חומר רקע
14
ביוני 2022
ט"וב
סיווןהתשפ"ב
אל
:חברי ועדת החוקה, חוקומשפט
מאת: הייעוץהמשפטי לוועדה
מסמך הכנה מטעםהייעוץ המשפטי לוועדה –
הצעת חוק
העונשין
(תיקון –
ביטול סעיף
העלבת עובד ציבור),התשפ"א–
2021
שלחברתהכנסת גבי לסקי (פ/,2114/24
)
על שולחן הוועדה הצעה לבטל את סעיף 288
לחוק העונשין הקובע עבירה
לש העלבת עובד ציבור,
כשהוא
ממלא תפקידו או בנוגע למילוי תפקידו
, שלצידה עונש מאסר של שישה חודשים. על פי דברי ההסבר להצעה
ביסוד
ה
הרצוןלהגןעלחופשהביטויועלביקורתשנועדהלהצביעעלליקוייםוכןלמנועעדיפותבהגנותשניתנות
לעובדי ציבור על פני אלו הניתנות לאזרחים.
רקע: העבירה על העלבת עובד ציבור, הנחיית היועצת המשפטית לממשלה לעניין מדיניות העמדה
לדין, יסודות העבירה, ופסיקה עדכנית
סעיף 288
לחוק העונשין:
העלבת
"המעליב
בתנועות, במלים או במעשים,
עובד הציבור, או דיין או
עובד
פקיד של בית דין דתי או חבר ועדת חקירה לפי
חוק ועדות חקירה,
הציבור
תשכ"ט-
1968
, כשהם ממלאים תפקידם או בנוגע למילוי תפקידם,
דינו –
מאסר ששה חודשים.
יסודות העבירה–
העבירה של העלבת עובד ציבור היא עבירה התנהגותית
שאינה מותנית בתוצאת המעשה.
כלומר, המבחן
לקיומושלמעשההעלבתעובדהציבורהואאובייקטיבי(ושאלתההעלבותבפועלשלעובדהציבוראינהנדרשת).
"עובדהציבור"–
הואעובדציבורמסוים.סעיף34
כדלחוקהעונשיןמונהשורהשלבעליתפקידשייחשבולעניין
זה
"עובד ציבור". להגדרה זו ייכנסו ככל הנראה גם מי שאינם מועסקים ישירות על ידי המדינה אך משולבים
בעבודתה (לדוגמא, מתנדב במשמרהאזרחי.)
"
כשהם ממלאים תפקידים או
בנוגע למילוי תפקידם"
–
הכוונה לעובדי הציבור הפועלים במסגרת הסמכות
שהוקנתהלהם בחוק או כאשרההעלבההיאלנוכח תפקידם (לדוגמא –
פקח),ולהבדילמסכסוך אישי.
"המעליב"
–
על פי המבחן התכני שקבע בית המשפט (ראו להלן) העלבה תתקיים תוך שימוש ב"ביטוי שלילי
הפוגעבליבתכבודושלהאדםוכרוךבפגיעהמהותיתוקשהבגרעיןהמוסרי-
ערכישממנושאבעובד הציבוראת
מקור כוחו וסמכותו."
מבחינתהיסודהנפשי–
דיבקיומהשל"עצימתעיניים"–
מודעותליסודותהעבירה(לרבותלהיותושלנשוא
העלבון עובד ציבור). בפסיקה נוסף גם מבחן הסתברותי
לפיו ישנה "ודאות קרובה כי מעשה ההעלבה יביא
לפגיעה קשה ביכולת התפקוד של עובד הציבור ומכאן גם בשירות בציבורי במובנו הרחב". (עניין אונגרפלד
וסגל –
ראולהלן.)
1
הרציונל –
הרציונל שעומד בבסיס העבירה הוא ההגנה על השירות הציבורי ותפקודו, כפי שמעיד אף מיקומה בפרק ט'
לחוק העונשין שעניינו
פגיעה בסדרי השלטון והמשפט.
מקורה של העבירה מנדטורי והיא חלה מכוח סעיף
שמירת הדינים. ואולם, יצוין כי
במדינות המשתייכות למסורת המשפט המקובל (בריטניה, אוסטרליה, ניו-
זילנד וקנדה),
הערך המוגן
באיסורים פליליים על שימוש בביטויים מעליבים בנסיבות מסוימות הואהבטחת
הסדרהציבורי,ועלכןהןחלותכלפי
כלאדם,ולאודווקאביחסלעובדהציבור(להרחבהבענייןזה–
ראוסעיף
21
לפסק דינו של השופט מלצר בפסקהדין בעניין אליצור סגל.)
הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מיולי 2002
(
הנחיה 4.1103, עדכון אחרון פברואר 2006
) בעניין מדיניות
התביעה
בעבירהשלהעלבתעובדציבור,מבהירהכיבשיםלבלתכליתהעבירה(שמירהעלעובדהציבורעלמנת
שיוכל למלא את תפקידו כראוי" ו"הגנה על מעמד רשויות השלטון"...
)
ולאור הצורך לאזן את אלו מול חופש
הביטוי והזכות לבקר את מוסדות השלטון, המהווים אבני יסוד בשיטת המשפט הישראלית, כי "יש לנהוג
במדיניות של ריסון ואיפוק המבטאת את האינטרסים השונים. זאת תוך הקפדה על מניעת פגיעה בלתי
מידתית בחופש הביטוי."
יוער כי הנחיה זו עוברת עדכון בימים אלו שמטרתו, בין היתר, צמצום תחולת
העבירה ואכיפתה.
פרשנות בית המשפט
בעשורהאחרון ניתנו שני פסקי דין משמעותיים בנושא העלבת עובד ציבורעל ידי ביתהמשפט העליון. ב
דנ"פ
7383/08
אונגרפלדנ' מ"י
(יולי2011
) הורשע אדם בהעלבתעובד ציבור,לאחר שעמד בפתח תחנת משטרהעם
כרזה בהנטען כייש לפטר
שוטר שבשמו נקב
בשל שיתוף פעולהעםעבריינים. בית המשפט הרשיעו בדעת רוב
תוך צמצום תחולת העבירה ו
תעיבק שני מבחנים
עיקרייםליישום העבירה:מ
בחן תוכני ו
לפיו"העלבה"
תתקיים רקאםמדובר
"בביטוישלילי הפוגע בליבת כבודושל האדם וכרוך בפגיעה מהותית וקשה בגרעין
המוסרי-
ערכישממנו שואב עובד הציבוראת
מקור כוחו וסמכותו."
ומבחן
הסתברותי–
לפיו כדי
שתתקיים
עבירת ההעלבהנחוצה ודאות קרובהלפגיעה ממשית באופןמילוי תפקידו הציבורי של עובדהציבור, ואגב
כך,לפגיעה במערכתהשירותהציבורי ובאמוןהציבור בהבשלהעלבון).
בנובמבר2017
ניתןפסקהדיןבעניין
רע"פ
5991/13
מ"ינ'
אליצורסגל.פסק
הדיןנדוןבהרכבמורכבשלתשעה
שופטים
,כאשרהרקע
ל
פסקהדיןפרסוםמאמרבאתרהאינטרנט"מנהיגותיהודית"
שביקשלמחותולבקראת
שתיקתו של מי ש
כיהן כרב הצבאי הראשי, לנוכח פגיעות נטענות שונות של צה"ל בערכי הדת.
בית המשפט
(הנשיאהנאור)מצייןכיאינומבקשלשנותאתפסקהדיןבענייןאונגרפלד,אךבפועלמלטשאתההלכהומצר
את גבולות העבירה.אליצור סגלמזוכה.
ביתהמשפטמבהירכי
במסגרתהמבחןהתוכנישילהתחשבלארקבעוצמתהפגיעהבכבודעובדהציבוראלא
גם בעוצמת הפגיעה בחופש הביטוי של המתבטא. עוצמת הפגיעה בחופש הביטוי נגזרת מהמידה שבה מגשים
הביטוי הנדון את הרציונלים העומדים בבסיס חירות זו
(לא רק כערך עצמאי אלא כאמצעי להבטחת זכויות
יסוד נוספות).
בפרט
נקבע
בדעת רוב)(
כי מקום שהביטוי המעליב הינו ביטוי פוליטי, העבירה לא תחול ברוב
המקרים, אם לא בכולם
חריגים שבחריגים)( –
מהווה יישום של הכלל האמור.
יוער, כי
אגב כך
באוביטר)(
מציינת הנשיאה נאור כי קיים קושי לקטלג מראש גם קללות וגידופים ככאלו שאינם ברי הגנה ויש לדעתה
לאמודאתהביטוייםהשוניםלפיהמידהבההםמגשימיםאתתכליותחופש
הביטוי,ואולםדעתהמיעוטסברה
כי
יש בהגנה על קללות וגידופים משום ריקוןהעבירה מתוכן.
בגדריהמבחןההסתברותי
שקובעביתהמשפט-
ודאותקרובהכימעשהההעלבהיביאלפגיעהקשהביכולת
התפקוד של עובד הציבור ומכאן גם בשירות בציבורי במובנו הר
חב –
מציין בית המשפט
שיקולים ביישום
העבירה ובכלל זאת
דרג המעליב והנעלב:
כך נקבע כי
ככל שמדובר בעובד ציבור בכיר יותר, כך קטנה
ההסתברות לפגיעה בערך המוגן של העבירה
(עובד ציבור בכיר גם נטל על עצמו את הסיכון שיהפוך מטרה
לביקורתוכןישלולרוביכולתתגובה),ומנגדככלשהגורםהעולבהואגורםמקובלבציבורהזוכהלהערכתו,כך
תגדל ההסתברות לפגיעה;
עוד נדונה השאלה של
נפיצות הביטוי וחשיפתו לציבור.
בנושא זה היו השופטים
2
חלוקים
, אולם ככלל בית המשפט מבהיר כי אם לא הייתה חשיפה של הציבור
להעלבה, האמון שהוא רוחש
למערכות
השלטוןלאיכול היהלהיפגע ולא מתקיימת התכלית שבבסיסהעבירה.
מכל מקום יצוין כי בית המשפט היה סבור כי הגשת כתבי אישום בעבירות של העלבת עובד ציבור מחייבת
אישורשל
גורם בכיר
בפרקליטות,
לרבות במקרהשל העלבת עובדיציבור זוטרים.
בפסיקה
ובספרות הועלו מספ
ר שיקולים בעד ביטולה ש
ל העבירה:
טיעונים לביטולה של העבירה
1.
הערך
שבבסיס העבירה,
הגנה על מעמד רשויות השלטון (להבדיל מתפקודן,) אינו מתאי
ם
במדינה
דמוקרטית, בה חופש הביטוי וחופש המחאה הם
בבסיס ה
שיטה. בקיום
העבירה יש חשש לאפקט
מצנןלא רק שלהעולב, אלא שלחופשהמחאההכללי.
יצוין כי בניגוד לעבירה שללשוןהרע,"אמיתות
הטענה"
אינה הגנה בעבירה שלהעלבת עובד הציבור;
2.
חשש לשימוש לרעה בעבירה –
רעיונית -
עניינה של העבירה מעשים וביטויים המכוונים נגד נציגי
השלטון,שלעיתים
הם
אףהגורמיםהאמוניםעלהאכיפהאובעליהשפעהבענייןזה.גםמעשית,האופן
בו מיושמת העבירה ונאכפת מביא למשטור יתר דווקא כלפי אוכלוסיות מוחלשות
ובאחוזים ניכרים
בתיקים בהם המתלוננים הם שוטרים.
בנוסף, לצד הרשעות בודדות וכתבי אישום לא רבים (בשנים
האחרונות) נפתחים תיקי חקירה רבים,ואנשים מוזמניםלחקירות, עיכוביםו"מעצרי שטח"המהווים
הלכה למעשה כלי ענישה.
יצוין, כילמרותהצעתו של ביתהמשפט כיהגשת כתבי אישום בעבירות אלו
יקבלו אישור של גורם
בכיר בפרקליטות –
בפועל, למיטבידיעתנו, הדברלא נעשה.
3.
שיוריות המשפטי הפלילי –
למרות חוסר המוסריות שבהעלבת עובד הציבור, יש לזכור כי העבירה
היא עדיין עבירה של ביטוי ולא של מעשה ושאינה ברף העליון של חוסר המוסריות. יש לשמור את
השימוש במשפט
הפלילילמקריםחמורים
של סטייה משמעותית מהנורמה החברתית.
4.
אין פרשנות ברורה ומדויקת לעבירה
ולתחולתה
גם לאחר פסקי הדין של בתי המשפט ועל כן העבירה
מייצרת קושי גם במישור של
עקרון החוקיות. בפרט קיימת מחלוקת משמעותית גם בפסק הדין סגל
ביחסלקללותוגידופים ולא נראה כי קיימתהלכה ברורה.
5.
ישנםאמצעיםאחרים
,גםבמסגרתהמשפטהפלילי,להגנהעלעובדציבורמפניפגיעהביכולתולמלא
את תפקידו כראוי ולצורך שמירה עלתדמיתושלהשירותהציבוריבו
כלל זאת:
העבירה של
הפרעה לעובד הציבור:
"
288
א. העושה אחתמאלה,דינו-
מאסר שנה:
(
1
)
מפריע ביודעין
לעובד הציבור אולמי שהוסמךלמלא תפקידשל עובד הציבור
במילויתפקידו
על פידין;
(
2
)
אינו מקיים חובה המוטלת עליו עלפי חיקוק למסור ידיעה או מסמך."
עבי
רות כלפי קיום שירותים ציבוריים:
161
. העושה אחד המעשים להלן תוך פגיעה בגופו או בנכסיו של חברו או איום או הפחדה או בכוח חרם או איום בחרם
עליו אועלנכסיו וללאכלסיבהאו הצדקסבירים לחרם,דינו-
מאסר שלוששנים;ואלה המעשים:
(
1
)
מפריעלקיוםשירותציבורי או מחבלבו;
(
2
)
מכריח או מפתה עובד ציבורי או עובד בעבודה הנוגעת לשירות ציבורי להתפטר או לנטוש עבודתו, או מונע אדם
מלהציע אולקבל
עבודהכאמור;
(
3
)
מחבל אומפריע הובלת משא או הסעתנוסעים דרךעסקאו מסחרבישראל אובינהלביןמדינת חוץ;
3
(
4
)
מכריח או מפתה עובד בהובלה או בהסעה כאמור בפסקה (3
או בעבודה הנוגעת להן להתפטר או לנטוש עבודתו,)
או מונע אדם מלהציעאולקבלעבודהכאמור.
בנוסף,
קיימותעבירותנוספותביחסלנפגעיםכלליים,שיכולותלחולגםבמקריםשלעובדיציבורובכלל
זאת סעיף 6 ל
חוק איסור לשון הרע;
וכן איסור פרסום הסתה לגזענות (
144ב לחוק העונשין),
הסתה
לאלימות (
144ד2 לחוק העונשין) סעיפים 2 ו-5 לחוק הגנת הפרטיות וסעיף 5 לח
וק למניעת הטרדה
מינית ככל שהם רלוונטיים.,
טיעונים ל
אי-ביטולה של העבירה
1.
קיימ
ים
עלבונות והכפשות המקיימים את יסודותיה של העבירה של העלבת עובד הציבור אך אינם
מקיימים את יסודות העבירה של
הפרעה לתפקודו של עובד הציבור
. קיומו של פער
כזה
עלול לייצר
אצלחלק מעובדי הציבור תחושה של העדר הגנהואף רתיעה
מלשמש במקצוע בשל אותן התנהגויות.
2.
ביטולה של העבירה, לעומת אי-חקיקתה מלכתחילה יוצר קושי, ועלול להביא לתחושת הפקרה או
עלבון בקרב עובדי ציבור, שחלקם דווקאחשים שאין
להםיכולת הגנה טובה.
3.
ניתןלצמצם
ולדייק את העבירה וכןלהדקאת יישומה –לדוגמא:
א.
לדייק את העבירה כך שתתאים לאירועים קשים מאוד,
לדוגמא רק
במקרה בו העלבונות
הם חזרתיים (נעשו במספר אירועים נפרד), או נמשכו פרק זמן ממושך, מעבר לאירוע
הרלוונטי, כך שברור שהדברים נעשו מתוך תכנון ולאו דווקא מתוך כעס;
ב.
לצמצם אתהעונש
לקנס עונשי (לא מינהלי);
ג.
לקבוע כי כתביאישום בעבירה זו יוגשו על ידי הפרקליטות;
ד.
לחייב קביעת נוהל מיוחדלעניין עיכוב אומעצר בעבירה זו
כעבירה יחידה.
ביטול העבירה - תחולה:
ככלשהוועדהסבורהכינכוןלבטלאתהעבירה,ישלשקולאתמועד
התחולהשלהביטול
.בפרטביחסלהליכים
חלוטים
שבהם התקיימו מספר עבירות או שהבחירה בעבירה של העלבת עובד ציבור הייתה במסגרת הסדר
טיעון אך קיימהיסודות של עבירות נוספות, שהוסרו מכתבהאישום.
סעיפים4 ו-5
לחוק העונשין קובעים:
ביטול
העבירהלאחרעשייתה
תיקון מס'( 39)תשנ"ד-
1994
4
[1]
.
נעברהעבירהובוטלבחיקוקהאיסורעליה–
תתבטלהאחריותהפליליתלעשייתה;ההליכיםשהוחלבהם
– יופסקו;ניתן גזר-
דין –
יופסקביצועו;ולאיהיו בעתיד עודתוצאות נובעותמן ההרשעה.
שינוי חיקוק לאחרעשיית העבירה
תיקון מס'( 39)תשנ"ד-
1994
5.
א)( נעברה עבירה ובטרם ניתן פסק-
דין חלוט לגביה, חל שינוי בנוגע להגדרתה או לאחריות לה, או בנוגע
לעונש שנקבע לה, יחול על הענין
החיקוק המקל עם העושה; "אחריות לה" –
לרבות תחולת סייגים לאחריות
הפליליתלמעשה.
ב)(
הורשע אדם בעבירה בפסק דין חלוט ולאחר מכן נקבע לאותה עבירה בחיקוק עונש, שלפי
מידתו או סוגו הוא קל מזה שהוטל עליו –
יהיה עונשו העונש המרבי שנקבע בחיקוק, כאילו הוטל
מלכתחילה.
4