מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינות
מפותחות–תמונתמצב
כתיבה:מתןשחק,רינתבניטה אישור:|
עמיצדיק,מנהלהמחלקהלפיקוחתקציבי
תאריך:ט'באיירתשפ"ב,
10
במאי
2022
סקירה
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
תוכןעניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
1
1.
רקע:פליטותגזחממה
................................
................................
................................
........
3
2.
עידודאנרגיהמתחדשת
................................
................................
................................
......
4
2.1
החלטותממשלהוחקיקהלקידוםאנרגיהמתחדשתבישראל
................................
..............
4
2.2
ייצורחשמלמאנרגיותמתחדשותומידתהעמידהביעדיהממשלה
................................
......
8
2.3
קשייםעיקרייםלמימושיעדיהממשלהעדכה,ואתגריםלעמידהביעדיםבעתיד
................
10
3.
עידודהתייעלותאנרגטית
................................
................................
................................
..
13
3.1
רקע
................................
................................
................................
..............................
13
3.2
מדיניותוחקיקהבתחומיההתייעלותהאנרגטית
................................
...............................
13
3.3
הערכהוביקורת................................
................................
................................
..............
16
4.
תקציבירוק
................................
................................
................................
......................
17
4.1
רקע:
כלליםלהגדרתתקציבירוק
................................
................................
....................
17
4.2
איגרותחובירוקותריבוניות
................................
................................
.............................
19
4.3
מיסויפחמן
................................
................................
................................
....................
20
4.4
תיעדוףפעו
לותמדיניותבמשרדיהאוצר
................................
................................
..........
23
4.5
הוצאהממשלתיתעלהגנתסביבה
................................
................................
..................
24
4.6
התחייבויותמדינותה-
OECD
לאפספליטותנטו
................................
...............................
26
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
1
תמצית
מסמךזהנכתבלבקשתהאגףלקשריםבין-לאומייםבכנסתלקראתמפגשביןמשלחתשלהכנסתלביןמשלחת
של הפרלמנט האירופאי ב-
10
במאי 2022
בנושא הפחתת פליטות מזהמות.
המסמך כולל סקירה של מדיניות
הממשלהבנושא
אנרגיותמתחדשותוהתייעלותאנרגטית,וסקירהשלתקציבירוקבמדינותה-
.
OECD
פליטות שלגזיחממה, בעיקר עקבשריפה של דלק פוסילי (נפט, פחםוגז טבעי)
בהיקפים הולכיםוגדלים מאז
המהפכההתעשייתית,הןגורםמרכזילשינוייהאקליםולנזקיםשוניםשהםגורמיםלחברהולכלכלהבמגווןתחומים.
השפעותאלהמייצרותעלויותשאינןמכוסותעלידיהמעורביםבפעילותהכלכליתשגרמהלהן,ושלאורזאתהציבור
הרחבהואזהאשרנושאבהן–
מהשמכונהכשל
שוקשלעלויותחיצוניות.
גזיחממהנבדליםאלהמאלהבאפקטהחימוםשהםיוצריםובמשתניםנוספיםכמואורךחיים.1
במטרהלאפשר
השוואהשלהםלפימידתהשפעתםעלהאקליםנהוגלהציגםבשווהערךשלפחמןדו-
חמצני(להלןCO2e
.)
לפי
נתוני המפל"ס של המשרד להגנת הסביבה, גזי החממה בישראל כוללים 88%
פחמן דו חמצני
ו-
12%
מ
תאן.
פליט
ו
תפחמןדו-
חמצני
הןתוצאהשלשריפתדלקיםפוסיליים(פחם,מזוט,סולר,גז
טבעיועוד),ופליט
ותמתאןהן
תוצאהשלפליטתגזמטמנות,גידולבעלי-חיים,טיפולבשפכיםודליפותמ
תשתיותושימושבגז
טבעי.
דוח
ה-
IPCC
האחרון(הפאנלהבין-ממשלתיבנושאאקלים)
שםדגשעלגזמתאןכגורםמשמעותילהתחממותהגלובלית,
ועל-
כן
פעולותלהפחתתפחמןדו-
חמצנילבדן
אינןמ
ספיקו
ת.
לפימרשםפליטותסביבה(
מפל"ס)שלהמשרדלהגנת
הסביבה,
פליטתמתאןבישראלהינה
כ-
1.3
טון
CO2e
לנפשבהשוואה
לכ-
0.89
טון
CO2e
לנפשבממוצעהאיחוד
האירופיולכ-
1.07
טונותCO2e
לנפש
ב
ממוצעעולמי.
2
כחלק מההתמודדות עם שינויי האקלים והניסיון למתנם, במדינות רבות נעשים מאמצים להפחתת פליטות גזי
חממה,ביןהיתר,באמצעותמעברלשימושבאנרגיהמתחדשת,התייעלותאנרגטית,
מיסויפחמ
ן
ו"תקציבירוק".
להלןנציגבקצרהסוגיותאלו.
אנרגיה מתחדשת:
לפי החלטות הממשלה, יעדי הייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות הם לפחות %
10
מצריכת
החשמלבשנת2020
,
20%
בשנת2025
ו-
30%
בשנת2030
.
לפיאומדנירשותהחשמל,בשנת2020
יוצרומאנרגי
ה
מתחדשתכ-
7%
מסךהחשמלשנצרךבאותהשנה,ויעדיהממשלהלשנהזו,כמויעדיםלשניםקודמות,לאהושגו.
לפירשותהחשמל,בסוף2020
ההספקהמותקן
שלמתקניייצורחשמלמאנרגיהמתחדשתהיה
כ-
,500
2מגה-
ואט,
כ-
88%
במתקניםסולרייםפוטו-וולטאיים
במתקניםקרקעייםאובדושימוש)(
,כ-
10%
במקניםתרמו-
סולריים,
כ-
%
1בטורבינותרוח,ו
כ-
%
1
במתקני
ביוגז,ביומסהומטמנות.
שיעור
האנרגיהה
סולארית
בישראלבכללהאנרגיה
3
המתחדשתהואגבוה
בהשוואהלמדינות
אירופה
,וזהוהמשאבהמרכזילאנרגי
ה
מתחדשת
בארץ.
כך,
לגזמתאן(
CH
)
מיוחסתאחריותשל%
25
-
%
20
ב
היווצרותאפקט
החממה.אורך
ה
חייםשלועדפירוקוקצריחסית(10
שנים,)אולם
1
4
יעילותובגזחממהגבוההפי20
מפחמןדו-חמצני(
CO
המרכזלטכנולוגיהחינוכית,).
מתאן חגיתמאור,כניסה:,28
באפריל2022
.
2
המשרדלהגנתהסביבה,הודעהבנושא
מרשםפליטותסביבה
מפל"ס)(,
30
באוגוסט2021
.
2
רשותהחשמל,דוחמשקהחשמל2020
,יולי2021
,תרשים4.1
.
3
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
2
עמידהביעדשל20%
בשנת2025
תצריךהספקמותקןכוללשלכ-
9,842
מגה-
ואט,כלומר,תוספתהספקמותקן
שלכ-
7,300
מגה-
ואטבחמשהשניםהקרובות,כמעטפיארבעהמההספקהקייםבסוף2020
.
עדכהלאפורסםמסמךמדיניותכולללתחום,אולחלופיןתכניתעבודה
רב־שנתיתלענייןייצורחשמלמאנרגיה
מ
תחדשתלשםעמידהביעדיהממשלה,עלאףשהדברנדרשבחוק,וכןעלידיועדתהכלכלהשלהכנסת.
באשר לשימוש בטכנולוגיות של אנרגיה מתחדשת שלא לייצור חשמל, ישראל נמצאת בין
המדינות
המובילות
בשימושבקולטישמשלחימוםמים(מקוםתשיעי) עםזאת,.
השימושבטכנולוגיהזובישראלנמצאבמגמתירידה,
ובשנת2020
הצטמצםהשימושבטכנולוגיהזובכ-
%
3
ביחסלשנהשקדמהלה.4
התייעלות אנרגטית
היא ניצול מושכלויעיל
של משאבי אנרגיה.
משנת2008
התקבלו החלטות ממשלהשונות
בנושאקידוםהתייעלותאנרגטית,ו
נקבעותכניותלאומיותויעדים,אךתכניותאלולאיושמובהצלחהובעקביות.
התכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתמשנת2010
יושמהבאופןחלקיוהתוכניתלהפחתתגזיחממהיושמהעד
להקפאתהבשנת2013
וביטולההסופיבשנת2015
,במסגרתהחלטה378
שלהממשלה.גםהתוכניתהלאומית
להתייעלותאנרגטיתשפורסמהבשנת2017
והחליפהאתהתוכניתמשנת2010
הוחלפהבשנת2020
בתוכנית
חדשה שבה נזנחו היעדים שהוצבו בתוכנית הקודמת ונקבעו בה מדדים שונים ובלתי ניתנים להשוואה לעומת
התוכניותמשנים2010
ו-
2017
.
חלקניכרמהפעולותהנדרשותעלפיהתוכניותהלאומיותלאיושמו,והיעדים
המרכזייםשבהםלאמ
ו
משו.
כך,למשל,שיעורההתייעלותהצפויבצריכתהחשמלבשנת2020
היה7.5%
לעומת
יעדשל20%
שנקבעבשנת2008
,
ביחסלצריכתהחשמלבפועלבשנת2006
,
בהחלטה4095
שלהממשלה.
"תקציבירוק
"ומיסויפחמן:"תקציבירוק"הואיוזמהלשילובנקודתמבטסביבתית-
אקלימיתבקבלותהחלטות
תקציביות,במטרהלאפשרלממשל
ותלקדםיעדיםסביבתיים-
אקלימיים;ומיסויפחמןהואשיטהלהפנמתהעלויות
החיצוניות
באמצעותקביעת
עלותלפעילותהכלכליתשגורמתלפליטות,ובכךיוצריםתמריץלצמצוםהתופעה,על
השלכותיההמזיקות.
בישראללאמונהגמיסויפחמןייעודי,אךמסהבלועלהדלק
עשוילהי
חשבכמספחמן.
לפי
נתוניה-
OECD
,המחשיביםמסבלוכמספחמן,
ישראלמובילהבמיסויכזה
בענףתחבור
תכביש.באשרלהקצאת
תקציבלפעולותהקשורותלהגנתהסביבה,משקלההוצאההממוצעתעלהגנתהסביבהב-
30
מדינותOECD
בשנת
2019
היהכ-
0.8%
מהת
וצר
,בהשוואהלכ-
0.6%
בישראל,בהרובוהמכריעמוקצהלטיפולבפסולת.
גורםעיקרילפליטותמתאןבישראלהןהמטמנות.שיעורההטמנהשלפסולת
עירוניתבישראל
היה
בשנת2018
כ-
77.6%
,
בהשוואה
לכ-
28.2%
בממוצע
מדינותאירופההחברותב-
.
בשנים2007
עד2018
היתהבישראל
OECD
ירידהשל10.4
נקודותאחוזבשיעורההטמנה,בהשוואהלירידהשל15.4
נקודותאחוז
בממוצעמדינותאירופה
החברותב-
קרי,.בישראלשיעורההטמנהגבוהמשמעותיתלעומתמדינותאירופה,והפערבשנים2007
OECD
עד2018
התרחב.
כלומר,התקצובהגבוההמוקצהבישראללהטמנתפסולתנעוץבהיקףההטמנההנרחב,כלומר,
בפעילותלאמספקתבתחוםמחזורהפסולתאוהשימושבהלהפקתאנרגיה.
בדומהלמדינות
רבותב-
OECD,ישראלהתחייבה
לאפסאתפליטותגזיהחממהעדשנת2050
,אךבניגודלמדינות
רבותב-
הצהרהזולאעוגנהבהחלטתממשלהאובחקיקה,ואיןכיוםהצעתחוקהמציעהלעשותזאת.,
OECD
4Renewableenergypolicynetworkforthe21stcentury(REN21),renewables2021globalstatusreport-REN21,p.139.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
3
1.
רקע:פליטותגזחממה5
פליטות של גזי חממה, בעיקר עקב שריפה של דלק פוסילי (נפט, פחם וגז טבעי)
בהיקפים
פליטתגזיחממהבשל
שריפהשלדלקפוסילי
הולכיםוגדליםמאזהמהפכההתעשי
יתית,הןגורםמרכזילשינוייהאקלים6
ולנזקיםשוניםשהם
בהיקפיםגדוליםהיא
גורמיםלחברהולכלכלהבמגווןתחומים.7
השפעותאלהמייצרותעלויותשאינןמכוסותעל
גורםמרכזילשינויי
ידיהמעורביםבפעילותהכלכליתשגרמהלהן,ושלאורזאתהציבורהרחבהואזהאשר
האקלים
ולנזקיםשונים
שהם
גורמיםלחברה
נושאבהן–
מהשמכונהכשל
שוקשלעלויותחיצוניות.
כימותמדויקומוסכםשלהעלויות
8
ולכלכלה.
השפעות
החיצוניותשלשינוייהאקליםאינואפשריבשלמורכבותמתודולוגיתוטווחרחבשלאי-
וודאות,
שליליותאלויוצרות
ועםזאתמקובללהניחשהסכומיםניכריםמאוד.כךלמשל,דוחמבקרהמדינהמאוקטובר2021
עלויותחיצוניותשאינן
עלהיערכותישראללשינוייהאקליםשסקראתהספרותהכלכליתבתחום,מצאכיבתרחישללא
מכוסותעלידי
המזהמים,והןמושתות
צמצוםפליטותגזיחממה(תרחיש"עסקיםכרגיל")אובדןהתוצרהעולמיעדשנת2050
בשל
למעשהעלהציבור
שינויי האקלים מוערך בטווח שבין 2.5%
ל-
18.1%
, ובאזור בו נמצאות ישראל ושכנותיה אף
כולו.
למעלהמכך–
אובדןשלבין%
8.5
ל-
%
27.5
מהתוצר.9
פליטותגזיחממהאינןמשפיעות
כאמוררקעלאפקטהחממה,אלאגם
לעיתיםקרובותיוצרות
זיהום אוויר שמשפיע
ישירות על תחלואה ותמותה. דוח OECD
משנת 2017
אמד את מספר
10
מקרי המוות והעלות הכלכלית בגין חלקיקים מזהמים (APMP
) כתוצאה מפליטות זיהומים
הנגרמיםמייצורחשמל,מתעשייהומתחבורה.11 לפיהדוח,בשנת2015
היובישראלכ-
2,200
5
יהודהטרואן,
נתוניםעלתמחורפחמןבמדינותה-
OECD
וה-
G20
לפיענפימשק,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,מרץ2022
.
6 IntergovernmentalPanelonClimateChange(IPCC),ClimateChange2021-ThePhysicalScienceBasis:Summaryfor
PolicyMakers,August7th2021,p.28.
הפאנלהבין-
ממשלתיבנושאאקליםIPCC))הוא
גוףמדעי
בין-לאומילחקרשינוייהאקלים,שהקימובשנת1988
הארגוןהמטאורולוגי
העולמי(WMO
)ותוכניתהסביבהשלהאו"ם(UNEP
.)
לפידוחIPCC
מאוגוסט2021,פעילותהאדםהיאהגורםהמרכזילשינוייהאקלים,
ו
מתבטאת,ביןהשאר,בשריפתדלקפוסיליבהיקפיםהולכיםוגדליםמאזהמהפכההתעשייתית.
,וכתוצאהמכךנגרמתפליטהמואצת
של
גזיחממה
לאטמוספרה,קרי,גזיםהבולעיםחלקמקרינתהחוםהמוחזרתמכדורהארץ,מונעיםאתפליטתהאלמחוץלאטמוספרה,
ומעליםבכךאתהטמפרטורהבעולם("אפקטהחממה").ההתחממותמניעהתהליכיםנוספיםובהם:הגברתהאידויועקבכךעליהבסך
המשקעים,התגברותהסערות,גשמיזעףוהצפות;שינוידפוסהמשקעיםכךשבמקומותמסוימיםחליםהתייבשות,מדבורושריפותיער
נרחבות;והמסתהקרחבקטביםשגורמתביןהשארלעלייתמפלסהאוקיינוסיםוהצפתאזוריםנמוכיםבקרבתהחוף,מגמהשלפידוחה-
IPCC
אינהצפויהלהיבלםבטווחשלמאותואלפישניםקדימה.גזיחממהמרכזייםהםדותחמוצתהפחמן(2
C0
),מתאן(4
CH
)אוזון(3
O
)
וחנקן דו חמצני (2
N0
), הנבדלים ביניהם במשך הזמן בו הם נשארים באטמוספרה לפני שהם מתפרקים ובהשפעתם על התחממות
האקלים.אתהשפעתםנהוגלבטאבשווהערךלטוןפחמןדוחמצני.
7
שינוייהאקליםפוגעיםבאורחותהחיים,בסביבהובכלכלההעולמית,ופגיעהזוצפויהלהחריףבטווחהקצר,הבינוניוהארוךככלששינויי
האקליםיתגברו.השפעהשליליתזועלהאדםניכרתביןהשארבתחומיהחקלאותוביטחוןהמזון,משקהמים,בריאותהציבור,המגוון
הביולוגי,האנרגיה,
אסונותטבעעקבמזגאווירקיצוני,תשתיותוהגירה.להרחבהעלהשפעותצפויותשלשינויהאקליםובפרטבישראל
ראו:המינהלתלהיערכותלשינויאקלים,המשרדלהגנתהסביבה,היערכותמדינתישראללשינויהאקלים:דוחמס'1
,אפריל2021
;
מבקר
המדינה,
פעולותממשלתישראלוהיערכותהלמשברהאקלים,אוקטובר2021
יהודהטרואן,;השפעתםשלשינוייהאקליםעלהביטחון
הלאומי:היערכותמערכותהביטחוןבישראלובמדינותנבחרות מרכזהמחקרומהידעשלהכנסת,,20
ביוני2021
.
8 InternationalMonetaryFund(IMF),Externalities:PricesDoNotCaptureAllCosts,accessed:April24th2022.
מבקרהמדינה,
פעולותממשלתישראלוהיערכותהלמשברהאקלים,אוקטובר2021
עמ',418
–
419
.
9
10OECD,Therisingcostofambientairpollutionthusfarinthe21stcentury:ResultsfromtheBRIICSandtheOECD
countries,July2017.
11
APMP
(
ollution
P
atter
M
articular
P
mbient
A
):
חלקיקיםשלרובניתןלראותםרקבמיקרוסקופ.מקובללהבחיןביןשלושהגדלים
שלחלקיקים:SPM
(
SuspendedParticulateMatter
)
–
כללהחלקיקיםהמרחפיםבאווירשקוטרםעד30
מיקרומטר;10
PM
–
חלקיקים
הקטניםמקוטראווירודינמישלעשרהמיקרומטר(מיקרומטר=מיליוניתהמטראואלפיתהמילימטר,כ-
1/100
מקוטרשערהאנושית.)
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
4
מקרימוותכתוצאהמחלקיקיםמזהמיםוהעלותהכלכליתנאמדהבכ-
2.3%
מהתוצר,בהשוואה
לכ-
3.5%
ב-
OECD,קריכ-
26.7
מיליארדיש"ח.
בסעיף2
במסמךסקירהעלעידוד
מעברלאנרגיותמתחדשות,בסעיף3
סקירהעלסבסוד
התייעלות אנרגטית
ובסעיף 4
תיאור כלל
ים של ה-
ל
תקציב ירוק
שנועדו בין היתר
OECD
לסבסוד,ניטורפליטותופיקוחעליהןויעדימדינותמפותחותלאפספליטותנטו.
2
.
עידודאנרגיהמתחדשת
2.1
החלטותממשלהוחקיקהלקידוםאנרגיהמתחדשתבישראל12
מדינת
ישראל הצטרפה לתהליכים הבין-
לאומיים לקידום אנרגיות מתחדשות, כחלק
לפיהחלטותממשלה,
יעדיהייצורחשמל
מהתחייבויותיהלהפחתתפליטתגזיחממהוכחלקמניסיוןליצירתעצמאותאנרגטיתוביטחון
מאנרגיותמתחדשות
אנרגטי.13
בשניהעשוריםהאחרוניםהתקבלוכמההחלטותממשלהשמטרתןקידוםאנרגיות
הםלפחות10%
מתחדשות,ובהן,ביןהיתר,נקבעויעדיםלייצורחשמלמאנרגיהמתחדשת.בחלוףהזמן,יעדים
מצריכתהחשמל
בשנת2020
,
20%
שנקבעוולאהושגו–
נזנחו.14
לפיהחלטותהממשלה,יעדיהייצורחשמלמאנרגיותמתחדשות
בשנת2025
ו-
30%
הםלפחות%
10
מצריכתהחשמלבשנת2020
,
%
20
בשנת2025
ו-
%
30
בשנת2030
.
15
16
בשנת2030
.
נצייןכיבאוקטובר2020
החליטההממשלהלתקןהחלטותקודמותבנושא,ולהגדילאת
היעדיםלשנת2030
מ-
%
17
ל-
%
30
ולקבועשיעדהבינייםלשנת2025
יוגדלמ-
%
15
ל-
%
20
.
החלטהזוהתקבלהעלסמךדוחשלרשותהחשמללבחינתהמשמעויותוההשלכותשל
17
הגדלת יעדי ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת בשנת 2030
.
לפי הדוח, הספק
האנרגיה
18
כאשרנושמיםאותםהם"נעצרים"לרובבדרכיהנשימההעליונות(כגוןאףאוגרון;)2.5
PM
–
חלקיקיםהקטניםמקוטראווירודינמישל
שנייםוחצימיקרומטר.כאשרנושמיםאותםהםמסוגליםלחדורלעומקדרכיהנשימהולריאות.החלקיקיםמורכביםמחומריםרבים,כגון
מתכות,פחמןשחורופחמןאורגני,כימיקליםאורגניים,אמוניה,סולפטים,ניטרטיםוחלקיקיקרקע.המשרדלהגנתהסביבה,מזהמיאוויר
נפוצים וה
שפעתםעלהבריאות,
חלקיקים(MatterParticulate
.)
עודכן:16
בפברואר2021
,
כניסהבתאריך:25
ב
אפריל
22
20
.
להרחבה:מתןשחק,
אנרגיהמתחדשתבישראל–
רקעוסוגיותלדיון–עדכון מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,,7
בדצמבר2021
.
12
לתחום
13 ביטחוןאנרגטי הוא היכולת להבטיח הספקהאמינה ובטוחה שלאנרגיהלמשק לאורך זמן,דבר הכרוך בהבטחתקיימותוחוסן
האנרגיהלאורהסיכוניםוהאיומיםהחיצונייםלתשתיותהחשמלבמדינה.משרדהאנרגיה,מדיניותמשרדהתשתיותהלאומיותלשילוב
אנרגיותמתחדשותבמערךייצורהחשמלבישראל,
פברואר2010;משרדהאנרגיה,
אנרגיותמתחדשות,
13
ביוני2021
.
לאנרגיהמתחדשתישתפקידחשובביצירתביטחוןאנרגטי,שכןהיאמאפשרתגיווןשלמקורותהייצור,ביזוראתרי
הייצור,והפחתתהתלות
בתשתיותפגיעות ובדלקיםפוסילייםהמצריכיםשינועואגירה.מדוחותשנכתבובנושאבשניםהאחרונותעולהכיניהולמערכתחשמל
המחוברתלאתריםשלאנרגיהסולרית,אנרגייתרוח ותשתיותאגירתאנרגיה,עשוילשפראתשרידותהולחזקאתממדהביטחוןשל
מערכת
החשמל.המכוןלמחקריביטחוןלאומי,
ביטחוןמערכתהחשמלבישראל:הצעהלאסטרטגיהרבתי,מרץ2016
עמ'.61
–
63
;מוסד
שמואלנאמן,ביטחוןבאספקתאנרגיהבישראל:סיכוםוהמלצותלדיוןפורוםאנרגיה37
,אוגוסט2016
.
החלטה2664,הממשלהה-
29
,
מדיניותייצורחשמל-אנרגיותמתחדשות,
4
בנובמבר2002
,ושלועדתשריםלענייניחברהוכלכלה
14
בנושא.בהחלטתממשלהזונקבעכיהחלמשנת
2007
י
ופקולפחות
2%
מהחשמלהמסופקלצרכניםעלידימתקניאנרגיהמתחדשת.
שיעורזהיעלהב-
1%
בכלשלוששנים,וכךבשנת
2016
יופקחשמלממתקניםכאמורעדשיעורשל
5%
מהחשמלהמסופקלצרכנים.
החלטה4450,הממשלהה-
31
,קביעתיעדמנחהוגיבושכליםלקידוםאנרגיותמתחדשותבפרטבאזורהנגבוהערבה,
29
בינואר2009
.
15
החלטה465,הממשלהה-
35
,קידוםאנרגיהמתחדשתבמשקהחשמלותיקוןהחלטותממשלה,
25
באוקטובר2020
.בהחלטהזותוקנו
16
החלטותקודמותבנושא-
הגדלתיעדהבינייםלשנת2025
מ-
15%
ל-
20%
והגדלתהיעדלשנת2030
מ-
17%
ל-
30%
.
17
שרהאנרגיה,
עקרונותמדיניות–
הגדלתיעדיייצורחשמלבאנרגיותמתחדשותלשנת2030
,
29
ביולי2020
.
18
רשותהחשמל,הגדלתיעדיייצורהחשמלבאנרגיותמתחדשותלשנת2030
,
10
באוגוסט2020
שרהאנרגיה,;עקרונותמדיניות–
הגדלת
יעדיייצורחשמלבאנרגיותמתחדשותלשנת2030
,
29
ביולי2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
5
המתחדשתהמותקנת
בשנת2030
יהיהכ-
16
ג'יגה-
ואט–יותרמפי
שישה
מההספקהקיים
בסוף 2020
אנרגיות מתחדשות
יספקו כ-
80%
מצריכת החשמל בשעות הצהריים;
החלפת
;
הפחםודלקיםמזהמיםבאנרגייתשמשובגזטבעיתובילבתוך15
שנים–בשנים
2015
–
2030
–
להפחתה של 93%
בזיהום האוויר ושל כ-
50%
בפליטת גזי החממה לנפש
. תכנית הרשות
כוללתהקמתעשרותאלפימתקניםעלגגות,מחלפים,קרקעותפנויותו
מאגרימיםוה
יערכות
לקליטתטכנולוגיותחדשניותלייצורחשמל,אגירתווייעולהמערכת.19
חלק מהחלטות הממשלה בתחום קידום אנרגיות מתחדשות היו מפורטות, קבעו
מנגנונים
כלליים ליישום היעדים20
והטילו על משרד האנרגיה לגבש ולהביא לאישור הממשלה מסמך
מדיניותמ
עודכן21
למימושהיעדיםשקבעהבענייןייצורחשמלבאמצעותאנרגיותמתחדשות
בשנת 2020
.
בנוסף,
על רקע העדר תכנית מדיניות מסודרת לקידום אנרגיות מתחדשות,
22
עדכהלאפורסם
התקבל באוגוסט
2017
בכנסת ה-
20
חוק משק החשמל (תיקון מס' 14
-
הוראת שעה,)
מסמךמדיניותכולל
לתחום,אולחלופין
התשע"ז–
2017
.החוק
מעגןבחקיקהראשיתאת
יעדיהייצורבאנרגיהמתחדשת
כפישנקבעו
תכניתעבודהרב־
בהחלטות ממשלה קודמות;
קובע מנגנון דיווח שנתי על התקדמות לוועדת הכלכלה של
23
שנתיתלענייןייצור
ה
כנסת;וקבע
כיעלשרהאנרגיהלגבשתכניתעבודהרב־שנתיתלענייןייצורחשמלמאנרגיה
חשמלמאנרגיה
מתחדשתלשםעמידה
מתחדשת,שתכלולפעולותלביצועבכלשנהלשםעמידהביעדים
שנקבעו
בהחלטתהממשלה;
ביעדיהממשלה,על
הקמתועדהבין-משרדיתלקידוםהתחום,שתפקידהלהגישהמלצותלשרבנוגעלקידוםייצור
אףשהדברנדרש
חשמלמאנרגיהמתחדשתבהתאםליעדיםלייצורחשמלכאמורשנקבעובהחלטת
הממשלה,
בחוק,וכןעלידיועדת
וביןהיתרתמליץעלדרכיםלצמצוםאוהסרתחסמיםלייצורחשמלמאנרגיהמתחדשת.
הכלכלהשלהכנסת.
עם זאת, עד היום
לא פורסם מסמך מדיניות כולל לתחום, או לחלופין תכנית עבודה
מפורטתופומביתלטווחקצר,בינוניאוארוך.כפישצייןמבקרהמדינהבדוחמשנת2017
(וכן
בדוחמשנת2020
),בניגודלהחלטותהממשלההאלו,משרדהאנרגיהלאהכיןמסמךמדיניות
רשותהחשמל,הגדלתיעדיייצורהחשמלבאנרגיותמתחדשותלשנת2030
,
10
באוגוסט2020
.
19
ראולמשל:החלטה2178
שלהממשלהה-
31
,בנושא
הסרתחסמיםבמשקהאנרגיה,
12
באוגוסט2007
;החלטה3484
שלהממשלהה-
20
32
,בנושא
מדיניותהממשלהבתחוםהפקתאנרגיהממקורותמתחדשים,
17
ביולי2011
.
21
בפברואר
2010
פרסם משרד האנרגיה לר
אשונה
מסמך מדיניות לתחום, שבו תורגמו יעדי הייצורשקבעה הממשלה לכמויות אנרגיה
ונקבעותחזיותלשימושבטכנולוגיותהשונות,וכןעקרונותמנחיםלמימושמדיניותהמשרד.עקרונותמסמךהמדיניותאומצו
בהחלטת
ממשלה מס'
3484
מחודש יולי
2011. עם זאת, מאז לא פורסם מסמך מדיניות עדכני לתחום. ראו: משרד התשתיות הלאומיות
האנרגיה,)(מדיניותמשרדהתשתיותהלאומיותלשילובאנרגיותמתחדשותבמערךייצורהחשמלבישראל,
פברואר2010
.
החלטה3484
שלהממשלהה-
32
,מדיניותהממשלהבתחוםהפקתאנרגיהממקורותמתחדשים,
17
ביולי2011
.לפיההחלטה,מסמך
22
המדיניותצריךלכלולתמהילטכנולוגיותמעודכןשיבטיחעמידהביעדיהממשלהבדבבדעםמזעורהעלויותהעודפותלמשק,וכןיעדי
ביניים שיאפשרו היערכות מתאימה של משרדי הממשלה, רשות החשמל והחברות במשק. המדיניות הייתה אמורה להיקבע בשיתוף
משרדהאוצר,המשרדלהגנתהסביבהורשותהחשמל,והיאהייתהאמורהלהיותמיושמתמ-1
בינואר2015
;החלטה1403
שלהממשלה
ה-
34
,בנושא
תכניתלאומיתליישוםהיעדיםלהפחתתפליטותגזיחממהולהתייעלותאנרגטית,
10
באפריל2016
.גםבהחלטהזוקבעה
הממשלהכילצורךייצורחשמלבאמצעותאנרגיהמתחדשתבהתאםליעדיםשנקבעו,מוטלעלשרהאנרגיהלפרסםעד31
בדצמבר
2016
תכניתלהשגתהיעדיםהאמורים.נקבעכיבגיבושהתוכניתישלהביאבחשבוןביןהשאראתהתועלותהמשקיותוהטכניותשיצמחו
מייצורחשמלבאמצעותהטכנולוגיותהשונות;אתהזמינותשלהטכנולוגיות;אתתפעולמשקהחשמלבעקבותשילובמתקניםלייצור
באמצעותאנרגיותמתחדשות,ואתהצורךבמזעורעלויותמשקיות.
23
חוקמשקהחשמל(תיקוןמס'14
-הוראתשעה),התשע"ז–
2017
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
6
לקידוםאנרגיותמתחדשות.24
מאזאומנםפורסמומסמכימדיניותשלמשרדהאנרגיהורשות
החשמל25
שבהםישהתייחסותלנושאהאנרגיותהמתחדשות,אךמסמכיםאלהאינםתכנית
אסטרטגית רב-
שנתית או תכנית עבודה מפורטת להשגת היעדים בתחום האנרגיות
המתחדשות.26ללאתכניתעבודהארוכתטווחלקידוםאנרגיהמתחדשתבישראל,חסרבסיס
לתיאום פעולתם של השחקנים השונים בתחום, נמנעות הכרעות חשובות בין חלופות שונות
לקידוםהתחום,והשגתהיעדיםשקבעההממשלהמוחמצת.
לדברימשרדהאנרגיהורשותהחשמלנכוןלסוףשנת2021
הםמגבשיםתכניתעבודהלהשגת
יעדי2025
ו-
2030,וכיהיאתפורסםבמהלךשנת2022
.
27
נצייןכיבשנת2021
התקבלוכמההחלטותממשלהלקראתכינוסועידתהאקליםבגלזגו,ובהן
התייחסות לקידום אנרגיה מתחדשת
, בעיקר
החלטה 208
בנושא "מעבר לאנרגיה ירוקה
ותיקוןהחלטתממשלה
"שעיקרההסרתחסמיםוהאצתהפיתוחשלמתקניםסולרייםלייצור
חשמל,מתקני
אגירתאנרגיהומתקניםאגרו-
וולטאיים.28
חלקמסעיפיההחלטהשולבוב"חוק
ההסדרים"
לשנים2021
ו-
2022:מתןפטורמהיטלהשבחהלמתקניםפוטו-
וולטאייםשיוקמועל
גבי מחלפים, קירות אקוסטיים לצד דרכים, וקירוי חניונים פתוחים עד שנת 2025
; הקלה על
תכנוןובניהשלמתקניאנרגיה
ובהםמתקניאגירתאנרגיהומתקניםפוטווולטאיים,באמצעות
שינוי ההגדרות למתקן אנרגיה מתחדשת בחוק התכנון והבניה כך שיכלול גם מתקני אגירת
אנרגיהומתקניםאגרו-וולטאיים;הוספתמתקניאגירתאנרגיה,מתקנימיתוגומתקניהשנאה29
שלחשמללהגדרתחוקהתכנוןוהבניהלתשתיות
לאומיות,ובכךלאפשרלאשרתכניותבוועדה
לתשתיותלאומיות(ות"ל)בכדילקדםאתפיתוחרשתהחשמלהנדרשלהגדלתקיבולתהרשת
לאנרגיותמתחדשותבלוחזמניםקצריותר.30
מבקרהמדינה,דוח68
א'לשנת2017
, השפעתייצורהחשמלעלאיכותהאווירבישראל עמ',52
,
62
;מבקרהמדינה,דוחשנתי71
א
24
קידוםאנרגיותמתחדשותוהפחתתהתלותבדלקים,
19
באוקטובר2020
עמ',9.
משרדהאנרגיה,
התוכניתלהצלתישראלמאנרגיהמזהמת,אוקטובר2018
.המסמךמתייחסלנושאבשלושהסעיפיםקצרים:קביעת
25
תכניתפיתוחמשלימהשלחברתחשמללחיבורמתקניאנרגיותמתחדשות;איתורקרקעותלמתקניםסולרייםגדוליםבמסגרתתמ"א
41;מימושפוטנציאלייצורחשמלמאנרגיההמתחדשתעלגגותנכסיהדיורהממשלתיוגופיםהמתוקצביםעלידיהמדינה(6,000
נכסים
שיספקוכ-
400
מגה-ואטבאמצעותפאנליםפוטו-
וולטאיים);משרדהאנרגיה,
יעדימשקהאנרגיהלשנת2030
,מרץ2019
רשותהחשמל,;
מפתדרכיםלתכנוןמקטעהיצורבמשקהחשמל2018
–
2030
,דצמבר2019
.
26
כפי שציין מבקר המדינה בדוח משנת 2020
, קיים מסמך מדיניות בנושא יעדי משק האנרגיה לשנת 2030
אך אין תכנית אב למשק
האנרגיה,אף שמשרדהאנרגיה ניסה לקדמה בשניהעשורים שחלפו.ראו:מבקרהמדינה,דוח שנתי71
א קידוםאנרגיות מתחדשות
והפחתתהתלותבדלקים,
19
באוקטובר2020
עמ',6
.
משרדהאנרגיה,מכתבמענהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
;מיכלארן,ראשאגףאסטרטגיהברשותהחשמל,מכתבתשובהלבקשת
27
מידע,5
בדצמבר2021
.
החלטה208
,הממשלהה-
36
,מעברלאנרגיהירוקהותיקוןהחלטתממשלה,
1
באוגוסט2021
.
28
מתקנימיתוגלחשמל(המשניאיםחשמלממתחעל־עליוןלמתחעליון)ומתקניהשנאהלחשמל(המשניאיםחשמלממתחעליוןלמתח
29
גבוה.)ראו:הצעתחוקהתכניתהכלכלית(תיקוניחקיקהליישוםהמדיניותהכלכליתלשנותהתקציב2021
ו-
2022),התשפ"ב-
2021
,פרק
י"א:אנרגיה.
30
חוק
התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021
ו-
2022), התשפ"ב-
2021
פרק ט', סימן ג:,
אנרגיותמתחדשות,סעיפים27-28
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
7
נוסףעלכך,ב-
24
באוקטובר2021
התקבלה
החלטה544בנושא"עידודחדשנותטכנולוגית
למאבקבשינויי
האקלים"שמתייחסתהןלהיבטיםשלמיטיגציה
הפחתתפליטותגזיחממה)(
והן של אדפטציה (היערכות לשינויי אקלים), בין השאר על ידי הקמת צוות משימה להאצת
טכנולוגיות אקלים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, עידוד השקעות במחקר
ופיתוח,
וייסודועידתראשהממשלהלחדשנותוטכנולוגיהבנושא
האקלים.31
ממשרדהאנרגיהנמסרכיבמהלךשנת2021
נעשתהעבודהאסטרטגיתמקיפהלבחינת
האפשרותלהפחתתפליטותבמשקהחשמל
,עבודהשהיוותהאתהבסיסלהחלטה171
של
הממשלה.32
במסגרת העבודה נבחנו תרחישים שונים ונבחרו שני תרחישי קיצון שיתחמו את
ההתפתחות העתידית של משק האנרגיה לקראת הפחתה של 85%
בפליטות הפחמן ביחס
לשנת2015
:משקהמבוססעלמקורותמתחדשיםובו87%
אנרגיהסולאריתבתמהילהדלקים,
ומשק המתבסס על טכנולוגיות שונות הנמצאות כיום בפיתוח (
כדוגמת תפיסת פחמן או
קישוריותלרשתותשכנות)בוכ-
54%
סולארי.הסוגיותה
מרכזיות
שנדונובמסגרתעבודתהמטה
היוה
יקףהשטח
אשריידר
ש
למערכותהסולאריותאלמולפוטנציאלהניצולשל
השטחים
השונים
והסוגיותהתכנוניותהכרוכותבשימושבהם;
הטכנולוגיותהצפויותלהפחתתפליטותופרמטרים
טכניים וכלכליים רלוונטיים; יכולת האגירה שתידרש בעשורים הקרובים והע
לויות הצפויות;
ההתפתחויותשידרשובמשקיםמשלימיםכגוןהתעשייהוהתחבורהועוד.33
עוד נמסר מהמשרד כי לקראת ועידת
גלזגו נבחן
המעבר מהפחתה של 85%
בפליטות
הפחמן ממשק האנרגיה לכדי איפוס מלא
. לצורך כך נערכה בחינה
ראשונית,
על בסיס
התרחישים שצוינו לעיל, ותוך הנחת התפתחויות טכנולוגיות שעשויות להפוך למסחריות
בשלושתהעשוריםהקרובים.בחינהזוהראתהמספרערוציםטכנולוגייםשיאפשרואיפוסמלא
שלהפליטותבראשםהצורךבאגיר
תחשמל
ארוכתטווח. הצעדיםלהגעהליעדשלמשקדל
פחמן או מאופס פ
חמן אלה מפורטים בעובדה האסטרטגי
ת
שהציג המשרד בנושא. המשרד
מצייןמספרצעדיםמרכזייםלעמידהביעדיהפחתתהפליטות,ובהם:34
מקסוםיישוםאנרגיותמתחדשותבישראל,תוךבחינהמתמדתשלשימושיקרקעשונים
שיאפשרואתהשגתהיעדים,ובפרטבשימושכפול.המשרדפועלכברהיוםלהרחבתהקמת
אנרגיות מתחדשות גם בראייה ארוכת טווח
כך לדוגמא יצא לפועל פיילוט, הגדול מסוגו
בעולם, לבחינת האפשרות לייצר חשמל סולארי מעל שדות חקלאיים (טכנולוגיה "אגרו-
וולטאית"). משרד האנרגיה ימשיך לבחון טכנולוגיות חדשות שיאפשרו ניצול מכסימלי של
השטחיםהמופריםל
ייצורהחשמלהסולארילצורךעמידהביעדים.
קידוםפיתוחרשתהחשמל
וקליטהמאסיביתשלאנרגיותמתחדשות.
החלטה544,ה
ממשלהה-
36
,עידודחדשנותטכנול
וגיתלמאבקבשינוייהאקלים,
24
באוקטובר2021
.
31
משרדהאנרגיה,מפתהדרכיםלמשקאנרגיהדלפחמןעדשנת2050
,
12
באוקטובר2021
.
32
משרדהאנרגיה,מכתבמענהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
.
33
משרדהאנרגיה,מכתבמענהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
.
34
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
8
קידום
שיתופיפעולה
אזוריים
שיאפשרורכישתחשמל
מאנרגיהמתחדשת
מאתריםמחוץ
לגבולות הארץ. בין השאר פורסם לאחרונה ההסכם עם ירדן לרכש חשמל סולארי שייוצר
בירדן,וממשיךהתהליךלחיבורהרשתהישראליתלאירופאיתבאמצעותכבלחשמלתתימי.
קידוםאגירתאנרגיה
כצעדמשליםלהגדלתהייצורבאנרגיותמתחדשת(המשרדמקדם
אגירתאנרגיה,הןמה
פןהתכנוני,הןהאסדרתי,והןבתמיכהבפרויקטיחלוץוהדגמה.)
2.2
ייצור
חשמלמ
אנרגי
ותמתחדש
ו
תומידתהעמידהביעדיהממשלה
בתרשים1
נתוניםעלשיעורייצורחשמל
מאנרגיותמתחדשות
וה
יעדיםבשנים2020-2012
.
תרשים1:
שיעורייצורחשמלמאנרגיותמתחדשותבסךהצריכה,ביחסליעדיהממשלה,2012
-
2020
35
35%
30%
30%
25%
20%
20%
10%
15%
5%
6.9%
3%
5.8%
10%
4.0%
2.7%
2.9%
2.4%
2.0%
1.1%
1.4%
5%
0%
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2025
2030
יעדי הממשלה
שיעור ייצור אנרגיות מתחדשות מסך הצריכה
אפשרלראותכיבשנים2012
–
2017
הגידולבייצוראנרגיותמתחדשותהיהמתוןויעדיהממשלה
לא הושגו:
בשנת 2013, שיעור הייצור של אנרגיות מתחדשות היה כ-
1.4%
מסך הצריכה,
כמחציתמהיעדלשנה
זו;בשנת2014,שיעורהאנרגיותהמתחדשותהיהכ-
2%,שהםפחות
ממחצית מהיעד לשנה
זו. בשנת 2017
התקבלו כמה החלטות מדיניות והוקצו מכסות ייצור
חדשותלתחום,במטרהלעמודביעדי2020
,ובעקבותזאתגדלבאופןמשמעותיייצורהחשמל
עדכהלאהושגויעדי
מאנרגיהמתחדשתבשנים
2017
–
2020
.
עםזאת,
עדהיוםלאהושגויעדיהייצורבאנרגיה
הייצורבאנרגיה
מתחדשת,גםלאבשנת2020,למרותהמאמציםשנעשובנושאובניגודלתחזיתרשות
מתחדשת,למרות
המאמציםשנעשו
החשמלמהשנהשעברה.לפיתחזיתרשותהחשמלמשנת2019
,ניתןיהיהלהשיגאתהיעד
במשרדהאנרגיה
לשנת2020
בעיקרכתוצאהמהפעלתםשלמתקניםפוטו-
וולטאייםגדוליםובשלתוספתמכסות
לעמודביעדי2020
.
שהוקצו במטרה לעמוד ביעדים אלו.
לפי הערכות הרשות, כדי לעמוד ביעד של 10%
בשנת
נכוןלשנת
2019
2020
היהצורךבהספקמותקןכוללשלכ-
3,800
מגה-
ואטבאנרגיותמתחדשות,כלומרתוספת
הושגויעדיהממשלה
לשנת2014
.
שלמתקנ
יאנרגיותמתחדשותשהספקםכ-
1,635
מגה-
ואט,מלבדהמתקניםהקיימיםבסוף
שנת 2019
.
בפועל, בשנת 2020
נוסף הספק מותקן בהיקף של 441
מגה ואט, שהם כרבע
36
מההספקהמותקןשלפיתחזיתרשותהחשמלהיהנדרשכדילעמודביעדי2020
.
רשותהחשמל,
דוחמשקהחשמל2020
,יולי2021
,לוח4.1
בסוףכלשנה.נתונייעדיהממשלהמתוךהחלטותהממשלההרלוונטיות..
35
36
רשותהחשמל,דוחמשקהחשמל2019,לוח4.1.נתוניםמקובץהאקסלשלהדוח.לפיהערכותהרשות,ההספקיםשיתווספוהםכ-
530
מגה-ואטבמכסותהקיימות,כ-
780
מגה-ואטבמתקניםשהוקמובמכרזים,כ-
225
מגה-ואטבהסדרותחדשותוכ-
100
מגה-
ואטבמתקנים
ברשותהפלסטינית.נצייןכימשנת2019
,לקראת שנתהיעד 2020,התחילו
ברשותהחשמללספורהספקמותקןשלמתקניאנרגיה
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
9
לדברירשותהחשמל,איהעמידהביעדי2020
נבעהמכמהגורמיםמרכזיים:37
לדברי רשותהחשמל,
משבר הקור
ונה: בעקבות משבר הקורונה ולבקשת היזמים הפועלים בתחום, העניקה
איהעמידהביעדי2020
הרשות הארכות של
שמונה
חודשים
ברוב
ההליכים התחרותיים והאסדרות התעריפיות,
נבעהמכמהגורמים
מרכזיים:עיכובים
בנוסף, ניתנה הארכה נוספתלמועד המרבי המחייב בהליכים התחרותיים כתוצאה מכך,.
שנוצרובעקבותמשבר
חלק מה
מתקנים שהיו אמורים לפעול כבר בשנת 2020
התחילו לפעול רק במהלך שנת
הקורונה;חסמים
2021
, וחלקם עדיין נמצאים בתהליך הקמה בהתאם לתנאי ההליך התחרותי. בסך הכלו
הנובעיםממגבלות
הרשתומחסורבקרקע
נדחתה
באופןזההקמתםשלמתקניםבהספקשליות
רמ-
1,000
מ"ו.
פנויהלהקמתמתקנים
מגבלותרשתההולכה:במסגרתההליכיםהתחרותייםשפרסמההרשות,ניתנוזמניהקמה
גדולים;
אי-
מימוש
ממושכיםעלרקעמגבלותברשתהחשמלובקרקעפנויהלהקמתמתקניםגדולים.מכיוון
מתקנירוח.
שחיבורהמתקניםדורש,לרוב,היערכותשלרשתהחשמלוהקמהשלרכיביםברשת,הרשות
נתנהמשכיזמןשלמספרשניםלתחילתהפעילות.ככלשלאהיומגבלותמבחינתהרשת
ומשכי ההקמה, ניתן היה לאפשר כניסה של כמות גדולה יותר של מתקנים.
כמו כן, חלק
מכריע מההספק הקיים והמתוכנן כאמור מתחבר לרשת באזורים בהם לא קיימת צריכה
משמעותיתועלכןנדרשלהוליךאתהאנרגיההמיוצרתבהםלאזוריהצריכה.הרשתהקיימת
מוגבלת ביכולתה להעביר את כמות האנרגיההנדרשת,בפרט לאור העובדה שכל הייצור
הסולארי מייצר בשעות נתונות,
לפיכך באזורים בהם הרשת עמוסה, קיים קושי בחיבור
מתקניםחדשיםבהספקיםגבוהים.
אי מימוש מתקני רוח: בתכנון העמידה ביעד
2020
, בשנים
2010
–
2011
, נלקח בחשבון
מימושמלאשלמכסתמתקני
הרוח,שהיתהכ-
730
מ"ו.עדחודשנובמבר
2021
,הוקמו
27
מ"ושלמתקנירוח,וזאתעלרקעחסמיםרביםשעמדובפניהקמתמתקניםאלובהיבטי
תכנון, מקרקעין, שומות ועוד. מתקן רוח תורם פי
שניים
אנרגיה מתחדשת ממתקן פוטו-
וולטאיבהספקמותקןזהה,ולכן
איהקמתםשלמתקניםאלוהקשתהעלהעמידהביעד.
להערכתרשותהחשמל,עמידהביעדשל20%
בשנת2025
תצריךהספקמותקןכוללשלכ-
9,842
מגה-ואט,כלומר,תוספתהספקמותקןשלכ-
7,300
מגה-
ואטבחמשהשניםהקרובות,
כמעט פי ארבעה מההספק הקיים בסוף 2020, כ-
2,500
מתוכם הם הספק שאינו מוסדר
במסגרתהמכסותהקיימותכיוםשיידרשלצורךעמידהביעד.
בתרשים2
להלןמוצגתתחזיתרשותהחשמללחיבורמתקניאנרגיהמתחדשתבשנים2020
עד2025
.
מתחדשתברשותהפלסטינית,וכן"מתקניםלאמדווחים"שהמידעעליהםמבוססעלהערכותרשותהחשמל,שהספקםהכוללבשנת
2019
היה100
מגה-ואט.בדיקהעםרשותהחשמלהעלתהכיחישובצריכתהחשמלבישראלכוללגםאתהצריכהברשותהפלסטינית,
ובשנההאחרונההחליטוברשותהחשמללכלולבנתוניהאנרגיההמתחדשתגםאתהערכותיהםלגבימתקניםאלו.גללבנט,יועץליו"ר
רשותהחשמל,דוא"ל,12
באוקטובר2020
.
37
מיכלארן,ראשאגףאסטרטגיהברשותהחשמל,מכתבתשובהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–ת
מונתמצב
|
10
תרשים2
תחזיתחיבורמתקניאנרגיהמתחדשת,:2025
-
2020
38
9,153
9,842
1,193
8,244
848
424
1,519
1,519
1,519
5,324
2,154
1,877
3,930
1,767
1,463
2,549
1,471
4,224
4,157
3,932
848
3,259
2,057
1,401
2020
*
2021
*
2022
*
2023
*
2024
*
2025
קרקעיכוללאגירהPV קרקעיPV דושימושיPV
תרמוסולאר
רוח
הספקנוסףשיוסדרלצורךעמידהביעדי2025 אחר
**
אפשרלראותכיהגעהלהספקהדרושלעמידהביעד2025
(
20%)דורשתגידולשלכ-
31%
בממוצעבשנהבהספקהמותקןשלאנרגיהמתחדשת.ההספקהמותקןשלמתקנירוחצפוי
לגדול פי 17
מהקיים, ההספק של מתקנים פוטו-
וולטאיים בדו שימוש צפוי לגדול פי שלושה,
וההספקשלמתקניםפוטו-וולטאיי
ם
קרקעייםצפוילגדולפישנייםוחצי.39
מדוברבקצבגידול
מהירמשמעותיתלעומתשניםעברו,ועולההשאלהאםאכןהממשלהתעמודביעדים.
באשר
לתמהילהטכנולוגיותהצפויבשנת2025
,לפיתחזיתרשותהחשמל,משקלהספקהמתקנים
הקרקעייםצפוילעלותמ-
33%
ל-
38%
כוללמתקניםעםאגירה)(;
משקלההספקבמתקנים
בדו-שימושצפוילרדתמ-
55%
ל-
43%
;משקלהספקמתק
נירוחצפוילעלותמ-
1%
ל-
5%
.נציין
כיתחזיתרשותהחשמלמשאירה12%
מההספקהנדרשלעמידהביעדי2025
ללאהגדרה
שלסוגטכנולוגיה,כהספקשאיןלגביוהסדרהעדייןוטרםהוחלטבאיזוטכנולוגיהייוצר.
40
2.3
קשייםעיקרייםלמימושיעדיהממשלהעדכה,ואתגריםלעמידהביעדיםבעתיד
כאמור,עדכהלאגובשהופורסמהתכניתעבודהאותכניתאסטרטגיתלהשגתיעדיהממשלה.
ללא תכנית כזו, נשמט הבסיס שאמור ליצור וודאות רגולטורית ולאפשר תיאום בין פעילות
השחקניםהשוניםבתחום:גופיהממשלהוהמגזרהפרטי.ללאתכניתכזוגםקייםקושיבקבלת
החלטות לגבי אופן קידום אנרגיה מתחדשת, ולא מוכרעות דילמות שונות המאפיינות את
התחום, ובהן, פיתוח מתקני דו שימוש בקרבת אזורי הצריכה (שמצריכים תעריפים ועלולים
להעלותאתמחיריהחשמל)לעומתפיתוחמתקניםקרקעייםגדולים(שמאפשריםמחיריחשמל
נמוכים)המרוחקיםמאזוריהצריכהומצריכיםגםפיתוחמשמעותישלרשתהחשמל(שמצריכה
השקעהמשמעותיתשאינהמתבטאתבמחיריהחשמלואורכתזמןרב);תיאוםביןגופיהממשלה
השונים באשר להיקף הקרקע שיוקצה לטובת התחום, ואופן ניצולה; הכרעות בין טכנולוגיות
שונותלקידוםאנרגיהמתחדשת,אוביןפיתוחרשתלפתרונותאגירה.
38
רשותהחשמל,דוחמשקהחשמל2020
,יולי2021
,לוח4.2
בסוףכלשנה..
39
שם.
40
רשותהחשמל,דוחמשקהחשמל2020
,יולי2021
,לוח4.2
בסוףכלשנה..
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
11
לפי רשות החשמל יש כמה
אתגרים מרכזיים
לעמידה ביעדי הממשלה לשנת 2030
, שעימם
בכוונתהלהתמודד:41
רשת:
בשנים האחרונות חוברו לרשתות החלוקה וההולכה עשרות אלפי מתקנים סולאריים
בהספק
גדוליחסית(כ-
3,400
מגה-ואט)וקיימיםעודמתקניםרבים
עבורםשוריין
מקוםברשת
(י
ותרמ-
3,000
מגה-ואט).חלקמכריעמההספקהקייםוהמתוכנןמתחברלרשתבאזוריםבהם
לאקיימתצריכהמשמעותיתועלכןנדרשלהוליךאתהאנרגיההמיוצרתבהםלאזוריהצריכה.
הרשתהקיימתמוגבלתביכולתהלהעביראתכמותהאנרגיההנדרשת,בפרטלאור העובדה
שהייצורהסולארימי
ו
צרבשעותהיום.
הרשותמקדמתפתרונותלטווחקצר,בינוניוארוך:
טווח
מידי: הרשות עובדת מול חברת החשמל וחברת ניהול המערכת על מנת
למצוא
פתרונות שיאפשרו
תכנון וניהול דינמי יותר של משאב הרשת כך שיתאפשר שילוב
של
מתקניםסולאריים,גםבמגבלותהרשתהקיימת.
טווח בינוני:
לפי
הרשות ניתן
לאפשר שילוב משמעותי של מתקנים סולאריים נוספים
באמצעותשימושנכוןביכולת
אגירתחשמל.אגירהמאפשרתלהסיטייצורמשעותהצהריים
בהןהרשתגדושהבייצורסולארי,לשעותהערבבהןהרשתפנויהיותר.הרשותהחלהכבר
בקידוםהליכיםלשילובאגירהברשת,ובתוךכך,השלמתשניהליכיםתחרותייםלמתקנים
סולארייםבשילובאגירה(
במסגרתןניתנואישוריזכייהלמתקניאגירהבהיקףשלכמעט800
מגה-וואט ל-4
שעות, כ-
3,000
מגה וואט שעה קיבולת אגירה)
; לאחר מכן
צפויה הרשות
לפרסםהליךתחרותילמתקניאגירהשישולבובמתחעליוןבאזוריםבהםקייםגודשברשת.
הצפיהואשהליךזהיוביללהקמהשלקיבולתאגירהבהיקףמשמעותי
;הרשותפרסמהקול
קוראלקביעתמודלהפעלהתחרותישלמתקניםסולארייםומתקניאגירהשישולבוברשת
החלוקהופרסמהשימועלעדכוןתעריפיהתעו"זבאופןשמתמרץהקמהשלאגירהמאחורי
המונה
והפעלתו בהתאם לצרכים;
בכוונת הרשות לפרסם הליך תחרותי לשילוב אגירה
במתקניםקיימיםלטובתפינוימשאבהרשתלמתקניםלאמנוהליםבמתחנמוך.
טווח ארוך:
נדרשת תכנית פיתוח למערכת הולכת החשמל שתוכל לתת מענה לכמויות
האנרגיה המיוצרות על ידי המתקנים הסולאריים.
מהרשות נמסר כי השלמת המהלך של
הפרדתניהולהמערכתמחברתהחשמלתאפשרקידוםמשמעותיויעילשלתכניותהפיתוח
הנדרשות והעבודה על תכנית הפיתוח לשנים הבאות כבר החלה וצפויה להיות מאושרת
במהלךשנת2022
.
קרקע:
מתקנים סולאריים דורשים שטח רב. לדברי רשות החשמל, לשם עמידה ביעדים
שנקבעו, נדרששטח בהיקף של כ-
160,000
דונם. חלק מהמענה לכך
ניתן באמצעות
קידום
ותמיכה במתקנים סולאריים דואליים –
ובהם
מתקנים שיוקמו על גגות, מאגרי מים, חניונים
ו
מחלפים–
והרשותמקדמתהליכיםרביםלסוגכזהשלמתקנים.עםזאת,לעמדתהרשות,על
מיכלארן,ראשאגףאסטרטגיהברשותהחשמל,מכתבתשובהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
.
41
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
12
מנתלעמודביעד,ישל
הקצותיותרקרקעמהמכסהשהוקצתהלכךעדכה.
נצייןכימנהליש
מחלוקתבאשרלהיקףהשטחיםשישלהקצותלמתקניםסולארייםקרקעיים,ביחסלשימושים
אחריםלקרקעותאלו,אולהשארתןלאמופרות.העדפתרשותהחשמללמתקניםכאלונובעבין
היתרמכךשמתקניםסולארייםגדוליםמאפשריםקביעתמחירהחשמלבאמצעותמכרזשמשיג
מחיריםנמוכיםואינומצריךסבסוד.
אתגרהקרקעוהתכנוןמתעצםבשלהצורךכאמורבשדרוג
הרשתשתעביראתהאנרגיההמתחדשתהמיוצרתמהפריפריהלמרכז לדבריהרשות,.
לשםכך
נדרשת התגייסות כלל ממשלתית לטיפול
בסוגיות
תכנון
ובסוגיית
הקצאת קרקעות ומחיר
הקרקע.
עוד
נמסר מהרשות כי בנוסף לכך, נדרשת התגייסות להסרת חסמים למתקנים
דואליים,בתחומיהתכנוןוהבניה.
42
אתגרנוסףשלהרשותהואלוודאשעמידהביעדיםתושגתוךאיזוןושמירהעלמחירהחשמלכך
שימשיךלהיותברהשגהלכללהצרכנים.לדבריה,ברור
כיוםכילייצורחשמל
חלקמשמעותי
ב
פתרוןנושאעמידהביעדיפליטותגדיחממהבישראל.עלמנתלעמודביעדים,נדרשחשמול
נרחבשל
ענפ
יםשונים,לרבותתחבורהפרטית,תחבורהציבורית,תעשייהוחימוםביתי.לדברי
הרשות, תעריפי חשמל
גבוהים יקשו על המעבר הזה שהוא קריטי לנושא. עם זאת, נציין כי
הרשות לא ציינה כפתרון לבעיית הרשת את האפשרות לתת העדפה למתקנים קטנים בדו-
שימושבאזוריהצריכהותמרוצםבאמצעותמתןתעריפיםאטרקטיבייםגםלמתקניםבהספק
שמעל 100
ק"ו. ככל הנראה, בשל העלות של תעריפים כאלו, שעשויים להעלות את מחיר
החשמל,ומחויבותהרשותלשמירהעלמחירחשמלנמוך.כיום,ההסדרההמוצעתלמתקניגגות
קטנים היא מוגבלת,ועלולה לגרום לאי ניצולשטחיגגותגדולים להקמתמתקנים סולאריים,
אלאהסתפקותבהקמתמתקןקטןיותרבשלירידתהתעריףעםהגידולבהספקהמתקן.
לקראתכינוסועידתהאקליםבגלזגובשלהי2021
,הצהירוראשהממשלהושרתהאנרגיהעל
יעדלאומישלאיפוספליטותגזיחממהעדשנת2050
.
להצהרהזוקדמוכאמורהחלטות
43
ממשלה לעידוד חדשנות טכנולוגית למאבק
בשינויי האקלים,
ולהאצת תשתיות במסגרת
44
המאבקבשינוייהאקלים.
עםזאת,
יעדזהלאנקבעבהחלטתממשלהאובמסמךמדיניות
45
אחר גםבהצעתחוקהאקלים,.
התשפ"ב-
2022
,
שמטרתה
למנ
ועולצמצםפליטתגזיחממה
46
ונזקימשברהאקלים ביןהיתרעלידיקביעתהיעדיםוהתכניתלהשגתםבחוק,,לאנקבעיעד
שלאיפוספליטות.נצייןכיבדוחמיוחדשפרסםמבקרהמדינהלקראתועידתהאקליםבנושא
מיכלארן,ראשאגףאסטרטגיהברשותהחשמל,מכתבתשובהלבקשתמידע,5
בדצמבר2021
.
42
משרדראשהממשלה,הודעהלעיתונות:ראשהממשלהבנטושרתהאנרגיהאלהררסיכמועלקביעתיעדלאומי,אפספליטותגזיחממה
43
עדלשנת2050
,
29
באוקטובר2021
.
44
הממשלהה-
36
,
החלטה544
בנושאעידודחדשנותטכנולוגיתלמאבקבשינוייהאקלים,
24
באוקטובר2021
.
45
הממשלהה-
36
,
החלטה543
בנושא
האצתתשתיותבמסגרתהמאבקבשינוייהאקלים,
24
באוקטובר2021
.
46
הצעתחוקהאקלים,התשפ"ב-
2022
,
פ/3364/24
,הונחהעלשולחןהכנסתלדיוןמוקדם.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
13
פעולותממשלת
ישראלוהיערכותהלמשברהאקלים,
צויןכיההתקדמותבהשגתכלהיעדים
47
הסקטוריאלייםבתחוםהפחתתפליטותגזיחממהבישראל"
נעהבטווחשביןב'פיגור'לאפס,"
בין היתר בשל התמהמהות בקביעת יעדים בתחום, אי יישום החלטות בנושא, ומפני שאינה
פועלתעלבסיסתכניתהיערכותלאומית
מתוקצבתומאושרת.
48
3
.
עידוד
התייעלותאנרגטית
3.1
רקע
שימושגוברבאנרגיההואכאמור
מקורמרכזילפליט
ות
גזיחממהוגורם
משמעותי
להתגברות
התייעלותאנרג
טית
היאניצולמושכלויעיל
תופעות של שינויי האקלים וזיהום אוויר.
בנוסף למעבר ל
אנרגיות מתחדשות,
התייעלות
שלמשאביאנרגיה
אנרג
טית
מהווה
פתרון
משמעותי להתמודדות עם תופעות אלו והיא ניצול מושכל ויעיל של
והיאמהווה
פתרון
משאבי אנרגיה. ההתייעלות האנרגטית מכוונת הן להפחתת צריכה והן להגברת הנצילות
מרכזיויעילמבחינה
כלכליתלהפחתת
במערכות הצורכות אנרגיה. בנוסף, התייעלות אנרגטית היא אחד האמצעים היעילים ביותר
פליטותמהפקת
מבחינהכלכלית
להפחתתפליטותשלגזיחממה.התייעלותאנרגטיתמעודדתצמיחהכלכלית
אנרגיה.ההתייעלות
ירוקה, מגבירה את הביטחון האנרגטי, מקדמת פיתוח של טכנולוגיות חדשניות ומסייעת
האנרגטיתמכוונתהן
בהתמודדותעםיוקרהמחיה.49
להפחתתצריכהוהן
להגברתהנצילות
משרדהאנרגיההואהגוףהממשלתיהמרכזיהאחראילקידוםהחיסכוןבאנרגיהבמשק,כחלק
במערכותהצורכות
מאחריותולתכנוןוביצועשלמדיניותלאומיתארוכתטווחבתחוםהאנרגיהדוגמתהיבטיםשל
אנרגיה.
תכנון משק האנרגיה, התייעלות אנרגטית ופיתוח מקורות אנרגיה שונים, ובהם אנרגיות
מתחדשות.
3.2
מדיניותוחקיקהבתחומיההתייעלותהאנרגטית
פעילותהממשלהלהתייעלותבאנרגיהמושתתבבסיסהעל
חוקמקורותאנרגיה,התש"ן-9
198
,
התקנותשתוקנומכוחו,50
תכניותלאומיותוהחלטותשקיבלההממשלהלאורךהשנים.בתרשים
3להלןאבניהדרךהמרכזיותבפעילותהממשלתיתבתחוםההתייעלותבאנרגיה.
47
מבקרהמדינה,דוחמיוחד
פעולותממשלתישראלוהיערכותהלמשברהאקלים,
26
באוקטובר2021
.
48
שם.
49
המשרדלהגנתהסביבהוחברתאקוטריידרסבע"מ,
בחינתהפוטנציאללהפחתתפליטותגזיחממהוהמלצהליעדלאומילישראל-
דוח
סופי,
ספטמבר2015
.
50
ביןהיתר,לאורךהשניםתוקנומכוחחוקמקורותאנרגיההתקנותהבאות:תקנותמקורותאנרגיה פיקוחעליעילותצריכתאנרגיה,)(
התשנ"ד-
1993
;תקנותמקורותאנרגיה(התייעלותאנרגטיתומידעעלצריכתאנרגיהשלמכשיריקירור),התשס"ד-
2004
;
תקנותמקורות
אנרגיה(בדיקתנצילותאנרגטיתבמתקנישאיבה),התשס"ד-
2004
;
תקנותמקורותאנרגיה(יעילותאנרגטיתמזעריתומדידהתקופתית
שליחידתקירורמים),התשע"ג-
2013
;;תקנותמקורותאנרגיה(ביצועסקרלאיתורפוטנציאללשימוראנרגיה),התשע"ט-
2018
;
תקנות
מקורותאנרגיה(הצגתדירוגאנרגטיליחידתדיור),התש"פ-
2020
.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
14
תרשים3
:אבניהדרךהמרכזיותבפעילותהממשלתיתבתחוםההתייעלותבאנרגיה
•חוקמקורותאנרגיה,התש"ן
1989
•
החלטתממשלה4095
:צעדיםלהתייעלותאנרגטית-צמצוםבצריכתהחשמל
2008
•
התוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתוהתוכניתלהפחתתגזיחממהלשנים2020-2010
(ועידתהאקליםבקופנהגן)
2010
•
החלטתממשלה542
:
הפחתתפליטותגזיחממהוייעולצריכתהאנרגיהבמשק(ועידתהאקליםבפריז)
2015
•
החלטתממשלה1403
:תוכנית
לאומיתליישוםהיעדיםלהפחתתפליטותגזיחממהולהתייעלותאנרגטית
2016
•
החלטתממשלה3269
:
אישורהתוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתלשנים2016-2030
2017
•
התוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתלשנים2020-2030
2020
•
החלטתממשלה541
:אישורעדכוןלתכניתהלאומיתלהתייעלותבאנרגיהוהפחתתפליטותגזיחממה
2021
התכניתהלאומית
בתכניתהלאומיתלהתייעלותבאנרגיהמשנת2010
הוצגואמצעיהתייעלותבמגזריםהשונים
להתייעלותאנרגטית
משנת2010
יושמה
במשק,אשריישומםהמלאצפויהיהלהביאלחיסכוןאנרגטימצטברשל96.4
מיליארדקוט"ש
באופןחלקי.
התוכנית
ביןהשנים2020-2011
.משמעותהחיסכוןהאנרגטיהואהפחתהבהוצאותרכישתהחשמלשל
להפחתתגזיחממה
כ-
25
מיליארדש
"ח
מהוון)(.יישוםהתוכניתשקוללאי-
הקמתןשלתחנותכוחבהספקשל3,400
יושמהעדלהקפאתה
בשנת2013
וביטולה
מגה-וואט, בעלות המוערכת בכ-
4.25
מיליארד דולר.51
אחד הצעדים המרכזיים בתכנית
הסופיבשנת2015
.
הלאומיתלהתייעלותאנרגטית,אשרעמדבבסיסמנגנוןהמימוןשלאמצעיההתייעלותהשונים,
גםהתוכניתהלאומית
היה הקמת קרן להתייעלות אנרגטית. הכנסותיה של הקרן היו אמורות להתקבל מהיטל
להתייעלותאנרגטית
התייעלותבהיקףשל1%
מחשבוןהחשמלשלצרכניהקצה.בפועל,
הקרןלאהוקמהומרבית
שפורסמהבשנת2017
אמצעי ההתייעלות שהוצעו בתוכנית לא יושמו. יודגש כי התוכנית לא הובאה לאישור
והחליפהאתהתוכנית
משנת2010
,
הוחלפה
הממשלהולאקיבלהמעמדמחייב.
בשנת2020
בתוכנית
על בסיס החלטה 542
פורסמה בשנת 2017
התוכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית
ובה
חדשהשבהנזנחו
היעדיםשהוצבו
אומצו היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה. התוכנית, שאושרה בממשלה בדצמבר 2017
בתוכניתהקודמת
באמצעות
החלטה 3269
של
הממשלה
, מפרטת את הצעדים הנדרשים לשם הגעה ליעד
ונקבעומדדיםשונים
התייעלותאנרגטיתבכלאחדמה
ענפיםלרבותבמשקהמים.
ובלתיניתניםלהשוואה
לעומתהתוכניות
משנים2010
ו-
2017
.
משרדהאנרגיה,
התוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטית-
צמצוםצריכתהחשמל2030
-
2016
,דצמבר2017
.
51
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
15
בתוכניתמוגדריםסדריעדיפויותומוצגותהפעולותהנדרשותליישוםושיטתהיישוםהמומלצת.
נכללים בה תמריצים כלכלייםכגון הטבות מס, סובסידיות או מימון ישיר; אסדרהוחקיקה או
תקנות שיש לקדם; חינוך באמצעות הסברה, פרסום ומהלכי העלאת מודעות
בציבור. על פי
התכניתשלמשרדהאנרגיה,בהתאםלתרחיש"עסקיםכרגיל",
צריכתהחשמלבישראלצפויה
לגדו
ל ב-
71%
עד שנת 2030
לעומת שנת 2014
ולהגיע ל-
96
טרה-וואט-
לשעה (TWh
). כדי
לעמוד ביעד הלאומי לצמצום צריכת החשמל ב-
17%
יש להפחית את צריכת החשמל ב-
16
TWh
כך
שרמתהצריכהתהיה TWh80.עלותהתוכניתנאמדתבכ-
24
מיליארדש"ח.
בתוכניתצויןעודכייישוםכללאמצעיההתייעלותהאנרגטית,שאינםאמצעיםרוחביים,מייצרים
פוטנציאל הפחתה של 10.8
TWh
בצריכת החשמל, כך שהצריכה תעמוד על 85.1
TWh
.
בתוכניתצויןעודכיעלמנתלהגיעלהפחתהשל5
TWh
נוספיםישליישםגםאתאמצעיהפחתה
רוחבייםברשויותהמקומיותשלרובאינןמודעותלפוטנציאלהחיסכוןהאנרגטיובחלקמהמקרים
מתקשות לגייס את ההון הנדרש להשקעהראשונית בפרויקטים להתייעלות אנרגטית, בעיקר
ברשויותמקומיותמאשכולותחברתיים-
כלכלייםנמוכים.
פחות משלוש שנים לאחר אישור התוכנית, בנובמבר 2020
, פורסם עדכון של המדיניות
הממשלתית, באמצעות התוכנית הלאומית להתייעלות באנרגיה 2030-2020
. תחת היעדים
שנקבעו בהחלטת 542
של הממשלה משנת 2015
ושעל בסיסם אושרה התוכנית הלאומית
משנת2017
,הוצגיעדלאומיחדשהבוחןאתהשיפורבעצימותהאנרגיהבמשקוהואמבוסס
על צריכת א
נ
רגיה סופית ליחידת תמ"ג, במקום יעד של הפחתה מוחלטת בצריכת אנרגיה.
התוכניתמחלקתאתהפעולותהנדרשותלפי
ענפי
ם,ועיקר
יהמוצגיםבתרשים4
להלן.
תרשים4:תכניתהממשלהלפיענפים
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
16
עלפיהתוכנית,מימושמלאשלצעדיהמדיניותהמפורטיםבהעשוילהביאלתועלתכלכלית
משקיתשלכ-
87
מיליארדש"ח.התוכניתהלאומיתעודכנהבאוקטובר2021
במסגרתהחלטה
541
של הממשלה. העדכון כלל סעיפי פעולה רבים באחריות משרדים שונים ובהם משרדי
האנרגיה, התחבורה, הבינוי והשיכון והמשרד להגנת הסביבה, אך מועד הביצוע של מרבית
הפעולותהמצוינותבהחלטתהממשלההואעתידיועדייןלאניתןלבחוןאת
יישוםההחלטה.52
3.3
הערכהוביקורת
התכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתמשנת2010
יושמהבאופןחלקיוהתוכניתלהפחתתגזי
חממהיושמהעדלהקפאתהבשנת2013
וביטולההסופיבשנת2015
,במסגרתהחלטה378
שלהממשלה.
גםהתוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתשפורסמהבשנת2017
והחליפה
53
את התוכנית משנת 2010
הוחלפה בתוכנית שבה נזנחו היעדים שהוצבו בתוכנית הקודמת
ונקבעובהמדדיםשוניםובלתיניתניםלהשוואהלעומתהתוכניותמשנים2010
ו-
2017
.
כמוזכר, חלק ניכר מהפעולות הנדרשות על פי התוכניות הלאומיות כלל לא יושמו, והיעדים
חלקניכרמהפעולות
הנדרשותעלפי
המרכזייםשבהםלאהתממשו.כך,למשל,שיעורההתייעלותבצריכתהחשמלבשנת2020
היה
התוכניותהלאומיות
7.5%
לעומתהיעדשל20%
שנקבעבשנת2008
,בהחלטה4095
שלהממשלה,ביחסלצריכת
כלללאיושמו,והיעדים
החשמל בפועל בשנת 2006
. גם היעדים להתייעלות אנרגטית ב
ענף
התחבורה תוך צמצום
המרכזייםשבהםלא
הנסועההפרטיתוהגברתהשימושבתחבורהציבוריתרחוקיםמלהתממש,ועיקרהשיפורהוא
התממשו.
כך,למשל,
שיעורההתייעלות
תוצאהשלשיפוריםטכנולוגייםבכליהרכב,ולאבהגדלהשלהביקושלתחבורהציבורית.זאת
הצפויבצריכתהחשמל
ועוד,בתוכניתהלאומיתלהתייעלותאנרגטיתנקבעוהתועלותוההתייעלותשניתןלהשיגמכל
בשנת2020
היה7.5%
אחדמהצעדיםשפורטובה,אולםאלואינםמספקיםמעקבסדוראחרהשגתיעדיההתייעלות
לעומתיעדשל20%
האנרגטית באופן תקופתי. עקב כך צפוי קושי לבחון את ההתפתחויותואת תוצאותהפעילות
שנקבעבהחלטת
ממשלהמשנת2008
.
שנעשתהבכלמגזר,
בכלתקופהובמצטברמתחילתיישוםהתוכנית.
ריבויהחלטותהממשלהוהתוכניותהשונותבנושאההתייעלותהאנרגטיתשהוזכרולעילישבו
כדי ללמד על חשיבותו של הנושא ועל מקומו בסדר היום הלאומי, בין היתר,
לאור שינויים
במדיניות וברגולציה העולמית. עם זאת, בדוח המבקר מצוין כי החלטות רבות מתקבלות
בעקבות אי-עמידה ביעדי החל
טות קודמות ובשל הצורך להגדיר יעדים ריאליים ומחודשים.
בנוסף,ריבויהתוכניות,שלעיתיםאינןמתואמותביניהן,עלוללפגועבאיכותהתכנוןוהפיתוחולא
לאפשר את ביצועו של טיפול מיטבי, המאפשר פיתוח מושכל של מרחב עירוני בעל איכויות
מבניות,סביבתיות,ערכיותוחברתיות.54
על אף המשאבים שהושקעו בהתייעלות אנרגטית, ובהם פרסום תכניות לאומיות להתייעלות
אנרגטיתוהפעלתתכניותתמיכהממשלתיות,עדייןלאהושגההתייעלותמשמעותיתבישראל,
למעקביישוםהחלטתהממשלה,ראו:משרדראשהממשלה,מעקבאחרמשימותהחלטותממשלה,החלטתממשלהמס'541
.כניסה
52
אחרונה:11
באפריל2022
.
מדיניותממשלתיתבנושאהתייעלותאנרגטית מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,,31
במאי2016
.
53להרחבה:שיריספקטורבןארי,
משרדמבקרהמדינה,
התייעלותאנרגטית-
דוחשנתי71
א',אוקטובר2020
.
54
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
17
ועדיין לא מומש מלוא פוטנציאל ההתייעלות האנרגטי-
כלכלי. לפי דוח מבקר המדינה, כמה
חסמים מקשים על ביצוע פרויקטים של התייעלות אנרגטית ובהם: היעדר מודעות לתחום
ההתייעלות האנרגטית ולהיקפי החיסכון הכלכלי הפוטנציאלי הגלום בה; לעיתים תכניות
התמיכההממשלתיותהקיימותמציבותתנאיםמורכבים,המקשיםעלגורמיםציבורייםופרטיים
להשתתףבתמיכהזו;משאביםמוגבלים,הדוחקיםאת
ההשקעהבהתייעלותאנרגטיתלמקום
נמוך בסולם העדיפויות הן בחברות והן ברשויות מקומיות; ביצוע סקר אנרגיה לאיתור מוקדי
התייעלות פוטנציאליים כרוך בעלויות ראשוניות גבוהות, ללא ודאות לגבי רמת ההתייעלות
הפוטנציאלית;ודרישותלהוןעצמיאולגופימימוןלשםביצועמיזמים
להתייעלותאנרגטית.
לפי
בדיקה של מבקר המדינה הממשלה החליטה מאז 2009
על צעדים להשגת התייעלות
אנרגטית
בהיקףשלכ-
1.5
מיליארדש"ח,ל
לאתקציביםשהוקצובמסגרתהתוכניותהלאומיות.
4
.
תקציבירוק55
4.1
רקע:
כלליםלהגדרתתקציבירוק
"תקציבירוק"הואיוזמהלשילובנקודתמבטסביבתית-
אקלימיתבקבלותהחלטותתקציביות,
במטרהלאפשרלממשלותלקדםיעדיםסביבתיים-
אקלימיים.היוזמהנוצרהבוועידתפריזשל
ה-
בשנת2017
, ומאז השימוש בתקציבירוק הפך להיבט בולטיותר ויותר בפרקטיקות
OECD
תקציביותמודרניות.56
כדילסווגהוצאותתקציביותלפינושאיםסביבתיים,נדרשתשיטהלסיווגהתקציבלפימטרות
"תקציבירוק"הוא
אופונקציות,ולאלפימשרדים.
בשנותה-
80
שלהמאהה-
20
פיתחמשרדהסטטיסטיקהשל
יוזמהלשילובנקודת
מבטסביבתית-
האו"םסיווגאוניברסלישלהוצאותציבוריותלפימטרה(פונקציה),הנקראCOFOG
,ועלבסיס
אקלימיתבקבלת
סיווג זה גופים בין-לאומיים, ובהם ה-
והאיחוד האירופי, מפרסמים נתונים. ההוצאות
OECD
החלטותתקציביות,
הציבוריות מסווגות לפי המטרה (הפונקציה) האופיינית של כל סוג הוצאה, בלא התחשבות
ובכךלקדםיעדים
ביחידה המנהלית שבה ההוצאה נרשמה בדוחות הכספיים. לדוגמא, הוצאה ציבורית להגנת
סביבתיים.
ס
ביבה(
)נרשמתבסעיףאחד,גםאםההוצאהפזורהבכמהמשרדיממשלה,כמוהמשרד
כללי"תקציבירוק"
GF05
מיועדיםלבודדאת
להגנת הסביבה (טיפול בפסולת, ניטור פליטות ופיקוח על זיהומי אוויר, קרקע וים) או משרד
הוצאתהממשלהעל
האנרגיה(סבסודהתייעלותאנרגטית.)
הגנתהסביבהולפלח
אותהלפי
נושאים.
כללי"תקציבירוק"מיועדיםלבודדאתהוצאתהממשלהעלהגנתהסביבהולפלחאותהלפי
שישהמרכיביםהמהוויםחלקמסיווגלפיה-
COFOG:טיפולבפסולת,טיפולבמישופכין,הפחתת
זיהום,הגנהעלמגווןביולוגיונוף,מחקרופיתוחבנושאהגנתהסביבהוהגנהסביבתית.ה-
OECD
מציעשבע
ה
עקרונותלקידוםיישוםתקציבירוק,כמפורטבתרשים5
להלן.
55OECD,Definingwhatisgreen:Developingourunderstandingofgreenbudgeting,March2022.
56OECD,ParisCollaborativeonGreenBudgeting,accessed:April26th2022.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
18
תרשים5
:שבע
הכלליםלתקצובירוק
הגדרת"ירוק"לפיהתוצאותשישלהשיג,ולארקלפיהתשומותהמוקצותלנושא.
הגדרתסדרעדיפויותלפעולותהחשובותביותרלהשגתיעדיאקליםוסביבה,באופןעקבי.
הטמעתהשפעותסביבתיותבכלתחומיהמדיניותהממשלתית.
הימנעותממימוןחוץ-
תקציבישליוזמותירוקות(סביבתיות.)
מינוףמסגרותתקציביותקיימותלקידוםי
ישוםתקצובירוק.
מיסודדרישותלעמידהבחובתהדיווח(accountability
לשםיישוםיוזמותירוקות(סביבתיות)).
התאמתהתקצובהירוקלמחויבויותהממשלתיותלהגנתהסביבה.
יש לציין כי למערכת סיווג תקציבית זו יש חסרונות, בעיקר בגין קשיים מתודולוגיים לסיווג
התקציביםהשוניםלפינושאים,וביתרשאתבניסיוןלהשוותביןמדינותשונות.כמוכן,ה-
OECD
מציין כי בסיווג תקציבים להפחתת פליטות יש
לתת
את הדעת על תופעת greenwashing
("התיירק
רקות"
),לפי
ה
משייכיםלתקציבהירוקהוצאות
שאינן
קשורותלהגנתהסביבה.
בחלק ממדינות ה-
ממשלות פיתחו תקצוב ירוק כדי לעזור להתמודד עם האתגר של
OECD
הבנת האופן שבו מדיניות האקלים והסביבה עשויה להשפיע על התקציבים. ההתפתחויות
המשמעותיותביותרמאז2017
כוללות:
סיווגהוצאות(תיוג)להבנת
בסיסההוצאותהקייםופעולותשממשלהנוקטתבכלתקציב.
הבאתנקודותמבטלטווחבינונישלהשלכותתקציביותאפשריותבאמצעותתחזיותמאקרו
פיסקאליותוניתוחיתרחישים.
בנייתיכולותבמשרדיהאוצרעלידיה
שקת
תכניותעבודהובחינתההשלכותהפוטנציאליות
שלמדיניותויעדיםאקלימייםוסביבתיים.
פיתוחכליהכנסהייעודיים
וכליםפיננסייםל
מימוןהו
צאותולתמוךבשינוייםמבנייםבכלכלות
בגיןשינוייאקלים.
פיתוח יכולות במשרדי האוצר לייעץ לממשלות לגבי סדרי עדיפויות תקציביים הנוגעים
לשינוייאקליםוסביבה.
האיחודהאירופיסיווגפעילויותכלכליותבעלותהשפעהחיוביתעלהסביבה.המודלהושקבשנת
2020
, ומטרתו לכוון
השקעות לפעילות "ירוקה". הסיווג (taxonomy
)
מזהה שישה יעדים,
המכסים88
קטגוריות של הוצאות. ששיעדים סביבתיים שלטקסונומיה של האיחוד האירופי
הינם:
הפחתתשינוייאקלים(
;)הסתגלותלשינוייאקלים(
;)
ניהולמשאבי
mitigation
adaptation
מים;כלכלהמעגלית;הפחתתזיהו
מים;מגווןביולוגיושימושקרקעברקיימא.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
19
בבסיסשש
ת
היעדיםעומדיםשלושהעקרונות:
תרומה
מהותי
ת
לפחות
לאחדמביןששתהיעדים
הסביבתיים כפי שהוגדרו ברגולציה
; אי גר
ימת
נזק משמעותי לאף אחת מחמשת המטרות
האחרות;ציותלאמצעיהגנהמ
זעריים.
הסיווג(taxonomy
)שלהאיחודהאירופיחלעלממשלותהמדינותהחברותכאשרמדינותאלו
מציגות אמצעים ציבוריים, תקנים או תוויות עבור מוצרים פיננסיים ירוקים או אג"ח ירוקות.
הסיווגשלהאיחודהאירופימשולבכדרישהלגישהלכספיהאיחודהאירופי.
מספר מדינות OECD
אימצו גישות שמעריכות את המעבר ליעד של אפס פליטה. דוגמאות
לגישות כוללות "תקציבי פחמן"
ומודלים מאקרו פיסקאליים. "תקציב פחמן"
הוא מאפיין של
תקצובירוקהקובעמגבלהאותקרהעלהפליטותבמגזרלאורךתקופהנתונה.כמוהתקציב
הפיסקאלי,"תקציביהפחמן"מאושריםעלידיהפרלמנט.
בלוח1להלןדוגמאותל"תקציבי
פחמן"
במדינותOECD
.
לוח1
:דוגמאותל"תקצ
יביפחמן"
במדינותOECD
מדינה פעילות
שלושת"תקציביהפחמן"
הראשוניםאומצובצובשנת2015
במקביללאסטרטגייתהפחמןהלאומית.הםמכסיםאת
צרפת
התקופות2018-2015
,
2023-2019
ו-
2028-2024
,הםקובעיםתקרותלאומיותשלפליטתגזי
חממהשאיןלחרוגמ
הן
ומגדיריםאתמסלולהיעדקצרהטווחלהפחתתפליטתגזיחממה.
"תקציבהפחמן"
קובעתקרהשלכלהכלכלהעלפליטתגזיחממהלפימגזרלתקופהשלחמששנים.תקציבהפחמן
א
ירלנד
נקבעבחקיקה(חוקפעולתאקליםופיתוחפחמןנמוך(תיקון)2021
).הראשוןמכסהאתהתקופהשבין2021
ל-
2025
.
הממשלההתייחסהלתקציבהפחמןכמפתדרכיםלהגיעלכלכלהניטרליתאקלימיתעד2050
.
נ
יוזילנד
בשנת2021
הודיעההממשלהשהיאמתכננתלה
קצות"תקציבפליטות"
שיהיהבפיקוחהוועדהלשינוייאקלים.
בשנת2020
,הממשלהפרסמהאת"תקציבהפחמן"
השישישלהבהתבססעלהמלצותשלועדהעצמאיתלשינויי
בריטניה
אקלים."תקציבהפחמן"
לחמששניםמכסהאתהתקופהשבין2033
ל-
2037
.
"תקציבהפחמן"
כוללהמלצותמדיניות
-
שנועדולייעדאתמדיניותהממשלהואתסדריהעדיפויותהתקציביים-
להשגתתקרותהתקציב.
מאז שנת
2017
חלה עלייה משמעותית בגיוס המימון בממשלה למטרות תקציביות ירוקות.
דוגמאות בולטות כוללות מימון חובות מהנפקת איגרות חוב ירוקות והכנסות ממסי פחמן.
מקורות מימון חדשים אלה יכולים לסייע בחיזוק יוזמות תקצוב ירוק על ידי שיפור הבסיס
להשקעותירוקות.
4.2
איגרותחובירוקותריבוניות
אג"ח ירוקה ריבונית נבדלת מאג"ח
רגילה בגין
מסגרת המימון העומדת בבסיסה, הסדרי
הביטחון והשימוש בכספים. מבחינה תקציבית, הנפקת אג"ח ירוקות מעניקה גישה ליוזמות
קרנותהעונותעלדרישותמסגרותהמימון.עםזאת,האג"חהירוקותהריבוניותיכולותגםלהציב
אתגריםבפניהממשלהכיצדלשמורעלת
יעדוףיעילשלפרויקטיםעתידיים,שכןהאג"חיכולות
ליצורגישהלשניאפיקימימון;אחדבתהליךהתקציב,ואחרדרךגיבושהאיגרתהירוקה.
בשנת2017
הפכהצרפתלמדינתהראשונה
ב-
שהנפיקהאיגרתחובירוקהריבונית.נוהג
OECD
זהקדםלשימושבסיווגתקציבירוק(
טקסונומיה)
,אךמכילהגדרותשלמימוןברקיימא.ארבעת
היעדיםשלה
אג"ח
היוהפחתתשינוייאקלים,הסתגלות,מגווןביולוגיוזיהום.הוצאותהקשורות
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
20
לאחדמששתהמגזריםהבאים:מבנים,תחבורה,אנרגיה,משאביחיים,הסתגלות,בקרתזיהום
ויעילותאקולוגית.
בשנת2021,למעלהממחציתמדינותה-
הנפיקואג
"חירוק
ות,כמפורט
OECD
בלוח2,ומדינותאחרותהכריזועלהצעותבנושא(
אוסטריה,קנדה,יוון,ניוזילנד,שוויץוטורקיה).
לוח2
:דוגמאותלהנפקתאג"חירוקותבמדינותOECD
מדינה הנפקהראשונה תיאור
הנפקתאג"חירוקותבסכוםכוללשל7
מיליארדאירובשנת2017
.האג"חמתמקדות
בהוצאותמתקציבהמדינהותכניתההשקעותבנושאשינוייאקליםוהתאמה,מגווןביולוגי
צרפת
2017
וזיהום.הממשלההתחייבהלפרסםדיווחעלההשפעותהסביבתיותשלהוצאותירוקות
זכאיות.
הליךמיוןוהערכהלהשפעותסביבתיותושינוייאקלים.הערכתההשפעהמתואמתעלידי
בלגיה
2018
מחלקתשינוייאקליםוהתוצאותיפורסמו.
לטביה
2018
הנפקתאג"חיורוירוקותראשונהלטווחשלשמונהשנים,וגיוסמימוןשל600
מיליוןאירו.
גרמניה
2020
משרדהאוצרהנפיקאג"חירוקהראשונהתמורת6.5
מיליארדאירובמשך10
שנים.
שבדיה
2020
גיסושל
20
מיליארד
כתרשבדי
במטרהלתרוםלמטרותסביבתיותואקלים.
בריטניה
2021
הממשלההשיקהאתא
ג"ח
הירוקההראשונהשלהתמורת90
מיליארדליש"ט.
איגרותחובירוקותמתמקדותבהוצאהציבוריתזכאיתירוקה,עםהשפעהסביבתית
איטליה
2021
חיוביתעלחשמלוחוםמתחדשים,התייעלותאנרגטית,תחבורה,מניעתובקרתזיהום
וכלכלהמעגלית,הגנהעלהסביבהוהמגווןהביולוגיומחקר.
ליטא
2021
ליטאהנפיקהאג"חירוקותל-
10
שניםבסך20
מיליוןאירו.
הנפק
ת
אג"חירוקותבסכום
שלמיליארדאירו
זכתהלרישוםיתר,המדינההראשונה
סלובניה
2021
במזרחאירופה.
אג"חירוקותראשונות(EstadodelObligaciones
)בסך5
מיליארדאירו
לפירעוןבשנת
ספרד
2021
2042
.
הנפק
תאג"חריבוניירוקראשו
נה
במטבעמקומיבסכוםכוללשל200
מיליוןדולרלמימון
קולומביה 2021
פרויקטיםשלהשקעותסביבתיות.
דנמרק
2022
היקףההנפקהשלאגרותחובירוקותנקבעעלבסיסכמותההוצאההירוקההזכאית.
4.3
מיס
ו
יפחמן
מיסי פחמן הם מקור חשוב יותר ויותר להכנסות
המדינה. ההכנסות יכולות להצטבר בחשבון
ההכנסותהמרכזי של הממשלה או להיות מיועדות למטרות ספציפיות. בשנת 2021, ל-
60%
ממדינותה-
היומסיפחמן.חלקמהמדינותהחליטולהקצותאתההכנסותממסיהפחמן
OECD
או חלק
ן למטרות ספציפיות, כמוצג בלוח 3
להלן
. אחוז מדינות ה-
עם מס פחמן עשוי
OECD
לגדולעםהזמן,ככלשמדינותנוספות,שוקלותגםאתהיתרונותשלמספחמן.
לוח3
:דוגמאותלהטלתמספחמןבמדינותOECD
מדינה השקה תיאור
דנמרק
1992
משמשלהוצאותסביבתיותופיצוייםבתעשייה.
שוויץ
2008
שנישלישמההכנסות
מוקציםמחדשלמשקיביתו
ל
עסקים
,ושלישלצמצוםהשימושבאנרגיה
במגזרהבניין.
אירלנד
2010
עוזרלשלםעבורההשפעותהחיצוניותהשליליותהנגרמותמפליטתCO2
מתחבורהוחימום
דירות.
קולומביה
2016
מוקצהלקרןהשלוםשלקולומביה.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
21
מדינה השקה תיאור
יפן
2012
תומךבתוכניותאנרגיהמתחדשתוהתייעלותאנרגטיתבאמצעותסובסידיותירוקותותמיכה
במחקרופיתוח.
קנדה57
2019
מאז2019
,לכלתחוםשיפוטבקנדהישמחירעלזיהוםפחמן.הגישהשלקנדהגמישה:כלמחוז
אוטריטוריהיכוליםלעצבמערכתתמחורמשלו
המותאמתלצרכיםהמקומיים,אולבחוראת
שיטתהתמחורהפדרלית.הממשלהפדרליקובעתקנימחמירותלאומייםמ
זעריים(ה'מדד'
הפדרלי),שכלהמערכותחייבותלעמודבהןכדילהבטיחשהןדומותויעילותבהפחתתפליטתגזי
חממה.אםמחוזאוטריטוריהמחליטיםשלאלתמחרזיהום,אומציעיםמערכתשאינהעומדת
בסטנדרטיםאלה,המערכתהפדרליתמופעלת.
מסהפחמןהראשוןיושםעלידיקולומביה
הבריטיתב-
2008
.
לוקסמבורג 2021
מ
חולקלפרויקטיםירוקים.
נצייןכי
מנגנוניםלתמחורפחמן,ובתוךכך
מיסויפחמן,
נועדולהתמודדעםכשלהשוקשל
העלויותהחיצוניותעלידיכךשהםלמעשהיוצריםעלותלפעילותהכלכליתשגורמתלפליטות,
ובכך מביאים להפנמה של העלויות החיצוניות ותמריץ לצמצום התופעה, על השלכותיה
המזיקות.גובההתמחורעשוילהיקבעלפיהעלויותהחיצוניותשהואנועדלהפנים(עלותהנזק)
אולפי
עוצמתהתמריץהדרושלצמצוםפליטות(עלותההפחתה/המניעה.)
בתוךכך,גורמים
כלכליים בין-
לאומיים
מרכזיים, ובהם
, ה-
OECD
,
קרן המטבע הבין לאומית
(ה(IMF-
והבנק
העולמי,רואיםאתתמחורהפחמןכמרכיבחיוני)אףאםלאבלעדי)
במדיניותלצמצוםפליטות,
ומצביעיםעלמגמהשלהתרחבותהשימושבמנגנוניםכאלהבמדינותרבותבעולם;גופיםאלה
צופיםשמגמהזותימשךלנוכחהיעדשמדינותמפותחותרבות,ובהןישראל,קיבלו
עלעצמן
במסגרתהסכםפריזוועידתגלזגולאפספליטותעדלשנת2050
.
58
מאגר
נתוניתמחורהפחמןבמדינותה-
OECD
כוללנתונים
שלתמחורפחמן
אפקטיבי
ותחשיביו
מבוססיםלארקעלתמחורפחמןייעודי(מערכותסחרבמכסותפחמןומסיפחמןייעודים)
אלא
גםעלמיסיבלושאינםמוגדריםכמסיפחמןייעודים(דוגמתמסהבלובישראל.)
הכללה(אואי-
הכללה)שלמיסיבלובתחשיבתמחורהפחמןמשנהמאודא
תהתמונההמתקבלת
מהנתונים.59
השלכהנוספתשלהכללתמיסיבלובתחשיביתמחורהפחמןהיאכיגםמדינותשטרםהנהיגו
מס פחמן ייעודי או מערכת של סחר במכסות פחמן –
ובהן ישראל –
עשויות להופיע במאגר
כמדינות שבהן קיים "מחיר פחמן אפקטיבי". כך לפי המאגר, לכשליש מן הפליטות בישראל
בשנת2018
היהמחירפחמןאפקטיבישל120
אירולטוןלפחות.בתקופהזולאנהגבישראל
מספחמןייעודיאךנהגמסבלו,ואליומתייחסיםהנתונים.ואמנם,ניתוחנתוניהמאגרמעלה
שמסיבלועלדלקהםמרכיבדומיננטיבתמחורהפחמןהאפקטיבישלמדינותרבות.
60
57CarbonpollutionpricingsystemsacrossCanada,accessed:April282022.
יהודהטרואן,
נתוניםעלתמחורפחמןבמדינותה-
OECD
וה-
G20
לפיענפימשק,מרכז
המחקרוהמידעשלהכנסת,מרץ2022
;המשרד
58
להגנתהסיבה,תמחורפחמןבישראל–מסמךמדיניות,אוגוסט2021
.
59
יהודהטרואן,
נתוניםעלתמחורפחמןבמדינותה-
OECD
וה-
G20
לפיענפימשק,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,מרץ2022
.
60
שם.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
22
יש לציין כי על שולחן הכנסת הונחו צווים להטלת מס פחמן ייעודי על דלקים פוסיליים, אשר
נמצאיםבת
הליךדיוניםבוועדתהכספים.61
לפיהמוצע,יועלההבלועלדלקיםפוסיליים מזוט,(
גזטבעי,גפ"מ,פחםופטקוק)בהדרגהבשנים2023
עד2028,בשעורי
םשל
מאותאחוזים.62
במאגרהנתוניםשלה-
OECD
ניתןCPS
כולללכלאחתמ-
44
המדינותולששהענפיםבכל
63
אחת מהן: תחבורת כביש; תחבורה שאינה בכביש; תעשיה; מגורים ומסחר; חקלאות ודיג;
וחשמל.חשובלצייןכיחלקםהיחסישלהפליטותבענפיםהשוניםבמשקמשתנהמאודממדינה
לזולתה,כךשענףשבמדינהאחתמייצרחלקניכרמןהפליטותהלאומיותעשוילייצררקחלק
קטןמןהפליטותבמדינהאחרת,וזאתגםאםה-
CPS
לענףהאמורבשתיהמדינותזהה.הבדלים
אלה נובעים הן מחלקם היחסי של הענפים במדינות השונות (למשל גדול ענף התעשייה
במדינותשונות)והןמתמהילהדלקומקורותהאנרגיהשמשמשבענפיםבמקומותשונים(למשל
פחם,גזאואנרגיהמתחדשת.)64
נצייןכיהנתוניםהעדכנייםביותרבמאגרנתוניםזההםמשנת2018
ולכןאינםכולליםשינויים
שחלומאזבתמונתמיסויהפחמןבמדינותאלו.
בתרשים6להלןמופיעה-
CPS
בסף60
אירו
לטוןבחלוקהלענפים
במדינותה-
OECD
לפימדינהבשנת2018
.
בשורההראשונהשלהתרשים
מופיעה-
CPS
שלכל44
המדינותיחדבכללהמשקולפימגזר.ה-
CPS
שלכלהמדינותובכלל
ענפיהמשקהיה 19
כלומר,,19%
מןהפליטותש-
44
המדינותמייצרותתומחרוב-
60
אירולטון
לפחות.כפישניתןלראות,ישראלמובילהבמיסויבענףהתחבורה
מסבלועלדלק.)(65
ועדתהכספים,הודעהלתקשורת,
ועדתהכספיםקיימהדיוןראשוןבצווי"מסהפחמן",
7
בדצמבר2021
.
61
ועדתהכספים,צוהבלועלדלק(הטלתבלו)(תיקוןוהוראתשעה),התשפ"ב-
2
202
,צותעריףהמכסוהפטוריםומסקנייהעלטובין(
תיקון
62
מס'2
והוראתשעהמס'3),התשפ"ב-
2021
,
7
בדצמבר2022
.
ציוןתמחורפחמן(
CarbonPriceScore
,להלן:
CPS
)
בין%
0ל-
%
100
ניתןבכלערךסף(
30
,
60
או120
אירו
לטוןלפחות)
לפישיעור
63
הפליטותהמתומחרותבאותוהערךמכללהפליטותשאליוהציוןמתייחס
(למשלכללהפליטות
במדינהמסוימתאובענף
מסוים).
ראו:
יהודהטרואן,
נתוניםעלתמחורפחמןבמדינותה-
OECD
וה-
G20
לפיענפימשק,מרכזהמחקרוהמידעשלהכנסת,מרץ2022
.
64OECD,EffectiveCarbonRates:PricingCO2throughTaxesandEmissionsTradingSystems,2016,p.48-50.
65OECD.Stat,EffectiveCarbonRates,retrieved:December30th2021.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
23
תרשים6
:
CPS
בסף60
אירולטוןב-
44
מדינותבכללהמשקולפיענפים66
מגורים
כללהמשק מדינה
תחבורה חקלאותודיג
תעשיה
חשמל
תחבורתכביש (כלהענפים)
שאינהבכביש
ומסחר
19 כלהמדינות
80
38
25
10
5
5
69 שוויץ
97
..
92
78
21
32
69 לוקסמבורג
100
0
0
6
18
7
68 נורבגיה
99
55
83
37
59
18
57 סלובניה
100
100
92
26
44
26
57 איסלנד
94
49
9
46
15
47
55 צרפת
100
19
24
51
21
23
53 אירלנד
100
55
32
43
25
24
51 איטלה
98
72
18
51
24
24
50 הולנד
100
42
8
89
25
26
49 קוריאה
96
0
15
44
33
49
48 אוסטריה
100
38
15
30
28
18
47 בריטניה
100
49
29
14
23
44
47 יוון
100
15
11
48
32
29
46 ספרד
100
18
19
21
22
26
45 דנמרק
99
27
25
35
30
17
45 ליטא
96
38
92
5
22
7
44 פורטוגל
95
61
18
33
20
24
41 גרמניה
100
73
41
33
23
23
36 סלובקיה
100
70
99
9
22
22
36 ישראל
100
..
0
46
6
6
35 פולין
99
53
88
3
20
26
35 הונגריה
100
52
13
3
21
20
34 קנדה
97
25
26
18
12
11
34 בלגיה
99
0
2
8
15
18
34 פינלנד
100
48
19
28
23
18
33 ניו-זילנד
67
19
19
11
11
15
30 מקסיקו
97
4
4
1
0
1
30 צ'כיה
98
48
66
2
15
25
29 לטביה
100
27
91
2
8
16
29 שבדיה
91
59
12
19
10
9
29 אסטוניה
100
76
94
11
16
24
28 ארגנטינה*
78
90
42
4
2
9
25 קולומביה
66
19
19
4
6
2
24 יפן
99
0
52
25
6
9
24 תורכיה
100
96
25
6
2
0
22 ארה"ב
71
1
15
1
0
1
20 אוסטרליה
100
0
9
0
0
0
17 צ'ילה
75
0
0
0
1
7
13 הודו*
97
97
45
2
5
5
13 דרוםאפריקה*
100
45
15
5
2
0
9 סין*
90
49
53
5
2
1
7 רוסיה*
60
33
5
2
2
0
2 אינדונזיה*
12
0
0
0
0
0
1 ברזיל*
4
0
0
0
0
0
* מדינותG20 שאינןחברות בארגוןהOECD-
4.4
תי
עדוףפעולותמדיניותבמשרדיהאוצר
מדינותOECD
רבותהכינואסטרטגיותלשינויאקלים.דוגמאותכוללותאתתכניתהאקליםשל
קנדהואתאסטרטגייתהאקליםלשנת2050
בבריטניה.האסטרטגיותיכולותלספקמידעעל
פעולותמדיניותברחביהממשלהויכולותלהיותלהןהשלכותעלהיכולותהנדרשותבמשרדי
התקציבהמרכזייםלנתחולייעץלממשלהלגביהצעותתקציב.
66OECD,EffectiveCarbonRates2021:PricingCarbonEmissionsthroughTaxesandEmissionsTrading,OECD,2021.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
24
כמעט75%
ממשרדיהאוצרבמדינותה-
הקימויחידותפנימיותלשינוייאקליםוסביבה,
OECD
כדי לספק ייעוץ כזה. במקרים מסוימים, ישנן תכניות עבודה המבטאות את האסטרטגיה
והתפקודיםשהמשרדיםפועליםאליהם,כפישניתןלראותבאוסטרליה,הולנד,שוודיה,בריטניה
וארצותהברית(ראותיבה1להלן.)
במקרהשל
בריטניה,
נערךניתוחשלהשלכות
ה
מעברלאפספליטותנטו
בהיבטיםפיסקאליים,
כלכלייםוחברתיים.הסקירהניתחהאתההשפעההפוטנציאליתשלמדיניותמעברוזיהתהאת
המורכבותביןתמהילשלסוגיםשוניםשלמדיניותמעבר,כוללהשפעותעלהתחלקותהכנסות
משקיבית.
הסקירהזיהתהסיכוניםואיודאויותממעברותחומיםשבהםצפוילהידרשייעוץשל
משרדהאוצר,כוללעדכוניםלמשאביהדרכהולתהליכים.הסקירהתורמתלתקצובירוקעלידי
ציוןסדריעדיפויותארגונייםבמומחיותומדיניותלפיתוחמסגרותוהכנתייעוץתקציבי.
תיבה1:מפתדרכיםלבנייתכלכלהעמידהבאקלים
בשנת 2021
, ארצותהבריתהכינה מפת דרכיםלבניית
כלכלהב
ת קיימאמבחינהסביבתית
הכוללתאסטרטגייתיישוםשלהממשלהכולה.במסגרת
ה,יוזמותבנושאיתקצובפדרלי,ניהול
פיננסי ודיווח מתמקדות בשיפור הניהול של משאבים ממשלתיים באמצעות הערכות סיכוני
אקליםביחסלסיכוןהפוטנציאלילמצבהתקציבישלהממשלהכתוצאהמשינוייאקלים.
4.5
הוצאהממשלתיתעלהגנתסביבה
בתרשים7
ההוצאההממשלתיתעלהגנתסביבהמהתוצרבמדינותמפותחותבשנת2019
.
תרשים7
:הוצאהממשלתיתעלהגנתהסביבה
במדינותמפותחות(
2019
אחוזמהתוצר),67
67OECD,Definingwhatisgreen:Developingourunderstandingofgreenbudgeting,March2022.DataforCanada,Chile,
CostaRica,Korea,Mexico,NewZealand,TurkeyandtheUnitedStatesarenotavailable.DataforFrance,Portugal,
theSlovakRepublicandSpainareprovisional.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
25
אפשר לראות כי משקל ההוצאה הממוצעת על הגנת הסביבה ב-
30
מדינות OECD
בשנת
משקלההוצאה
הממוצעתעלהגנת
2019
היהכ-
0.8%
מהתמ"ג,בהשוואהלכ-
0.6%
בישראל,בהרובוהמכריעמוקצהלטיפול
הסביבהב-
30
מדינות
בפסולת.
כאמור בכללי התקצוב הירוק, יש לשים את הדעת על התפוקות, קרי הפחתת
OECD
בשנת2019
פליטות,ולארקעלהתשומות,קריגובההתקצוב.כך,בישראלחלקניכרמההוצאהלהגנת
היהכ-
0.8%
מהתמ"ג,
בהשוואהלכ-
0.6%
הסביבהמיועדלטיפולב
פסולת.
בישראל,בהרובו
תרשים8
מציגשיעוריהטמנה
ב-
בשנים2007
ו-
2018
.
OECD
המכריעמוקצה
לטיפולבפסולת.
תרשים8
:
שיעוריהטמנה
שלפסולתעירוניתבמדינותה-
OECD
68
60
100%
2007
88.0%
90%
40
77.6%
80%
20
70%
-15.4
-7.0
60%
0
46.3%
50%
43.6%
-10.4
39.3%
-20
40%
28.2%
30%
-40
20%
-60
10%
-80
0%
2018
שינוי בנקודות אחוז (ציר ימני)
אפשר לראות
כי
שיעור ההטמנה של פסולת
עירונית בישראל
היה
בשנת 2018
כ-
77.6%
,
בישראלשיעורהטמנת
פסולתעירוניתגבוה
בהשוואהלכ-
39.3%
בממוצעמדינותה-
ולכ-
28.2%
בממוצעמדינותאירופההחברות
OECD
באופןמשמעותילעומת
ב-
.ישראלממוקמתבמקוםה
חמישי
הגבוהמביןהמדינות,לאחריוון(80.1%
),טורקיה
OECD
מדינותאירופה:כ-
78%
(
87.7%
),קולומביה(90%
)וצ'ילה(98.1%
).בשנים2007
עד2018
היתהבישראלירידהשל
לעומתממוצע שלכ-
28%
במדינותאירופה
10.4
נקודותאחוזבשיעורההטמנה,בהשוואהלירידהשל7
נקודותאחוזבממוצע
מדינותה-
החברותב-
OECD
.
OECD
ושל15.4
נקודותאחוז
בממוצעמדינותאירופה
החברותב-
OECD
קרי,.בישראלשיעור
הפערבשיעורהטמנת
ההטמנהגבוהמשמעותיתלעומתמדינותאירופה,והפערבשנים2007
עד2018
התרחב.
הפסולתביןישראל
למדינותאירופההלך
הטמנתפסולתיוצרתפליטותשלגזימתאן,אשרלפידוחה-
IPCC
האחרון,ישלהםהשפעה
והתרחבבשנים2007-
רבהעלשינוייהאקלים.69ואכןלפימרשםהפליטותשלהמשרדלהגנתהסביבה,הגורםהעיקרי
2018
.
לפליטותגזמתאןבישראלהואהמטמנות.70
68OECD.stat,Environment,%Landfill,Retrieved:December10,2020.
קנדהואירלנד–
2012
,אוסטרליה,יוון,איסלנד,אירלנד,יפןוארה"ב–
2017
,קנדהוקוריאה–
2016
,אירלנד–
2012
.
69IPCC,ClimateChange2022:MitigationofClimateChange,April2022,chapter1,p.1-15.
המשרדלהגנתהסביבה,מרשםפליטותלסביבה,דוחשנתילשנת2020
.אוגוסט2021
.
70
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
26
4.6
התחייבויותמדינותה-
OECD
לאפספליטותנטו
כלמדינותה-
OECD
נוקטותבצעדיםשוניםלהתמודדותעםשינוייהאקלים.כולןחתמובשנת
2015
עלהסכםפריזבנושאהפחתתפליטותוהתחייבולצמצוםפליטותבשניםהקרובות.בלוח
4להלןהתחייבויותמדינותב-
OECD
לאפספליטותנטו,לפיסוגההתחייבויות(חוק,הצעתחוק
אומסמךמדיניות),מועדהשגתהיעד,תכולהוהתחייבויותדיווח.
לוח4
:התחייבויותמדינותOECD
לאפספליטותנטו71
מדינה יעדאפספליטותנטו מועד תכולה התחייבויותדיווח
ב-
26
מדינותOECD
אוסטריה במסמךמדינות
2040 כלגזיהחממה
נקבעיעדאפס
קנדה בחוק
2050 כלגזיהחממה
2033,2038,2043,2048
צ'ילה בהצעתחוק
2050 כלגזיהחממה
כל4שנים
פליטות,ב-
21
מהן
קולומביה בהצעתחוק
2050
פליטותCO2
המועדלהשגתיעד
קוסטהריקה במסמךמדינות
2050 כלגזיהחממה
זההואשנת2050
,
דנמרק בחוק
2050 כלגזיהחממה שנתי
וביתראףלפניכן.
פינלנד בהצעתחוק
2035
פליטותCO2
שנתי
צרפת בחוק
2050 כלגזיהחממה
כל5שנים
ב-
14
מדינותיעד
גרמניה בחוק
2045 כלגזיהחממה שנתי
אפספליטותנטו
הונגריה בחוק
2050 כלגזיהחממה שנתי
הוגדרבחוק.
איסלנד בחוק
2040 כלגזיהחממה
ב-
22
מדינותיעד
אירלנד בחוק
2050 כלגזיהחממה שנתי
איטליה במסמךמדינות
2050 כלגזיהחממה
אפספליטותנטוהוא
יפן בחוק
2050 כלגזיהחממה שנתי
לכלגזיהחממה.
קוריאה בחוק
2050 כלגזיהחממה
לטביה במסמךמדינות
2050 כלגזיהחממה
לוקסמבורג בחוק
2050 כלגזיהחממה
ניו-זילנד בחוק
2050 ללאפליטותמסוימות שנתי
פורטוגל במסמךמדינות
2050 כלגזיהחממה
סלובקיה במסמךמדיניות
2050 כלגזיהחממה
סלובניה בהצעתחוק
2050
פליטותCO2
שנתי
ספרד בחוק
2050
כל
גזיהחממה תקופתי
שבדיה בחוק
2045 כלגזיהחממה שנתי
שוויץ במסמךמדיניות
2050 כלגזיהחממה
בריטניה בחוק
2050 כלגזיהחממה שנתי
ארצותהברית במסמךמדיניות
2050 כלגזיהחממה
אפשר לראות כי מתוך 26
מדינות OECD, ב-
21
מדינות המועד לאפס פליטות נטו הוא שנת
2050
,בשתימדינותהמועדהואשנת2045
,בשתימדינותשנת2040
ובמדינהאחת(פינלנד)
שנת 2035. ב-
14
מדינות יעד אפס פליטות נטו הוגדר בחוק, בשמונה מדינות היעד הוגדר
במסמךמדיניותובארבעמדינותבהצעתחוק.ב-
22
מדינותיעדאפספליטותנטוהואלכלגזי
החממה, ובארבע מד
ינות לחלקן. ב-
14
מדינות נקבעו התחייבויות דיווח מדי תקופה, מתוכן
בעשרמדינותמדישנה.כאמורבסעיף2
לעיל,בישראלהיתההצהרהשלראשהממשלהושרת
האנרגיהבוועידתגלזגובנובמבר2021
לגביאפספליטתעדשנת2050
,אולםעדאפריל2022
היאלאעוגנהבחוק,בהצעתחוקאובמסמךמדיניות.
71OECD,Definingwhatisgreen:Developingourunderstandingofgreenbudgeting,March2022.
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הפחתתפליטותמזהמותבישראלובמדינותמפותחות–תמונתמצב
|
27
בישראל,נ
קבע
בעבריעדהפחתהכללי
לפליטתגזיהחממה
בהחלטה542
שלהממשלהמשנת
2015
,
ולפיובשנת2025
תעמודפליטתגזיהחממה
על8.8
טוןלנפש,
ובשנת2030
על7.7
טון
לנפש.לצורךהשגתהיעדנקבעויעדיםלאומייםלהפחתהולייעולשלצריכתהאנרגיהבמשק
וייצורחשמלממקורותשלאנרגיה
מתחדשת
,כלהלן:
התייעלותאנרגטית:
צמצום צריכת החשמל בשיעור של לפחות 17%
עד לשנת 2030
ביחס
לצריכההצפויהבאותהשנהעל-
פיתרחיש"עסקיםכרגיל".
אנרגיותמתחדשות:
יצורחשמלמאנרגיהמתחדשתכאמורבסעיף2
יהיה13%
לפחותמסך
כלצריכתהחשמלבשנת2025
ו-
17%
לפחותבשנת2030
,
ויעמודעל
כ-
80
טרה-ואט-שעה.
כאמור,יעדיםאלוהוגדלובשנת2020
ל-
20%
בשנת
2025
ו-
30%
בשנת2030
.
ענףהתחבורה:
צמצוםהנסועההפרטיתבשיעורשל%
20
עדלשנת2030
.
72
מזכירותהממשלה,
החלטה542
שלה
ממשלה:הפחתתפליטותגזיחממהוייעולצריכתהאנרגיהבמשק,
20
בספטמבר2015
.
72
הכנסת–מרכזהמחקרוהמידע
www.knesset.gov.il/mmm