חומר רקע
1
ג' ניסן, תשפ"ב
4
באפריל2022
לכבוד
ח"כ
גלעד קריב
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
,שלום רב
:הנדון
עמדת
הסניגוריה הציבורית באשר
להצעת חוק
העונשין(תיקון
'מס144
)והוראת שעה
,)(החמרת הענישה בעבירות אלימות נגד קטין או חסר ישע
"התשפ
ב-
2021
הצעת החוק שבנדון
מבקשת להחמיר את הענישה בעבירות אלימ ות המבוצעות נגד קטין או חסר
ישע ,
:בשני אופנים
האחד ,
קביעת נסיבה מחמירה
לתקיפ
ת
קטין או חסר ישע בידי אחראי שאינו
בן משפחה
(כך שהעונש בגין עבירה זו יעמוד על אר
ב
ע שנות מאסר ,
שהינו
כפל עונש המירבי);
השני
, בדרך של קביעת עונש מזערי של מאסר בפועל
בעבירות של תקיפה או התעללות בקטין או
חסר ישע(
במסגרת הוראת שעה
למשך שלוש שנים).
תיקון זה הוגבל לעבירות של תקיפה
שגורמת
לחבלה של ממש או לחבלה חמורה
ו
כן ל
מקרים של התעללות, ב
מצבים בה
ם
העבירה בוצעה בידי
ה אחראי ,על הקטין או חסר הישע
שאינו בן משפח
ה,
במסגרת
חינוכית או טיפולית.
הסניגוריה הציבורית תבקש להביע את התנגדותה העקרונית להצעת החוק, ובתוך כך הרחיב
להלן גם לגבי הסתייגויותיה
באשר לקביעת עונשי מינימום ועונשי חובה בספר החוקים
הישראלי.
גם בהקשר של עבירות אלימות נגד קטינים וחסרי ישע ,
נהוגה כבר היום מדיניות ענישה מחמירה
מאוד, שלעיתים כוללת
הטלת
מאסרים בפועל לתקופות משמעותיות .
צמצום שיקול הדעת
השיפוטי במישור זה יטיל על בתי המשפט חובה להשית עונשי מאסר גם במקרים בהם לא יהא זה
נכון לשלוח אדם לתקופת מאסר, בין אם נסיבות ביצוע העבירה אינן מצדי קות זאת, ובין אם
מדובר באדם שזו לו עבירה ראשונה או מי
.שעבר הליך טיפול ושיקום משמעותי
במסמך זה נעמוד גם על החשש הכבד מפני 'מדרון חלקלק' שבתורו יביא להגשת שלל הצעות חוק
ש
עניינן החמרה בענישה
,וקביעת עונשי מינימום ועונשי חובה במגוון של עבירות פליליות .
הגדלת ההרתעה לא תושג באמצעות החמרה בענישה, זאת להבדיל משיפור האכיפה:
1.
בבסיס ,הצעת החוק שאינה
נתמכת
בתשתית עובדתית, אסמכתאות מקצועיות או נתונים
,אמפיריים מונחת הנחת היסוד לפיה החמרה בענישה–
ובפרט קביעת עונשי מינימום–
תוביל
בהכרח
להרתעה מפני ביצוע מעשי אלימות כ
לפי קטינים וחסרי ישע,
וכפועל יוצא גם למיגור
התופעה.המדוברת
2
2.
ואולם, מחקרים רבים שנערכו בארץ ובעולם מלמדים כי החמרת הענישה בחוק אינה מקדמת
,את אלמנט ההרתעה או את המאבק בפשיעה וזאת להבדיל מוודאות האכיפה והגדלת סיכויי
העבריין להיתפס.
החמרה בענישה
עלולה להביא
לעלייה משמעותית במספר הכלואים
לו הקצאת יותר.משאבים לבתי הכלא, וזאת ללא צמצום של התופעה העבריינית
כך גם נקבע
בדוח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק בראשות השופטת
:(בדימוס) דליה דורנר (להלן
דוח ועדת דורנר
), אשר מסקנותיה אומצו בהחלטת מ 'משלה מס
1840
.
1
3.
,בהקשר זה, יצוין כי על פי דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת2 הרוב הגדול של ה תיקים
שנפתחו בשנים האחרונות
בגין אלימות בגירי
ם כלפי ילדים במסגרות חינוכיות-טיפוליות
( נסגרו
כ-
74%
מכלל התיקים בקבוצת הילדים בגיל שלוש עד שש, וכ-
67%
מכלל ה תיקים
בקבוצת
הילדים עד גיל שלוש), בעיקר מטעמי חוסר ראיות.
עוד נמצא כי שיעור הגשת כתבי
האישום בעבירות אלו עומד על כ-
12%
.בלבד
4.
,על כן ,לדעת הסניגוריה הציבורית הפתרון הראוי והיעיל יותר לצמצום
הבעיה העבריינית
אינו נעוץ בהחמרה בענישה, אלא בקידום פתרונות במישור האכיפתי והמני
עתי ,: כך למשל
באמצעות אכיפתם של חוקים שמטרתם להשית מנ'גנוני פיקוח ובקרה (לעניין זה ר
לדוגמה
את חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, תשע"ט-
2018
וכן את חוק התקנת מצלמות לשם
הגנה על פעוטות במעונות יום לפעוטות, תשע"ט-
2018
.)
נראה שאכיפת חוקים אל
ה (וכן טיובם ושיפו
רם) יסייעו בהתמודדות אפקטיבית יותר
עם
,תופעות של אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע
לצד פתרונות מניעתיים נוספים כגון הסדרה של
מערך הרישוי, ליווי של צוותי החינוך והטיפול, ביצוע הכשרות והשתלמויות והקניית
.מיומנויות וכלים לגננות, סייעות ומטפלות
הבעייתיות
העקרונית והמעשית הגלומה בעונשי מינימום ובעונשי חובה:
5.
ה עמדה העקרונית
המסתייגת מקביעתם של עונשי מינימום וע
ו נשי חובה מקובלת מזה
שנים רבות במערכת המשפט הישראלית,
ואף עולה בקנה אחד עם עמדותיהם של היועצים
המשפטיים לממשלה לאור ך השנים– גם כאשר מדובר בעבירות חמור
ות.
6.
מלאכת גזירת העונש משקפת שיקולים שונים ומגוונים המאזנים בין חומרת המעשה לבין
עקרון האינדיבידואליות בענישה , והתייחסות לנסיבות האישיות
של הנאשם
, ול אפשרויות
השיקום העומדות ל פניו. עקרונות אלה
שורטטו גם
על ידי המחוקק הישראלי בחוק העונשין
1 דוח הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים
(נובמבר2015
'), בעמ29
-
32
. מסקנות הוועדה
'והמלצותיה אומצו בהחלטת ממשלה מס1840
מאוגוסט2016
" בנושא
ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים
בישראל ."
2
,מרכז המחקר והמידע של הכנסת
תיקים משטרתיים שנפתחו בגין מקרי אלימות בגירים כלפי ילדים בגיל
הרך בעת
שהותם במסגרות חינוכיות
(אוקטובר2021
.)
3
בפרק
הב ניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה– ו הם
נועדו להבטיח ש
העונש ש יוטל על הנאשם
יהיה
הולם ומאוזן
.בנסיבות הייחודיות של כל מקרה
7.
עונשי מינימום –
ועל אחת כמה וכמה עונשי חובה של הטלת מאסר בפועל–
חותרים תחת
עקרונות אלה , ובמידה רבה פוגעים ביכולתו של בית המשפט
לעשות צד
ק ו לנקוט בענישה
המתאימה למקרה הספציפי . הקושי בקביעת עונשי מינימום מתעורר בעיקר )(אבל לא רק
באותם המקרים בהם מכלול הנסיבות
אינו מצדיק
שליחתו של אדם לכלא. קביעת עונש
מינימום מגביל
ה
את שיקול הדעת השיפוטי ועלולה להביא לענישה קשה שאינה הולמת את
נסיבות המקרה
הספציפי . קושי זה מתחדד ומתעצם כשמדובר
בהגבלה משמעותית
של שיקול
הדעת השיפוטי בדמות
חובת הטלת מאסר , כפי שמוצע לעשות .בהצעת החוק הנוכחית
8.
קושי נוסף העולה מאימוץ שיטה של עונשי מינימום הוא ש הצרת שיקול הדעת השיפוטי
בענישה מחזקת עד מאוד את כוחה של התביעה ,שלבחירת ה בסעיף אישום כזה או אחר
השפעה
משמעותית על סוג העונש ומידתו. תופעה זו בדיוק התרחשה בארצות-
הברית
ובהקשרים קודמים גם בישראל, בעקבות חקיקתם של עונשי מינימום והסדרים אחרים
המצרים את שיקול הדעת השיפוטי בענישה. התובעים הפכו הלכה למעשה לגוזרי הדין, וכוח
המיקוח של הם במשא ומתן להסדר טיעון הפך לכזה שדחף נאשמים רבים להודות בעבירה
פחותה, תוך ויתור על טענות חפות, רק כדי להימנע מן הסיכון של עונש המינימום. מחקרים
,רבים מראים כי כבילת שיקול הדעת של בית המשפט מעבירה כוח רב מאוד לידי התביעה
שהחלטתה לגבי בחירת סעיף האישום וני סוח עובדות כתב האישום אינה כפופה להבניות
החוקיות הללו.
3
9.
ויוזכר : אף בדוח ועדת דורנר הומלץ במפורש
להימנע מקביעת עונשי מינימום (קל וחומר
מ
עונשי חובה של מאסר בפועל), מאחר והם מסכלים את האפש רות לנקוט בענישה
האינדיבידואלית
ומקשים על בתי המשפט להתאים את הענישה לעקרון ההלימה ולמטרות
.הענישה האחרות4
10
.
החשש הוא, אם כן, שככל שתהיה השפעה להצעת החוק, היא תבוא לידי ביטוי דווקא באותם
מקרים מיוחדים בהם בתי המשפט נמנעים כיום מעונש של מאסר בפועל בשל נסיבות
מיוחדות הקשורות בביצוע העבירה א
ו במבצע העבירה ובצורך לשקמו.
החקיקה הפלילית הקיימת נותנת כלים הולמים לענישה בעבירות כלפי קטינים וחסרי ישע:
11
.
במישור העקרוני, בטרם ההכרעה בשאלה האם יש מקום לשקול להחמרת הענישה הקבועה
כיום בחוק, ראוי לבחון את רמת הענישה הנהוגה בעבירות הנדונות, תוך בחינת המעני ם
.העונשיים הניתנים בכלים החקיקתיים הנוכחים
3
:ר', בין היתר, 56 STAN. L.
Dissatisfaction: Prosecutors as Sentencers
Domination &
Marc L. Miller,
REV. 1211 (2004); אורן גזל-
,"אייל ורותי לזר, "ההשלכות הצפויות לעונשי מוצא
חוקים ג97-41
(
2011
.)
4
,דוח ועדת דורנר הנ"ל 'בעמ37
-
38
.
4
12
. אחת הקביעות החשובות
בדוח ועדת דורנר, אשר
אף היא אומצה בהחלטת ממשלה
'מס1840
,
היא כי בכל מקרה בטרם יוצע שינוי ביחס לחקיקת עבירות ועונשים (ובפרט כאשר מדובר
,)בקביעת עונש מזערי
יש צורך לבחון את רמות הענישה הנהוגות בעבירה הרלוונטית, להציג
את העלות המשוערת של השינוי המוצע ולוודא האם המצב המשפטי הקיים אכן אינו
מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים העומדים בעקרון ההלימה.
13
.
,בניגוד גמור למשתמע מהצעת החוק הניסיון מלמד כי בתי המשפט נוהגים להטיל ענישה
מחמירה (ובכלל זה מאסרים בפועל) ב עבירות
אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע
, ו לתת
משקל גדול מאוד
לחומרת המעשים ולשיקולי ההרתעה .
יתרה מכך, יש לזכור כי מודל
הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה מוביל להיווצרותם של מתחמי ענישה אשר ממילא
מגלמים בתוכם את עונשי המינימום. מצב דברים זה מייתר את הצורך בחקיקת
עונשי
.מינימום המצמצמים יתר על המידה את שיקול דעתו של השופט
14
. כך לדוגמה, בעניין בוקשטיין ,
בית משפט המחוזי הרשיע את הנאשמת, לפי הודאתה, בעבירה
של התעללות בקטין חסר ישע ובעבירה של תקיפת קטין חסר ישע על ידי אחראי. בית המשפט
קבע כי מתחם העונש ההולם
נע בין מאסר
לתקופה של שנה ובין מאסר לתקופה של4 שנים,
ו הטיל על הנאשמת(בין היתר)
מאסר בפועל לתקופה של15
חודשים. בית המשפט העליון
דחה את ערעורה של הנאשמ ת. באותו עניין עמד בית המשפט העליון על מדיניות הענישה
:המחמירה הנהוגה בישראל
"
בית משפט זה עמד לא פעם על מדיניות
הענישה המחמירה
הנוהגת במעשים
שכללו שימוש בכוח אכזרי כלפי פעוטות חסרי ישע (ראו והשוו
ע"פ
6238/13
'פלוני נ
,מדינת ישראל[פורסם בנבו ]
פסקה10
(
8.6.2014
;)ע"פ
9095/06
פלוני נ' מדינת
ישראל[פורסם בנבו ]
(
24.12.2007
;)ע"פ
7438/03
,פלוני נ' מדינת ישראל[פורסם
בנבו ]
פסקה4
(
29.3.2004
)). מדיניות זו חלה ביתר שאת מקום שבו האחראי על
( הפעוט הוא שביצע את העבירה
ע"פ
5986/08
,כחלון נ' מדינת ישראל[פורסם בנבו ]
פסקה12
(
10.11.2008
."))
5
,ברוח דומה בעניין
כחלון,
בית המשפט הרשיע את הנאשמת(
בעלים, מנהלת וגננת של גן
ילדי)ם , בעבירות של תקיפה והתעללות בקטין או חסר ישע והשית עליה(בין היתר)
עונש
מאסר בפועל של18
חודשים. ערעור אשר הוגש לבית המשפט העליון נדחה. השופט לוי
:התייחס גם הוא לחומרת העבירה וכתב כדלהלן
"
המערערת נטלה על עצמה תפקיד שספק אם יש אחראי ממנו-
לחנך עוללים
וילדים שאין רכים מהם בראשית דרכם. זהו תפקיד המחייב את העוסק בו
למיומנות, נשמה-
יתרה, ובעיקר אהבה וסבלנות שאין להן קץ, כי הרי מדובר
בילדים שחלקם אף טרם למדו לבטא את עצמם. למרבה הדאבה, נדמה כי
המערערת נעדרת כל אותם כישורים, ובמקום להעניק לפעוטות אכסניה חמה
ואוהבת, היא הפכה את חייהם של אחדים מהם לסיוט מתמשך. בנסיבות אלו אין
5
ע"פ4302/18
בוקשטיין נ' מדינת ישראל ', פס8
לפסק דינו של השופט
פוגלמן (ניתן ביום
19
20
21.1.
.)
5
בעונש שהושת על המערערת חומרה כלשהי, אדרבא, יהא עונש זה לנגד עיניהם של
כל מי שמבקש לעסוק בחינוך, ובמיוחד בגיל הרך, כדי שמעשים מס וג זה לא
יישנו".
6
15
.
יתרה מכך, בשנה האחרונה מדיניות ענישה מחמירה זו התבססה ואף החמירה
באופן ניכר ,
כפי שניתן להיווכח מהמקרים
הבאים (
אשר במידה רבה
עמדו ב
רקע להצעת החוק הנוכחית):
בעניין
מעודה,
7
הנאשמת הורשעה לאחר ניהול הוכחות בריבוי עבירות של התעללות
בקטין ותקיפת קטין, עת שימשה בעלים ומנהלת של גן משפחתון המיועד לתינוקות
ופעוטות בין הגילאים שלושה חודשים עד שלוש שנים . בית המשפט קבע כי מתחם העונש
ההולם בגין כל האישומים הוא החל מ-8
ועד ל-
13
שנות מאסר בפועל , והטיל על
)הנאשמת (בין היתר
תשע וחצי שנות מאסר בפועל.
בעניין'קזקביץ,
8
הנאשמת הורשעה בגין ריבוי עבירות של תקיפת קטין על ידי אחראי
ועבירה של התעללות בקטינים
, במסגרת פע וטון לא מפוקח שניהלה בביתה הפרטי. בית
המשפט קבע מתחם
ענישה
שנע בין30
חודשי מאסר בפועל ועד6 שנות מאסר , והשית
עליה(בין היתר)
מאסר בפועל למשך3.5
שנים.
בעניין אוסטרובסקי,
9
הנאשמת הורשעה לפי הודאתה בריבוי עבירות של תקיפת קטינים
והתעללות בקטינים , שבוצעו
במהלך עבודתה כגננת בגן פרטי .
בית המשפט קבע מתחם
ענישה שנע בין24
ל-
48
חודשי מאסר בפועל , וגזר את דינה (בין היתר) לשנתיים מאסר
בפועל
)(וזאת גם על רקע גילה המבוגר ומצבה הבריאותי הקשה.
חשש כבד מפני מדרון חלקלק– שלל הצעות חוק שמטרתן החמרה בענישה:
16
.
לאורך השנים, לוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת היה תפקיד חברתי חשוב באיזון
הקולות הרבים הקוראים להחמרה בענישה כ""תרופת הפלא העיקרית (ואולי היחי )דה
.לפשיעה
17
. לטעמנו יש להיזהר מאוד מהכנסתם של עונשי מינימו
ם ועונשי חובה לספר החוקים גם בש ל
ה חשש' הכבד מפני מדרון
חלקלק' ש בתורו יביא להגשת שלל הצעות חוק שטיבן החמרה
בענישה במגוון של עבירות פליליות,
וזאת ללא התבססות על נתונים וממניעים שעיקרם
.פופוליסטיים
18
.
להערכתנו, כפועל יוצא מקידום הצעת החוק הנוכחית–
תוך סטייה מהסתייגותו העקרונית
של משרד המשפטים מעונשי מינימום ועונשי חובה–
צפויים בהמשך גם ניסיונות חוזרים
ונשנים לקדם הצעות חוק דומות גם בגין עבירות רבות
אחרות
,מתחום האלימות, הרכוש
הסדר הציבורי ועוד .
6 ע"פ
5986/08
כחלון נ' מדינת ישראל
, פס'
12
לפסק דינו של השופט לוי(ניתן ביום
10.11.2008
.)
7
)ת"פ (מחוזי מרכז19
-
07
-
14327
מדינת ישראל נ' מעודה
(ניתן ביום8.7.2021
.)
8 ת"פ (מחוזי תל-
)אביב
20
-
11
-
31306
מדינת ישראל נ' קזקביץ'
(ניתן ביום9.3.2022
.)
9 ת"פ (מחוזי באר-
)שבע
21
-
04
-
64049
מדינת ישראל נ' אוסטרובסקי
(ניתן ביום14.3.2022
.)
6
[
:כך למשל, בדיקה ראשונית העלתה כי כבר עתה הונחו על שולחן הכנסת, בין היתר
הצעת
חוק העונשין (תיקון-
החמרת הענישה על
עבירות כלפי אנשי צוות רפואי), התשפ"א-
2021
/(פ74/24
)
;
הצעת חוק העונשין (תיקון- החמרת ענישה בפשיעה חקלאית), התשפ"א-
2021
/(פ836/24
) הצעת חוק העונשין (תיקון-
עונש מזערי בגין יידוי או ירי של אבן או חפץ אחר
לעבר כלי תחבורה), התשפ"א-
2021
/(פ1019/24
)
;הצעת חוק ה עונשין (תיקון-
החמרת ענישה
בגין ירי מנשק חם שלא כדין), התשפ"א-
2021
/(פ91/24
)
;
הצעת חוק העונשין (תיקון-
מאסר
למשתתף בהתפרעות אלימה בעת מצב חירום), התשפ"א-
2021
/(פ1459/24
;
הצעת חוק
העונשין (תיקון- עבירה כלפי קשיש או חסר ישע), התשפ"א-
2021
/(פ21/24
)
.]
רכ ה
יב הראשון בהצעת החוק, ש בו מוצע כאמור להחמיר את הענישה בעבירה של תקיפת קטין
על ידי אחראי שאינו בן משפחה
, הוא מיותר ואינו מוצדק :
19
.
הסניגוריה הציבורית סבורה כי העונש המירבי הקיים כיום בחוק (שנתיים מאסר) כבר נותן
מענה הולם לחומרת העבירה. לעניין זה יוזכר כי מעשה
"תקיפה סתם", עוסק במקרי
התקיפה מהרף הנמוך ביותר ולעיתים המינוריים שבהם , זאת נוכח הגדרתו הרחבה של
מעשה "תקיפה" בחוק העונשין. מקרים חמורים יותר (רף בינוני וגבוה יותר של תקיפת
קטינים על ידי אחראי שאינו בן משפחה) זוכים למענה הולם בסעיף368
ב לחוק שבצדם עונשי
מאסר גבוהים באופן יחסי. כאן המקום להדגיש כי המונח "חבלה" אף הוא מוגדר בח וק
בצורה מרחיבה–
""בין אם גופנית ובין נפשית–
והוא זוכה לפרשנות מרחיבה אף על ידי בתי
.המשפט
20
.
לגופו של עניין, הסניגוריה סבורה כי קיימת הצדקה להבחנה העונשית הקיימת כיום בחוק
ביחס לזהות הפוגע בהקשר של עבירת "תקיפה סתם". מטרתו של הסעיף שבא להחמיר
במעשי תקיפה ק טינים על ידי בן משפחה (סעיף382
(ב)) היא לצמצם את תופעת האלימות
במשפחה, המהווה תופעה ייחודית ומובנת מבחינת היקפיה, תדירותה והשלכותיה על הקטין
והתא המשפחתי. ככלל, תקיפת קטין במשפחה היא בעלת מאפיינים שונים בתכלית מזו של
תקיפה קטין על ידי אחראי שאינו בן משפחה .)(וזאת מבלי להמעיט בחומרתה של האחרונה
מכל הטעמים שהובאו לעיל, הסניגוריה הציבורית קוראת לוועדה
להימנע מקידום הצעת החוק.
בברכה,
עו"ד ישי שרון
)מנהל תחום בכיר (חקיקה, תכנון ומדיניות
הסניגוריה הציבורית הארצית