חומר רקע
כתיבה: ד"ר יהודה טרואן וד"ר אילה אליהו |
:אישור אורלי אלמגור-לוטן תאריך :י"ב בניסן תשפ"ב ,
13
באפריל2022
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מידע ראשוני
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד
פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
מסמך זה נכתב
לבקשת חה"כ יוראי להב הרצנו והוא כולל מידע על כלים
לצמצום השימוש בשקיות פלסטיק. תחילה
מובאות כמה הערות כלליות וסקירה של
ה מדיניות בעניין זה
בעולם
ולאחר מכן מובא בקצרה מידע על המצב
.בישראל. נדגיש כי מדובר בסקירה תמציתית, שלא נותנת מבט מתכלל ומעמיק על כלל ההיבטים של הנושא
שקיות נשיאה חד פעמיות הן מוצ ר יומיומי בשימוש נרחב מאוד. מאפייני השקיות–
ורסטיליות בעיצוב, עמידות גבוהה
ומחיר נמוך–
גורמים לקשיים מיוחדים בכל הקשור לשמירה על הסביבה: בשל האפשרות לעצב את צורתן בדומה
למצנח ובמשקל נמוך הן נישאות ברוח למרחקים; בשל עמידותן הגבוהה יחלפו מאות שנים עד לפירו קן, ובזמן הזה
הן עלולות להצטבר ביבשה ובים ולפגוע בתשתיות ניקוז, בבריאות האדם ובבריאות בעלי חיים; ובשל עלויות הייצור
הנמוכות פוחתת המוטיבציה לעשות בהן שימוש חוזר או למחזרן. קשה לקבוע את היקף הצריכה העולמית של שקיות
חד פעמיות, אך לפי הערכה שפורסמה בשנת2019
מדובר על בין מיליון לשני מיליון שקיות
בדקה , שהם0.5
עד1
.טריליון שקיות בשנה1
לפי דוח של האו"ם משנת2018
הסוקר חקיקה מדינתית בעולם להגבלת השימוש בפלסטיק חד-
פעמי
)ומיקרופלסטיק (להלן: דוח האו"ם2
זה למעלה מעשור שמדינות מקדמות חקיקה לאומית להסדרת השימוש בשקיות
,נשיאה חד פעמיות
שהפכה מדיניות
רווחת למדי: נכון ליולי2018
, מבין192
מדינות שנסקרו בדוח –
127
מדינות
(
66%) הנהיגו מדיניות ייעודית לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות ולהסדרתו, ובהן ישראל. הח קיקה
המדינתית הנסקרת בדוח האו"ם נוגעת להגבלת השימוש בשקיות –
כלומר ב
עידוד הפחתה
ו/או שימוש חוזר
בשקיות, שהוא הנושא עליו
נ
תבקש
.מידע חקיקה עת ג הנו למחזור
שקיות ולטיפול בפסולת השקיות בתום השימוש
בהן,אמנם קיימת אך פחות נפוצה3
ולכן בעקבות דוח האו"ם
ו
בהתאם לבקשה נתמקד להלן במדיניות הפחתה.
1
ההערכה מבוססת על מקורות משנת2003
ועד2015
:, וראו
Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what
effect?”, Waste Management 87, 2019, pp. 428-440.
2 United Nations Environment Programme, Legal Limits on Single-Use Plastics and Microplastics: A Global Review of
National Laws and Regulations, December 2018, pp. 12-46.
3 Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what
effect?”, Waste Management 87, 2019, pp. 428-440.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בפתח הדבר ים יצוין כי
הפחת
ה של
פסולת
שקיות נשיאה חד-
פעמיות עשויה לבוא על חשבון מטרות סביבתיות
אחרות, ומצריכה בדיקה מדויקת של עלויות ותועלות במסגרת ניתוח
מחזור
( חייםLife Cycle Analysis - LCA
) .
ניתוח
מעין זה צריך להיעשות בהקשר ספציפי (אי אפשר
לגזור
מסקנות
ממקום אחד ולהעתיקן לאחר ) ולפי מטרות
סביבתיות מוגדרות , אשר לעיתים עומדות האחת מול השנייה
(למשל:
הפחתת
פסולת
להטמנה, הפחתת זליגת
פסולת לסביבה ,
הפחתת ,פליטת גזי חממה הפחתת)זיהומים אחרים .
,כך מבחינת פליטת גזי חממה הנפלטים
בתהליך הייצור,
ניתוחי מחזור חיים שנעשו בוויילס
ובדנמרק מעלים
חשש שייצורן של חלופות רב פעמיות
(למשל שקיות מכותנה או מנ
י יר) יגרמו לפליטת
גזי חממה ים רב יותר בחישוב כולל , גם אחרי שמתחשבים
,בשימוש החוזר שנעשה במוצרים אלה. כלומר
מדיניות לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות
אמנם עשויה
לקדם הפחתת פסולת משקיות
ה פלסטיק (ופגיעה נלווית בנוף הטבעי, בבעלי חיים ובתשתיות ניקוז), אך במקביל
היא עלולה להגביר פליטת
גז
י חממה הגורמים לשינוי האקלים, ו כן
מזהמים אחרים.
,אם כן כדי לאמוד את
ההשפעות )הסביבתיות (והכלכליות של מדיניות מומלץ לבצע ניתוח מחזור חיים המותאם להקשר
הספציפי,
.ולאור מטרות מוגדרות שאותן מבקשים לקדם4
עוד יצוין כי למעט במקרים בהם קיימת מגבלה
גורפת
על השימוש בשקיות פלסטיק מכל סוג שהוא (מה שכפי שיוצג
,)להלן הוא מאוד נדיר
מגבלות
שנועדו להפחית את
השימוש
בשקיות
מסוימות עלול
ות
במקביל לגרום לעלייה
בצריכת שקיות
אחרות שא
ינן נתונות למגבלות,
כגון שקיות למגע ישיר עם
מוצרי מזון בתפזורת
שבמקרים רבים
(וכך גם בישראל
, ראו בהמשך) מותרת חלוקתן חינם. גם בהיקף השימוש ב שקיות זבל שנרכשות תיתכן עלייה
כתחליף לשימוש החוזר בשקיות נשיאה חד-פעמיות אשר שימשו קודם לכן למטרה זו . אם מטרת צמצום השימוש
בשקיות נשיאה היא לצמצם את פסולת השקיות שזולגות לסביבה הטבעית, הרי ממילא השקיות בהן נעשה שימוש
חוזר כשקיות זבל הגיעו לאתרי טיפול מסודרים ולא היוו בעיה, ועל כן אפשר לטעון שיש לקזז אותן מן התחשיב
(הערכת מספרן לפי העלייה בקניית שקיות זבל ); ואם המטרה היא צמצום פליטות גזי החממה הכרוכים בייצור
.השקיות, הרי ששקיות זבל בתשלום לאו דווקא טובות משקיות הנשיאה שחולקו חינם, ואולי להפך5
,סיכומו של דבר
דוגמה לחקיקה שנועדה להגביר מחזור שקיות היא חקיקה במדינת מיין בארה"ב משנת1991
שבו נאסר על קמעונאים לשווק שקיות אלא
:אם הציבו בחזית החנות כלי לאיסוף שקיות למחזור. חקיקה דומה נחקקה מאז גם במדינת קליפורניה, דלוור, ניו יורק ורוד איילנד. וראו
2022, accessed:
th
ebruary 8
F
,
State Plastic and Paper Bag Legislation
National Conference of State Legislators (NCSL),
.
2022
th
April 7
4
לדוגמאות עלLCA
:בווילס ובדנמרק ראו
OECD, Working Party on Integrating Environmental and Economic Policies, Preventing Single-use Plastic Waste:
Implications of Different Policy Approaches, July 2021, pp. 19-20.
למידע על המאפיינים של השימוש בשקיות
בישראל טרם
חקיקת
חוק השקיות
וניתוח השפעות אפשריות על כלי מדיניות שונים על פרמטרים
:'סביבתיים וכלכליים שונים ראו במאמר של אופירה אילון ושות
Ofira Ayalon et al., Reduction of plastic carrier bag use: An analysis of alternatives in Israel, Waste Management 29,
2009, pp. 2025-2032.
5 למשל אם השקיות בתשלום עבות יותר, גזי החממה הנ:פלטים בתהליך הייצור שלהן צפויות להיות רבות יותר. וראו
Rebecca L.C. Taylo, "Bag leakage: The effect of disposable carryout bag regulations on unregulated bags", Journal of
Environmental Economics and Management 93, 2019, pp. 254-271; Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review
of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what effect?”, Waste Management 87, 2019, p. 434.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נתוני הפחתה רשמיים
המתייחסים לסוג אחד של שקיות לאו דווקא ישקפו שינויים מקבילים בשימוש בשקיות
פלסטיק מסוגים אחרים. נתונים משלימים אלה עשויים להיות רלבנטיים כדי לבחון את הצלחת המדיניות לאור
המטרות שהוגדרו לה, כמו גם את השפעותיה הבלתי רצויות.
בהקשר של בחינת התועלות והעלויות האפשריות של מהלכים לצמצום השימוש בשקיות חד פעמיות יצוין
כי נוסף על
ה ,תועלת הישירה הצפויה לסביבה
הסדרה
כזו עשויה
גם לתרום להג ברת מודעות הציבור וחינוכו על אודות פסולת
.הפלסטיק והאפשרויות להפחתתו6 בתוך
,כך
מדיניות הפחתה עשויה להיות מלווה
,במסעות פרסום
חינוך
.והסברה7
אך מנגד ,ככל שליישום מדיניות כזו יהיו תוצאות או השלכות שלילי
ות (סביבתיות או כלכליות), היא עשויה להיתפס
כמכבידה
ולא מוצדקת לנוכח השפעה סביבתית הנתפסת כשולית ,ואף כמזיקה בהיבטים מסוימים
,(למשל
בפליטת
גזי חממה.)
לבסוף, יצוין כי במקורות שאיתרנו ואשר משמשים בסקירה להלן מובא מידע משווה שיטתי על החקיקה הקיימת
,במקומות שונים בעולם
אך
כמעט שאין התייחסות לאפקטיביות של החקיקה, שהיא סוגיה המצריכה נתונים
אמינים
וברי
,השוואה
ושכרוכים בה קשיים מתודולוגיים
.לא מבוטלים
בעקבות ז
את,
בסקירה להלן מתוארים
.סוגי ההסדרים אך אין מידע משווה שיטתי על האפקטיביות של אותם ההסדרים
1. המצב בעולם
,כאמור
לפי
דוח של האו"ם
משנת2018
זה
למעלה מעשור ש
מדינות מקדמות חקיקה
לאומית להסדרת השימוש
בשקי)ות נשיאה חד פעמיות(זאת לצד חקיקה אזורית או מקומית בתחום .
נכון ליולי2018
,
מבין192
מדינות
שנסקרו בדוח האו"ם127
( מדינות66%) הנהיגו מדיניות ייעודית לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-
.פעמיות ולהסדרתו8 בדוח נמצא ש
מדיניות בתחום זה רווחת במיוחד באיחוד האירופי
בעקבות דירקטיבה משנת
2015
שחייבה את כל חברות האיחוד להסדיר,בתחומן את נושא השקיות החד פעמיות9
אך היא רווחת גם באפריקה
(
35
מדינות), במזרח אסיה( והאוקיינוס השקטASIA PACIFIC
,
27
מדינות( ), ובדרום אמריקה ומרכזה14
.)מדינות10
6
" עלpolicy spillover
:" מעין זה באנגליה ראו
Gregory Owen Thomas et al., “The English Plastic Bag Charge Changed Behavior and Increased Support for Other
Charges to Reduce Plastic Waste”, Frontiers in Psychology 10, 2019, article 266.
7 Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what
effect?”, Waste Management 87, 2019, p. 432.
8 United Nations Environment Programme, Legal Limits on Single-Use Plastics and Microplastics: A Global Review of
National Laws and Regulations, December 2018, pp. 12-46.
9
חריגה לעניין זה היא בלגיה, שבה המדיניות נהוגה אמנם ברמה האזורית אך לא ברמה הלאומית. הדירקטיבה קובעת כי מדינות האיחוד
יעמדו ביעדים של עד90
שקיות לאדם לשנה בשנת2019
ועד ל-
40
שקיות לאדם בשנה עד2025
, ו/או יאסרו חלוקת שקיות חינם בנקודות
המכירה. עם ז:את הדירקטיבה נמנעת מלקבוע איזו מדיניות תינקט כדי לעמוד בדרישות אלה. וראו
DIRECTIVE (EU) 2015/720 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 29 April 2015 amending Directive
94/62/EC as regards reducing the consumption of lightweight plastic carrier bags
10
הנתונים נכונים ליולי2018
:. לפירוט המדינות והמדיניות הננקטת בכל אחת מהן ראו בדוח
United Nations Environment Programme, Legal Limits on Single-Use Plastics and Microplastics: A Global Review of
National Laws and Regulations, December 2018, pp. 12-46.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
:בארה"ב חלוקת שקיות נשיאה חד פעמיות הוגבלה בחקיקה של שבע מדינות החלוצה בתחום
היא מדינת
קליפורניה , שהעבירה חוק בתחום השקיות בשנת2014
ואישררה אותו ב
משאל עם ב-
2016
;
שש מדינות נוספות–
אורגון, דלוור, ורמונט, מיין, ניו-
יורק וקונטיקט– העבירו
חקיקה
דומה
בשנת2019
.
עם זאת, מדינות רבות בארה"ב
דווקא נקטו תגובת נגד למהלכים מסוג זה: כדי למנוע יוזמות מקומיות מד
ינות הפקיעו מן השלטון האזורי והמקומי
את הסמכות להטיל מגבלות על חלוקה של שקיות חד-
.פעמיות בתחומן11
את כלי המדיניות להסדרת השימוש בשקיות שהנהיגו127
המדינות שנסקרו בדוח האו"ם מ-
2018
אפשר לסווג
ל
איסורים (
91
,מדינות72%) ול כלי שוק( למיניהם50
,מדינות39%
,)
.כמתואר להלן12
לכלי מדיניות אלה עשויים
,להתלוות כלים נוספים כגון מסעות פרסום, חינוך והסברה13
.אולם אלה חורגים כאמור ממסגרת הסקירה הנוכחית
1.1
( איסורBAN
)
סקירת האו"ם משנת2018
מצאה
( איסורBAN) על ייצור, ייבוא, שיווק או חלוקה של שקיות פלסטיק חד-
פעמיות
ב-
91
מדינו
ת (
72%
מ-
127
,המדינות). איסור עשוי לספק פתרון פשוט למניעת התופעה אותה המחוקק מעוניין למגר
,שכן אפשר ליישמו ללא תשתית מוסדית מפותחת. מנגד הוא עלול לעורר מחאה ואף תופעות פליליות.
14
:איסורים על שקיות נבדלים אלה מאלה בשלושה היבטים לפחות
1.
על איזה שלב בחיי המוצר ח?ל האיסור
איסור עשוי לחול בין השאר על ייצור, על ייבוא, על חלוקה קמעונאית (כלומר, חלוקת שקית בעת
)רכישת המוצר
.ואף על עצם השימוש בשקיות חד פעמיות15
,לפי דוח האו"ם איסור על חלוקה קמעונאית רווח במיוחד; הוא
נמצא ב-
84
מדינות , בהן19
מדינות שבהן זהו האיסור הבלעדי , ועוד65
מדינות שבהן חל איסור גם על ייצור ו/או
ייבוא של שקיות.
16
11 National Conference of State Legislators (NCSL), State Plastic and Paper Bag Legislation, February 8th 2022, accessed:
April 7th 2022; Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how
and to what effect?”, Waste Management 87, 2019, pp. 434-435.
12 בנוסף, חוקי אחריות י
צרן מורחבת לא ריזות
חלה ב-
43
( מדינות34%
.) גם על שקיות
13 Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what
effect?”, Waste Management 87, 2019, p. 432.
14 Tobias Dan Nielsen, et al., “Need a bag? A review of public policies on plastic carrier bags – Where, how and to what
effect?”, Waste Management 87, 2019, p. 431.
איסור גורף על שימוש בשקיות פלסטיק חד פעמיות ב
רואנדה
:גרם תחילה להברחות ולצמיחה של שוק שחור, וראו
United Nations Environment Programme, Single-Use Plastics: A Roadmap for Sustainability, Untied Nations, 2018, p.
49.
15
משמעות הדבר היא הפללה של השימוש בשקיות חד פעמיות, כפי שקורה למשל בבנין ובקניה, בהן קובע החוק קנסות כבדים ואף מאסר
'על שימוש בשקיות חד פעמיות (דוח האו"ם, עמ45
.)
ככלל, במדינות שבהן אסור השימוש אסורים גם חלוקת שקיות או מכירתן, ייצורן או
.ייבואן. הפללת עצם השימוש בשקיות חד פעמיות עשויה להיחשב מופרזת/בלתי מידתית, ולא נמצאה בדמוקרטיות מערביות מפותחות
16
רק ב-
7 מדינות האיסור חל אך ורק על ייצור ו/או ייבוא של שקיות ,ואינו חל על חלוקה קמעונאית . לפירוט ההסדרים הקיימים לפי מדינה
ראו בטבלה1
'בדוח האו"ם, עמ15-14
.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כאשר האיסור הוא על חלוקה קמעונאית של שקיות, תיתכן שונות בהגדרת הקמעונאים הרלבנטיים
לפי סוג
הסחורה אותה הם משווקים ו/או לפי גודל בית העסק. כך, למשל, בארה "ב מדינת
קליפורניה
אסרה חלוקת
שקיות פלסטיק
בחנויות המשווקות מוצרי מזון, ואילו במדינ
ו
ת ניו-
יורק, מיין ורמונט וקונטיקט חלוקת שקיות
פלסטיק נאסרה גם
ב
קמעונאיות שאינן
.של מוצרי מזון
2
.
?האם תחולת האיסור גורפת או שיש בה החרגות
לפי דוח האו"ם, רק בשלוש מדינות
תחולת האיסור גורפת
, ואילו ב-
89
מדינות יש
בה החרגות
,(אחת לפחות
:ולעיתים כמה במקביל). בין סוגי ההחרגות אפשר למנות
החרגת תחולה לפי עובי השקיות
. לפי דוח האו"ם, ב-
38
מדינות עובי השקית הוא קריטריון להחרגת
התחולה. ברוב המדינות
האלה
,האיסור חל רק על "שקיות קלות" שמתחת לסף עובי מסוים. כך, למשל
איסור על שקיות של50
מיקרון ומטה הוטל ב-
12
מדינות ובהן:
איטליה, בריטניה, הודו, פורטוגל, צרפת
וקפריסין.
17
ההיתר ל שקיות עבות נועד
לעודד שימוש ב שקיות עמידות, שבהן
יכול להיעשות
.שימוש חוזר
היתר זה
רצוי מבחינה סביבתית רק אם אמנם נעשה שימוש חוזר באותן שקיות, אחרת
פירוש הדבר הגברת
.)כמות הפסולת (במונחי משקל18
החרגה לפי סוג החומר ממנו עשויות השקיות נמצאה ב-
41
מדינות. החרגות אלו נועדו לתמרץ את השוק
לייצר שקיות שהרכבן נחשב פחות מזיק מבחינה סביבתית. כך ב-
38
מדינות, ובהן
איטליה ,הודו ,ניגריה
ו
צרפת
, הוחרגו שקיות פריקות בי( ולוגיתbiodegradable
( ) או כאלה שמתכלות לקומפוסטcompostable
.)
19
כמו
כן, מדינות אחדות מחריגות שקיות אם יש בהן שיעור מסוים לפחות של חומרים ממקור ביולוגי (למשל
17
50
( מיקרון הוא גם הסף שנקבע בדירקטיבה האירופית0
Directive 2015/72
EU
.)
10
מדינות הנהיגו סף של30
מיקרון, ומדינות נוספות
קבעו עובי אחר. לפירוט לפי מדינה, ראו בדוח האו"ם, טבלאות2 ו-
3
', עמ21-18
.
18
שקיות קלות משתמשות בפחות פלסטיק (לפי משקל), כך שמבחינת שימוש בחומרי גלם הן עדיפות; מצד שני, האפשרות של שימוש חוזר
.בהן מוגבלת
לשם המחשה , שקית בעובי50
מיקרון אמנם מצריכה יותר חומר משקית זהה בעובי20
מיקרון, אך אם משתמשים בה חמש
פעמים היא תייצר פחות פסולת מחמש
שקיות דקות
שבכל אחת נעשה שימוש בודד. יתרון השימוש בשקית העבה הוא גם הפחתה
במונחים של משקל (שקית אחת עבה שוקלת חצי
מחמש שקי)ות קלות) וגם הפחתת מספר השקיות (שקית אחת במקום חמש –
ולכן
פוטנציאל מופחת לזליגת שקיות לסביבה . אבל כדי שהשימוש בשקית50
מיקרון
י היה יותר סביבתי צריך להבטיח שמספיק צרכנים אמנם
יסגלו לעצמם הרגל של שימוש חוזר (בדוגמה לעיל–
שימוש ראשוני ועוד4
)שימושים חוזרים ; שאם לא כן, עדיף ריבוי שקיות קלות על פני
.ריבוי שקיות עבות
19
יוער כי ייתכן קושי להגדיר מהו חומר שייחשב פריק ביולוגית או מתכלה לקומפוסט. כך למשל לפי דו"ח מומחים מטעם נציבות האיחוד
האירופי שבחן את הפלסטיק המכונהoxo-degradable, פלסטיק זה אמנם מכיל תוספים שמ איצים את התפרקותו, אולם בתנאים שאינם
מבוקרים לא צפוי פירוק מלא אלא צפוי כי יוותרו פתיתי פלסטיק או מיקרופלסטיק, ואלה עלולים לחדור לשרשרת המזון ובכלל זה למזון
שנצרך על ידי בני אדם. עוד נקבע כי שילוב פלסטיק oxo-degradable
,בקומפוסט עלול לפגוע באיכות הקומפוסט
וכי פלסטיק פריק
מסוג זה אינו מתאים למחזור. אף עלה חשש של זליגה מוגברת של פלסטיק זה לסביבה בשל סברת השווא של הצרכנים, שממילא
:הפלסטיק עתיד להתפרק במהירות. מסיבות אלה ואחרות הוחלט לאסור את השימוש בו. להרחבה ראו
European Commission, Report from The Commission to The European Parliament and The Council on the impact of
the use of oxo-degradable plastic, including oxo-degradable plastic carrier bags, on the environment, COM(2018) 35
final, Brussels, 16.1.2018.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
צרפת ) או חומרים ממוחזרים (למשל
איטליה
). ב
אוסטריה
מותרות רק שקיות שעומדות בסף מינימום של
שיעור חומרי.ם הניתנים למִ חְ זוּר20
החרגות לפי שימוש נמצאו ב-
25
מדינות. בשכיחות הרבה ביותר מוחרג השימוש בשקית לאריזה של תוצרת
אורגנית כגון בשר, דגים, פירות וירקות. דוגמאות נוספות הן החרגת שימוש בשקיות חד פעמיות למטרה
מדעית/רפואית, ולאריזה של מוצרים בתפזורת (למשל ברגים.)ומסמרים21 ב מדינת מיין בארה"ב מוחרגות
שקיות למוצרים בתפזורת, וכן שקיות המשמשות לתרופות מרשם, לעיתונים, לכביסה ולניקוי יבש, לחומרי
.הדברה וכימיקלים מְ אַ כְּ לים (קאוסטים), ולחלוקת מזון לנצרכים
22
,ככלל
החרגות לפי שימוש נחוצות היכן שלא נמצאו חלופות ראויות וזמינ
ות דיין.
23 כך,, למשל ב
קניה
תחילה
הוטל
איסור
גורף על שימוש בשקיות חד פעמיות
, אך בהמשך הוחרגו שקיות לשיווק ב שר ודגים, אחרי שנמצא
.כי אין חלופות ראויות וזמינות לשיווק מוצרים אלו
3
.
האם מקודמות חלופות במקביל לאיסור?
16
מן המדינות שנסקרו בדוח האו"ם מקדמות חלופות רב-
שימושיות
במקביל לאיסור על שקיות חד פעמיות. בין השאר, שש מדינות חייבו קמעונאים לספק שקיות
רב-שימושיות בנקודות המכירה, וארבע מדינות קבעו סייג מפורש, לפיו שקיות רב-
שימושיות פטורות מן
.האיסורים בחוק24
סייג מעין זה נמצא
לדוגמה
בחקיקה שעברה בשנת2019
ב
מדינת מיין שבארה"ב , שם
הותר השימוש ב
שקיות רב פעמיות
( מפלסטיק אשר מוגדרות כשקיות עבות לא
פחות
מארבע אלפיות של
'אינץ- כ-
102
מיקרון
) ו עומדות גם בתנאים הבאים: הן מיועדות לשימוש חוזר של75
מחזורים לפחות; אפשר
;לנקות ולחטא אותן
ו כושר הנשיאה שלהן הוא8.2
( ק"ג18
.פאונד) לפחות25
1.2
כלי שוק- מיסוי/היטל
מיסוי או היטל על שקיות חד פעמיות מעלה את מחירן לקמעונאי ו/או לצרכן, ולכן עשוי לתמרץ את החלפתן בשקיות
רב פעמיות. מבין192
מדינות שנסקרו ב
דוח של האו"ם מ-
2018, ב-
50
מדינו( ת26%
.) נמצאו כלי שוק מעין אלה
בדומה למה שתואר( לעיל בנוגע לאיסורBan
,) גם במקרים רבים של כלי שוק נמצא
כי גובה המס או ההיטל משתנה
.בהתאם למאפייני השקיות: עובי השקית, הרכב החומר או השימוש המיועד הכלל הוא ששקיות שלהן מאפיינים
פחות מזיקים או שהשימוש בהן הוא למטרה שבה אין לשקיות חד פעמיות חלופה זמינה, זוכ
ות
במקרים רבים
להקלות ואף לפטור מלא מן המס או ההיטל.
20
פירוט לפי מדינה ראו בדוח האו"ם, טבלה4
', עמ20
-
21
.
21
פירוט לפי מדינה ראו בדוח האו"ם, טבלה6
', עמ23
.
22 Maine Department of Environmental Protection, Guidance on Single-Use Plastic Carry-Out Bag Ban, Last Updated:
07/06/2021.
23
על החלופות לעמוד בלפחות שלושה תנאים: עדיפות מבחינה סביבתית על פני הפלסטיק החד הפ עמי; נוחות שימוש מספקת; עלות
.סבירה
24
'לפירוט המדינות ראו דוח האו"ם, עמ22
.
25 Maine Department of Environmental Protection, Guidance on Single-Use Plastic Carry-Out Bag Ban, Last Updated:
07/06/2021.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
:כלי שוק עשויים להתייחס לשלבים שונים לאורך חיי המוצר
מיסוי על ייצור או ייבוא
של שקיות חד פעמיות נמצא
ב-
27
מדינות, מהן16
.מדינות באירופה26 כך, למשל, ב
לטביה
מוטל מס של4.8
אירו לק"ג של שקיות דקות (בעובי
עד50
מיקרון), ו-
1.5
( אירו לק"ג של שקיות עבות50
.)מיקרון ומעלה27
היטל צריכה (
Consumer Fee) שמושת על הצרכן נמצא ב-
30
( מדינות שבע
מהן
גם
הטילו מס ייצור/ייבוא).
בעוד
שתוספת המחיר לשקית כתוצאה מן המס על הייבוא או הייצור של השקית חבויה מעיניו של הצרכ
ן, היטל
צריכה
בנקודת הקנייה מתייחד בנראות של
תוספת העלות לכל שקית ,
שאף אם אינה גבוהה, עצם המודעות אליה עשוי
לחולל שי.נוי התנהגותי28
המשותף לכל המדינות שהנהיגו
היטל
על חלוקת שקיות נשיאה חד פעמיות הוא העיקרון לפיו לא יחולקו עוד שקיות
בחינם. עם זה, מדינות שונות קבעו את גובה ההיטל
בשיטות שונות, ובכללן: החוק לא מגדיר תעריף, ובלבד שנגבה
סכום כלשהו (כך למשל
באיטליה, הולנד ויוון;)
29
נקבע תעריף מינימלי (למשל0.05
אירו לפחות לשקית
בקפריסין ,
או התניה
בצ'כיה
שהתערי
ף לא יפחת מעלותה הריאלית של השקית ); נקבע תעריף אחיד (למשל0.22
אירו לשקית
באירלנד;
וכך גם
בישראל ,
10
אגורות לשקית ). במדינות אחדות יש תעריף דיפרנציאלי, שתלוי במאפייני השקית–
,ככל שהיא סביבתית יותר, כך ההיטל פוחת (למשל
בקולומביה
הנחה אפשרית של0.25%
,
0.5%
,
0.75%
ואף
.)הנחה מלאה בתנאים מסוימים30
2
. המצב בישראל
ב סקר הפסולת שהתקיים בשנת2013
עלה
כי( השקיות (ויריעות) הפלסטיק הן הסוג המשמעותי ביותר57%
) מתוך
סוגי הפלסטיק שנכללים.בפסולת הפלסטיק בישראל31
החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-
,פעמיות
התשע"ו-
2016
32
(להלן: חוק השקיות), שנכנס לתוקף ב-1
בינואר2017
, נועד לצמצם את השימוש בשקיות חד
.פעמיות ואת הפסולת הנוצרת בעקבות השימוש בהן תקנות
ל
צמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות
(הפחתה של סכומי עיצום כספי
), התש
פ"א-
2020
,
שנכנסו לתוקף בנובמבר2020
, מאפשרות למשרד להגנת
הסביבה להטיל עיצומים כספיים על קמעונאים בגין הפרת החוק.
33
26
לפירוט המדינות ראו דוח האו"ם, טבלה14
', עמ35
.
27
'דוח האו"ם, עמ37
.
28
המשרד להגנת ה ,סביבה אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא2030
-
2021
, מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050
,
דצמבר2020
,
'עמ
106
–
110
,
112
;
NicholasRivers et al., "Using nudges to reduce waste? The case of Toronto's plastic bag levy", Journal of
Environmental Management 188, 2017, pp. 153-162.
29
החוק ביוון קובע, כי המדינה רשאית לקבוע תעריף מינימלי במקרה של אי-
'עמידה ביעדי ההפחתה (דוח האו"ם, עמ39
.)
30
לפירוט ההסדרים במדינות נבחרות ראו דוח האו"ם, טבלה17
', עמ38
-
40
.
31 המשרד להגנת הסביבה ,סקר הרכב הפסולת הארצי
2013
-
2012
.
32
החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-פעמיות, תשע"ו-
2016
.
33
הכנסת ה-
4
2
,, ועדת הפנים והגנת הסביבה, דיווחים על פי חוק ומעקב אחר יישום חוקים
ד יווח המשרד להגנת הסביבה לשנת20
20
על
יישום החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-
2016
, לפי סעיף12, יו
ני
21
20
.
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חוק השקיות מגביל את חלוקת
שקיות הפלסטיק החד פעמיות
("שקיות גופייה"), המוגדרות כשקיות פלסטיק שעוביין
בין20
ל-
50
מיקרון (ולא שקיות פלסטיק עבות יותר, או שקיות מחומרים אחרים כמו נייר; מותרת חלוקה של שקיות
פלסטיק הבאות במגע ישיר עם מזון, כמו פירות וירקות במשקל, ושקיות לנשיאת תרופות), על ידי קמעוני המזון
הגדולים
המהווים60%
משוק המזון (ללא הגבלה על קמעוני מזון שאינם הק מעונאים הגדולים, או בתי עסק
.)אחרים34
החוק מחייב
היטל בעד מכירת השקיות : לקמעונאי המזון הגדולים אסור למסור ללקוחות שקיות חד
,פעמיות, אלא אם כן גובים תשלום בעדן
בדמות
היטל של8.54
אגורות בתוספת מע"מ (סה"כ10
,אגורות). בנוסף
הקמעונאים הגדולים מחויבים לדווח למש .רד להגנת הסביבה על כמות השקיות שמכרו ממועד כניסת התקנות הנ"ל
לתוקף, נפתחו12
הליכי אכיפה מול קמעונאים שלא הגישו דיווחים במועד הקבוע בחוק, וכן הליך אכיפה מול
קמעונאי שלא גבה)היטל בגין שקיות בעסקת מכר מרחוק (באינטרנט.
35
יצוין כי ב" מסמך אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא2021
–
2030
:
מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050
"שפרסם
המשרד להגנת הסביבה
ב דצמבר2020
נכתב כי
כדי להרחיב את השפעת חוק השקיות על כלל המשק "
מומלץ
לקבוע חובת מכירה של שקיות נשיאה על קמעונאים שאינם גדולים. עוד מומלץ לבטל את ההבחנה בין שקיות דקות
לעבות, כדי ל
מנוע התחמקות מיישום החוק באמצעות חלוקת שקיות עבות או רב-פעמיות."
36
ביוני2021
הגיש המשרד להגנת הסביבה לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דיווח לשנת2020
על יישום
.החוק37
להלן נתונים על כמות השקיות
שנרכשו
על ידי הקמעונאים הגדולים לפני כניסת החוק, ועל כמות השקיות
שנמכרו
על ידם
בשנים של
אחר
:כניסת החוק, על פי הדיווח הנ"ל
טרם כניסת החוק לתוקף
, ב-
2016
,נ
רכשו לחלוקה על ידי הקמעונאים הגדולים מיליארד ו-4
75
מיליון
שקיות.
,לאחר כניסת החוק
נמכרו ללקוחות על ידי הקמעונאים הגדולים
378
מיליון שקיות ב-
2017
,
430
מיליון
שקיות ב-
2018
,
454
מיליון שקיות ב-
2019, ו-
495
מיליון שקיות ב-
2020
.
495
מיליון השקיות
שנמכרו
על ידי הקמעונאים
ב-
2020
הן הפחתה שנתית ממוצעת
של75%
לעו מת שנת הבסיס
2016
, טרם כניסת החוק, אז דווח על
רכישת
שקיות מן הקמעונאים בסך1,754
.מיליון ער וי יכ
נתון הבסיס של2016
צפוי להי
ו ת מנופח;בשל פערים בין נתוני מכירה לנתוני רכישה
משום כך המשרד
ערך דמוא ן של מספר
הש
ת קיו
חו ש
לקו ללקוחות בשנת
הבסיס6
201
,
ואף בהשוואה
לאו
מדן זה נרש
מ ה
הפח
ת,ה
אם כי
מת ונה
ת יו.ר
38
במשרד
34
ב-
20
20
היו24
.קמעונאי מזון גדולים בישראל
35
הכנסת ה-
4
2
,, ועדת הפנים והגנת הסביבה, דיווחים על פי חוק ומעקב אחר יישום חוקים דיווח המשרד להגנת הסביבה לשנת20
20
על
יישום החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-
2016
, לפי סעיף12, יו
ני
21
20
.
36 המשרד
,להגנת הסביבה אסטרטגיה למשק פסולת בר קיימא2030
-
2021
, מעבר לכלכלה מעגלית בשנת2050
,דצמבר
2020
,
'עמ76
.
37
הכנסת ה-
4
2
,, ועדת הפנים והגנת הסביבה, דיווחים על פי חוק ומעקב אחר יישום חוקים דיווח המשרד להגנת הסביבה לשנת20
20
על
יישום החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-
2016
, לפי סעיף12, יו
ני
21
20
.
38
מאחר שחובת דיווח על
מכירת
שקיות הוטלה על קמעונאים רק בתחילת שנת2017
, אין נתוני
מכירה
לשנת2016
ולכן משתמשים לשנת
הבסיס בנתונים של כמות השקיות
שהקמעונאים רכשו .
אולם
ב
הנחה ש קיימת תופעה של מסירת שקיות ללא תשלום (למשל מחוסר
תשומת לב של קופאי, מלקוחות שלא מדווחים על מספר השקיות שלקחו
, מבלאי
)וכדומה–
הרי שיהיו עיוותים במגמת ההפחתה
.המדווחת
ה משרד מעריך
כי
מתוך1,754
מיליו
ן ה
שקיות
שהרשתות
ה
קמעוניות רכשו ב שנת2016
חולקו בפועל בחינם כ-
1,262
מיליון
מדיניות להפחתת השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות מפלסטיק– מידע ראשוני
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
להגנת הסביבה סבורים שזו תוצאה משביעת רצון, וזאת למרות עלייה הדרגתית במספר השקיות שנמכרו בין השנים
2020-2017
.
המשרד תולה את העלייה הזו בין השאר בגידול באוכלוסייה ובמספר הסניפים של הקמעונאים הגדולים
בשנ ים אלו. בנוסף, את העלייה במכירת השקיות בין השנים2019-2020
מייחסים במשרד להתנהגות צרכנית
.שהושפעה ממגפת הקורונה39
יצוין, ש במקביל חלה עלייה ברכישת שקיות אשפה, כתחליף לשקיות החד פעמיות
שכבר אינן מחולקות בחינם, כפי שדווח בכלי התקשורת על פי מחקר של חברת
סטורנקסט,
לאחר כניסת חוק
השקיות לתוקף.
על פי סעיף5(ג) לחוק השקיות, על השר לקבוע יעדים לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד-
פעמיות. הצעה
ל תקנות
צמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות (יעדים לצמצום השימוש), התש
ע"ח-
2018, פורס
מה
ביוני2018
.
40
השרה
להגנת הסביבה תמר זנד
ברג הנחתה לטייב את הנתונים וההצעה ולהציגם
.כדי לקדם את התקנת התקנות41
שקיות לצרכנים. ל ה פי ,משרד במתודה זו שיעור ההפחתה בין שנת2016
לבאות אחריה עדיין
ג
דול מאוד
אך
ה
וא מתון יותר לעומת
.הנתונים שהוגו לעיל ל הרחבה
ראו שם.
39
הכנסת ה-
4
2
,, ועדת הפנים והגנת הסביבה, דיווחים על פי חוק ומעקב אחר יישום חוקים דיווח המשרד להגנת הסביבה לשנת20
20
על
יישום החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-
2016
, לפי סעיף12, יו
ני
21
20
.
40
,המשרד להגנת הסביבה טיוטת תקנות צמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות (יעדים
לצמצום השימוש), התשע"ח-
2018
.
41
הכנסת ה-
4
2
,, ועדת הפנים והגנת הסביבה, דיווחים על פי חוק ומעקב אחר יישום חוקים דיווח המשרד להגנת הסביבה לשנת20
20
על
יישום החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד פעמיות, התשע"ו-
2016
, לפי סעיף12, יו
ני
21
20
.