן מחיי ב הכללה בחוק היסוד
של עיקרון כללי, שינוסח באופן רחב אשר יעגן את הזכות הרחבה הזאת בכל
הליך משפטי, ויאפשר את פיתוחה בחקיקה ובפסיקה ואת החלת ההגנה עליה
.לפי נסיבות שונות ומתוך ראייה רחבה. כך גם נהוג בחוקות רבות לדוגמה ,
בסעיף3 ל
הצעת חוק היסוד ("כל אדם זכאי לכ ך שהליך פלילי שהוא צד לו יהיה
,)"הוגן
."ניתן להחליף את המילה "פלילי" במילה "משפטי
5.
,בהמשך לכך, זכויות כגון הזכות לכשרות משפטית, זכות הגישה לערכאות
הזכות להליך מנהלי הוגן, ו
הוראות מוסדיות (לדוגמה, אי-תלות שיפוטית ,
פומביות ,
או
שפיטה תוך זמן סביר )
הן הוראות הנכונות להליכים משפטיים
רבים וחשוב לעג
ן
אותן בחוק יסוד. ההתמקדות בהליך הפלילי מחמיצה
הזדמנות פז לעשות זאת .
6.
לשם הדוגמה, אם המדינה מקיימת הליך משמעתי, התוצאות המעשיות
מבחינת הנאשם עלולות להיות חמור ות לא פחות מאשר בהליך פלילי. האם אין
הצדקה להשוות את ההגנה החוקתית על זכויותיו להליך הוגן לזכויות של
?נאשמים במשפט פלילי
לשם הדוגמה, לפני מספר חודשים התקבל פסק דין של
בית המשפט האירופי לזכויות אדם
,על הפרת הזכות להליך הוגן במשפט
בעקבות הפרת הזכות הזו כלפי עורכת דין בהליך משמעתי שקוים נגדה
(בעקבות הפגיעה באי-תלות השופטים).
חוק היסוד המוצע בנדון לא יגן על
[ נפגעת שכזו
ראו:
Application no. 43447/19 Reczkowicz v. Poland (July
22, 2021)
.]
7.
הגישה הצרה ה של
צעת חוק היסוד
מבחינה זו הנה בעייתית במיוחד על רקע
מגמה גוברת של הסטת האכיפה מהאפיק הפלילי לאפיק המנהלי, בין היתר
לנוכח הרגולציה המנהלית
ההולכת וגוברת, המביאה עימה אכיפה מוגברת .
,המסלול המנהלי כולל את היכולת להטיל סנקציות שונות, לדוגמה: קנסות
,הגבלות תנועה
.הריסת מבנים, שלילת רישיונות ועוד
ההצדקה ב דברי ההסבר
על כך שהחוק "מותיר בידי הנקנס את ההחלטה אם לשלם את הקנס, לבקש
את ביטולו או להודיע על רצונו להישפט" אינה משכנעת. להליכים המינהליים–
גם אם הם ככלל חמורים פחות מהליכים פליליים-
תוצאות חמורות מבחינת
הפרט ויש להם מאפיינים הפוגעים בזכותו של הפרט להליך הוגן, שהיא חלק
:בלתי נפרד מן ההליך המנהלי, ואינה שמורה רק להליך הפלילי (ראו רון שפירא
מאכיפה פלילית לאכיפה מנהלית', עמ
313-312
.)
8.
,יתרה מכך בתחומים אחרים, המערבים הגנה על אינטרסים ציבוריים ואשר
מיועדים לשם שמיר ה על שלטון החוק, המדינה גם מפעילה אכיפה אזרחית על
ידי הגשת תביעות אזרחיות, בין אם בהמשך להליך פלילי, ובין אם בלי קשר
.לכך
.גם בהליכים אלה מוצדקת הגנה חוקתית על הזכות להליך הוגן
ג. גישה רזה להיקף הזכויות המפורטות
9.
ה
צעת חוק היסוד
מפגינה גישה מצמצמת מבחינת
הי קף
ה זכויות המפורטות
:בה. נפרט בקצרה על הנושאים העיקריים
א.
הזכות לייצוג משפטי מוזכרת אך ורק בהיבט אחד של הזכות, החירות
,להיות מיוצג על ידי עורך דין. אולם אין זכר לזכות שנפוצה בחוקות של מדינות
ואף בנוסחים קודמים של חוק יסוד זה בישראל, של
ה זכות לייצוג המטילה
חובה על המדינה לספק ייצוג לאדם שידו אינה משגת לכך, לכל הפחות בהליך
:הפלילי (ראו
יואב ספיר "אשליות של קדמה: הזכות לייצוג בישראל מתקופת
"המנדט ועד לשנות השמונים מגמות בדיני ראיות ובסדר הדין הפלילי
397
,
411
.)
ב.
אף שמוצע ב
הצעת חוק היסוד
,לקבוע זכות לחזקת חפות זכויות
:נוספות הקשורות להליך הפלילי אינן מעוגנות במפורש
הוכחת אשמה מעבר
לספק סביר, הזכות להתגונן ולדעת את מהות ועילת
,האשמה ו הזכות לנהל
חקירה נגדית.
ג.
בזכויות בהליכי מעצר בנוסח חוק היסוד המוצע, לא מוזכרת
ה זכות
להודעה על דבר המעצר לקרוב משפחה של העצור, ואין ז כר לזכות העצור
להיפגש
ללא דיחוי עם עורך דין ולקבל הודעה על זכויותיו .
ד.
:אין הגנה במסגרת הצעת חוק היסוד לשלבים אחדים בהליך הפלילי
חיפוש, עיכוב, מתי ניתן לעצור ומתי ניתן לחפש, היחס לעד, והשלב שלאחר
.המשפט
ה.
בזכות מפני ענישה אסורה בנוסח חוק היסוד המוצע, היה מקום
להוסיף איסור על עונש משפיל. יש לדעתנו מקום גם לקבוע איסור על הטלת
.עונש מוות
10
.
לא ברור מדוע נגרע חלקן של זכויות חשובות אלה ומדוע חוק היסוד הישראלי
מעניק פחות הגנה לזכויות חשובות אלה בהשוואה לחוקות של דמוקרטיות
.אחרות
ד. הגנה חוקתית
מוחלשת
לזכויות המפורטות
11
. א
חת הבעיות ב
הצעת חוק היסוד , לדעתנו, היא ההגנה החוקתית החלשה
המוענקת בה לזכויות. לטעמנו, היה מקום להעניק הגנה חוקתית חזקה במיוחד
לזכויות אלה, והיינו מציעים ללכת
בהש ראת
מדינות ואמנות בינלאומיות
שאימצו
גישות האוסרות לחלוטין על פגיעה
בזכויות מסויימות או על פגיע ה
במהות או בליבה של כל ה
זכויו,ת להליך משפטי הוגן
וזאת באמצעות סיוג
פסקת ההגבלה בהתאם .
12
. בעיה נוספת שבאה לידי ביטוי ב
הצעת חוק היסוד
(גם אם בצורה הרבה פחות
חמורה מאשר בתזכיר החוק) היא
בכך שבמטרת החוק נקבע כי"
הגשמת
תכליות ההליך הפלילי תעשה תוך הגנה על זכויו ,ת היסוד של האדם בהליך זה
כדי לעגן בחוק-
יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית
ודמוקרטית".
נוסח זה שונה במובהק מנוסח חוקי היסוד האחרים העוסקים
.בזכויות ברור שתכליות המשפט הפלילי צריכות להילקח בחשבון במסגרת
.התכלית הראויה של חוקים המגבילים זכויות
אך ציו ן מפורש כזה, בסעיף
,המטרה
עלול לשדר מסר שגוי למחוקק לעתיד לבוא על כך שכביכול ההליך
ההוגן אינו אחת מתכליות ההליך הפלילי וכך להביא ל "הנמכת" החובה
להתחשב בזכויות שבחוק היסוד.
ההפך הוא הנכון: הזכויות שמוצע לעגן אותן
בחוק היסוד אינן נבדלות מתכליות ההליך הפלילי, ואינן מכשול בדרך להגשמת
תכליות
אלה , אלא הן חלק מתכליות ההליך הפלילי .
13
.
היה מקום לדעתנו לתת ביטוי מפורש בחוק היסוד גם לזכות
לפיצוי ש
ל
כל אדם
שנשללה חירותו שלא כדין .
לסיכום, אנו מברכים על קידומו של חוק היסוד המוצע
. אולם דווקא משום ש היוזמה
לחוק יסוד: זכויות במשפט היא כה חשובה ומבורכת, חיוני שההזדמנות לעשות מהלך
חוקתי משמעותי לא תוחמץ משום שאין הולכים בהצעה את הדרך כולה. אין סיבה
שישראל תזדנב בנושא זה אחרי דמוקרטיות אחרות. לדעתנו, יש מקום לתיקון
שירחיב
את היקף תחולתו של חוק הי ,סוד המוצע הן על חקיקה ישנה ,הן מעבר לתחום הפלילי
הן בהרחבת היקפן של הזכויות המפורטות בו, והן בהגנה החוקתית שתוענק לזכויות
.המוצעות
נציין כי תגובתנו ל
הצעת
חוק היסוד שבנדון מבוססת על מחקר שכתבנו בנושא ופורסם
:לאחרונה ,גיא לוריא, עמיר פוקס ודפני בנבניסטי
חוק יסוד: זכויות במשפט (
2021
,)
אשר בו פירטנו כיצד לדעתנו צריך להיראות חוק יסוד זה בהתחשב במצב הקיים
בישראל במישור החוקתי ובפסיקה; בהתבסס על ההיסטוריה של ההצעות לעיגון חוק
יסוד: זכויות במשפט; ולאור סקירה של חוקות של מדינות אחרות.
.רצ"ב מחקר זה
,בברכה
ד"ר עמיר פוקס
ד"ר
גיא לוריא
עו"ד דפני בנבניסטי
המכון הישראלי לדמוקרטיה