חומר רקע
1
25
,מאי2022
אל: חברי הוועדה המשותפת לפי חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים
2009 -ובמאגר מידע, תש"ס במסמכי זיהוי
מאת: היועצת המשפטית לוועדה
, עו"ד נירה לאמעי רכלבסקי
מסמך הכנה לקראת דיון ועדת הכנסת המשותפת בטיוטת צו הכללת אמצעי זיהוי
ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע
(תיקון והוראת
שעה) (הארכת מועד), התשפ"ב-
2022
מסגרת הדיון:
1.
הוועדה המשותפת לוועדת החוקה, חוק ומשפט, וועדת המדע והטכנולוגיה וועדת הפנים והגנת
הסביבה, הוקמה
ב חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי
ובמאגר מידע, תש"ע-
2009
(להלן- החוק הביומטרי). התיקונים לחוק , הצווים והתקנות המוצאים
)מכוחו (למעט בעניינים מסווגים ודיוני הפיקוח משלב התכנית המבחן
מתבצעים בוועדה זו משנת
2009
.
2.
ב-
2009, על רקע הרצון לנפ ק תיעוד לאומי חכם אשר ימנע זיוף תעודות זהות והתחזויות, חוקק
החוק הביומטרי אשר קבע הסדרים להנפקת מסמכי זיהוי ומסמכי נסיעה (דרכונים וכיו"ב ) לתושבי
ישראל, שיכללו אמצעי זיהוי ביומטריים, היינו תעודות זהות "חכמות" הנושאות שבב אלקטרוני
ובו מוטבעות תמונת תווי פני.ם ושתי טביעות האצבעות המורות של אדם
אלה מהווים אמצעי זיהוי
ביומטריים1 .
3.
החוק קבע בנוסף,
כי אמצעים ונתונים ביומטריים כאמור ייאגרו במאגר ,שינוהל במשרד הפנים
באופן מוצפן. בטרם הנפקת מסמך זיהוי לתושב, מושווים האמצעים הביומטריים שלו (תמונת
הפנים וטביעות האצבע
הניטלות ממנו במשרד הפנים), לנתונים הקיימים במאגר על מנת למנוע
"התחזות ו"הרכשה כפולה של אותם נתו.נים ביומטריים לשתי זהויות שונות
4.
בארבע השנים הראשונות מכניסתו של החוק לתוקף,
הופעלה תכנית מבחן (פיילוט) במסגרתה
הונפקו לתושבים שבחרו בכך (באופן וולונטרי) מסמכי זיהוי ביומטריים ובמסגרת זו גם הוכנסו
טביעות האצבע שלהם ותמונות הפנים שלהם למאגר. תכנית הפיילוט בחנה במקביל את נחיצותו
ו תקינות .הפעלתו של המאגר הביומטרי
1
זיהוי ביומטרי לפי מסמך זיהוי ביומטרי מתבצע כאשר
תעודת הזהות/ הדרכון נסרקים ו"נקראים" על גבי מכשיר
מתאים ומשווים את הנתונים הביומטריים )(תמונת פנים וטביעות אצבע
שעל ה תעודה/הדרכון
לאלה שהאדם מציג על
גבי החלק השני של המכשיר- הסורק את טביעות אצבעותיו ואת תווי פניו" . נהוג להתייחס להליך זיהוי כאמור כone to
one
."
2
5.
כיום מתנהל במשרד הפנים,
על ידי הרשות לניהול המאגר הביומטרי (רשות ייעודית לנושא
)שהוקמה לפי החוק הביומטרי,
מאגר מידע ביומטרי ובו מידע ביומטרי של למעלה
כ-
5.8
מיליון
.תושבי מדינת ישראל
6.
כחלק ממסקנות תכנית המבחן תוקן בשנת2017
החוק הביומטרי ונקבע כי המאגר הביומטרי יכיל
תמונות פנים בלבד ולא טביעות אצבע (תעודות הזהות והדרכונים ימשיכו להכיל על גבי השבב
שבהם את תמונת הפנים וטביעות האצבע-
אך רק תמונות הפנים ייאגרו במאגר ולא טביעות
.)האצבע
זאת, על רקע החשש מפני דליפה של טביעות אצבע מן המאגר באופן שעלול לגרום נזק
מהותי ופגי
עה ב פרטיות
התושבים
,ובהתחשב בעובדה שדליפה של תמונות פנים היא פחות חמורה
שכן תמונ
ו.ת פנים של חלק גדול מהאוכלוסייה מהווה מידע שניתן להגיע אליו בגלישה באינטרנט
7.
במקביל לתיקון החוק כאמור הוחלט כי עד ליי שומו
תהיה בתוקף הוראת שעה
לחמש שנים
(
1.6.17
-
31.5.22
), הניתנת לחידוש
בלתי מוגבל בצו שיוציא שר הפנים (להלן-
)השר לתקופות נוספות
של חמש שנים, שבה .ימשיך להתנהל מאגר הכולל גם טביעות אצבע הארכה כאמור על ידי השר
.טעונה אישור הממשלה, ועדת הכנסת המשותפת ומליאת הכנסת
8.
ה צו אשר מונח בפני הוועדה מובא במסגרת הוראת השעה האמורה ומתבקשת
בו האר כת הוראת
השעה בשלוש שנים נוספות מנימוקים אלה:
(א)
על מנת לתת מענה נאות
ל
מניעת התחזות במאגר על בסיס תמונות פנים בלבד
וקיום
כלל מטרות החוק;
(ב)
על מנת לסיים את ההליכים
הנדרשים לרכישה ,
יישום והטמעה של מערכת טכנולוגית
חדשה לצורך זיהוי
על בסיס תמונות פנים בלבד.
התייחסות לנימוקים
המופיעים בדברי ההסבר ל
צו:
9.
ב ,חמש השנים האחרונות
ב
מהלך תקופת הוראת השעה2,
אמור היה השר
לבדוק
טכנולוגיות
שיאפשרו זיהוי מדויק מספיק של אדם על סמך תמונת הפנים שלו שנמצאת במאגר בלבד (ללא
)השוואת טביעות אצבע- על מנת לעבור למאגר של תמ
ונות פנים בלבד . עד למציאתה ויישומה של
טכנולוגיית זיהוי פנים כאמור, וכל עוד הוראת השעה בתוקף, אפשרי כי טביעות האצבע של מי
שגילו
מעל16
, שהביע הסכמה לכך, בכתב
בחתימה על גבי טופס- ייכללו במאגר הביומטר י לצד
תמונתו ,. היינו
במצב הקיים כיום במסגרת הוראת השעה-
על התושב להביע הסכמה מפורשת
שטביעות האצבע שניטלו ממנו בעת הנפקת תעודת זהות או דרכון-
ייכללו גם במאגר המידע
הביומטרי, לצד תמונת הפנים שלו שאותה מכניסים למאגר בכל מקרה.
10
.
,יחד עם זאת
מי שלא יסכים להכללת טביעות אצבעותיו במאגר הביומטרי-
תוקף הדרכון/תעודת
הזהות שיקב
ל יהיה לחמש שנים בלבד
, במקום לעשר שנים
, כפי שמנופק בדרך כלל (
סעיף5
.א
2
סעיף20
לחוק מ-
2017
תי ש
קן את החוק העיקרי חו
ק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ו
נ תוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי
ובמאגר מידע(תיקון והוראת שעה), התשע"ז-
2017
(ס"ח התשע"
'ז, עמ2607
)
3
ל
חוק).
השר יכול בכל עת לקבוע בצו תקופות תוקף
ארוכות יותר מחמש שנים
לתעודות
זהות/דרכונים
ואף מחויב לבחון, אחת לשלוש שנים לפחות את הצורך בהארכת
ת וקף מסמכי
הזיהוי כאמור
לעשר שנים-
אך השרים שכיהנו לא השתמש
ו בסמכות זו עד כה.
11
. בעת חקיקת התיקון האמור ב-
2017
נימק השר את הצורך בהוראת שעה
ב
טענ ה שמ ערכות זיהוי
ביומטריות יתקשו לבסס אימות זיהוי של אדם על בסיס תמונת פנים בלבד ללא טביעות אצבע ולכן
מי שלא הסכים להכללת טביעות אצבעותיו במאגר- יצטרך לחדש את תמ
ו נת הפנים שלו במאגר
כעבור חמש שנים ולכן יונפקו לו מסמכי זיהוי לחמש שנים בלבד3 .
12
.
עמדה זו של השר
נסתרה על ידי מומחים ועל ידי הממונה על היישומים הביומטריים במשרד
ראש
הממשלה
(להלן-
)הממונה4
כבר בשנת2017
בטענה כי כבר אז היו קיימות טכנולוגיות זיהוי פנים
.שאיפשרו זיהוי נאות גם בהסתמכות על תמונה בת עשר שנים
13
.
על מנת
להתקדם
לכיוון יישום החוק העיקרי
וסיום הור את השעה ולעבור למאגר תמונות פנים
בלבד תוך כדי הנפקת תעודות זהות ודרכונים ל-
10
שנים גם למי שלא הסכים שטביעות אצבעותיו
ייכללו במאגר, נקבע ב
תיקון מ-
2017
( מנגנון סעיף20
לתיקון
) ולפיו ב־18
החודשים הראשונים
(ולאחר מכן ב-
18
החודשים הבאים וכן הלאה) לתקופת הו ראת השעה, יבדוק ראש מערך הסייבר
הלאומי אם קיימים אמצעים טכנולוגיים שיש בהם כדי לתת מענה במידה נאותה, לזיהוי ואימות
זהו
ת של תושב, לצורך קבלת תוצאת זיה וי (לפי סעיף14
לחוק) של השוואת תמונה של אדם למאגר
הביומטרי על מנת להנפיק לו מסמך זיהוי "..., על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד .
14
.
על פי הוראת השעה, על השר להחליט בתוך שלושה חודשים מיום שקיבל את חוות דעת ראש מערך
הסייבר, אם הוא מקבל את חוות דעתו. במקרה שהשר מקבל את חוות דעתו של ראש מערך הסייבר
הקובעת כי יש בנמצא טכנולוגיות כאמור, הרי שביכולתו לקצר את תקופת הוראת השעה ולהורות
על מעבר להנפקת מסמכי זהות ונסיעה ל-
10
.שנים וניהול מאגר תמונות פנים בלבד
במקרה שהשר מחליט שלא לקבל את חוות דעתו של ראש מערך הסייבר ולא לקצר את הוראת
השעה, החלטתו המנומקת של השר וחוות דעתו של ראש מערך הסייבר יעברו לוועדת ה כנסת
המשותפת.והיא תקיים עליהם דיון
15
.
:בחמש השנים שחלפו מתחילת הוראת השעה הגיש ראש מערך הסייבר שתי חוות דעת כאמור
א.
חוו"ד לגבי תקופת18
החודשים הראשונה- הועברה
לשר
בנובמבר
2018
בתקופת הבחירות
לכנסת ה-
21
וה-
22, בהן לא הוקמה הוועדה המשותפת ולפיכך לא התקיים עליה
.דיון לפי חוק
ב.
ב חוות דעתו הראשונה קבע ראש מערך הסייבר כי טרם השימוש בטכנולוגיות הקיימות לזיהוי
פנים, יש לבצע בדיקה משמעותית בפועל של אמצעים טכנולוגיים לזיהוי פנים כדי להגיע
3 הטענה ל-
( ""הזדקנותAGING) של תווי פנים במהלך חמש שנים- נסתרה מאז בחוות דעתו של ראש מערך הסייבר.
4
הממונה על היישומים הביומטריים במשרד רוה"מ פועל מכח סעיף30
.לחוק,מתפקידו
,בין היתר לפקח על יישום
הוראות
ה חוק ,הביומטרי
לרבות הנחיות הרשות לניהול המאגר הביומטרי ונוהלי הרשות אשר נקבעו
מכוחו, וכן על פעולות
ראש הרשות., אבטחת המאגר הביומטרי והמידע המצוי בו; הממונה מפרסם באופן תקופתי דו"חות עם ממצאיו
4
להחלטה מושכלת וכן קבע כי יש להגיע להסכמה על מדדים ,אמפיריים לבדיקה, אופן הבדיקה
המוצרים הטכנולוגיים שייבדקו וכן על הגדרת "מענה נאות" לדרישות החוק. ראש מערך
הסייבר קבע את סוף שנת2018
כיעד להסכמה על הנושאים האמורים ואת סוף החציון הראשון
של שנת2019
.כיעד לסיום הבדיקות
ג.
בעקבות חוות הדעת החליט השר והודיע לווע ,דה המשותפת בפברואר2019
, שאין מקום
להפעיל את סמכותו לקיצור הוראת השעה או למתן תוקף ארוך יותר למסמכים שהונפקו ללא
.גיבוי של טביעות אצבע שהוכנסו למאגר אלא על סמך תמונת פנים בלבד
ד.
חוות הדעת של ראש מערך הסייבר לגבי תקופת18
החודשים השנ
יה י-
הוגשה לשר ע"י ראש
מערך הסייבר ב- 1
ביוני2020
ו לפיה הגיע למסקנה כי יש בנמצא אמצעים טכנולוגיים אשר יש
,בהם לתת מענה במידה נאותה להנפקת תיעוד לאומי על בסיס מאגר של תמונות פנים בלבד
ה מאפשרים התמודדות עם נושא הAGING
(הזדקנות) וכי ניתן להנפיק תעודות זהות
ודרכונים למשך10
שנים ג
ם למי שבחר שטביעות אצבעותיו לא יוכנסו למאגר הביומטרי.
ה.
ראש מערך הסייבר נימק את חוות דעתו:
-
ע ל פי ממצאיNIST
(המכון הלאומי האמריקאי לתקנים ולטכנולוגיה), מספטמבר2019
היתה
קפיצת מדרגה ואף פריצה טכנולוגית שהציגה שיפור אשר פתר לחלוטין את הבעיה של תופעת
.ההזדקנות לטווח זמן של עשר שנים. המסקנה גובתה בדו"ח נוסף של מחצ"ב רפא"ל
-
ביצועי טכנולוגיות זיהוי הפנים החדשות שהוצגו בחלק מהבדיקות, לא רק שנתנו מענה נאות
לדרישות החוק (מניעת הרכ)שות כפולות וגילוי מתחזים-
הביצועים שלהן בזיהוי פנים עמדו אף
( במדדים המחמירים שהיו בתוקף בתקופת המבחן5%
מקסימום של החמצת מתחזים ו-
1%
מקסימום של הטרדת תמימים-
לכל טווחי שנות ההזדקנות), אפילו בתמונות שאינן ברמה
.)הגבוהה ביותר (תנאי תאורה קשים, זוויות קשות מכאן, שהמאגר הביומטרי הישראלי בו
תמונות הפנים הן באיכות הרבה יותר גבוהה-
.צפוי להציג ביצועים טובים אפילו יותר
16
.
על אף חוות דעתו
החד משמעית
,של ראש מערך הסייבר, הודיע שר הפנים ליו"ר הוועדה המשותפת
ב-
10
בספטמבר2020
, כי החליט שלא לפעול לפי חוות דעתו של ראש מערך הסייבר ושלא להפעיל
את סמכותו להאריך את תוקף מסמכי הזיהוי והדרכונים מחמש לעשר שנים-
לאזרחים שבחרו
.שטביעות אצבעותיהם לא יישמרו במאגר המידע הביומטרי לצד תמונת הפנים שלהם
17
. ש
ר הפנים נימק את החלטתו בטענה כי
האמצעים הטכנולוגיים אינם נותנים מענה ליתר תכליות
החוק ומטרות החוק-
השר מתייחס בטענתו זו
למניעת ניסיונות התחזות ו כן ליכולת
לזיהוי נפגעים
5
.בתאונות ופיגועים כן ציין השר בהחלטתו כי הליך לרכישה והטמעה של האמצעים הטכנולוגיים אליהם
הפנה ראש מערך הסייבר, הינו הלי
ך אשר דורש מספר שנים5.
18
. ב עניין ,עמדתו זו של השר יש לציין כי זיהוי נפגעים
לא מהווה
את אחת ממטרות החוק או ממטרות
.הקמת המאגר, אלא מהווה את אחד השימושים המשניים במאגר כחלק מעבודת המשטרה הוראת
" השעה קובעת כי המדד למעבר למאגר תמונות פנים הוא טכנולוגיה שתוכל
לתת מענה במידה
נאותה, לזיהוי ואימות זהות של תושב, לצורך קבלת תוצאת זיהוי לפי סעיף14
לחוק העיקרי ,"
כלומר , המטרה העיקרית של אימות זהות, היא זו שעומדת בבסיס המעבר למאגר תמונות פנים6.
19
. ה
דבר עולה ב
ק נה אחד עם מטרת החוק העיקרית המופיעה בסעיף1(1
" :) לחוק והיא לקבוע הסדרים
שיאפשרו זיהוי ואימות זהות של תושבי ישראל באמצע ות הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים
ו נתוני
זיהו
י
ביומטריים המופקים מהם, בתעודת זהות ובמסמך נסיעה (דרכון, תעודת מעבר וכיו"ב) וכן
לקבוע שימוש
ים מותרים באמצעים ונתונים כאמור."
20
. ב יום13.10.2020
קיימה הוועד
ה המשותפת בראשות ח"כ יעקב אשר דיון בהודעת שר הפנים
האמורה
ובעמדתו של ראש מערך הסייבר. חברי הכנסת הביעו עמדה חד משמעית במהלך הדיון כי
נדרש להגיע להכרעה בסוגיה
ולא לאפשר המשך של מצב וולונטרי, בו לחלק מהאזרחים יש טביעת
אצבע במאגר ולחלקם–
.לא
,יו"ר הוועדה חה"כ יעקב אשר, סיכם את הדברים שעלו במהלך הישיבה, ואמר כי חברי הוועדה
השתכנעו מעמדתם הנחרצת של ראש מערך הסייבר ושל הממונה על היישומים הביומטריים , כי
הטכנולוגיות הקיימות מספקות מענה נאות לזיהוי ואימות ברף ה
גבוה ביותר, אף ללא טביעת אצבע
וכי ניתן
להטמיע את הט כנולוגיות החדשות ולעבור למאגר תמונות פנים, כפי שקובע החוק, תוך
5לא ברור על מה מבסס שר הפנים את טענתו, שכ ן דוח ראש מערך הסייבר והממונה על היישומים הביומטריים מפרט במדויק את
.הביצועים המובהקים של הטכנולוגיות החדשות אשר עומדים בקנה המידה המחמיר ביותר למניעת התחזויות והרכשות כפולות
גם אם מדדי הביצוע למניעת התחזות הם המדדים המחמירים שנקבעו בצו תכנית המבחן, כפי שטענה הרשות לניהול המאגר
הביומטרי- הרי שטכנולוגיות זיהוי פנים חדשות עומדות גם במדדים אלה. יש לציין כי בכל מקרה אימוץ מדדי הביצוע המחמירים
.שחלו בתקופת תכנית המבחן היא אלטרנטיבה פרשנית לא מחייבת
צו תכנית המבחן התייחס רק לתקופת המבחן ולצרכים
הספציפיים שעלו ממנה ולא נית ן להסיק כי היתה כוונה שמדדים אלו יחולו בהמשך שכן
החוק תוקן באופן משמעותי ב-
2017
, ולא
נ
קבעו בו מדדים מחייבים לפרוייקט התיעוד ה
לאומי ,לרבות מדד להצלחה במניעת התחזויות והרכשות כפולות .
6 לגבי הטענה שלחוק יש תכלית משנה של זי :הוי חללים על סמך רמת הדיוק שמספקים
ה אמצעים
ה טכנולוגיים
ה
קיימים
לאימות
זהות לפי תמונת פנים בלבד
, כפי שה ,ציג ראש מערך הסייבר גם מאגר תמונות פנים
נותן
מענה לזיהוי נפגעים וחללים, למעט במקרים
.קיצוניים של נפגעים שפניהם הושחתו באופן בלתי ניתן לזיהוי
6
שנה וחצי (היינו עד חודש מאי2022
)-
הערכה אותה אישר גם
ראש הרשות לניהול המאגר הביומטרי
(דאז)
עוד ציין היו"ר
כי נראה שניתן יהיה לממש גם את יעדי המשנה של המאגר בלי טביעות אצבע.
7
לאור האמור לעיל לא ברור הנימוק להארכת הצו בשלוש שנים נוספות מטעמים של חוסר מענה נאות
לזיהוי.
לעניין
ה נימוק השני להארכת הוראות השעה עקב זמן היערכות להטמעת הטכנולוגיה החדשה למאגר
מבוסס תמונות פנים:
21
. הוועדה המשותפת בראשות ח"
,כ יעקב אשר שהוזכרה לעיל
קראה
לשר הפנים לבחון את המעבר
למאגר תמונות פנים בלבד עד תום תקופת חמש שנות
הוראת השעה
הראשונה
ב סוף חודש מאי
2022
, אלא אם כן תקופת ההיערכות תושלם
קודם לכן8
.וכך סוכמו הדברים על-
ידי יו"ר הוועדה
(
9
:)
..."לאור מה שעלה בדיון היום הוועדה מגלה את דעתה, שבהנחה שאם חלילה
ירצו להאריך תוקף או לבקש תוקף חדש, אם זה בחקיקה או בהחלטה של
השר שיצטרך לקבל אישור בכנסת, אנחנו מגלים דעתנו שלא נמליץ על
הארכת הוראת השעה והוועדה מבקשת להתחיל את ההיערכות הנדרשת
...מיידית
כא מור הוועדה תעקוב אחרי ההיערכות האמורה כבר בחודש
הקרוב, ולצורך כך אנו נזמן לדיון כאן בעוד כחודש או את השר או את
המנכ"ל כמובן יחד עם הצוות המקצועי כדי לנסות לבנות את לוח הזמנים
המשוער וכדי לראות שיש סנכרון בין דעת הוועדה לבין עמדת משרד הפנים.
ככל שלא, ננסה ב אותה ישיבה לגשר על הפערים, אם יהיו... אנו דורשים
".הכרעה10
22
.
בעניין זה
קבע הממונה על יישומים הביומטריים
, המפקח על יישום
החוק הביומטרי, בדו"ח שהגיש
לאחרונה11
כי רשות המאגר לא נערכה לעמוד ביעדים שהציב החוק-
מעבר מבוסס תמונות פנים
בלבד-
עד שנת2022
.
הממונה
התריע בעניין זה גם בדו"
ח פיקוח קודם(
'מס11
)
שפרסם ביוני2021
.
23
.
לציין כי מלכתחילה
השאלה החוקתית שעמדה ברקע
חקיקת החוק
היתה,
האם על מנת להשיג את
תכלית החוק-
,מניעת זיופי זהויות במדינת ישראל, יש צורך באמצעי של מאגר מידע ביומטרי לאומי
הכולל את טביעות האצבע ותמונות הפנים של כלל אזרחי המדינה וטומן בחובו סיכון לפגיעה
,בפרטיות ובבטחון של התושבים.במקרה שהמאגר ייפרץ או ידלוף
7
פרוטוקול הדיון בוועדה המשותפת מיום13.10.2020
,ע 'מ35
.
8
'שם, בעמ34
9
'שם, בעמ36
10
ישיבת מעקב של הוועדה המשותפת
כאמור לא נערכה לבסוף עד להתפזרותה של הכ
נסת ה-
23
.
2022 במאי 18 -מ 12 'מס -דו"ח הממונה על היישומים הביומטריים11
7
נקודה זו
הדגיש הממונה על היישומים הביומטריים )(דאז
בתום תקופת המבחן כ
ש התייחס בין
היתר לעובדה שבמציאות היום רבים משתמשים בטביעות אצבע כסיסמא אישית
ומכאן הסכנה
הנוספת ביצירת מאגר טביעות אצבע.
,זאת ,בנוסף בעולם בו
ידוע על אפשרות ל
זיי ף טביעות אצבע
כבר בכניסה למאגר ,
על ידי מי שאיננו
תמים (בניגוד לרוב המכריע של התושבים) ובכוונתו להסתכן ולהערים על רשויות החוק על ידי
.התחזות לאחר
במצב דברים זכ ,ה קיומו של מאגר להשוואת טביעות האצבע לא יתגבר על
ההתחזות
ומשתנה
האיזון
בין הסיכונים מקיומו של מאגר טביעות אצבע לבין התועלות העולות
.מאחזקתו של מאגר כאמור