חומר רקע

היערכות הממשלה לקראת תום תקופת הזיכיון שלICL במפעלי ים המלח נייר עמדה לישיבת הוועדה המיוחדת לענייני הקרן לאזרחי ישראל התנועה ל מען איכות השלטו ן בישראל האגף הכלכלי מאי 2022 – 2 – בשם התנועה ל מען איכות השלטון" :בישראל, ע"ר, (להלן התנועה "), אנו מתכבדים להעביר אליכם נייר עמדה בנושא היערכות המדינה לקראת תום תקופת הזיכיון של חברתICL במפעלי ים המלח, במטרה להביא להיערכות מתאימה מבעוד מועד לתום הזיכיון בשנת2030 , שתאפשר לשמר את האינטרסים הציבוריים החשובים המגולמים בים המלח וסביבתו במסגרת הפקת המחצבים הנחוצה מהאזור, והכל כפי שיפורט .להלן הצורך בהקדמת היערכות הממשלה לתום הזיכיון פעילות חברתICL " :(לשעבר כי"ל, להלן החברה ") בים המלח מוסדרת בשטר זיכיון שעוגן בחוק משנת 1961, חוק זכיון ים המלח תשכ"א- 1961 " :(להלן החוק "), ובהיעדר שינוי הוא צפוי לעמוד בתקפו עד ליום 31.3.2030. החוק מקנה לחברה זכויות בלעדיות להפיק משאבים וחומרים מים המלח ול מכור אותם, תוך .שהוא מטיל עליה חובות ומגבלות מסוימות, שנועדו לשמור על האינטרסים הציבוריים בים המלח בפתח הדברים , יש לברך על הדיון בוועדה לקראת תום תקופת הזיכיון במשאב ציבורי חשוב. לקח חשוב מסיום זיכיונות עבר שחילקה המדינה, אשר לצערנו אינו מיושם לרוב, הוא שע ל הממשלה להיערך לתום תקופת הזיכיון מוקדם ככל הניתן . מקום בו היערכות זו אינה נעשית זמן מספק מראש, התמשכות תהליכי עבודה ממשלתיים, היעדר מידע מספק בידי הרשויות ושיקולים כלכליים של השחקנים השונים בשוק הרלוונטי, עלולים להוביל לכישלון בניצול והקצאה יעילים של המש אבים הציבוריים לאחר תום תקופת .הזיכיון, ולפגיעה באינטרסים ציבוריים חשובים כך בדיוק על ה מדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת2003 ביחס להיערכות המדינה לתום הזיכיון של חברת )בתי זיקוק לנפט בע"מ (בז"ן. 1 שם, נקבע כי הכנסת ההסדרים המשפטיים והכלכליים לפקיעת הזיכיון נעש ו בלא הערכת שווי עדכנית של הנכסים שבהחזקת הזכיין, למקבלי ההחלטות לא הוצגו תחשיבים המפרטים מבחינה כמותית את הנתונים הרלוונטיים של ההרשאה לשימוש במשאבים הציבוריים, והכנת המתווה לא לוותה בעבודה של צוותי היגוי מקצועיים, כפי שנדרש. כלקח מאירוע זה, נקבע כי הליכי ם כלכליים ,משמעותיים דוגמת הקצאת משאבים ציבוריים במכרז "חייבים להיות מלווים בתשתית עובדתית מספקת ניתוחים ותחשיבים הנוגעים לעניין, ועליהם להיות מתועדים בכתב. כן יש לשתף בהם את הגורמים הממשלתיים הרלבנטיים, ולקיים מנגנוני בקרה שתפקידם לוודא שזכויות המדינה נשמ רות . על משרדי ."...הממשלה להפיק את הלקחים העולים מהליקויים המתוארים בדו"ח זה ואולם, נראה שהלקחים האמורים לא הופקו, ומסקנות הדוח לא הוטמעו בעבודת הממשלה. כך, בדוח מבקר המדינה על ההיערכות לתום תקופת הזיכיון חברת קצא"א בשנת2017 2 נקבע כי היעדרה של היערכות ,מוקדמת של משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות לתום התקופה פגעה ביכולת הממשלה לקבל החלטות מושכלות לגבי חידוש הזיכיון, הובילה לבחינה לקויה של היבטי תחרות בעניין חידושו, ולדיון חסר .של משרדים ממשלתיים רלוונטיים היעדר ההיערכות המוקדמת ,של הממשלה לתום הזיכיון, כך נקבע הייתה לא תקינה ולא הבטיחה את מירב התועלת למשק המדינה. לאחרונה נחשפו שוב תוצאותיה הבעייתיות של היערכות ממשלתית לקויה לתום תקופת זיכיון במשאב ציבורי, באופן ספציפי ביחס לחברתICL . כך, בשלהי שנת2021 הוארך ללא מכרז זיכיון מפעל ,רותם אמפרט 1 מבקר המדינה בתי זיקוק לנפט בע"מ( 2003 .) 2 מבקר המדינה היערכות לקראת תום זיכיון המשנה של חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ ( 2018 .) – 3 – שבבעלותICL, בשלוש שנים נוספות. זאת, בשל טענות החברה בדבר היקף המשאבים שנותרו לכרייה , שנסמכו על חוות דעת מטעמה. כלומר, היעדר מידע מספק בידי הרשויות לפני תום תקופת הזיכיון, הוביל להישענות המדינה על מידע שמקורו בחברה עצמה, מבלי לבדוק בעצמה את הנ תונים. כך, מעבר לפגיעה בעקרונות חשובים במשפט המינהלי, מתעורר חשש כי נפגע ניצולו המיטבי של משאב ציבורי מוגבל בשל היערכות לקויה של הרשויות ומידע חסר בידיה . " :דוח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח (להלן דוח נווה" ," צוות נווה)" מינואר2019 , הצביע באופן ממוקד על הצורך להקדים את ההיערכות לתום הזיכיון. מדוח נווה עולה כי היעדר היערכות מוקדמת פוגע בוודאות של חברתICL ושל המדינה לגבי עתיד ים המלח, ועלול לפגוע .באפשרות לקיים מכרז מתאים לכשיפקע הזיכיון אם כן, יש לקוות שישיבת הוועדה תהו וה זרז לעבודת הממשלה בנושא, אשר עיכובה עלול לפגוע בעתיד ים .המלח להלן נצביע על מספר היבטים הנוגעים בעתיד הזיכיון על ים המלח, עליהם יש לתת את הדעת כבר .כעת, ובהקדם האפשרי הקמת צוותי משנה דוח נווה המליץ, בין היתר, על הקמת מספר צוותי משנה, וזאת בהקדם האפשרי. צוותי המשנה הדרושים יבחנו בין היתר את הצורה המשפטית המתאימה לפעילות ההפקה העתידית (בזיכיון, ברישיון הפעלה, בחוק ייעודי או בדרך אחרת), יוודאו כי בעל הזיכיון ממלא את חובותיו כנאמן ציבורי בשקידה הראויה, כתיבת רישיון ההפקה ה ,עתידי, תכנון המכרז העתידי, קביעת מחירי מינימום עבור זכויות ההפקה של משאבי הטבע .יערכו לאפשרות של הפעלת פעילות ההפקה על ידי רשות ממשלתית חלף זכיין, ועוד ,על אף שחלפו למעלה משלוש שנים מעת פרסום דוח נווה, נראה שצוותי המשנה האמורים טרם הוקמו ומרבית הסוגיות ש .הדוח המליץ להפקיד בידיהם נותרו ללא מענה יש לקדם במהירות מרבית את הקמת .צוותי המשנה והגשת המלצותיהם, תוך וידוא שמסקנות אלו מגיעות גם לידי המחוקק ולידיעת הציבור בתוך כך, ראוי להצביע על צוות שהקמתו דחופה במיוחד, שייערך לאפשרות שהממשלה תקבל לידיה את פעילות הפ קת המשאבים בים המלח. כך, צוות נווה המליץ כי במקרה שאף מתחרה במכרז עתידי לא יציע תנאים מספקים, פעילות ההפקה תועבר להפעלה על ידי המדינה. לשם כך, המליץ הצוות להקים שלד לגוף הממשלתי שייקח אחריות על הפקת המשאבים, ובכלל זה מינוי בעלי תפקידים מרכזיים, הגדרת המבנה הארגוני, גיבוש תכנית עבודה וכו '. על כל זה להיעשות זמן מספק מראש, כך שבמועד המכרז תהיה הישות הממשלתית מוכנה לקבל לידיה את הפעילות, ותהווה חלופה ראויה. נוכח הניסיון הציבורי בהקמת גופים .ממשלתיים מסוג זה, הרי שהקמת הצוות שיבחן את הסוגיה דרושה באופן מיידי "מנ יית הזהב" של המדינה ב- ICL: מנגנוני פיקוח, אכיפה ובחינת אלטרנטיבות "במסגרת הפרטתה של חברת כי"ל נקבעה בתקנון החברה "מניית זהב– רשימת תנאים שנועדו לאפשר למדינה כלים להבטחת האינטרסים החיוניים שלה גם לאחר ההפרטה (תנאי המניה נקבעו בסעיף8 )(ב לתקנון החברה). למרב ה הצער, לאורך השנים עקבה התנועה אחר הפרות רבות של החברה את תנאי מניית הזהב, הכוללות הפרות של האיסור על העברת ייצור, ידע וטכנולוגיה של החברה אל מחוצה לה ללא אישור המדינה (איסור הקבוע בסעיף8 ()(ב1 ) לתקנון החברה); הפרות של האיסור על קבלת החלטות בדבר שינוי – 4 – במב נה הארגוני של החברה ללא אישור המדינה (הקבוע בסעיף8 ()(ב2 ) לתקנון החברה); הפרות של הוראות השמירה על החברה וחברות הבת שלה כחברות ישראליות אשר מרכז פעילותן בישראל (הוראה הקבועה בסעיף8 ()(ב8 .)(א)), ועוד הפרות אלו ,, שהתנועה דיווחה עליהן לגורמים הרלוונטיים ידועות למשרדי הממשלה מזה זמן רב, אולם למיטב ידיעת התנועה לא נעשה דבר בכדי לטפל בהן. כך למשל, במכתב שהועבר לידי התנועה בשנת2016 מאת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) דאז, ,עו"ד אבי ליכט אף נאמר כי "הפיקוח על קיום התנאים במניות הזהב ובצווי האינטרסים החיוניים דורש שיפור רב". יתר על כן, נושא ההפרות של החברה את "מניית הזהב" כבר נבדק בשנת2016 , ופורט בדוח שנערך על ידי החשבת הכללית לשעבר, מיכל עבאדי .בויאנג'ו, והועבר למנכ"ל משרד האוצר ואולם, מ סקנות הבדיקה שערכה החשבת הכללית מעולם לא ראו פומבי. עתירה ש הגישה התנועה לשם חשיפת הדוח נדחתה, ובית המשפט קיבל את עמדת המדינה לפיה המדובר במסמך פנימי, שהוכן לקראת דיונים שמשרד האוצר קיים ומתכנן להמשיך לקיים, לקראת קבלת החלטות ביחס לתוכנו. מכאן, שניתן היה לצ פות שהמידע שנאסף במסגרת דו"ח החשבת הכללית יובא לידי ביטוי בקבלת החלטה סופית על ידי הצוות שעסק בהיערכות לקראת תום הזיכיון. אולם לא כך היה, והדוח הסופי של צוות נווה לא כלל כל התייחסות .משמעותית לסוגיית מניית הזהב בכפוף לממצאי הבדיקה שערכה החשבת הכללית ושאת מ מצאיה יש לתקף בהקדם במסגרת ההיערכות ,לחידוש הזיכיון ייתכן שיתברר כי מיפוי ההפרות שביצעהICL יובילו למסקנה שהיא אינה מתאימה או ,ראויה להחזיק בזיכיון על משאב לאומי חשוב למשך תקופה נוספת. על כן על הוועדה לדרוש שמסקנות דוח החשבת הכללית לשעבר יובאו ל פניה בהקדם, ושאלו יפורסמו לציבור הרחב , שים המלח ומשאביו מוחזקים עבורו בנאמנות ב .ידי המדינה בנוסף, ייתכן שתוצאות הבדיקה תובלנה למסקנה כי משטר רגולטורי של" מניית זהב" כלל איננו משטר אפקטיבי לסוג הפיקוח הדרוש בעניין ים המלח. כך, השימוש בכלי זה לצורך הגנת האינטרסים החיוניים של המדינה בחברות מופרטות המופקדות על משאבים ציבוריים חשובים סובל ממספר פגמים מהותיים. בין היתר, אמצעי הפיקוח והבקרה היחיד של המדינה על הנעש ה בנכסיה ובזכיין במסגרת "מניית הזהב", נוגע בזכות מורחבת העומדת למדינה לקבלת מידע, המעוגנת בסעיף8 ()(ב4 .) לתקנון החברה מעבר לכך שנראה שהמדינה כלל אינה עושה שימוש במידע המגיע לידיה בנוגע להפרות של החברה, הרי שמנגנון זה מהווה הגנה בדיעבד בלבד על זכויות המדינה , ואינו מאפשר לממשלה לדעת מבעוד מועד על פגיעה צפויה באינטרסים ציבוריים. כמו כן, הפרה של תנאי מניית הזהב אינה מלווה, כשלעצמה, בסנקציות עונשיות או בקנסות כלשהם על החברה. מצב זה יוצר הרתעת- חסר, כך שהתרופה המשמעותית היחידה העומדת למדינה במקרה של עסקה שביצעה ה.חברה תוך הפרת תנאי המניה, היא אפשרות להביא לבטלות העסקה ,על כן אפשר שבמסגרת ההיערכות לחידוש הזיכיון על ים המלח ייבחנו משטרי פיקוח חלופיים, שיקנו למדינה מנגנוני פיקוח, בקרה ואכיפה משמעותיים יותר . כך למשל, צו אינטרסים חיוניים המוצא מכוח 'פרק ח2 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 , עשוי לספק למדינה כלים חזקים יותר להבטחת .האינטרסים שלה באזור ים המלח סוגיות אלו כולן דורשות היערכות מוקדמת ככל הניתן, והשגת המידע הרלוונטי לבחינת ההסדרים הדרושים – .תחילה – 5 – השקעות בים המלח בניגוד לתנאי הזיכיון פעולה מיידית שעל הממשלה .לנקוט היא וידוא שהחברה אינה משקיעה הון בים המלח בניגוד לתנאי הזיכיון סעיף24(ב) לחוק הזיכיון קובע כי במשך עשר השנים שלפני תום תקופת הז י כיון לא ישקיע בעל הז י כיון השקעת הון חדשה במפעל, בלי הסכמה מוקדמת בכתב מאת הממשלה, אלא אם כן אפשר להפחית את ההשקעה כולה לפי פקודת מס הכנסה, במשך אותן עשר השנים. את ההסכמה הנדרשת רשאי להעניק שר האוצר (זאת בהתאם ל סעיף31 לשטר הזיכיון). מטרתה של הגבלה זו היא הגבלה של הזכיין מבי סוס מעמדו לקראת חידוש הזיכיון במנותק מהאינטרסים של המדינה, ומניעת השקעות שאינן עולות בהכרח בקנה אחד .עם האינטרס של המדינה עם זאת, אך לאחרונה התברר, בעקבות פניית התנועה, כיICL השקיעה בהקמת מרכז מבקרים חדש ללא אישור שר האוצר . יתר על כן, משרד ירושלים ומורשת השקיעו בעצמם במרכז המבקרים, מבלי ידיעת משרד האוצר. מצב זה של השקעות שאינן מאושרות וחוסר תיאום במדיניות הממשלה באשר למדיניות ההשקעות בים המלח, עלול לשבש את האפשרות לקיים בעתיד מכרז תקין על הפקת המשאבים בים המלח, לקבע את מעמדה שלICL כאפשרות הבלעדית להפקת המ שאבים, ולחתור תחת המנגנונים התחרותיים הדרושים לשם .הפקת משאבים יעילה על כן, על הממשלה לבסס באופן מיידי מנגנון פיקוח אפקטיבי על השקעות של החברה בים המלח, תוך תיאום המדיניות עם כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים. 3 בהתאם, על הכנסת לוודא את ביצוע הממשלה. זכות הסירוב שלICL במסגרת חידוש הזיכיון סעיף25 לשטר הזיכיון המעוגן בחוק קובע כי "אם אחרי פקיעת הזכיון תרצה הממשלה להציע זכיון חדש להפקת מלחי- מחצב, מחצבים וכימיקלים מים המלח לאיזה אדם שהוא שאינו בעל הזכיון, תציע הממשלה ראשונה לבעל הזכיון זכיון חדש בתנאים ל ."א פחות נוחים מאלה שהיא אומרת להציעם לאותו אדם אחר כלומר, במטרה לאפשר לחברה רציפות בהפעלת המפעלים, עומדת לחברה זכות סירוב ראשונה להשוות את .התנאים המיטביים שיוצעו במסגרת מכרז עתידי זכות סירוב ראשונה זו פוגעת מבחינה אפקטיבית באפשרות שהזיכיון העתידי יוענק לכל גורם אחר מלבד החברה, ומשבש ת את האפשרות להתמודד עם סוגיית ההפרות של הזוכה. כך, בלא תלות במידת היעילות שגילתהICL במהלך הז י כיון הנוכחי, מידת הנזק שנגרם לסביבה כתוצאה מפעילותה, והיקף הפרות הזיכיון בהן הייתה מעורבת, תוכל החברה להשוות את תנאי המכרז ולהבטיח את זכייתה במכרז, ברצותה. גם דוח ,נווה הצביע על כך שניתוח האפשרויות לביצוע מכרז עתידי ל נוכח הוראות סעיף25 האמור, מעלה חשש לפיו .ההצעות במכר עתידי עלולות להיות זהירות מאוד, עד כדי כישלון המכרז בהיעדר הצעות רציניות ,על כן במסגרת ההיערכות לתום תקופת הזיכ יון, על המדינה לבחון אפשרויות להתנות את זכות הסירוב הראשונה של החברה בעמידה בהתחייבויות מסוימות, וכתלות בהתנהלות החברה בתום לב , ולתקן את זכות הסירוב לעתיד לבוא . 3 בשנת2020 קבע משרד האוצר, בתיאום עםICL , הליך מסודר לבחינת השקעות של החברה משנת2020 .ועד תום תקופת הזיכיון עם זאת, המדובר בנוהל עבודה מתואם עם החברה לאישור השקעות חדשות, והוא אינו כולל מנגנוני פיקוח ואכיפה מספקים (כפי .)שניתן ללמוד מהקמת מרכז המבקרים האמור – 6 – תשלו מי מים ותגמולים עוד סוגיה שעל המדינה לבחון באופן מיידי ולקראת היערכותה לחידוש הזיכיון בים המלח, נוגעת לתשלומים המגיעים לקופת המדינה, הן במסגרת תשלום על הפקת המשאבים והן במסגרת מיסוי רווחי החברה הזוכה במכרז. כיום, מסתמן שחברתICL פועלת.במרץ להפחית את התשלומים בהם היא חייבת לקופת המדינה כפי שנכתב בדבר ההסבר לתזכיר חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע (תיקון), התשפ"א- 2021 " , תחום היטל רווחים ממשאבי טבע מתאפיין בנישומים שהם בעלי יכולת לאתגר את משטר השומה העצמית, באופן אשר במקרים רבים מביא לניצול לרע( ה ובהתחשב באינטרס הציבורי לקבלת נתח הממשלהgovernment take) באופן אשר ישקף כיאות את הרווחים האמתיים של החייבים בתשלום ההיטל". ,כך, בין היתר נמנעים מפעלי ים המלח מתשלום דמי מים המופקים במסגרת תחומי הזיכיון גם לאחר הרפורמה במשק המים משנת2016 , שנועדה לנהל את משק המים בישראל כמשק כספים סגור, תחת האמתלה שחוק הזיכיון ממצה את כלל החובות בהם חבה החברה, על אף האמור בכל דין אחר, ולהבנתנו .בניגוד לדין ולכוונת המחוקק4 בנוסף, לאחרונה פורסם כי על אף רווחיות משמעותית ביותר שהציגה החברה בשנים האחרונות כתוצאה מעליית מחיר י תוצריה אותם היא כורה במסגרת הזיכיון, המדינה טרם זכתה לקבל כל הכנסות מהיטל רווחי היתר המוטל על החברה במסגרת חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, תשע"א- 2011 ,("היטל ששינסקי"). זאת באמצעות תרגילים חשבונאיים שונים, ועל אף הצפי ההתחלתי שהיטלים אלו יכניסו למדינה כחצי מיליארד .שקלים בשנה כל אלו שופכים אור על הצורך לקבוע היטב, במסגרת היערכות המדינה לחידוש הזיכיון על ים המלח, את "כללי המשחק" שאליהם יאלץ להתאים את עצמו הזכיין החדש. על כללים אלו לשקף את שוויים האמיתי של משאבי הטבע שהפקתם ניתנת לזכיין במכרז, ולוודא הקפדה ית רה על האינטרס הציבורי במסגרת המשך .הפקת המשאבים מים המלח אפשרות הקדמת תום תקופת הזיכיון כל האמור נוגע בסוגיות הדורשות מענה כבר עתה, ומתוך ציפייה לתום תקופת הזיכיון בשנת2030 ,. לצד זאת ,ובהתאם להמלצת דוח נווה על המדינה להידרש בהקדם האפשרי לאפשרות של הקדמת תום תקופת הזיכיון ויציאה למכרז להקצאת רישיון ההפקה העתידי בים המלח, עוד לפני שנת2030 . כך, לנוכח הפגמים ,המשמעותיים שבתנאי הזיכיון הנוכחי, ולנוכח הפגיעה בוודאות החברה שהימשכות ההליכים עלולה לגרום .יש לבחון את הקדמת המכרז צוות ווה נ קבע כי החלופה המועדפ ת בהקשר זה היא הקדמת תום התקופה ויציאה למכרז להקצאת זכויות ההפקה העתידיות על בסיס הסכמה בין המדינה לביןICL . ואולם, בחינה יסודית של הפרות הוראות הזיכיון ותנאי "מניית הזהב", עשויה להצביע על הפרת חוזה מצד החברה, שעשויה להצדיק גם הקדמה של תום תקופת הזיכיון שא ינה בהכרח.מוסכמת 4 .זאת, בגיבוי חוות דעת של משרד המשפטים, שרק עיקריה פורסמו לעיון הציבור – 7 – קיים צורך בפיקוח פרלמנטרי שוטף אחר היערכות הממשלה לחידוש הזיכיון לאור כלל האמור לעיל, ברור הצורך בפעולה ממשלתית נמרצת שתאפשר למדינת ישראל להיערך בהקדם האפשרי לתום תקופת הזיכיון שלICL על ים המלח בשנת2030 . ואולם, נוכח ניסיון העבר והעובדה שמסקנות מעין אלו חוזרות על עצמן בשלל דוחות ופניות ציבוריות מזה כעשור, נראה שאין מנוס מכך שהכנסת תירתם למשימה, ותפקח על פעולות הממשלה בהיערכות לקביעת עתיד הפקת המשאבים בים .המלח כך, ועל אף שיש לברך על הדיון בוועדה המיוחדת לענייני הקרן לאזרחי ישראל, אין די בכך. על הכנסת לבחון באופן שיטתי ותדיר את התקדמות הממשלה בהיערכות לקראת תום תקופת הזיכיון. אנו בתנועה לאיכות השלטון קוראים לכם לקבוע דיונים עתיים בנושא זה, ולוודא שוועדות הכנסת כולן רתומות למלא את חלקן .בפיקוח על הממשלה בנושא חשוב זה ,בכבוד רב אריאל ברזילי, עו"ד אורי הס, עו"ד ראש האגף הכלכלי האגף הכלכלי התנועה לאיכות השלטון התנועה לאיכות השלטון