חומר רקע
1
כ"ח אייר תשפ"ב ,
9
2
מאי2022
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע משפטי
בעניין הצעת חוק סייעות במוסדות חינוך, התשפ"א-
2021
/של ח"כ מרגי ואח' פ278/24
–
ל קראת דיון ראשון
וב ,ועדת החינוך
התרבות
והספורט ביום30/5/2022
1.
הצעת החוק–
כללי- הצעת החוק שבנדון היא הצעת חוק פרטית
'של ח"כ יעקב מרגי ואח שעברה בדיון
מוקדם
. הצעת החוק באה להסדיר את מעמד הסייע/
ות במוסדות החינוך (גני ילדים ובתי ספר) בהיבטים
:אלה
א.
קביעת תנאי הכשירות וההכשרה לשמש כסייע/
ת
ב.
הגדרת תפקידי הסייע/
ות לסוגיהן
ג.
קביעה כי העסקת הסייע/
ות תהיה על ידי הרשויות המקומיות
מטרת הצעת החוק
להעלות את הרמה המקצועית של המקצוע ולהביא להכרה בו
, להסדרתו
ולשיפור תנאי
ההעסקה . ההצעה באה בעקבות טענות הנטענות שנים רבות
בדבר תנ אי שכר והעסקה ירודים, העדר הכרה
,מקצועית, הכשרה לא מספקת הפליה בין סוגים של סייע/
ות וקשיים נוספים. כל אלה מובילים גם למחסור
חמור בסייע/
ות במערכת החינוך. ראו פירוט במסמכי מחלקת המחקר והמידע של הכנסת"[
הכשרת סייעות
העובדות עם תלמידים הזכאים
לשירותי חינוך מיוחד "
28/3/2022
" ;תנאי העסקת סייעות בגני ילדים "
7/11/2021
.]ועוד
יצויין כי בהחלטת ועדת השרים לעניני חקיקה נקבע כי המשך החקיקה
ת יעשה בתיאום עם המשרדים
הרלוונטי
י ם וכי הצעת החוק תתמקד בתנאי הסף
וההכשרה המקצועית,
ולא תכלול .היבטים הנוגעים לשכר
2.
עיסוק כסייע/ת או תומך/ת חינוך לסוגיו- הצעת החוק מבחינה לענין הגדרת התפקיד בין מספר
סוגים של
סייעות– סייעת בגן ילדים ;סייעת רפואית ;סייעת בחינוך מיוחד בבי"ס ;סייעת בחינוך רגיל בבי"
.ס
סוגי ה עיסוק
כ
סייע/ת בהתאם להסדרה הקי
י
מת היום הם (לכל הפחות): סייעת רפואית /מלווה אישי
,לתלמיד עם צרכים רפואיים
סייעת בגן ילדים
,רגיל
סייעת בחינוך מיוחד בבית הספר ,
סייעת בחינוך רגיל
בבית הספר.
כמו כן קיימת הבחנה בין סייעת אישית משלבת, סייעת
כיתתית וסייעת תגבור .
הסוגים השונים רלוונטיים להיבטים שונים בהסדרת העיסוק ובכלל זה להגדרת התפקיד, לתנאי הסף
.להעסקה, לדרישות ההכשרה ולהגדרת הגורם המקצועי האחראי
3.
חקיקה, חוזרי מנכ"ל והסכמים ה
חלים על העיסוק כ
סייע
/ת
כיום-
ההיבטים הנוגעים
ל ,תפקיד הסייע/ת
,תנאי העסקה
הכשרה
,נדרשת
היקף המשרה
ועוד מפוזרים כיום במספר דברי חקיקה, חוזרי מנכ"ל, נהלים
והסכמים קיבוציים . יצויין כי אחת הטענות העולות כי
במקרים רבים ההוראות ו הדרישות בהתאם להסדרה
הקיימת אינן .נאכפות בפועל
א.
חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, התשס"ב-
2002
.בחוקה מפורטים תנאי העסקה של הסייעות, כמו גם הגדרת התפקיד שלהן, סדר יומן ושעות העבודה
בין היתר, בסעיף104
לחוקת העבודה נקבע שהסייעות יזכו לתנאים זהים לאלה של עובדי הרשויות
המקומיות
, אלא אם נקבע
ה
הוראה מפורשת
אחרת. כן
נדרש כי סייעת תהיה מעל גיל18
ובעלת10
שנות
.לימוד לפחות
תפקידי הסייעות
בחינו ך המיוחד ובשילוב בחינוך הרגיל מפורטים באוגדן תיאור
תפקידים של משרד הפנים
המעודכן לשנת2014
.
ב.
חוזרי מנכ"ל משרד החינוך-
בעניין סייעות רפואיות בחינוך הרגיל, סייעות במוסדות החינוך המיוחד
וסייעות לתלמידים משולבים בחינוך הרגיל
ובעניין יישום תיקון11
לחוק החינוך המיוחד-
מסדירים
את הליך בקשת העסקה של סייעת ע"י
הרשות המקומית, אופן העסקתה ו
ה .הכשרה שעליה לעבור עוד
מפורטים תפקידי סייעת בשילוב ובחינוך המיוחד וכן ביחס לתלמיד עם .צרכים רפואיים יחודיים לענין
דרישות קבלה לתפקיד של סייעת לילד בחינוך מיוחד או בשילוב נדרשת הסייעת ל-
12
.שנות לימוד
.האחריות להעסקתה היא על הרשות המקומית
2
ג.
'חוזר מנכ"ל מרכז השלטון המקומי מס387
(
2001
) בעניין סייעות בגני ילדים
רגילים–
החוזר מתיחס
ל
הכשרת הסייעת, תפקיד
יה ומתכונת עבודתה. בחוזר נקבע בין היתר ש סייעת תהיה בעלת השכלה של
12
שנות לימוד לפחות ו שסייעת חדשה מחויבת
ל עבור
קורס סייעות בשנתיים הראשונות לעבודתה , וכי
.זהו תנאי לקבלת קביעות
ד.
חוזר מנכ"ל משרד הבריאות בעניין מלווה אישי לתלמיד עם צרכים רפואיים יחודיים בחינוך הרגיל
)(סייעת רפואית-
בחוזר זה מוגדר תפקיד המלווה האישי, תהליך ההכשרה ואופן קבלת אישור ממוסד
,רפואי
ו הוראות בענין תמיכה בתלמיד
עם צרכים מיוחדים המשולב במוסד רגיל .
ה.
הסכ
מי ם
קיבוצי
ים
בין
הסתדרות העובדים ל בין מרכז השלטון המקומי
קיימים הסכמים לגבי סוגים שונים של סייעות ובהם מוסדרים
שכר ותנאי העסק
ה , ובכלל זה הוראות
.בענין היקף המשרה, שכר הבסיס, דירוג, קביעות, תוספות שכר וחופשות
ו.
חוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-
1969
:
החוק חל על מוסדות ח ינוך לא רשמיים, כולל בתי ספר וגני ילדים, וקובע בין היתר
תנאים למתן רישיון
למוסד חינוך ולמתן אישור לעובדי חינוך ולעובדי שירות
.במוסדות אלה יוער כי כיום
לפי עמדת משרד
החינוך
סייעות אינן נחשבות עובדות חינוך
.לעניין חוק זה
-
'ס9
לחוק קובע כי אחד המבחנים למתן רישיון למוסד חינוך מאת מנכ"ל משרד החינוך, הוא
.שתובטח בו רמה נאותה בכל הנוגע להכשרתם וכשרם המקצועי של סגל עובדי החינוך
פ רטים נקבעו
ב
כללי
פיקוח על בתי ספר(מבחנים למתן רשיונות), תשל"א-
1971
.
-
סע
יפים
16
,
18
ו-
22
מ סמיכים את מנכל משרד החינוך לסרב לתת אישור לעובד חינוך או לעובד
שירות או לבטל אישור שניתן לעובד
ב
נסיבות אלה:
1.
היעדר
ר ישום
פלילי בעבירות מסוימות –
א.
אם הורשע בעבירה שיש בה כדי לפגוע בביטחון המדינה או בעבירה אחרת שיש עמה קלון
ובשלה אינו מתאים לשמש עובד
כ
אמור ;
אם הוגש כתב אישום המנהל הכללי רשאי להתלות
את האישור או לדרוש ממנהל בית הספר להשעותו .
ב.
אם הוגש
כתב אישום בחשד לביצוע עבירת מין או אלימות חמורה בקטין/בחסר ישע
ס עיפים18
ו-
22
קובע
ים
כי
מנכ"ל משרד החינוך יתלה אישור של עובד חינוך
/שירות
או
יד
רו
ש ממנהל בית הספר להשעותו , למעט בנסיבות
חריגות
ובתנאי שלא ייגרם נזק לקטין
שעליו העובד אחראי במסגרת עבודתו.
2.
השפעה
מזיקה -
הוכח למנכל .שיש בהתנהגותו השפעה מזיקה על תלמידים
3.
ין רוטיפ מטעמים פדגוגיים -
לענין עובד חינוך
ה מנכל רשאי לסרב לתת אישור גם אם פוטר
ממוסד חינוך מטעמים פדגוגי .ים ואין שינוי המצדיק לתת לו הזדמנות נוספת
ז.
חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התשע"ט-
2018
והתקנות שהותקנו מכחו בענין תנאים לפעילות
של מעון יום לפעוטות
החוק חל על מעונות יום לפעוטות מגיל3-0
, וקובע בין היתר
תנאים למתן רישי
ון ל
מעון כדלקמן:
1.
היעדר
ר ישום
פלילי בעבירות מסוימות - מחנך-
מטפל במעון וכלל העובדים בו לא הורשעו ולא הוגש
'נגדם כתב אישום בעבירה שמבצעה אינו ראוי לשמש בתפקיד כאמור (סע6
()(א1) לחוק).
הוראה
דומה חלה גם על מועסק ונו 'תן שירותים שאינו עובד המעון (סע15
)לחוק ;
'סע8 ל חוק קובע סמכות
לסרב ליתן רישיון אם נ
פתחה חקירה בעבירה כאמור.
2.
עזרה
ראשונה - המחנכים-
מטפלים במעון עבור הדרכה בנושא עזרה ראשונה6
()(א7
) לחוק
3.
השפעה מזיקה או פיטורין ללא שינוי נסיבות-
'סע8 ל חוק קובע סמכות לסרב ליתן רישיון אם
הוכח ש יש לעובד השפעה מזיקה על הפעוטות
או שפוטר ואין הצדקה להזדמנות נוספת.
3
ב
תקנות לפי החוק נקבעו הוראות ב
ד בר
הכשרה נדרשת מצוות העובדים במעון יום –
תקנות הפיקוח על
מעונות יום לפעוטות (תנאים לפעילות של מעון יום לפעוטות), תשפ"א-
2021
:ועיקרן
1.
קורס עזרה ראשונה ו קורס בנושא
התנהלות בטוחה
2.
תכנית הכשרה פדגוגית
בת220
שעות לפחות במוסד לימודי או בקורס מוכר בהתאם להוראות
ה
תקנות, שתכל
ול תכנים מסוימים שנקבעו בתקנות
3.
הדרכה חינוכית קבועה בהי קף4
.שעות לחודש במהלך כל השנה
4.
לממונה על התחום יש סמכות לקבוע
בחינות והשתלמויות רענון.
ח.
חוק מניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-
2001
ה ,חוק קובע שאין להעסיק בעבודה במוסדות מסוימים
לרבות מוסדות חינוך , מי שהורשע בעבירת מין
(כמפורט בחוק)
.שביצע בהיותו בגיר. על מעסיק לקבל אישור מהמשטרה שאין מניעה להעסקת המועמד
כ יום החוק לא מחייב קבלת אישור מהמשטרה
לצורך העסקת נשים.
4.
סוגיות
משפטי מ ות רכזיות
בהצעת החוק:
א.
פגיעה בחופש העיסוק -
הצעת החוק מבקשת לקבוע בחקיקה ראשית הגבלות על העיסוק כסייע/ת
.במערכת החינוך
הזכות לחופש עיסוק היא זכות חוקתית המעוגנת בחוק-
יסוד: חופש העיסוק וכל פגיעה
.בה מחייבת בחינה של הוראות חוק היסוד ועמידה בהן
מחד, כבר היום קיימות
הגבלות על העיסוק במקצוע ודרך המלך לקביעת הגבלות
כ אלה היא בחקיקה
ראשית ולא בנהלים וחוזרי מנכ"ל. לצד זאת, כל קביעה של מגבלות על חופש העיסוק מחייבת בחינה של
תכלית
ן ומידתיות הפגיעה. זאת בכלל,
ובפרט לגבי מי שכבר עוסקים במקצוע ונדרשת מהם עמידה
במגבלות ותנאי ם
חדשים לצורך המשך עיסוק .ם עוד יצוין כי הצעת החוק מאפשרת קביעת דרישות
הכשרה ותנאי כשירות נוספים על ידי שר החינוך בתקנות–אף ללא אישור ועדה של הכנסת;
מדובר על
הוראות
כלליות ש
עלול
ות
להביא לשינוי האיזונים שקבע המחוקק
ו להחמרת הפגיעה בחופש העיסוק
ללא
פיקוח פרלמנטרי .
ב.
אופן
העסקת סייעות –
כיום חלק מהסייעות מועסקות על ידי רשויות מקומיות, אך חלק ניכר מועסק
על ידי
בעלויות חינוך
, וכן על ידי חברות עירוניות, עמותות וגופים פרטיים אחר
ים.
מספר הסכמים
קיבוציים
י חל ע ם ל
העסקת הסייעות לסוגיהן . הצעת החוק מבקשת לקבוע שכל הסייעות יועסקו על ידי
ה רשויות
ה
מקומיות ,
ויש בכך משום
ה
תערבות ב הסכמים ושינוי מהותי ה של.מצב המשפטי הקיים כ מו
זכ נ כן יר נ כי טען
ע ל ידי חלק מהגורמים כי על מנת
להביא ל
ה סדרה ראויה של
המקצוע כמקצוע חינוכי-
טיפולי ו
בר גהל ת הפיקוח ,עליו ראוי שהסייעות יועסקו על ידי.משרד החינוך
ג.
המינוח- סייעת/סייע/תומך חינוך –
ככלל בחקיקה נעשה שימוש בלשון זכר ויש לבחון האם ראוי לחרוג
מכלל זה בענייננו; בנוסף, עולות טענות כי ראוי לעשות "שימוש במונח "תומך חינוך" על פני "סייעות
לאור הגדרת התפקיד שהיא כיום רחבה ובעלת היבטים פדגוגים, וכי הדבר אף יתרום לשיפור במעמד
המקצוע ובהכרה בו כמקצוע חינוכי-
.טיפולי
5.
סוגיות ושאלות מוצעות לבירור בדיון
א.
ה אם תנאי ,הסף הכשירות וההכשרה
לעיסוק כסייעת
מידתיים ומשיגים את תכלית
ה
הצע
ה?
ב.
איזה
דרישות ראוי לקבוע לגבי מי שמועסק/ת כיום כסייע/ת הו
תקופ
ה הראויה ל
החלתן.
ג.
איזה דרישות
ר אוי להחיל על
ממלא/ת מקום כסייע/ת?
ד.
כיצד ניתן להביא לאכיפה של הדרישות ולפיקוח על יישומן בפועל(לאור הנסיון עד כה)?
ה.
מוצע לדון בטענות לפיהן הצעת החוק לא נותנת מענה ל
חלק גדול מה קשיים
בתחום ובכלל ז :ה
1.
הגדרת
היקף המשרה.
2.
שיפור
תנאי השכר ו
ה
העסקה.
3.
מניעת אפליה בין סוגים שונים של סייעות (
לרבות
ס
ייעות ארעיות ושעתיות).
4.
ה אחריות המקצועית והפיקוחית
של משרד החינוך כלפי העוסקים והעוסקות במקצוע.