חומר רקע
29
בדצמבר 2021
לכבוד
מר
גדעון סער
שרהמשפטים
יו"ר ועדת השרים לענייני חקיקה
שלום רב,
הנדון:
הצעתחוק לתיקון פקודת האגודותהשיתופיות (מספר בתיאבביישוב קהילתי), התשפ"ב–
2021
– עמדתהאגודה לזכויות האזרח בישראל
האגודה לזכויות האזרח מתנגדת להצעת החוק ומבקשת לדחות אותה. יתר על כן –
יש להחיל את
החוק כפי שהוא גם על ועדות קבלהבקיבוצים ובמושבים.
להלן טעמיהעמדה:
רקע:
1.
חוקועדותקבלה,שתיקןאתפקודתהאגודות השיתופיות,בשנת2011
,העניקלישוב קהילתיקטן
בנגב ובגליל (לרבות שכונות קהילתיות שהן הרחבות של קיבוצים ומושבים), סמכות ייחודית
ושנויה במחלוקת לבצע הליך של מיוןוקבלה שלתושבים חדשים.
2.
הרעיון של הליכי קבלה התפתח בכלל בצורת ההתיישבות המקורית של הקיבוץ והמושב
השיתופיים, שנתפסו כצורת התיישבות ייחודית המחייבת נכונות של התושב לותר על חירויות
רבות ולהיות מחויב בכל נימי נפשו לרעיונות השיתופיים ולעיתים גם לאידיאולוגיה שיתופית.
למשל –
לוותר על משכורת, להיות מחויב ליטול חלק בשמירה
ובעובדות חקלאיות וכדומה.
תהפיסה הייתה שסוג ייחודי זה של התיישבות אינו מתאים לכל אחד ואחת ולכן הבחינה היא
הכרחית למען הצלחתהישובהמבוסס עלעקרונות קואופרטיביים וזהות אידיאולוגית.
3.
בשנות ה-
70
הוקמו בארץ מצפים וישובים קהילתיים שלא היו מבוסים על הרעיון הקואופרטיבי.
הםאינםעוסקיםבחקלאות,איןבהםשיתופיות,החייםבהםאינםדורשיםרמתגבוההשלערבות
הדדית, ותושביהם עובדים מחוץ לישוב. האגודה השיתופית המנהלת את הישוב הקהילתי מהווה
בעיקרגורםהמנהלאתחיי
הישוב,אתחייהקהילהבוופו
ע
ללשיפוראיכותהחייםוהגשמתחזונם.
למעט ישובים ספורים, שניתן למנות בעשר אצבעות, לרוב הישובים הללו אין גם רעיון מאחד או
אופי ייחודי. מדובר בישובים פרווריים לאוכלוסייה יחסית מבוססת המסוגלת לעמוד בעלויות
הניכרות של חיים בישוב קהילתי של בתים צמודי קרקע.
4.
משהוקמוהישוביםקהילתייםהעניקהלהםהמדינהאתהפריווילגיה
שניתנהקודםרקלקיבוצים
ולמושבים –
הליך הסינון, שעד 2011
היה מבוסס על החלטות של מנהל מקרקעי ישראל. עד שנת
האגודהלזכויות האזרחבישראל(ע"ר)|
| اسرائيلفي المواطن حقوقجمعية
(ACRI)
TheAssociationforCivil RightsinIsrael
נחלת בנימין 75
תל אביב 6515417
|
75 بينيامين نحالت شارع
6515417 ابيب تل
|
75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv 6515417
טלפון |
:هاتف
03-5608185
Phone:
פקס |
:فاكس
03-5608165
Fax:
www.acri.org.il | [email protected]
2000
מנגנון זה שימש גם להדרה מוחלטת של ערבים, דבר שנפסל
בפרשת קעדאן
על ידי בית
המשפטהעליון.
5.
הליכי הקבלה הובילו למקרים בהם מועמדים, בעיקר יהודים ממוצא מזרחי, בעלי מוגבלויות,
רווקות ומי שחרג מהמבנה המשפחתי הרגיל נ
תקלו בסירוב. מעט מאוד ערבים ביקשו לקבוע את
מקוםמגוריהםבישוביםאלוומאלוהיושנדחובהליךהקבלהטעמיםשלחוסרהתאמה.כלומר–
במקום סירוב
מ
פורש על בסיס לאום, הליך הקבלה הוביל לדחייתם על בסיס של אי התאמה
וההפליההוסוותה בטעמים חלופיים.
6.
הגם שהקרקעות בישובים אלו הן קרקעות מדינה, בחלק מהמקרים הליך הקבלה היה שרירותי
לחלוטין, ואנשים נדחו מהישוב על סמך שמועות, רכילויות, או כי תושבים שכבר התגוררו בישוב
לא רצו אותם כשכנים.
7.
לאחר שהוגשו מספר עתירות לבג"ץ נגד השימוש בהליכי הקבלה, קודם חוק ועדות הקבלה שעבר
בכנסתבשנת2011
.החוקאישראמנםאתהשימושבוועדותקבלהאךתיחםאותןגםבאופןמרחבי
לנגב ולגליל בלבד, וגם לגבי ישובים קטנים מ-
400
משפחות. בכך קבעה הכנסת כי הליכי הקבלה
לא נחוצים בישובים שהם יחסית גדולים ובמרכז הארץ, אלא רק בישובים קטנים ופריפריאליים,
שבהםייתכןועדייןיש חשיבותלהתאמה לחיים בקהילה קטנה ופריפריאלית.
בנוסף הגבילה הכנסת את העילות לדחיית מועמד לבחינת התאמה לחיים בקהילה, המבוססת על
מבחני התאמה במכונים העוסקים בכך, וכן איפשרה פתח לדחות מועמדים על
רקע אי התאמה
למרקםחברתי קהילתי אך רק אם
יש יסודלהניח כי יהיה בו כדי לפגוע במרקם זה
. כמו כןנקבע
סעיף איסורהפליה מפורש האוסרעל ועדות קבלה להפלות משורה של
טעמיםפסולים כמולאום,
דת,נטייה מיניתוכדומה.
הליך הקבלה גםהוגדר בחוק, שקבע אתהרכב ועדת הקבלהוכונןגם ועדת השגות.
8.
ההסדר שנקבע בחוק הוא הסדר שלי
לי. כלומר – ישובים הגדולים מ-
400
משפחות או שלא בנגב
ובגליללאיכלועודלקייםהליכיקבלה,והמגרשיםבהםנמסריםבליצורךבהליךאישורשלועדת
קבלה.חלקמהישוביםהקפיאו
בתגובהלחוק
אתההתרחבותשלהם
בתקוהשבעתידיורחבוועדות
הקבלה, אך אין מניעה
ל
הרחבתם
בלי
ו
עדת קבלה.
9.
לאחרשעברהחוקהוגשונגדומספרעתירות,בהןעתירהשלהאגודהלזכויותהאזרח.ביתהמשפט
דן בחוק בהרכב מורחב והעתירה נדחתה כאשר שלושה מתשעת השופטים סברו שיש לפסול את
החוק,כיחרףהאיזוניםשנקבעובוהואעדייןמכשירהפליהסמויהבחסותשלהליךהמיון.חמישה
שופטים ס
ברו כי לא בשלה העת להכריע בסוגי
ה ויש לראות את היישום של החוק, ושופט נוסף
סבר שיש להתערב בהרכב ועדת הקבלה, ולהפחית את משקלם של תושבי הישוב בוועדה
(בג"ץ
2311/11
סבח נ'הכנסת
(מיום17.9.2014
.)
הרחבת הישובים
שבהם תחול ועדת קבלה
10
.
לעמדתהאגודהלזכויותהאזרח
עצםהבעיהב
וו
עדותהקבלההואהליךהקבלהעצמו,אשראיןלו
הצדקה בישובים שאופיים הדומיננטי הוא פרוורי והם לא מהווים צורת התיישבות מיוחדת.
במדינה דמוקרטית קיימת לכל אזרח זכות לגור בכל מקום שירצה, כחלק מכבוד האדם, והכפפת
זכותזולהליךמיוןפולשניוחטטנימחייבתהצדקהכבדתמשקל.זאתבנוסףלעו
בדהשהליךהמיון
2
המבוססעלעילותכלכךרחבותועמומותכמוהתאמהלחייםבקהילהאוהתאמהלמרקםחברתי
תרבותי שלישוב מהוותפתח לשרירותולהפליה אסורה, מודעת אולא מודעת, ולעיתים סמויה.
11
.
תומכי החוק טוענים שמאז שעבר החוק צולחים מועמדים את ועדות הקבלה באחוזים גבוהים
מאוד,
הקרוביםל-
100%
ומישלא–
ועדתההשגותמתקנת.עלכךניתןלשאול–
אםזההמצב,מה
הצורך העז בוועדת הקבלה? הרי ממילא כולם מתקבלים, מועמדים לא מתאימים לא ניגשים, ומי
שניגשנמצאמתאים.
אםכך-
ניתןלטעוןשכללאיןצורךבהליכיהקבלה,וניתןלהסתפקבדרישות
סף כלליות, כמוהתחייבות להקים ביתולגור בישוב, כדי לחסום ע
סקאות שנעשות
לצרכינדל"ן.
12
.
הסיבה להתעקשות על הליכי הקבלה היא שהם בהחלט מאפשרים לברור את השכנים.
הסטטיסטיקה של ועדת הקבלה ושל ועדת ההשגות אינה מספרת את כל הסיפור. בפועל, אופיו
החמקמק והפולשני של הליך המיון מהווה בפני עצמו חסם לקבוצות רבות באוכלוסייה מלהעז
ולנסות לגור
במאות הישובים הללו
ורבים מסרבים להליך שבו ייאלצו להעמיד עצמם לבחינות
ומיונים ולהצדיק את רצונם לגור במקום מסוים, תוך חשיפת פרטים אישיים בפני אנשים
שאמורים להיות שכניהם.
לחוקיש אפקט מצנן משמעותיעל מימוש הזכות לגור במאותישובים.
13
. גם מי שמעז ומנסה להתקבל עשו
י לפרוש עוד הרבה לפני שלב ועדת הקבלה הפורמאלי.
יש לקח
ת
בחשבון שעוד לפני השלב של וועדת הקבלה הרשמית, ישנם הליכים לא פורמאליים רבים מול
הישוב, שלא מתועדים. בהליכים אלו מתוודעים המועמדים שהישוב לא רוצה בהם או בשכמותם
כי המועמדת היא חד הורית, או שהזוג מבוגר,( וכדומה), והמועמדים
מקבלים את המסר
שמוטב
להםלאלהגיעבכלללוועדתהקבלה,שכןגםאםיצלחו שלבזההםלא
ייקלטובישוב בהצלחה
ר'(
בהרחבה:
עדי ניר-
בנימיני וטל גנור "מתחת לרדאר –
מנגנוני הדרה סמויים בהליכי מיון למגורים
בישראל"20
מעשי משפט ה143
(
2013
.))
14
.
ממידע שמגיע אלינו מעת לעת אכן עולה, שלמרות ההסדרה בחוק, הליכים לא פורמאליים עדיין
פועליםבתהליךהקבלהליישוב,קרי:מפגשיהיכרות,סיורושיחותרקעשאינןבבחינתהליךקבלה
רשמי –
אך מועבר בהם מסר ברורלמועמדים לגבי רציותם ביישוב.
15
.
ניתן לראות גם מבחינה תוצאתית שישובים אלו עדיין מאופיינים בהומוגניות עדתית, מעמדית
ולאומית ברורהומובהקת.
16
. גם
בישובים קהילתיים של 400
משפחות בנגב ובגליל אין מתקיימת צורת מגורים ייחודית
המצדיקה את הליכי המיון, אך בית המשפט העליון אישר את החוק בין היתר בהתבסס על כך
שתיחמו את פעולתן של ועדות הקבלה לישובים יחסית קטנים ופריפריאליים.
הרחבה של היקף
פעילותן של ועדות הקבלה לישובים גדולים של אלפי תושבים משנה את האיזון שנקבע בכנסת,
ואין לה כל הצדקה לפגיעה בזכויותהכרוכהבהליךהקבלה.
17
.
יתרעלכן –השינויהמוצעגםמייצרחוסרודאותועמימותשכןבמקוםלנקוטבמספרהמשפחות,
הואמבקשלשנותאתההגדרהלמספרמגרשיםששווקו–
דברשנעשהללאכלהסבר,ועשוילהוביל
להרחבה שהיא הרבה יותר מאשר600
משפחות.
18
.
נבקש גם להזהיר כי
קבלת הצעת החוק תוביל לפגיעה ניכרת וברורה במאבק בהפליה וגזענות
במגורים בכל מקום, שכן ברגע שישובים קהילתיים גדולים של אלפי תושבים יכולים לסנן את
המבקשים לגור בהם, ולבחון התאמה למרקם החברתי, תתקשה המדינה להסביר מדוע היא
מסר
ב
ת לדרישת תושבי שכונות בערים סמוכות למנוע מכירת דירות במקום לקבוצות מיעוט.
3
למשל, יש שכונות שמסרבות למכור לדתיים כדי לשמור על אופי חילוני, ויש ערים כמו עפולה
שנימקו צעדים נגד מכירת דירות לערבים בעיר בטענה של שמירה על צביון יהודי. תחימת הגבול
היא חיונית, והרחבתו-
הרסנית.
19
.
הדברנכון גם להרחבההגיאוגרפיתהמוצעת. הרעיון שבבסיס ההחלטה לתחום את ועדות הקבלה
לנגבולגלילהיהבמיקוםגיאוגרפימאודפריפריאליייתכןועדייןקייםצורךבערבותהדדיתגבוהה,
ומידה רבה של נכונות לכך, לעומת ישוב אחר שהוא במרכז הארץ. למשל, בפריפריה הרחוקה
לעיתים
נדרשתהקהילהלארגןלעצמהשירותיםואירועיםשאיןבנמצא,ונדרשתהסכמהלכךמצד
התושביםבישובהקהילתי הקטן.זאתבניגודלישוביםבאיזורים צפופיםומאוכלסים,שבהםניתן
להסתמךבקלותעלשירותיםמגוונים
שקיימיםבסביבתהישובואיןצורך
בהתארגנותמיוחדתשל
הישוב. לכן כל
הרחבה לאיזורים אחרים, באיזורים שהם מאוכלסים וצפופים למדי, היא פסולה
ואין לה הצדקה
,גם אם הם באיזור התפר.
הרחבת ועדותהקבלה להתנחלויות –חקיקה פסולה ומיותרת
20
. איןלקדם
חקיקהישראליתשחלהבאופןישירעלהשטחים,
לוכנסתאיןסמכותחוקיתלעשותכן.
חקיקה כזאת לכשעצמה, היא בבחינת מעשה סיפוח אסור.
לתהליכי הסיפוח דה פקטו, ובתוך כך
החקיקההישירה שלהכנסתעלהשטחים, יש השלכות דרמטיות על זכויותהאדם שלהפלסטינים
בשטחים. כל אלה פורטו בהרחבה בדוח מיוחד שהאגודהפרסמה בנושא.
ר'
האגודהלזכויותהאזרחבישראל,"חקיקהישירהשלהכנסתה-
20
עלהגדההמערביתהמהלכים
לקידום סיפוח ולהחלשת דיניהכיבוש" (אוקטובר
2018
:)
3a91cb.pdf
http://docs.wixstatic.com/ugd/01368b_b5f0ea3033194f1089396e4108
.)
21
.
כךאוכך,בשניםהאחרונותהוגשומספרהליכיםעלידיתושביהתנחלויותשנדחו בוועדות קבלה.
בעקבותזאת,בתאריך26.12.2019
פורסםצואלוף,שכונה:
תקנוןהמועצותהאזוריות(תיקוןמס'
147) (יהודה ושומרון), תש"ף-
2019
להלן:( צו האלוף) והסדיר את ניהולן של ועדות קבלה באזור.
בצוהאלוף
נקבע,כיככללניתןלמנותועדתקבלהבישובקהילתישמספרבתיהאבבוובהרחבותיו
אינו עולה על 400
(ר'בג"ץ7203/16
רויאל נ'החטיבה להתיישבות (פס"ד מיום21.2.2021
.)
לכן גם
ברמההפרקטית התוספתהיא מיותרת, וככל שנדרש שינוייש לעשו
ת זאת מול אלוף
הפיקוד.
התיקוןהנדרש – החלתהחוק עלקבלה ל
קיבוצים ו
ל
מושבים
22
. לעמדתהאגודהלזכויותהאזרח ראוילבטל לחלוטיןאת ועדותהקבלהבישובים מהטעמים ש
נמנו
ב
עמדתהמיעוט בפסק דינו של ביתהמשפטהעליון, או למצער,לצמצם אתהחוק לישובים קטנים
במיוחד של כמאה משפחות לכלהיותר, בנגבובגליל.
23
. לצד זאת, בהנחה שהחוק לא מבוטל, הגיע העת להחילו גם על קבלה לישובים ולקיבוצים ולא רק
לישובים קהילתיים.
24
.
קיימת כיום הסדרה רזה ולא מספקת של הליכי הקבלה לקיבוצים ולמושבים. בניגוד להסדר
המפורט שחל על קבלה לישובים קהילתיים,
הנורמ
ות המשפטי
ו
ת העיקרי
ו
ת שחל
ות
על הקצאת
נחלות במושבי עובדים
, קיבוצים
וכפרים שיתופים
הן החלטות של
מועצת מקרקעי ישראל
המותירות
שיקול דעת רחב מאוד בידיהן שלהאגודות השיתופיות בהחלטהעל הקצאתהקרקעות
בתחומי הישוב. כל שנקבע הוא שרשות מקרקעי ישראל
לא תיתן את הסכמתה להעברת זכויות
4
בנחלה אלא למקבל העברה שאושר בכתב ע"י האגודה וכי רק
במקרים חריגים, רשאית הרשות
לפעולללאהסכמת האגודה, כאשר סירוב האגודה הינו לדעת הרשות משיקולים בלתי סבירים
ר'(
סעיף22.3.8
לקובץ החלטות מועצתמקרקעיישראל).
25
. בפועלנוצרמצבבולאגודותהשיתופיותהש
ןקיבוץאומושב,שהןגוףפרטי,שיקולדעתרחבביותר
בקבלת ההחלטה על הקצאת קרקעות מדינה, זאת ללא הליך השגות פורמלי וללא הגבלות או
קריטריונים התוחמים את אופן הפעלת שיקול הדעת, ותוך שהרשות שומרת לעצמה הזכות
להתערב בהחלטה זו רק במקרים חריגים בהם סבורה הרשות כי הסירוב נובע משיקולים בלתי
סבירי
ם(לביקורתעלהפיקוחשלרשותמקרקעיישראלעלהליכיהקצאתקרקעבמושבציפוריר'
ת"א(
נצ')
4478-12-13
ציפורימושבעובדיםלהתיישבותשיתופיתבע"מנ'ביתן(מיום13.3.2017
.)
26
. מבחינה היסטורית, השוני בין סוגי ההליכים והסיבה לאי הכללת הקיבוצים והמושבים בהסדר
שנקבע
בחוק ועדות הקבלה
נבע מאמונה לפיה קיים הבדל מהותי בין ישוב קהילתי לבין מושב
וקיבוץ, לפחות בצורתם האידיאולוגית-
קלאסית. התפיסה המקובלת ששררה גרסה כי האגודות
השיתופיות במושבים ובקיבוצים הינן בעלות מאפיינים שיתופיים-
חקלאיים ואף אידיאולוגיים
מובהקים, ועקב אופיין הקואופרטיבי הייחודי יש לאפשר להן שיקול דעת רחב בהליכי הקצאת
הקרקעות ר'(
דבריההסבר להצעת חוקלתיקוןפקודת האגודותהשיתופיות (
מס'8) (
ועדות קבלה
ביישובים קהילתיים),התש"ע-
2010
,ה"חהכנסת341
,
233
).
27
. אלא כתוצאה מהליכים שונים משנות השמונים ואילך, צורת ההתי
י
שבות של הקיבו
ץ
והמושב
השתנתהבצורהדרמטית,וישוביםאלועברוהליכיהפרטהוהתחדשותהמו
ביליםלמסקנהברורה
שההבדל בינם לבין ישובים קהילתיים אחרים טושטש בצורה ניכרת
, והם ד
ומים למדי
במאפייניהם.במרביתהקיבוציםוהמושביםלאעוסקיםיותרבחקלאותוהםאינםמקיימיםאורח
חייםשיתופי
(ר'בהרחבהעדינירבנימיני,גילגן-
מור"בקיבוץ,בכפר,בקרת–
הליכיהקצאתקרקע
בקיבוצים ובמושבים –
עת לשינוי" מבזקי הארות פסיקה
97
(מרץ 2020
,)
-
http://din
).
2.pdf
-
online.info/pdf/ham97
28
. בוודאי שההבדלים שיש בין שני סוגי הישובים אינם מצדיקים
פער כזה גדול בין ההסדרה של
הקצאת קרקעות מדינה בכל אחד מהם –
כאשר בקיבוצים ובמושבים, אפילו כאלו שהם במרכז
הארץ כמו רשפון ובני ציון, אין כל מגבלה להליכי הקבלה, לא בגודל הישוב, לא במיקומו
הגיאוגרפי, לא בהליך הקבלהוהעילות לסינון, ולא בפיקוח של ועדתהשגות.
29
. מכאןשאםפותחיםלדיוןמחודשאתחוקועדותהקבלה,ישלתקנוכךשיחולגםעלהליכיהקבלה
למושבים ולקיבוצים.
בכבוד רב,
גיל גן-
מור, עו"ד
העתק: השרים החברים בוועדת השרים לחקיקה
5