חומר רקע

האם רצוי לאפשר רכישת שירותי נופש גם ב עסקות שאינן ניתנות לביטול ד"ר שלומי פריזט נובמבר 2018 נייר עמדה זה הוכן לבקשת התאחדות המלונות בישראל, אשר פנתה לקבל חוות דעת וניתוח כלכלי בקשר עם ההשפעות הצפויות מתיקון חקיקה המאפשר למלונות בישראל להציע לצרכנים ישראלים בחירהבין רכישתשירותינופש בעסקה הכוללת זכותביטולעלפידין(או זכותביטולעדיפהמכך)לבין רכישת שירותי נופש גם ב עסקות שאינן ניתנות לביטול, וכן ניתוח של הצעת הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן להקנות לה סמכות רחבה לאיסוף נתונים מהענף על מנת לבחון את השפעת המהלך על מחירי שירותי הנופש לציבור. בברכה, _______ _______________ ד"ר שלומי פריזט תל אביב, 13 נובמבר 2018 2 סעיף14גלחוקהגנתהצרכן,תשמ"א- 1981 להלן:(" חוקהגנתהצרכן ")מוק נהלצרכןזכות ביטול בעסקתמכרמרחוק.פרקהזמןאשרנקבעבחוקלביטולהעסקההוא14 ימיםמיוםעשייתהעסקה אומקבלתטופסהגילוי,לפיהמאוחרמבניהם,אלאאםמועדביטולהעסקהחלבתוךשבעהימים, שאינם ימי מנוחה, קודם למועד שבו אמור השירות להינתן. בשנת 2010 הותקנו תקנות הגנת הצר כן (ביטול עסקה), התשע"א- 2010 להלן:( "תקנות ביטול עסקה"), לפיהן זכות הביטול ניתנת עבור כלל העסקאות, לרבות עסקאות פרונטליות, ובלבד שהביטול יעשה 14 ימים שאינם ימי מנוחה לפחות לפני מועד אספקת השירות1 . תקנות ביטול עסקה החריגו מזכות הביטול שירותי הארחה, נסיעה חופש ובילוי המתבצעים במלואם מחוץ לישראל2. לאחרונההונחההצעתחוקלהחרגתבתימלוןבישראלמזכותהביטולבעסקתמכרמרחוק(כלומר להציע עסקת Refundable Non ) ובלבד שהוצעו לצרכן שתי חלופות אשר אחת מהן היא הצעה הכוללת את זכות הביטול (להלן: " הצעת החוקהחדשה"). הצעת חוק זו כוללת סעיף לפיו הרשות להגנת הצרכן תבחן את השפעת השינוי בחוק על ההגנה על הצרכן ולשם כך רשאי הממונה על הגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן: " הממונה על הגנת הצרכן") לבקש כל ידיע ה או מסמך מבתי המלון3. ביום 22.5.2018 פרסמה ד"ר דליה שיליאן, מנהלת אגף מחקר ופיתוח ברשות להגנת הצרכן ולסחרהוגןמסמךהמנתחאתהשפעתהצעתהחוקבשם"זכותהביטולבעסקאותתיירות(תעופה ומלונאות)- חוות דעת תומכת החלטה (להלן: " חוות דעת הגנת הצרכן"). לחוות דעת זו הגיבה התאחדות המלונות בישראל במכתב מיום 6.6.2018 להלן:( " מכתב התאחדות המלונות.)" מסמך זה יערוך דיון תמציתי בשאלה האם רצוי לאפשר לצרכנים בישראל לרכוש שירותי נופש במלונות בישראל בעסקות שאינן ניתנות לביטול, מהן ההשפעות הצפויות של מהלך כאמור וכן יתייחס לאפשרות בחינת השפעות המהלך כפי שזו הוצעה על ידי רשות הגנת הצרכן. א. השפעת החריג לזכות הביטול על הצרכן הצעת החוק החדשה מוסיפה לצרכן אפשרות נוספת על זו הקיימת לו כיום – האפשרות לרכוש חבילת נופש בעסקה ללא זכות ביטול, וזאת לצד האפשרות הקיימת כיום אשר תישמר לצרכן – רכישת חבילת נופש הכוללת זכות ביטול. לכן, סט האפשרויות העומדות בפני הצרכן יגדל ביחס 1 סעיף 2 ( 3 לתקנות ביטול עסקה.) 2 סעיף 6 ( 12 לתקנות ביטול עסקה.) 3 סעיף 14ג3 ב) להצעת החוק החדשה.( 3 לזה הקיים כיום ומצבו ישתפר – ברצותו ירכוש עסקה הכוללת זכות ביטול וברצותו יוותר על זכות הביטול ולכן מצבו של הצרכן צפוי להשתפר כתוצאה מכך. יוער בהקשר זה כי עסקאות לרכישת נופש אינן עסקאותבהן הצרכן פועל בהיסח הדעת – ההפך הוא הנכון. הצרכן צריך לוודא שהוא יהיה זמין בעת החופש ממחויבויות שונות (עבודה, לימודים וכד') וכן שהתאריכים ומיקום החופשהתואמיםאתהעדפותיהםשלבניהמשפחהעימםהואמבקשלנפוש.ריבויאתריהשוואות המחירים בתחום מלמד גם כי לפחות בתחום הנופש, הצרכן הישראלי משווה מחירים ועושה שימוש במידע הזמין לו. לכן, בניגוד אולי לעסקאות אחרות, הנימוקים המועלים בהקשר לזכות הביטולבחותדעתהגנתהצרכןתקפיםבמידהפחותהואףאינםתקפיםכלל(זכותחרטה,הורדת מחירים במשק וכו)' חוותדעתהגנתהצרכןמסבירהכימלונותמעודדיםרכישהמוקדמתשלנופש,לעיתיםאףחודשים מראש, ומעניקים הטבות בדמות אלפי שקלים בגין הזמנה מוקדמת וכי מלונות פונים לצרכנים פוטנציאלים במטרה לעודד רכישת חופשה מראש ומעניקים הטבות משמעותיות ובייחוד הוזלת מחיר לאלו הרוכשים מראש4 . הזמנתהנופשזמןרבמראשמפחיתהמשמעותיתמאודאתהסבירותכיהצרכןיבטלאתההזמנה במהלך 14 הימים הניתנים לו במסגרת החוק. נניח כי צרכן הזמין את הנופש שלושה חודשים מראש. סביר כי הוא ירצה לבטל את הנופש ככל שמקרה מסוים ימנע ממנו לצאת לנופש, למשל מחלה, פציעה, אירוע משפחתי וכו.' אולם הסבירות כי במהלך השבועיים שלאחר ההזמנה, אשר מרוחקים שלושה חודשים ממועד תחילת הנופש, יצוץ בדרכו של הצרכן אירוע אשר לא היה ידוע לו בעת ההזמנה, ומונע ממנו לנסוע לנופש בעוד שלושה חודשים, ה י א ככל הנראה זניח ה ביותר. לאמור, למעשה כבר כיום צרכניםאשרמזמיניםחבילותנופש זמןרב מראש בפועלרוכשיםעסקה הדומה עד מאוד לעסקה ללא זכות ביטול, שכן הסבירות כי יבטלו את הנופש במסגרת הזמן המוקצה לכך בחוק היא נמוכה ביותר. העובדות הן שהם זוכים להטבות משמעותיות ומחירים נמוכים – בדיוק הפוך מהחששות שמעלה חוות דעת הגנת הצרכן. לכן, העובדות המתוארות בחוות דעת רשות הגנת הצרכן מהוות לפיכך מעין "ניסוי טבעי" ( ) למצב הצפוי ביום בו יותר למלונות הישראלים להציע עסקות Non Natural Experiment – הןיוצעובהנחותניכרותשלאלפישקלים,עם הטבות משמעותיותובייחוד בהוזלת Refundable מחיר – בדיוק כפי שמסבירה חוות דעת הגנת הצרכן! הרי כבר כיום עידוד הרכישה מראש למעשה מקטין עד מאוד את ההסתברות שהצרכן יוכל לבטל את חופשתו על פי הדין (המצב לפיו בית המלון מוכן לבטלה על לפנים משורת הדין – יידון מיד) והוא זהה לכל דבר ועניין להצעה של עסקה RefundableNon . 4 עמ' 16 לחוות דעת הגנת הצרכן. 4 יוער כי מצד שני, ככל שהצרכן מזמין את הנופש ימים בודדים לפני תחילת הנופש, כפי שטוענת התאחדות המלונות, הרי שסביר כי הצרכן לא יוכל ליהנות מזכות הביטול על פי דין, אשר שמורה לו עד למועד שבעה ימים מתחילת הנופש. בחוותדעתהגנתהצרכןנטעןכיקיימתאפשרותשההפרשהגדולביןשניהמסלוליםיוביללתועלת בטווח הקצר, אולם בטווח הארוך יביא לאובדן תועלת רב יותר לצרכן מהיעדר או מצמצום האפשרותלביטולעסקה5.טענהזולאברורה,שכןהאפשרותלביטולעסקהלאתעלם,צרכןאשר לא בחר באפשרות זו בעסקה מסוימת יוכל לבחור בה בעתיד בעסקה אחרת, ככל שיחפוץ בכך. לכן אין ולא צריך להיות הבדל של ממש בין הטווח הקצר והארוך בהקשר זה. טענה אחרתבחוותדעת הגנת הצרכן היא כישלילהאוצמצוםבאופןניכרשל זכות הביטולעלולה 6 לפגום בצורה ניכרת בתועלת הכללית ולהוביל למצב פחות יעיל KH . אלא שטענה זו כלל לא רלוונטית לענייננו – לא מדובר על שלילה או צמצום כלשהו בזכות הביטול, אלא רק להוספת אפשרותנוספת,לצדזכותהביטול.מכיווןשהצרכןמקבלאפשרותנוספתלצדהאפשרותהקיימות לו כיום, אין ספק שהצעת החוק מביאה לשיפור KH וככל הנראה מהווה אף שיפור פארטו. במסגרת הדיון בנושא עלה חשש כי הצעת החוק החדשה יכולה לגרום לכך שזכות הביטול, אשר ניתנתכיוםלצרכניםללאעלות,לפתעתעלהכסף. תפיסהזושגויהמבחינהכלכלית. ברורלחלוטין כי העלויות הכרוכות בזכות הביטול הנכפית על בתי המלון על פי דין כלול ות בתמחור חבילות הנופש והצרכנים משלמים על זכות זו כשם שהם משלמים על כל רגולציה המוטלת על בתי המלון ואין בכך כל רע! בהחלט שווה לשלם עבור אסדרה יעילה)(. עם זאת, כיום כל הצרכנים משלמים על זכות הביטול, כחלק ממחיר חבילות הנופש שלהם בבתי המלון בישראל. ככל שתתקבל הצעת החוק החדשה, לצרכנים תהיה אפשרות שלא קיימת להם כיום – האם הם מעוניינים לשלם עבור זכות הביטול או לוותר עליה. לכן, מצבם של הצרכנים צפוי להשתפר. החשש נוסף ש הצעת החוק החדשה עשויה לעורר, הוא כי בתי המלון ישתמשו בשתי האפשרויות אשר יהיו קיימות לצרכנים על מנת לבדל בין שתי קבוצות צרכנים, וכך להציע מחירים גבוהים מהנהוג כיום לקבוצה אחת בצורה שתביא בסה"כ לעליית מחירים. חשש הז אינו סביר. ככל שניתן היה להשתמש באיזו הטיה קוגניטיבית הקשורה ל- "זכות הביטול" על מנת לבדל בין הצרכנים הרי שבתי המלון (ועסקים אחרים)! היו יכולים לעשות זאת כבר כיום. להמחשה, בתי המלון יכולים כיום להציע לצרכנים שתי חבילות נופש - חבילה אחת עם זכות הביטול הקבועה בחוק במחיר מסוים, וחבילהשנייהעם זכותביטול מורחבת (למשל עדיומיים לפני הנופש)במחיר יותר גבוה. העובדה שבתי המלון אינם נוהגים כך מעידה שבידול כזה אינו משרת אותם מבחינה עסקית ולכן הוא גם לא צפוי לקרות במידה ותתקבל הצעת החוק החדשה. 5 עמ' 18 לחוות דעת הגנת הצרכן. 6 עמ' 18 לחוות דעת הגנת הצרכן. 5 בחוות דעת הגנת הצרכן נעשתה השוואה בין מחירי מלונות באתר בוקינג בעסקאות non לבין אתר המלון בעסקת refundable . המסקנה אשר מחברת חוות הדעתגוזרת היא refundable כי "כרגע הנתונים היחידים שנמצאו בשוק אינם תומכים בטענה לפיה עסקאות non-refundable מאפשרות להציע לצרכן הצעה זולה יותר"7 . מדובר בהשוואה שאינה רלוונטית לביסוס מסקנה זו, שכן ההשוואה נעשתה בין מכירה בשני מקורות שונים. השוואה נכונה הנעשית כיום נדרשת להשוות בין המחיר של אותו החדר באותו אתר אינטרנט, פעם אחת בעסקת refundable non ופעם אחת בעסקת refundable . השוואה שכזו תאפשר לבחון האם שינוי החקיקה יביא להצעת עסקאות זולות יותר על ידי בתי המלון בישראל. בחוות דעת הגנת הצרכן נכתב כי ישנם בתי מלון המציעים זכות ביטול נרחבת יותר מזו הקבועה בחוק, ללא תשלום נוסף8 .מדיניות זו מעידה כי לפחות עבורמלונותאלו זכות הביטולבחוק ממילא אינה מהווה מגבלה אפקטיבית והם מציעיםבאופןוול ו נטרי, וללאתשלוםנוסף, לצרכן זכותביטול מורחבת מבלי שקיימת ל הם כל חובה חוקית לעשות כן. מדיניות זו מעידה לכל היותר,, על עצמת התחרות בה מצויים בתי המלון, אשר גורמת להם להתאים את חבילות הנפש הצרכנים. אין סיבה להניח כי דווקא לאחר שתינתן לצרכן האפשרות לרכוש גם חבילות נופש ללא זכות ביטול י פסיקו לפתע בתי המלוןהללו להתחרות זה בזהויחדלו מלהציעלצרכןאת זכות הביטול המורחבת,אשר הם אינם מחויבים להציע גם כיום. חשוב לזכור עוד כי במחקר השוואתי של חברת Lexidale , אשר סקר את החקיקה בתחום זכות הביטול באיחוד האירופי, יוון ספרד, צרפת ובמספר מדינות בארה"ב, נמצא כי אף אחת ממדינות המחקר אינהמחייבתלאפשר ביטול עסקאות מכר מרחוקשלאירוחבמלונות, וככלללמלונות יש שיקול דעת לעצב מדיניות ביטולים באופן חופשי. כלומר, המדיניות הנהוגה בישראל בהקשר זה היא חריגה בנוף העולמי לטוב או לרע)(. ב. דרישות להעברת ידיעות ומסמכים בהצעת החוק החדשה בהצעת החוק החדשה נכתב כי לשם בדיקת ההשפעה של השינוי בחוק הגנת הצרכן, הממונה על הגנת הצרכן רשאי לדרוש מכל מי שעוסק במתן שירותי תיירות כל ידיעה ומסמך הנדרשים לשם הבדיקה, בין אם אלו מתייחסים לתקופה שלפני הצעת החוק ובין אם אלו מתייחסים לתקופה שלאחריה9. זוהי סמכות נרחבת מאוד ובמידה רבה, לא נדרשת. רשות הגנת הצרכן יכולה וצריכה להגדיר כבר כיום מה תהיה מתודולוגיית הבדיקה להבנתי,( הדבר הוגדר כבדיקה של קבוצת מלונות אחת אל מול קבוצת ביקורת,) מהם ה נתונים אותם היא 7 עמ' 17 לחוות דעת הגנת הצרכן. 8 עמ' 16 - 15 לחוות דעת הגנת הצרכן. 9 סעיף 14ג3 ב) להצעת החוק החדשה.( 6 נדרשתלקבל על מנת לבצעאת הבדיקה כראוי – ואת אותה רשימת נתונ ים להוסיף לתיקון החוק. בניגוד לרשויות אחרות להן יש סמכות איסוף נתונים מהמגזר העסקי, כגון רשות ההגבלים העסקיים,אשרעוסקתעלדרךקבעבמגווןרחבשלתחומים,סוגיותובעיותתחרות ,הרישבהקשר לפנינו מדובר בסוגיה אחת, מוגדרת היטב ובענף ספציפי. לכן אין כל סיבה כי החוק יגדיר את הנתונים אותם ניתן לקבל בצורה כוללנית כל כך, אלא ניתן כבר כיום להגדיר במדויק אלו נתונים יידרשו מהענף, באיזו תדירות ובאיזה היקף. יתרה מכך, העובדה שרשימת הנתונים שתידרש לא מופיעה מראש בחוק בצורה מפורטת ומדויקת יוצרת מצב בלתי נסבל לפיו מלון אשר הציע בחירה בין עסקות Refundable ו- Non יכול למצוא את עצמו בדיעבד מוגדר כעבריין – אם אין בידיו את הנתונים Refundable והמסמכים שתדרוש רשות הגנת הצרכן (ראה בהקשר זה ס' 14ג3 ג)( לנוסח המוצע של התיקון.) אני סבור שאין להשלים עם מצב בו המלונות נדרשים לקחת מראש הימור"" ביחס ליכולתם לספק את מלוא היקף וסוג הנתונים שתבקש רשות הגנת הצרכן מהם בדיעבד. אין זה רצוי, כלכלית או מינהלית, לאפשר מצב בו מלון יואשם בדיעבד בהפרת החוק בעוד שאין ל ו כל דרך לדעת מראש מהם הנתונים המפורטים אותם י ידרש לספק לרשות הגנת הצרכן והאם יוכל כלל לספק אותם ממערכותיו. נושא נוסף שיש לדון בו בטרם החקיקה הוא מתודולוגיית הבדיקה. ראשית, סביר היה לקבוע מראש מה תהיה מתודולוגיית הבדיקה על מנת לדעת שהיא אכן תקפה, סבירה ומאפשרת את השגת היעד הנדרש – מתן תשובה לשאלה האם הצעת עסקות Refundable Non גרמה לעליית מחירים בענף המלונות בישראל. לאור הניתוח הכלכלי שהוצג לעיל, דומה שהחשש מעליית מחירים הוא בטל בשישים ויש להביא את הדברים בחשבון באיזון הכולל כאשר מטילים עומס רגולטורי (שהיקפו אפילו לא ניתן לכימות מראש – כיוון שלא רשימת הנתונים או היקפם ידועה מראש ולא המתודולוגיה), עלענףהמלונותוהכלבמסגרתתיקוןחקיקהאשרצפוילהיטיבעםהצרכןולאלהזיקלו.ברור שבסופו של יום העומס הרגולטורי מוצא את דרכו למחירי החדרים שמשלם הציבור כולו. לגופ של הדברים, המתודולוגיה הנוכחית כך הוסבר לי, מבוססת על בחינת ההשפעה של שינוי החקיקהעלמחיריבתימלון באמצעותהשוואתקבוצתמלונות שהציעועסקאותRefundableNon אל קבוצת ביקורת של מלונות שלא נהגו כאמור. ככל שאלו פני הדברים הרי שקיים חשש ממשי כי מתודולוגיה כזו אינה עומדת במבחנים הסטטיסטיים הבסיסיים ביותר. בפרט, לשם ביצוע השוואה נכונה מבחינה סטטיסטית יש לוודא כי לא קיימים הבדלים סיסטמתיים בין בתי המלון בקבוצה האחת והשנייה. תוצאה כזו יכולה להתקבל לדוגמא באמצעות שיוך מקרי של בתי מלון לקבוצות (דבר שכמובן אינו אפשרי כאן.) בדיקה אשר תשווה את מחירי בתי המלון (או השינוי במחירי בתי המלון) אשר בחרו להציע לצרכנים גם חבילות נופש ללא אפשרות ביטול, למחירי המלונות (או השינוי בהם) אשר לא בחרו 7 להציע חבילות נופש ללא אפשרות ביטול, כמעט בוודאות תוביל להטיית התוצאות. בפרט, סביר כי מלונות אשר יבחרו להציע לצרכנים חבילות נופש ללא אפשרות ביטול מתאפיינים במאפיינים שונים (גודל, פונקציית עלויות שונה ואף ביקוש שונה לשירותיהם או תחרות עזה יותר) מהמלונות אשר יבחרו להציע חבילות נופש ללא אפשרות ביטול. במקרה כזה, תוואי השינוי במחירי הקבוצה האמורה, גם ללא השינוי הנגזר מהצעת החוק, היה שונה כב ר בבסיסו – מצב שיבוא לידי ביטוי ב הטיי ה של תוצאות הבדיקה. ברור עוד כי ככל שקיימים הבדלים כאלו בין שתי הקבוצות הנבדקות יש לנטרל אותם בבדיקה,אך כלל לא ברור שיש לנו כיום היכולת לדעת מהם אותם הבדלים וכיצד יש לנטרלם. שנית, כיוון שמלונות שונים רשאים להציע עסקות Refundable Non בכל עת ולכל תקופה ועבור כל סוג חדר – הרי שלמעשה לא ניתן כלל לחלק את המלונות לשתי קבוצות המוציאות זו את זו כאשר האחת מורכבת ממלונות ש- "הציעו עסקות ללא זכות ביטול" והאחרת מכאלו שלא נהגו כך. מספיק שמלון מסוים הציע בתקופת שפל בביקוש, מספר חדרים בעסקות ללא זכות ביטולוכבראיןאפשרותלכלולאותובקבוצתהביקורת.הדברמטילספקרבביכולתלמצואקבוצת ביקורת "אמיתית" המורכבת ממלונות הזהים לכל דבר ועניין לאלו שהציעו עסקאות ללא זכות ביטול. ברור עוד מהאמור לעיל שקיים סיכוי לא מבוטל שמלונות ייטו יותר להציע עסקאות Non בתקופותבהןהביקושנמוךבמיוחדובתקופותשיאביקוש,אולילאיציעו.הדברהופך Refundable את עצם המדידה של השינוי במחיר וההשוואה לתקופות קודמות לכמעט בלתי אפשרית – כיוון שכעניין של הגדרה - יתקיים מתאם סמוי בין הזמן בו מתרחש ה-"משתנה המתערב" (הצעת עסקהללאזכותביטול)לרמתהמחירים(בשלהב יקושיםהשוניםבתקופותהשונות)–מצב המונע את ה אפשרות ל מדידה אובייקטיבית של השפעתו של האחד על השני10 . לבסוף, וזוהי נקודה מרכזית וחשובה, מכיוון שהצעת החוק מאפשרת לממונה על הגנת הצרכן לדרוש נתונים סודיים של בתי המלון יש לוודא מראש בחקיקה המסמיכה כי נתונים אלו לא יהיו חשופים בשום מקרה לגילוי על פי חוק חופש המידע (ולא על פי שיקול דעתה של הרשות על פי ס' 9 ב) לחוק חופש המידע)( ושלא יהיו חשופים למי שאינו מוסמך לקבלו לרבות רשויות המדינה האחרות (כגון משרד התיירות או גורמים במשרד הכלכלה שאינם עובדי מדינה ברשות להגנת הצרכן). 10 תופעה סטטיסטית זו נקראת גם "היפוך סיבתיות" או Causality Reverse , ולפיה אפשר לטעון שכדורי אקמול גורמים לחום גבוה בשל העובדה שבממוצע, חום הגוף של אנשים הנוטלים כדורי אקמול יהיה גבוה משל אלו שאינם נוטלים כדורים כאמור בכל זמן נתון. ברור שמדובר בטעות מושגית המובילה למסקנה מופרכת – אך בדיוק בשל כך יש לדון בהרחבה במתודולוגיי ת הבדיק ה ולפרט אותה מראש 8