חומר רקע
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
1
כ"א
בא
ייר", תשפ
ב |
22.05.2022
:לכבוד
יו"ר
ועדת העבודה והרווחה
אפרת רייטן מרום
חברי ועדת העבודה והרווחה
:מספרנו2021.53
,שלום רב
:הנדון לקראת הדיון בתקנות שירות התעסוקה (
תשלומים ממבקש עבודה בקשר
לתיווך עבוד ה)(תיקון) התשפ"ב-
2022
לקראת הדיון שיערך ביום רביעי ה-
25
במאי2022
,להלן התייחסותנו
,לתקנות שבנדון1 במסגרת
"
פרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה,"
2
.של עמותת רווח נקי3
טיוטת הרגולציה, אותה פרסם משרד
הכלכלה והתעשיה
, מבקשת ל קבוע מחיר אותו רשאיות יהיו
לגבות לשכות תיווך פרטיות מעובדים זרים המבקשים עבודה, וכן את אופן תשלומו. בכך, הרגולציה
מבקשת לפתור פער חוקי, לפיו לשכות התיווך, אשר הכרחיות לתפקוד הענף, אינן יכולות לגבות תשלום
ראוי עבור עבודתן .
לאור הערותינו המפורטות
ה מט,
אנו מציעים לחברי הוועדה לדרוש ממשרד הכלכלה לבצע ניתוח מלא
.להשפעותיה של הרגולציה, טרם קיום דיון בתקנות אלו
,אם כך
להלן עיקר הערותינו לתהליך
גיבוש
התקנות (הערותינו המלאות נמצאות במסמך הניתוח
:)שמצורף כנספח א' למכתב זה
◼
הניתוח אינו עוסק בבעיה היסודית בשוק התיווך, ואינו בוחן חלופות ביחס לאסטרטגיית
ההתערבות הכללית. למעשה, הרגולציה מותקנת מכוח חוק שירות התעסוקה ה
תשי"ט-
1959
,
אשר לא נכתב דוחRIA
בעניינו. לפיכך, לא ניתן להניח כי האסטרטגיה הקבועה בו מיטבית, אלא
יש לבססה. בהתאם, ראוי היה לדון בבע יית פערי הכוחות הקיימים בשוק, ולבחון האם לאורם
קביעת מחיר מפוקח, הינה החלופה אשר ממקסמת את הערך החברתי. בתוך כך, כדאי היה לדון
בהשלכות הבלתי רצויות של אסטרטגיית התערבות זו, בראשן אפשרות קיומו של שוק שחור בו
.נגבים תשלומי מופרזים
◼
לא נערכה סקירה בין-לאומית ש ל חלופות לפתרון הבעיה. כך, כדאי היה לבחון האם מודל לשכות
התיווך הפרטיות מקובל בעולם, או שמא הוא חריג. כמו כן, כדאי היה לבחון האם ישנן מדינות
בהן המחיר המותר לגבייה אינו מפוקח, ומהן ההשלכות של מדיניות זו. לבסוף, בחינה של מדינות
1
כאמור, ניתוח זה
מתייחס לדוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם
בתאריך.12.2021
2
.באתר החקיקה הממשלתי
2
כאן
ניתן למצוא את כל מסמכי פרויקט "תו איכות"RIA
של עמותת רווח נקי, כולל
הדוחות המסכמים של הפרויקט
לשנת2019
ולשנת2020
.
3
עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי-
להגביר את
התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה חכמה. לאתר העמותה לחצו
כאן .
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
2
בהן הסדרים בילטראליים מהווים תנאי מקדים לגבייה מעובדים זרים, יכולה הייתה לדחות או
.לחזק את הטענה לפיה יש לאסור גבייה מעובד זר שלא הגיע במסגרתם
◼
נעדר מהדוח מנגנון מעקב ובקרה על יעדיי הרגולציה. לאור העובדה שהנושא הנידון מונח לפתחי
מקבלי ההחלטות שנים רבות, במהלכן נחקקו מספר הוראות שעה ש לא הוארך תוקפן עקב
האפקטיביות הנמוכה שלהן, נדרש היה לקבוע מנגנון מחייב לבחינה האם הרגולציה השיגה את
מטרותיה. בנוסף, כדאי היה לקבוע שיטת פעולה במידה שהרגולציה תיכשל, לדוגמא במצב בו
.המחיר שייקבע אינו יכסה את הוצאות הלשכה כמו כן, כדאי היה לקבוע שיטת
איסוף נתונים
מ הלשכות, במטרה ללמד על השגת תכלית
הרגולציה הנוכחית, וכן במטרה ל סייע במניעת גביית
.דמי תיווך מופרזים ובלתי חוקיים מעובדים זרים
,בברכה
עו"ד נילי אבן-
חן
רעות אושפיזאי
מנכ"לית
רכזת רגולציה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
3
'נספח א
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
4
י"ט בטבת,
"תשפ
ב |
23.12.2021
:לכבוד
גברת מיה מילר –
רפרנטית עובדים זרים
משרד הכלכלה והתעשיה-
זרוע העבודה
:מספרנו2021.53
,שלום רב
:הנדון ניתוח תו איכותRIA
:
דוח הערכת השפעות רגולציה בנושא תקנות שירות התעסוקה
(תשלומים ממבקש עבודה בקשר לתיווך עבודה(
מדד רווח נקי –
32.58
קטגוריה צהובה
הרינו
מתכבדים להציג בפניכם ניתוח של דוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם
ב
דצמבר
2021
בעניין,תקנות שירות התעסוקה4
.של עמותת רווח נקי5
ניתוח זה הינו חלק מ"
פרויקט תו איכותRIA: הערכת תהליכי רגולציה" ,
6
במסגרתו
מנותחים
תהליכי
גיבוש רגולציה, כפי שהם משתקפים בדוחות ה-
RIA
, מו ועברים
למשרדים המפיצים ולציבור הרחב ,
לצורך שיפור ביצוע
הליכי ה -
RIA
.
טיוטת
ה
רגולציה , אותה
פרסם משרד הכלכלה והתעשיה, מבקשת ל קבוע מחיר אותו רשאיות יהיו
לגבות לשכות תיווך פרטיות מעובדים זרים
המבקשים עבודה ., וכן את אופן תשלומו ,בכך הרגולציה
מבקשת לפתור
פער חוקי ,
לפיו
לשכות התיווך , אשר
הכרחיות לתפקוד הענף, אינן
יכולות לגבות תשלום
ראוי עבור עבודתן .
בטרם הניתוח, נציין כי השוק הנידון סובל מבעיות יסודיות רבות, בראשן הגבייה הבלתי חוקית מאלה
,המבקשים לעבוד בישראל עליה הצביע מבקר המדינה כבר בשנת2015
,, וטרם באה על פתרונה. אמנם
לשיטתנו, ראוי היה שהנושא יטופל בצורה הוליסטית, ויוצע הסדר קוהרנטי על ידי כלל המשרדים
הממשלתיים הרלוונט .יים
ואולם, דוח ה-
RIA
הנידון מתמקד בהיבט צר של הסוגייה, אשר נמצא
בסמכות משרד הכלכלה, ואינו מטפל ב פיקוח ואכיפה
על גביית התשלומים, אשר ב סמכות רשות
האוכלוסין וההגירה
. לפיכך,
.הניתוח נעשה בהתאם
,אם כך
בהתאם לניתוח שערכנו, תהליך זה נכלל ב
חלק העליון של ה
קטגוריה צהובה –
אלו תהליכים
ברמה
בינונית-
.גבוהה, שרצוי היה לשפרם טרם אימוץ הרגולציה ,כך
הניתוח שביצעתם
עורך בחינה
4
כאמור, ניתוח זה
מתייחס לדוח הערכת השפעות הרגולציה שפרסמתם
בתאריך.2021
.12
2
.באתר החקיקה הממשלתי
.למתודולוגיית הניתוח שלנו, ראו נספח א
5
עמותת רווח נקי הוקמה על ידי שורה של משפטנים וכלכלנים, במטרה לייעל את המשק הישראלי-
להגביר את
התחרות, השקיפות, ולהטמיע מדיניות רגולציה חכמה. לאתר העמותה לחצו
כאן .
6
כאן
ניתן למצוא את כל מסמכי פרויקט "תו איכות"RIA
של עמותת רווח נקי, כולל
הדוחות המסכמים של הפרויקט
לשנת2019
ולשנת2020
.
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
5
כלכלית מקיפה, ואף מ
ציב מספר חלופות לפתרון כל בעיית משנה, ובוח ן
עלויות ותועלות הגלומות בה ן
.בטרם הכרעה
עם זאת, ברצוננו להתייחס למספר נקודות שראוי:בעיננו לשפר
◼
הניתוח אינו עוסק בבעיה היסודית בשוק התיווך, ואינו בוחן חלופות ביחס לאסטרטגיית
ההתערבות הכללית. למעשה, הרגולציה מותקנת מכוח
חוק שירות התעסוקה
ה
תשי"ט-
1959
,
אשר לא נכתב דוחRIA
בעניינו,. לפיכך
לא ניתן להניח
כי האסטרטגיה הקבועה בו מיטבית, אלא
יש
לבססה. בהתאם, ראוי היה לדון ב בעיית פערי הכוחות הקיימים בשוק, ולבחון האם לאורם
.קביעת מחיר מפוקח, הינה החלופה אשר ממקסמת את הערך החברתי
בתוך כך, כדאי היה לדון
בהשלכות הבלתי רצויות של אסטרטגיית התערבות זו, בראשן אפשרות קיומו של שוק שחור בו
.נגבים תשלומי מופרזים
◼
לא נערכה סקירה בין-לאומית של חלופות לפתרון הבעיה . כך, כדאי היה לבחון האם מודל לשכות
ה תיווך
ה
פרטיות מקובל בעולם
, או שמא הוא חריג,. כמו כן
כדאי היה לבחון האם ישנן מדינות
בהן
ה
מחיר המותר לגבייה אינו מפוקח, ומה
ן ההשלכ
ות של מדיניות זו . לבסוף, בחינה של מדינות
בהן הסדרים בילטראליים מהווים תנאי מקדים לגבייה מעובדים זרים, יכולה הייתה לדחות או
לחזק את
ה טענ ה
לפיה יש לאסור גבייה מעובד זר שלא הגיע במסגרתם .
◼
נעדר מהדוח מנגנון מעקב ובקרה על יעדיי הרגולציה. לאור העובדה שהנושא הנידו ן מונח לפתחי
מקבלי ההחלטות שנים רבות, במהלכן נחקקו מספר הוראות שעה שלא הוארך תוקפן עקב
האפקטיביות הנמוכה שלהן, נדרש היה לקב
ו ע מנגנון מחייב לבחינה האם הרגולציה השיגה את
מטרותיה
. בנוסף ,
כדאי היה לקבוע שיטת פעולה
ב
מידה ש הרגולציה תיכשל, לדוגמא במצב בו
המחיר שי .יקבע אינו יכסה את הוצאות הלשכה כמו כן, כדאי היה לקבוע שיטת
איסוף נתונים
מ הלשכות, במטרה ללמד על השגת תכלית
הרגולציה הנוכחית, וכן במטרה ל סייע במניעת גביית
.דמי תיווך מופרזים ובלתי חוקיים מעובדים זרים
את הפירוט המלא של הערותינו, והסבר מפורט של הציון לניתוח ניתן למצוא בגיליון הניתוח המצורף
למכתב זה ,. כמו כן ככל שתרצו לקיים שיח
על
אודות הניתוח והציון אנו עומדים לרשותכם.
,בכבוד רב
עו"ד נילי אבן-
חן
רעות אושפיזאי
מנכ"לית
רכזת רגולציה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
6
:העתקים
מר
עמיחי פישר,
ראש אגף בכיר מדיניות רגולציה– משרד ראש הממשלה .
מר שי עג'מי,
אגף מדיניות רגולציה–
.משרד ראש הממשלה
גברת
מוריה ברוט ,מנהלת תחום בכירה רגולציה –
.זרוע העבודה, משרד הכלכלה והתעשיה
גברת הודיה רוזנבלום, מנהלת תחום מדיניות רגולציה–
.זרוע העבודה, משרד הכלכלה והתעשיה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
7
גיליון ניתוח דוחRIA
–
)תקנות שירות תעסוקה (תשלומים ממבקש עבודה בקשר לתיווך עבודה
ניקוד התייחסות מילולית
קריטריון
2.70
1
( . פתיחות ונגישות3
)נקודות
_
דוח ה-
RIA
וטיוטת הרגולציה פורסמו באתר החקיקה
.הממשלתי
(א) כמה קל למצוא
באינטרנט את דוח גיבוש
( הרגולציהRIA
) ואת
?טיוטת הרגולציה
4.50
הדוח מפרט את כלל המסגרת הרגולטורית הרלוונטית, וכן
את הנתונים עליהם נסמך הניתוח הכלכלי, לרבות תיאור
של תוכן הסקר שנשלח ללשכות התיווך לשם הערכת
תהליכי העבודה ועלויותיהם. עם זאת, נציין כי היה מקום
להפנות באופן מדויק לנתונים של רשות האוכלוסין וההגירה
והביטוח ה לאומי שנעשה בהם שימוש, ולהפנות למקום
פרסומם באמצעות קישור. לחילופין, ככל שהם נמסרו
בתכתובת פנימית, ראוי היה לציין זאת. כמו כן, חסרה
הפנייה לנתונים לגביי הפריסה הגיאוגרפית של לשכות
.התיווך
(ב) האם המידע והנתונים
?ששימשו את הניתוח נגישים
4.50
דוח הרגולציה מקיף ומפורט. על אף שנערך בו ניתוח כלכלי
מקצועי, ההנחות שעומדות בבסיס הניתוח הוסברו, ומשכך
הוא ברור לאדם מן הציבור. עם זאת, מכיוון שמדובר במסמך
.ארוך, היה מועיל להוסיף בראשיתו תקציר מנהלים
(ג) האם דוח גיבוש הרגולציה
?מקיף וברור לאדם מן הציבור
7.75
2
. הגדרת בעיה סיסטמתית
(
10
)נקודות
4.00
הניתוח מזהה בעיה, והיא שישנה נחיצות חוקית בקיומן של
:לשכות פרטיות לתיווך עובדים זרים בענף הסיעוד (להלן
לשכות התיווך ), אך המסגרת הרגולטורית הנוכחית אינה
.מאפשרת ללשכות אלו לגבות תשלום ראוי עבור עבודתם
,כך בשנת2018
פקע תוקפה של תקנה3(א3
) לתקנות
שירות התעסוקה (תשלומים ממבקש עבודה בקשר לתיווך
עבודה) תשס"ו -
2006
, שאפשרה גביית דמי תיווך על ידי
הלשכות מהעובדים הזרים בענף. משכך, ומכיוון שהלשכות
מוגדרות כחברה המוקמת למט
ר ה אחת בלבד, הן
מתקיימות מתשלומי המעסיקים בלב ד, שעומדים על סכום
נמוך, ואינם מכסים
.את הוצאותיהן ,עם זאת נציין כי היה
מקום לבחון את הבעיה בשוק תיווך העבודה עימה המסגרת
.החוקית מבקשת להתמודד באמצעות פיקוח על מחירים
למעשה, מכיוון שהתקנות הותקנו מכוח חוק שירות
התעסוקה
תשי"ט -
1959
, ולא נכתב דוחRIA
בעניינו , לא
ניתן להניח שהבעיה הסיסטמתית והחלופה שנבחרה
במסגרת החוק טובה, אלא יש לערוך בחינה מחודשת של
אסטרטגיית ההתערבות, בשינויים המחויבים. עוד
נציין כי
(א) האם הניתוח מזהה כשל
שוק או בעיה סיסטמתית
?אחרת
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
8
היה מקום להתייחס ביתר פירוט לכשלים המערכתיים
בענף, אשר ככל הנראה נובעים הן מפערי הכוחות
המשמעותיים בין העובדי ,ם הזרים למעסיקים והמתווכים
והן מעודף ביקוש שיש להיתרי עבודה, וגוררים על פי
.ההערכות שוק שחור מפותח
4.50
הניתוח מסביר כי הבעיה הופכת סיסטמתית עקב כשל
רגולטורי, אשר לא מתיר ללשכות התיווך לגבות תשלום
עבור עבודתם. בהתאם, לטענת הלשכות, הם ממשיכים
לבצע את עבודתם המוגדרת בחקיקה ו
ב נהלים, אך אין
באפשרותם לפעול לכיסוי הוצאותיהם. אמנם, כאמור, היה
מקום להתייחס לבעיה באופן רחב יותר, ולעמוד על הקשר
בין הרגולציה למבנה השוק, ובפרט לטענות בדבר מקורות
הכנסה "חיצוניי ם" של הלשכות. ואולם, מכיוון שסמכות
הפיקוח והאכיפה בעניין ניתנו לשר הפנים, ובפרט לרשות
האוכלוסין וההגירה, אסדרה חלקית של היבטים מהבעיה
.אשר בסמכות משרד הכלכלה הינה לגיטימית
(ב) האם הניתוח כולל הסבר
קוהרנטי שמסביר למה
הבעיה היא סיסטמתית ולא
?אנקדוטה
3.50
,הניתוח אינו כולל נתונים המבססים קיומה של בעיה. אמנם
ההסדר הרגולטורי עצמו מצביע על קיומה של בעיה בדמות
היעדר יכולת לגבות מהעובדים הזרים תשלום. עם זאת, היה
,מקום להביא נתונים על פערי הכוחות הקיימים בין הצדדים
,אשר מצדיקים פיקוח על מחירי התיווך. כמו כן מכיוון
שהנושא תלוי ועומד מזה שנים רבות, ראוי היה לדון
,במסקנות ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת7
וכן מנתונים מדוח מבקר המדינה לשנת2015
.
8
,ואולם
הניקוד מתחשב בכך שהנתונים הללו מצביעים בעיקר על
הכשל באי-
,התקדמות החתימה על הסכמים בלטראליים
אשר אינם נמ .צאים בסמכות משד הכלכלה
(ג) האם הניתוח כולל נתונים
שתומכים את ההסבר לכך
?שהבעיה היא סיסטמתית
4.08
3
( . ניתוח הבעיה6
)נקודות
3.50
במסגרת הדוח מתואר בפירוט פעילות הלשכות בטיפול
,בעובדים הזרים: גיוס, הבאה לארץ, טיפול בירוקרטי, ציוות
ובקרה שוטפת על הקשר עם המעסיק. מוסבר כי פעולות
אלו גוררות עלויות בלתי מבוטלות, כאשר לשכות התיווך אינן
יכולות מבחינה חוקית לגבות עבורן תשלום מהעובדים
.הזרים
עם זאת, על אף שהוזכרו בדוח פערי הכוחות
המשמעותיים בין הצדדים בגינם נדרשת התערבות
רגולטורית, היה מקום לעמוד על מאפייני בעיה זו, באופן
שיבסס את הצורך בקביעת מחיר אחיד על פני תחרות בין
הלשכות. כמו כן, נעדר מהדוח דיון בסוגים השונים של
הלשכות, ולמודל הפעילות ש להם. כפי שמוזכר בדוח, ישנן
חברות הקשורות באופן כזה או אחר לחברות סעד, וישנן
לשכות אשר גובות מהעובדים הזרים תשלומים עבור
פעולות נלוות כמו מכירת ביטוחים. לפיכך, יתכן שתשלומים
(א) האם הניתוח מגדיר את
המאפיינים של הבעיה? [מתי
היא מתרחשת, היכן, מי גורם
]'לה וכו
7
דיון בוועדת העבודה
הרווחה והבריאות של הכנסת , מיום29.3.2018
.
8 מבקר המדינה
""הבאת עובדים זרים ושמירה על זכויותיהם דוח שנתי
65ג, התשע"ה-5
201
.
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
9
אחרים אלו מפצים על עלויות התיווך שאינן מתוגמלות
באופן ישיר. על כן, ייתכן כי היה ראו י להתייחס למאפיינים
השונים של המודל הכלכלי של החברות בעת בחינת הבעיה
.המערכתית
2.50
צוין בדוח כי חסרים נתונים ביחס ללשכות התיווך הקשורות
לחברות הנותנות שירותי סעד, וכן ביחס להכנסות נוספות
של הלשכות. אמנם נתונים אלו חורגים מהבעיה הצרה
שהוגדרה, אך הם כן מייצרים אי-
ודאות מסויימת ביחס
שהוגדרה, ולכן כדאי היה להתחשב בכך. כמו כן, ראוי היה
לדון ב
כך שישנה אי-
וודאות ביחס לבעיית הפריסה
הגיאוגרפית של הלשכות. כך, הניתוח נסמך על טענת ארגון
"אחיעוז" לפיה מיצוע דמי התיווך לפי הקצאה יעילה תפגע
בפעילות הלשכות הקטנות והבינוניות וממילא בטיב
השירות שיינתן. ואולם, מכיוון שחסרים נתונים, ישנה אי -
וודאות מסויימת לג ביי בעיה זו. לבסוף, מכיוון שהניתוח עוסק
בהיבט בודד של
הבעיה, ישנה אי-
וודאות אינהרנטית ביחס
להשפעת ההסדר על העובדים הזרים, שעשויים להידרש
.לתשלומים בלתי חוקיים, ועל המעסיקים
(ב) האם הניתוח מתחשב
באי וודאות לגבי קיומה או
?מאפייניה של הבעיה
4.00
ה ניתוח מתייחס באופן תיאורטי למצב הקיים ללא שינוי
ההתערבות הממשלתית, ומסביר כי לשכות התיווך
הפרטיות
עשויות
להגיע לקריסה כלכלית, בהיעדר מקורות
.מימון מספקים כמו כן, ישנה התייחסות להיסטוריית
החקיקה, כאשר מוזכר כי בשנת2010
פקעה התקנה
שאפשרה את גביית דמי התיווך מהעובדים הזרים
. ב-
2017
היא חודשה, בהוראת בג"ץ, ואילו ב-
2018
החליטה ועדת
העבודה והרווחה
שלא לחדשה ,
עקב קשיים מהותיים
שעלו
.באשר לאכיפת גבייה של דמי תיווך לא חוקיים
ואולם, כדאי
היה לערוך דיון בהתפתחויות שוקיות עתידיות, ובכלל זאת
,כיצד הרגולציה הנידונה מצטרפת למערך הרגולטורי הרחב
ומה תהא השפעתה ככל שהפעולות המשלימות הנדרשות
.שבסמכות משרד הפנים לא ייעשו
(ג) האם הניתוח מתייחס
למצב הקיים ללא שינוי
ההתערבות הממשלתית -
מה
יקרה בעתיד אם
?הרגולציה לא תשתנה
2.50
במסגרת הדוח מופו:הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים
רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים
, ה ביטוח
ה
לאומי
, מ
שרד
האוצ
ר ,המשפטים
, ו
החוץ . דווח כי נערכה
פגישה עם רשות
האוכלוסין וההגירה , לצורך הבנת הבעיות
.בענף. ואולם, חסר תיאור סדור של תוכן ההיוועצות עימם
חשוב מכך, לא ברור שהתקיים שיח עם שאר הגורמים
.הרלוונטיים
(ד) האם נערך שיח עם
גורמים ממשלתיים משיקים
?כחלק מניתוח הבעיה
4.50
נערכו פגישות עם גופים המייצגים את הצדדים השונים
בענף: ארגון "אחיעוז" המייצג את לשכות התיווך, ועמותת
."קו לעובד" שמטרתה להגן על זכויות העובדים הזרים
למרות שבמסגרת הדוח ישנה התייחסות לטענות שהועלו
על ידי הארגונים, כדאי היה לפרט במרוכז את תוכן הדברים
(ה) האם נערך שיתוף ציבור
?בשלב ניתוח הבעיה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
10
שעלו בשי חות עימם. בנוסף, נערכו מספר סיורים בלשכות
.תיווך בעלות מאפיינים שונים, וכן נשלחו ללשכות סקרים
.הנתונים שסיפקו היוו בסיס לתחשיב הכלכלי שנערך בדוח
3.80
4
( . גיבוש חלופות6
)נקודות
3.50
הניתוח אינו מציע חלופות ביחס לאופן ההתערבות הרצוי
לפתרון הבעיה, אלא מציב כנקודת מוצא את הצורך בקביעת
הוראה חוקית אשר תקבע מחיר אותו לשכות התיווך יכולות
,לגבות ממבקשי העבודה. מנגד, ביחס לקביעת המחיר
הניתוח מציב כמה חלופות למיצוע דמי התיווך: לפי
התפלגות הלשכ .ות, התפלגות עובדים, או הקצאה יעילה
בנוסף, במסגרת הבדיקה הכלכלית הוצבו חלופות ביחס
:לשני פרמטרים
מבנה העלויות בין לשכות בגדלים שוני ,ם
ו פערי העלויות בין שלב טרום ההשמה לשלב הטיפול
השוטף בעובד.
כמו כן, הוצבו תת חלופות ביחס לגבייה עבור
הטיפול השוטף, תשלום חוד .שי או תשלום שנתי
(א) האם הניתוח כולל בחינה
של מספר חלופות אמיתיות
?לטיפול בבעיה
4.00
הבעיה לגביה הוצבו חלופות אינה רחבה, ומשכך דומה כי
מגוון החלופות שהוצג מספק. כך, נשקלו מספר חלופות
,ביחס למיצוע דמי התיווך, בהתאם להתפלגות הלשכות
התפלגות העובדים, או הקצאה יעילה. בנוסף, נשקלו
חלופות ביחס לשאלת אחידות הגבייה בין לשכות בגדלים
שונים, וכן ביחס לחלוקת התשלומים בין גבייה חד פעמית
לשוטפת. עם זאת, ראוי היה להעלות חלופות שונות ביחס
.לאסטרטגיית ההתערבות שנבחרה, של פיקוח מחירים
(ב) האם מגוון החלופות רחב
(חלופות מסוגים שונים) או
צר (שונות קטנה בין
חלופות)? [רישיונות, נורמות
,מחייבות, רגולציה מתקדמת
כלל י התנהגות / דרישות
מידע, תקני תהליך/ תקני
ביצוע, תיקון של כשל
]רגולטורי/ כשל שוק
4.50
הניתוח מתייחס לשלושת הגורמים הרלוונטיים: לשכות
התיווך, העובד, והמעסיק. ביחס ללשכות, נערך דיון
בהבדלים בין הלשכות הקטנות לגדולות, והוסבר כיצד
חלופת גביית מחיר אחיד לעומת חלופת גביית מחיר
דיפרנציאלי תשפיע עליהן. כמו כן, הוסבר כי מיצוע מחיר
דמי התיווך לפי מנגנון ה הקצאה
ה יעילה צפוי לפגוע
ב לשכות הקטנות. ביחס לעובדים, הוסבר כי תשלום חד
פעמי גבוה מייצר חוסר שוויון בין עובדים שמגיעים לתקופות
קצרות וארוכות, וכן מייצר תמריץ ש לילי להישאר בארץ כדי
לכסות את עלות דמי התיווך, אף באופן בלתי חוקי. ביחס
,למעסיקים, השפעת החלופות עליהן הוזכרה בעקיפין
לדוגמא ככל שהעובדים הזרים יתזמנו את יציאתם לתחילת
,השנה על מנת להימנע מתשלום דמי התיווך השנתיים
גם
במחיר השארת המעסיק ללא חלופה
. עם זאת, ה יה מקום
לדון בשאלה האם תהא השפעה להטלת חובת תשלום
הרכיב השוטף בדמי התיווך באמצעות קיזוז של המעסיק את
הסכום הרלוונטי משכר העובד.
(ג) האם הניתוח מתייחס לכל
הגורמים שיושפעו מכל
?חלופה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
11
2.00
לא דווח האם השיח עם רשות האוכלוסין וההגירה נערך אף
בשלב ניתוח החלופות. כמו כן, לא ברור האם נערך שיח עם
.גורמים ממשלתיים משיקים נוספים שצוינו בדוח
(ד) האם נערך שיח עם
גורמים ממשלתיים משיקים
?כחלק בגיבוש החלופות
4.00
נערך שיתוף ציבור שכלל הפצת טיוטת
דו"ח ה-
RIA
.לציבור
בעקבות פניית הארגונים "אחיעוז" ו"קו לעובד" נערכו עימם
פגישות, והתייחסות לסוגיות שהעלו ביחס לתחולת ההסדר
ושאלת מיצוע המחירים הוטמעו בדוח. עם זאת, מכיוון
שהשיח עם ארגון "אחיעוז" בנושא לא הניב תוצאות, כדאי
היה ליצור קשר בלתי אמצעי עם לשכות התיווך הקטנות
והבינוניות, על מנת להבין כיצד הן צפויות להיפגע ממיצוע
.דמי התיווך לפי מנגנון הקצאה יעילה
(ה) האם נערך שיתוף ציבור
?בשלב גיבוש החלופות
1.00
לא נערכה סקירה בין-
.לאומית של חלופות לפתרון הבעיה
סקירה זו הייתה יכולה לסייע רבות בהעלאת חלופות
ובעיצוב אסטרטגיית התערבות מותאמת. כך, היה מועיל
לבחון האם המודל לפיו ישנן לשכות תיווך פרטיות לעובדים
זרים מקובל בעולם. כמו כן, היה מקום לבחון האם ישנן
מדינות בה ן מחיר המותר לגבייה אינו מפוקח, ומה
ההשלכות. לבסוף, בחינה של מדינות בהן הסדרים
,בילטראליים מהווים תנאי מקדים לגבייה מעובדים זרים
."יכולה הייתה לדחות או לחזק את טענת עמותת "קו לעובד
(ו) האם נערכה סקירה בין
לאומית של חלופות אפשריות
?לפתרון הבעיה והשפעותיהן
3.17
5
( . בחינת תועלות5
)נקודות
4.50
ביחס לבעיה הצרה שהוגדרה, הניתוח מתייחס לרמת
האפקטיביות של כל חלופה בפתרון הבעיה. כך, ביחס
לאחידות התשלומים בין הלשכות הגדולות לקטנות, מוסבר
שתשלום אחיד יהיה אפקטיבי יותר מבחינת התנהלות
בירוקרטית. כמו כן, מוסבר כי התפלגות התשלומים תשקף
באופן מיטבי את הליך הטיפול בעובד השוהה בישראל, ובכך
תספק פתרון אפקטיבי יותר לבעיית היעדר יכולת הגבייה
.ביחס לתשלום קבוע חד פעמי
מנגד, כדאי היה לערוך דיון בשאלה האם הרגולציה צפויה
להיות אפקטיבית כחלק ממהלך לפתרון הבעיות המבניות
בשוק זה .
(א) האם הניתוח מתייחס
לרמת האפקטיביות של כל
?חלופה בפתרון הבעיה
0.00
לא נעשה כימות של צמצום הנזק מהבעיה לאחר יישום כל
חלופה. למעשה, דומה כי הנזק הנגרם מהבעיה שהוגדרה
הינו נזק כלכלי ללשכות התיווך הפרטיות, במשך הזמן בו
,הגבייה הייתה בלתי חוקית. ואולם, נזק זה לא הוערך
.ובהתאם לא ניתן היה לבצע כימות שלו
(ב) האם יש כימות של
צמצ ום הנזק מהבעיה לאחר
?יישום כל חלופה
5.00
ביחס לחלופות שהוצגו, הניתוח מתייחס לתועלות נוספות
:הגלומות בהן
פשטות פרוצדורלית בגביה , תמרוץ הלשכות
לטיפול מיטבי בעובד לאורך זמן, מניעת תמריץ לעובד הזר
.להישאר בארץ בצורה בלתי חוקית, והוגנות כלפיי העובד
(ג) האם הניתוח מתייחס
לתועלות נוספות שהחלופות
?יוצרות
3.63
6
. בחינת עלויות והשפעות
( שליליות5
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
12
3.00
ביחס לבעיה שהוגדרה, הניתוח מתייחס לעלויות והשפעות
לא רצויות של החלופות, בכללן איכות הרגולציה, והשפעתה
על התנהגות המפוקחים. כך, ביחס לאחידות התשלומים בין
הלשכות הגדולות לקטנות, הוסבר כי תשלום דיפרנציאלי
יקשה על וודאות ופשטות של הגבייה. ביחס לתשלום שוטף
שנתי, הוסבר כי לעובדים הזרים צפוי קושי ממשי בבקשת
החזרים מהלשכות במידה שהם עזבו את עבודתם בטרם
סוף השנה. בנוסף, הניתוח מתייחס להשפעה עקיפה
בדמות
שינוי התנהגות העובדים ועזיבת מעסיקים בתחילת
שנה, גם מחיר של הותרתם ללא מענה. עם זאת, היה מקום
להתייחס להשפעות הלא רצויות של פיקוח המחיר על
השוק. למעשה, קביעת מחיר מפוקח מהווה התערבות
,דרמטית בשוק החופשי. על אף שיחסי הכוחות בשוק זה
ועמדת הנחיתות של העובד ה ,זר עשויים להצדיק התערבות
נדרש היה לקיים דיון בהשלכות הבלתי רצויות שעשויות
להיות לאסטרטגיית התערבות זו, בראשן אפשרות קיומו של
.שוק שחור בו נגבים תשלומי מופרזים
(א) האם הניתוח מתייחס
לעלויות ולהשפעות הלא
רצויות שכל חלופה תטיל על
הציבור? [עלויות ציות
לרגולצי ה, עלויות עקיפות
]'וכו
2.50
הניתוח אינו מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על
הממשלה. מחד גיסא, מדובר במחיר אותו קובעות לשכות
פרטיות מלקוחותיהם, ולכן לא צפויות להיות עלויות
משמעותיות על הממשלה. מאידך גיסא, ניתן לטעון
שהלשכות מטפלות בהיבטים בירוקרטיים, בייחוד מול רשות
האוכלוסין וההגירה, ול מעשה מהווים מעין זרוע מבצעת
שלה. לפיכך, לקריסה כלכלית של הלשכות עלולה להיות
השלכות כלכליות
על הממשלה. בנוסף, היה מקום
להתייחס לעלויות אכיפה, אשר מורכבותם ועלויותיהם
.צפויות להשתנות בין חלופות
(ב) האם הניתוח מתייחס
לעלויות שכל חלופה תטיל על
הממשלה? [תקציב ,תפעולי
]תקנים, זמן עבודה
4.50
במסגרת הבדיקה הכלכלית נעשה כימות עלויות מפורט
ביחס לכמה סוגיות משנה. ראשית, כימות עלויות ביחס
להוצאות הלשכות, מהן ייגזר המחיר. שנית, כימות
שתכליתו להבחין בין הוצאות חד פעמיות על השמת עובד
חדש, להוצאות טיפול שוטף. שלישית, נעשה כימות ביחס
לכל אחד מה משקלים
אה ופציונליים לצורך שקלול דמי
התיווך הממוצעים : חלופת התפלגות הלשכות, התפלגות
העובדים, והקצאה יעילה. עם זאת, לא נעשה כימות ביחס
לעלויות הכרוכות בחלופות אופן גביית התשלומים
ואחידותם. כמו כן, לא נעשה כימות ביחס לעלויות המשקיות
של הותרת התחום פרוץ לאפשרות של גביי ת תשלומים
.נוספים
(ג) האם יש כימות של
העלויות שכרוכות בכל
?חלופה
4.50
הניתוח בוחן את ההשפעות של החלופות על תחרות
וריכוזיות בענף, וכן על נגישות גיאוגרפית לשירותים
ציבוריים. כך, הוסבר כי מנקודת מבט של יעילות כלכלית
פעילות הלשכות הקטנות, אשר מהוות רבע ,מכלל הלשכות
אינה יעילה, ולפיכך לא מוצדק כי קביעת המחיר תתחשב
(ד) האם ה ניתוח בוחן את
ההשפעות של החלופות על
?שיקולים ציבוריים רלוונטיים
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
13
בעלויותיהם. כמו כן, הוסבר כי הוחלט לקבוע את המחיר
המותר לגבייה ביחס להתפלגות העובדים, ולא בהתאם
להקצאה יעילה 'טהורה', על מנת שלא לפגוע בלשכות
.בגודל בינוני, שתפקידן לתת שירות ללקוחות בפריפריה
בנ ,וסף, ישנה התייחסות מסוימת לזכויות העובדים הזרים
בכך שיש להקנות להם וודאות בתשלום שייגבה מהם
בעודם במדינת המוצא. עם זאת, כאמור, הניתוח אינו מטפל
בשוק ההיתרים כמכלול, ובהתאם אינו לוקח בחשבון
שמירה על בטחון הציבור במניעת שוק שחור והתנהלות
.עבריינית
3.67
7
. השוואה בין חלופות
( ובחירה5
)נקודות
3.00
הניתוח בוחן את החלופות בהיבטי עלות-
תועלת ביחס
לבעיה הצרה שהוגדרה, אודות אופן גביית התשלום וחלוקתו
הפנימית. עם זאת, באופן רחב יותר, הניתוח אינו בוחן את
החלופה שנבחרה–
התערבות בשוק באמצעות פיקוח על
.מחיר בהיבטי עלות תועלת
(א) האם הניתוח בוחן כל
חלופה בהיבטי עלות-
?תועלת
3.00
ביחס לקביעת המחיר, אופן גביית התשלום, וחלוקתו
הפנימית, דומה כי הניתוח מזהה את החלופה שממקסמת
את הערך לחברה. עם זאת, ביחס לאסטרטגיית ההתערבות
בשוק ההיתרים, לא ברור האם נבחרה החלופה אשר
ממקסמת את הערך לחברה. זאת מכיוון שהרגולציה
המוצעת אינה מטפלת בבעיות היסוד הידועות בשוק, אלא
משאירה על כנה, ללא דיון ממשי, אסטרטגיית התערבות
.שנוסתה בעבר וסבלה מקשיים
(ב) האם הניתוח מזהה את
החלופה שבסך הכל (עלות -
תועלת) ממקסמת את הערך
?לחברה
5.00
טיוטת דוח ה-
RIA
הופצה להערות הציבור , וההערות
שהתקבלו מהארגונים שהגיבו לו הוטמעו בניתוח. נציין
לחיוב שבזכות העובדה שהשיתוף נערך על בסיס טיוטת
הדוח, דומה כי ההערות שהתקבלו היו קונקרטיות, וסייעו
.לרגולטור בעבודתו
,(ג) האם בסיום הניתוח
טיוטת הדוח פורסמה לקבלת
התייחסויות? (לפני קבלת
ההחלטה ומעב ר לניסוח
)משפטי
1.13
8
( . הגדרת יעדים5
)נקודות
4.50
הניתוח מגדיר כי מטרת הרגולציה הינה הסדרת התשלום
שייגבה ע"י לשכות התיווך מעובדים זרים המועסקים בענף
הסיעוד, באופן שייצר הלימה בין הרגולציה לבין הוצאות
הלשכות בגין הליך הטיפול היעיל בהבאת העובד לישראל
ולאורך שהותו, ותוך התחשבות ביכולת לחייב את העובד
בהוצאות אלו . מדובר בהגדרה ברורה ומדידה. כפי שנאמר
לעיל, הניתוח התמקד בהיבט מסויים של הבעיה, ובהתאם
.גם היעד הינו חלקי
(א) האם הניתוח כולל הגדרה
ברורה של המטרות ויעדים
מדידים, ומועד לבחינת
?עמידה בהם
0.00
לא הוגדרה שיטת פעולה במידה שהרגולציה לא עמדה
ביעדיה. כדאי היה לנסח שיטת פעולה במידה שהמחיר
.שייקבע אינו יכסה את הוצאות הלשכה
(ב) האם הוגדרה שיטת
פעולה במידה שהרגולציה לא
?עמדה ביעדיה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
14
0.00
לא
הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה . כדאי היה
,לקבוע איסוף נתונים אודות המצב הכלכלי של הלשכות
במטרה ללמד הן על השגת התכלית הצרה של גבייה
המכסה את עלויותיהם, והן במטרה להשיג בעתיד תכלית
רחבה יותר של מניעת גביית דמי תיווך מופרזים ובלתי
.חוקיים מעובדים זרים
(ג) האם הוגדרה שיטת מעקב
אחר עלויות
?הרגולציה
0.00
אין התייחסויות לנתונים שיבחנו בעתיד כדי לבדוק את
ההשפעה של ההחלטה בפועל.
(ד) האם הניתוח מגדיר אילו
נתונים יבחנו בעתיד כדי
לבדוק את ההשפעה של
?ההחלטה בפועל
2.67
9
( . החלטה5
)נקודות
5.00
טיוטת הרגולציה עולה בקנה אחד עם הניתוח, במובן זה
שהיא מיישמת את המסקנות שעולות מן הדוח, ומעגנת את
ההסדרים שנבחרו, לרבות הצמדת המחיר המפוקח למדד
.המחירים
(א) האם טיוטת הרגולציה
?גובשה בהסתמך על הניתוח
3.00
ביחס לבעיה שהוגדרה, מקבל ההחלטות בחר בחלופה
שממקסמת ערך. ככל שנבחרה חלופה אחרת, לדוגמא
במיצוע מחירי התיווך לפי התפלגות העובדים ולא לפי
הקצאה יעילה, ניתן לכך נימוק. ביחס לאסטרטגיית
ההתערבות, לא ניתן לדעת האם החלופה שנבחרה
.ממקסמת ערך
(ב) האם מקבל ההחלטות
בחר בחלופה שממקסמת את
הערך לחברה או נימק מדו ע
?בחר בחלופה אחרת
0.00
לא נקבעו יעדים מדידים ומגנון מחייב להצלחת הרגולציה
בהשגת מטרותיה. מכיוון שנושא זה מחכה לאסדרה כבר
זמן רב, ובמהלך השנים נחקקו מספר הוראות שעה שלא
הוארך תוקפן עקב האפקטיביות הנמוכה שלהן, היעדו של
מנגנון בקרה שהיה מסייע להפיק לקחים ולהימנע מטעויות
עבר חסר במי .וחד
(ג) האם נקבעו יעדים מדידים
ומנגנון מחייב לבחינת
ההשפעות בפועל של
הרגולציה ולבחינת ההצלחה
של הרגולציה בהשגת
?מטרותיה
32.58
סה"כ (עד50
)נקודות
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
15
נספח
א' -
מתודולוגיה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
16
,כפי שמתואר בדיאגרמה שלעיל שיטת העבודה שלנו מתבססת על קריאה מעמיקה של הדוח וניתוח
שלו בהתאם ל תשעה
קריטריונים . כל קריטריון מחולק לתתי שאלות המנוקדות בין0 ל-5
, ולבסוף
משוקללות לציון סופי בהתאם למשקולת הקריטריון9
. כל תהליך שייבחן יקבל ציון מסכם בין0 ל-
50
.
:מדובר בקריטריונים ובמשקולות הבאים
1.
פתיחות ונגישות (3
)נקודות
(א)
( כמה קל למצוא באינטרנט את דוח גיבוש הרגולציהRIA
?) ואת טיוטת הרגולציה
(ב)
?האם המידע והנתונים ששימשו את הניתוח נגישים
(ג)
?האם דוח גיבוש הרגולציה מקיף וברור לאדם מן הציבור
2.
הגדרת בעיה סיסטמתית (
10
)נקודות
(א)
האם הניתוח מזהה כשל שוק או בעיה?סיסטמתית אחרת
(ב)
?האם הניתוח כולל הסבר קוהרנטי שמסביר למה הבעיה היא סיסטמתית ולא אנקדוטה
(ג)
?האם הניתוח כולל נתונים שתומכים את ההסבר לכך שהבעיה היא סיסטמתית
3.
ניתוח הבעיה (6
)נקודות
(א)
]'האם הניתוח מגדיר את המאפיינים של הבעיה? [מתי היא מתרחשת, היכן, מי גורם לה וכו
(ב) ה ?אם הניתוח מתחשב באי וודאות לגבי קיומה או מאפייניה של הבעיה
(ג)
האם הניתוח מתייחס למצב הקיים ללא שינוי ההתערבות הממשלתית-
מה יקרה בעתיד אם
?הרגולציה לא תשתנה
(ד)
?האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק מניתוח הבעיה
(ה)
?האם נערך שיתוף ציבור בשלב ניתוח הבעיה
4.
גיבוש חלופות (6
)נקודות
(א)
?האם הניתוח כולל בחינה של מספר חלופות אמיתיות לטיפול בבעיה
(ב)
,האם מגוון החלופות רחב (חלופות מסוגים שונים) או צר (שונות קטנה בין חלופות)? [רישיונות
,נורמות מחייבות, רגולציה מתקדמת, כללי התנהגות / דרישות מידע, תקני תהליך/ תקני ביצוע
תיק ]ון של כשל רגולטורי/ כשל שוק
(ג)
?האם הניתוח מתייחס לכל הגורמים שיושפעו מכל חלופה
(ד)
?האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק בגיבוש החלופות
(ה)
?האם נערך שיתוף ציבור בשלב גיבוש החלופות
(ו)
?האם נערכה סקירה בין לאומית של חלופות אפשריות לפתרון הבעיה והשפעותיהן
5.
בחינת ת
ועלות (5
)נקודות
(א)
?האם הניתוח מתייחס לרמת האפקטיביות של כל חלופה בפתרון הבעיה
9
למשל, ציון4
במשקולת5
שווה ל-4
נקודות, אך במשקולת10
הוא שווה ל-8
.נקודות, וכן הלאה
רווח נקי (ע״ר580716355
| )
[email protected]
17
(ב) האם יש כימות של צמצום
?הנזק מהבעיה לאחר יישום כל חלופה
(ג)
?האם הניתוח מתייחס לתועלות נוספות שהחלופות יוצרות
6.
בחינת עלויות והשפעות שליליות (5
)נקודות
(א) האם הניתוח מתייחס לעלויות ולהשפעות
הלא רצויות שכל חלופה תטיל על הציבור? [עלויות
]'ציות לרגולציה, עלויות עקיפות וכו
(ב)
האם הניתוח מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על הממשלה? [תקציב תפעולי, תקנים, זמן
]עבודה
(ג)
?האם יש כימות של העלויות שכרוכות בכל חלופה
(ד)
האם הניתוח בוחן את ההשפעות של החלופות על ?שיקולים ציבוריים רלוונטיים
7.
השוואה בין חלופות ובחירה (5
)נקודות
(א) האם הניתוח בוחן כל חלופה בהיבטי עלות-
?תועלת
(ב) האם הניתוח מזהה את החלופה שבסך הכל (עלות-
?תועלת) ממקסמת את הערך לחברה
(ג)
האם בסיום הניתוח, טיוטת הדוח פורסמה לקבלת התייחסויות? (לפני קבלת ההחלטה ומעבר
לניסוח משפטי) .
8.
הגדרת יעדים (5
)נקודות
(א) האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של המטרות ויעדים מדידים
, ומועד לבחינת עמידה בהם?
(ב)
?האם הוגדרה שיטת פעולה במידה שהרגולציה לא עמדה ביעדיה
(ג)
?האם הוגדרה שיטת מעקב אחר עלויות הרגולציה
(ד) האם הניתוח מגדיר אי
לו נתונים יבחנו בעתי ?ד כדי לבדוק את ההשפעה של ההחלטה בפועל
9.
החלטה (5
)נקודות
(א)
?האם טיוטת הרגולציה גובשה בהסתמך על הניתוח
(ב)
האם מקבל ההחלטות בחר בחלופה שממקסמת את הערך לחברה או נימק מדוע בחר בחלופה
?אחרת
(ג)
האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה ולבחינת
?ההצלחה של הרגולציה בהשגת מטרותיה