חומר רקע
נספח מש3/
מדינתישראל
משרדהאוצר
היועץהמשפטי
כ"דבאבהתשפ"ד
28
באוגוסט2024
ימ.2024-1757
אל:
עו"דאילתמלקמן-היועצתהמשפטית,משרדהחינוך
הנדון:תקצוב
נורמטיבישלרשתותהחינוךמעייןהחינוךהתורניבא"יבנייוסף(ע"ר)ומרכזהחינוךהעצמאילת"ת
ובתיספר(ע"ר)
להלןתפורטחוותדעתיבענייןמודלהתקצוב
ל
רשתותהחינוך מעייןהחינוךהתורני
בא"י בנייוסף(ע"ר)
ומרכזהחינוך
העצמאי
לת"ת ובתי ספר
ע"ר)(
(להלן
ביחד – הרשתות). האמור בחוות דעתי
הוא על דעת עו"ד
מאיר לוין, המשנה
ליועצת המשפטית לממשלה
(משפט
כלכלי) ועו"ד אביטל סומפולינסקי, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט
ציבורי-
חוקתי).
רקעכללי
1.
כל אחת מהרשתות
היא עמות
ה
פרטית
אשר בבעלות
ה
מוסדות חינוך, ברובם הגדול בתי ספר יסודיים, שהם
מוסדותחינוךמוכרים
שאינם
רשמיים.
2.
על אף שדרך המלך להסדרת מעמדן של הרשתות, לרבות שאלת התקצוב, הייתה לפי חוק לימוד חובה,
התש"ט-
1949, חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-
1953, או חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-
1969
, דברי חקיקה
שלהםזיקה ברורהלהסדרת נושאתקצוב שעותחינוך, עד כההדבר לאנעשה והוא נקבע אךורק בחוקיסודות
התקציב,התשמ"ה-
1985
(להלן–חוקיסודותהתקציב),וכןבהוראותמינהלשונות.
ראו לעניין זה סעיף 2
לפסק דינה של כב' השופטת ברלינר בבג"ץ 10808/04
התנועה למען איכות השלטון
בישראלנ'שרתהחינוךואח'
(פורסםבנבו)(להלן -ענייןהתנועהלמעןאיכותהשלטון.)
3.
למרות
שמדובר בעמותות פרטיות שאינן חלק מהחינוך הרשמי, ובהיעדר הסדרה מפורשת אחרת בחקיקת
החינוך, דרך מימונם מתקציב המדינה הייתה צריכה להתבצע לפי הוראות
סעיף 3
א לחוק יסודות התקציב,
אשר עוסק בתמיכה בגופים שאינם ממוסדות המדינה הפועלים למטרות ציבוריות וביניהם:
חינוך. בנוסף,
התמיכה האמורה הייתה צריכה להיות בהתאם
לאופן
שבו תומכים במוסדות לימוד מוכרים שאינם רשמיים
אחרים(עליהםנפרטלהלן.)
א
לאשבסעיףקטן3
א(ט)לחוק
יסודותהתקציב
נקבעכי
האמורבולאיחולעלהוצאותהממשלהלצורך
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:' 5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il
תמיכה ברשתות. במקום זאת, נקבע בסעיף קטן 3
א(י) לחוק יסודות התקציב כי שתי הרשתות "יתוקצבו
בתקציב משרד החינוך והתרבות למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה שוות לשני התאגידים על פי
קריטריוניםעני
נייםאחידיםושוויונייםכמולכללילדיישראל."
4.
ויודגש, כל שיש בסעיף זה הוא הקביעה בחוק כי תקצוב התמיכה ברשתות תהיה לפי כלל ילדי ישראל
הלומדים במסגרת החינוך
הרשמי, וזאת
כאמור,
להבדיל מתקצוב התמיכה במוסדות החינוך המוכר שאינו
רשמי אשר נגזר בשיעור של 75%
מ
תקן הבסיס, כהגדרתו בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-
1953
.
5.
לצד הזכות שמעניק סעיף 3א(י) לחוק יסודות התקציב, שהיא תקציב גבוה יותר מהתקציב שנית
ן ליתר מוסדות
החינוך המוכר שאינו רשמי, שאינם הרשתות, יש באמור משום הטלת חובות הנובעות מאותם קריטריונים
שמכוחםמתוקצביםכללילדיישראלהלומדיםבמסגרתהחינוךהרשמי,ולפיאמותהמידההנוהגותכלפיהם.
כךנקבעבפסקדינהשלכב'השופטתברלינרבענייןהתנועהלמעןאיכותהשלטון:
"
8
. לפיכך המסקנה המתחייבת היא כי כלל ילדי ישראל לעניין זה הם הילדים הלומדים במסגרת
החינוךהרשמי.אתאמותהמידההנוהגות
כלפיהם–ישליישםגםבאשרלתלמידיהרשתות.
...
11
.
לצד הזכויות שמעניק סעיף 3
א(י) לרשתות הוא מטיל עליהן גם חובות הנובעות מאותם
קריטריוניםשמכוחםמת
וקצביםכללילדיישראל."
במילים אחרות,
חוק יסודות התקציב קובע את זכאות הרשתות לקבלת זכויות ותקציב בהתאם לילדי החינוך
הרשמי בכפוף ל
החלת קריטריונים עניינ
י
ים, אחידים ושוויוניים כאמור
, ולצד זאת גם עמידה בכלל החובות
הותנאיםשבתיהספר
המשויכיםלחינוך
הרשמי
מחויביםבהם.
6.
להשלמת התמונה
יצוין כי בעבר עלתה הטענה שמכיוון שאין במסגרת החינוך הרשמי
מוסדות המתאימים
לאוכלוסייה חרדית, יש להכיר במוסדות של הרשתות כחלופה לחינוך הרשמי, על כל המשתמע מכך. מבלי
להתייחסלטענההאמורה לגופהנצייןכי
בשניםהאחרונות נפתחועלידי משרדהחינוך מוסדותרביםבמסגרת
זרם הממלכתי-חרדי בהם לומדים כיום אלפי תלמידים
, כך שבכל מקרה
כיום כבר לא ניתן לטעון שאין
במסגרתהחינוךהממלכתיחלופהראויהלציבורהחרדי.
שיטתהתקצוב
7.
בהיעדר אסדרה מפורטת, במשך השנים
התעוררו שאלות בנוגע ל
אופן יישום הוראות סעיף 3א י)( לחוק
יסודות
התקציב.
בפרט,התגלופעריםוחוסרבהירותהנוגעיםלרכיביהתקצובלהםזכאיותרשתותהחינוךוביתרשאת
דרךהחישובוההקצאהשלהם.
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:'
5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il
בנוסף,
ובשונה מיתר המוסדות המוכרים, ברשתות
הוצב חשב מטעם משרד האוצר, עובד אגף החשב הכללי,
אשר נשא באחריות לביצוע תשלומי השכר והתשלומים לספקים השונים מבלי שיש לו סמכויות מתאימות או
יכולת לבקר תשלומים אלו, מה שהביא לנוהג לפיו ביצוע התקציב נעשה בהתאם להוצאות שמוציאות
הרשתות בפועל ולא בהתאם לתקציב נורמטיבי שנבנה עבורם ומכאן של
א
בהכרח נשמר העקרון שנקבע בחוק
יסודות התקציב שלפיו הרשתות יתוקצבו ככלל ילדי ישראל. לעניין
זה ראו, בין היתר, את מכתבו של החשב
הכללי מיום 14
בפברואר 2024
בנושא "היעדר
ההלימה בין אחריות לסמכות חשב מרכז החינוך העצמאי
ומעייןהחינוךהתורני –פרשתדרכים"
.
8.
מצבהדבריםהקיים
מעוררקשייםמשפטיים
.הקושיהמרכזי,
הנובעמהסיבותשנמנולעיל,מביאלכךשבפועל
מומנו מתקציב המדינה מלוא ההוצאות הכספיות בפועל
של הרשתות.
כלומר,
נוצר מצב שבו המדינה
משלמת
לא רק את הסכומים הנדרשים למטרות חינוך בלבד
לפי
כלל ילדי ישראל הלומדים במסגרת החינוך הרשמי,
אלא
גםעלויותנוספותשאינן מתחייב
תומפעילות
החינוךשל
מוסדחינוך
רשמי
אוהנובעותמהתנהלותלקויה
של הרשתות לכאורה. יתירה מזו, הדבר
נעשה
גם
מבלי
שהתקצוב הותנה בעמידה של הרשתות ביתר
החובות
החלות על החינוך הרשמי ושנדרש להחיל עליהן מכוח סעיף 3
א(י) לחוק יסודות התקציב.
התוצאה
היא איפוא
אי
עמידהבהוראותהחוק
ה
גוררתעמהגם
פגיעהקשהבשוויוןשאליוהתכווןהמחוקק –
ביןתלמידיהרשתות
לביןתלמידיהחינוך הרשמי. בעוד
שתלמידי
החינוך הרשמיתוקצבו
על
פי כללי
התקצוב שקבע
משרד
החינוך
ומבלי יכולת לחרוג מהם, תלמידי הרשתות תוקצבו דה פקטו על פי הוצאות הרשתות בפועל
וכמו כן מבלי
שהתבצעהבקר
המספקת עלתקינותההוצאהאועלהיותהרכיבתקצובהמקביללכזהשניתןבחינוךהרשמי.
במילים אחרות, הרשתות, שהן
כאמור
מוסד מוכר שאינו רשמי, אמנם זכאיות לתקצוב בהתאם לזה שניתן
בחינוך הרשמי אך גם נדרשות לעמוד בחובו
ת החלות על מערכת חינוך זו. בפועל,
נוצר מצב, שההתנהלות
התקציבית כלפי הרשתות היא שונה הן מזו שחלה כלפי מוסדות ה
חינוך המוכר שאינו רשמי
והן מזו שחלה
בחינוךהרשמי
.גם אם כוונת המחוקקהי
י
תהלייצר מודל היברידיעבור רשתותאלה (וראופסקה 2
בפסקהדין
בעניין התנועה למען איכות השלטון) –
הרי שלא היתה בו כוונה לייצר פגיעה נוספת
בשוויון (מעבר לזו
ה
נגרמתמעצם
החרגתהרשתות
כאמ
ורבסעיף3א י)(
לחוקיסודותהתקציב.)
9.
לנוכח האמור,
קמה חובה משפטית בנוסף לטעמים המקצועיים,, להסדרה
שונה של אופן ההתנהלות הכספית
של המדינה מול הרשתות,
וזאת
מבלי לגרוע מהוראות חוק יסודות התקציב.
הסדרה זו כוללת את היבטי
התקצוב,
ביצוע
התקציב, פיקוח ובקרה. על
הסדרת היבטי ביצוע התקציב ופיקוח ובקרה נסוב מכתבו של
החשב הכללי מיום 1
באוגוסט 2024
בנושא "מתווה להסדרת הפיקוח והבקרה על התנהלותן הכספית של
רשתות החינוך החרדיות"
(להלן –
מתווה
החשב הכללי),
הדן באחריות הרשתות, התנהלות תקציבית שלהן
והגברתהפיקוחוהבקרההחיצונייםמטעםהחשבהכללישנועד
גםלהבהיראתהיעדראחריותהמדינהלמימון
רכיבים
שמקורםבהתנהלותלקויה
שלהרשתות.
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:'
5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il
10
.
בהמשך
לכך,
ועל מנת לעמוד
בהוראות
הדין כאמור נדרש להסדיר
את שיטת התקצוב אשר תבטיח,
ככל
האפשר, כי התמיכה התקציבית של המדינה ברשתות תכלול אך ורק את הסכומים הנדרשים למימון פעילות
חינוכית שמבצע
ות הרשתות,
והיא פעילות מקבילה לפעילות החינוך של
תלמידי החינוך הרשמי,
ולצד זאת גם
עמידה בכלל החובות והתנאים שבתי הספר המשויכים לחינוך הרשמי מחויבים בהם, והכל בהתאם
לקריטריונים ענייני
י
ם, אחידים ושוויונ
יים. אופן תקצוב זה יבטיח יכולת השוואה בין סכומי התקצוב של
הרשתותלעומתמוסדותהחינוךהרשמיים.
11
.ב
המשך לעבודת המטה הפנים ממשלתית שנערכה בעניין ועל רקע כל האמור, גובש על
ידי אגף התקציבים
במשרד האוצר מודל נורמטיבי לתקצוב של הרשתות המסדיר את הנושאים הרלוונטיים. המודל האמור מתואר
במכתבו של הממונה על התקציבים במשרד האוצר (להלן – מכתב הממונה
) המצורף למכתב ז
ה ונתמך ב
חוות
דעתי זו.
תיאור המודל נשלח ביום 8
באוגוסט 2024
ל
שתי ה
רשתות וניתנה להן שהות על מנת להעיר על
היבטיוהיישומייםשלהמתווה.
פירוט
המודל
12
.בבסיס מודל התקצוב האמור עומד מעבר לתקצוב נורמטיבי של הרשתות, בהתאם לקריטריונים אחידים,
שוויוניים ומחויבים.
מרבית הרכיבים המנויים במכתב הממונה, הכוללים תקציב שכר ההוראה ותקציב שירותי
ההיקף, יחושבועלפינהלי התקצובשלמשרדהחינוך
בהתאםלקריטריוניםולכלליםהקיימיםבחינוךהרשמי.
מאחר שהרשתות הן המעסיקות הישירות של עובדי ההוראה, חישוב והקצאת סך
תקציב שכר עובדי ההוראה
לרשתות ייעשה
באופן נורמטיבי בהתאם
למקובל במוסדות מוכרים
שאינם
רשמיים
בחינוך היסודי,
תוך
התאמתסךהשעותהמחושבבנוסחהלתלמידיהחינוךהרשמי.
13
.
בנוסף, במסגרת בחינת מודל התקצוב עלתה סוגיית תקציב ההסעות המוקצה לרשתות. על תקצוב רכיב זה
להיעשות לפי הכללים הנוהגים בכלל מערכת החינוך, לרבות הקצאת התקצוב לרשויות המקומיות ולא ישירות
לרשתות.
ויודגש, במצב הדברים
הקיים הרשתות מהוות את החריג לכלל לפיו תקצוב ההסעות נעשה לרשות
מקומית ולא ל
בעלות
החינוך. למותר לציין את הקושי המובנה הקיים בתקצוב ישיר של
בעלות פרטי
ת
בעניין
שאינו פעילות חינוכית ואשר מבוצע היום על ידי רשות ציבורית. יחד עם זאת, בשל הצורך בזמן היערכות,
הקצאת התקציב ישירות לרשויות המקומיות
תיכנס לתוקף החל משנת הלימודים התשפ"ו בלבד. זאת,
בשים
לב שתנאי הזכאות להסעות
והקריטריונים לתקצוב יתבצע
ו לפי הכללים הנהוגים בכלל מערכת החינוך, לרבות
בקרבתלמידיהחינוךהרשמי,
עודבשנתהלימודים
התשפ"ה.
14
.
לצד
אלה, ומאחר שהרשתות הן בסופו של יום מוסדות פרטיים אשר אינם חלק ממערך החינוך הממלכתי הרי
שישנם רכיבי תקצוב שלא ניתן לחשבם באופן זהה למערכת החינוך הרשמית. בכל הנוגע לרכיבים אלה,
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:'
5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il
התקצוב ייעשה
בהתאם לכללים הנוהגים במשרד החינוך בנוגע לבעלויות חינוך אחרות
או בשינויי
ם מסוימים,
והכל מבלי לגרוע מהאמור בסעיף 3א(י) לחוק יסודות התקציב לעניין השוואת
התקצוב של רשתות החינוך
החרדילתקצובהחינוךהרשמיכאמורבסעיףזה.
כך
למשל,
בכל
הקשור
לרכיבים שאינם רכיבי שכר (כדוגמת: אגרות שכפול וחומרי מלאכה), יתוקצב האמור
לפיהנהוגבבעלויותאחרות.
בנוגע ל
רכיב תקציב שכר המטה והפעולות
(אשר לא קיים בחינוך הרשמי
כרכיב נפרד, שכן שירותי המטה
ניתנים בידי המשרד) תקצוב הרשתות יתבצע בצורה שונה.
עבור יתר בעלויות החינוך, מודל התקורה הקיים
מאפשר שימוש בחלק מתקציב שעות הלימוד לצורך רכיב זה, ועל כן
לא מוקצה לה
ן תקציב נוסף לשם כך.
לעומת זאת, בהתחשב בהוראת סעיף 3
א(י) לחוק יסודות התקציב, ומתוך רצון שלא לפגוע בסך שעות הלימוד
הניתנות לתלמידי הרשתות, נקבע במכתב הממונה כי תקצוב המטה יעשה
בנוסף
לתקצוב שעות הלימוד
לרשתות בשיעור הדומה לתקצוב המטה המאושר בבעלויות החינוך הרגילות.
כך, עקרונות חישוב התקורה
המקסימלית בהתאם למקובל במוסדות חינוך
בחטיבה העליונה, ישמשו כנקודת ייחוס, בהעדר נקודת ייחוס
אחרת.
ויובהר,
תקציב שכר המטה ופעולות
מיועד לשמש את הרשתות
לכלל צרכיהן (לטובת מוסדות החינוך
שבבעלותן בלבד) ולרבות
לצורך תשלומי שכר לעובדי המנהלה, הוצאות תפעול של הרשת, קיום מערכי
הנחיה
והדרכה פנימיים על פי שיקול דעתה של הרשת,
וזאת מבלי לגרוע
מ
סמכויות הפיקוח ונמו
הלי
משרד
החינוךוכןהמ
אמורבמתווההחשבהכללי.
15
.
בנוסף לאמור, כולל מכתב הממונה התייחסות לתקציב הגמלאות בהסדר פנסיה תקציבית במרכז החינוך
העצמאי. בשל הסדרי הפנסיה התקציבית הנהוגים בעמותה זו, ובשל הצורך להבטיח כי ההסדר האמור אינו
חורג מההסדר המקובל לגבי עובדי הוראה בהסדר פנסיה תקציבית יש צורך בעריכת ביקורת על מימוש תקציב
זה וחישוב אקטוארי של הפנסיות התקציביות העתידות להיות משולמות לעובדי הרשת, לצד גיבוש מנגנון
תקצובלרכיבזהשייערךלאחרמכן.
סיכום
16
.
לנוכח כל האמור,
סעיף 3
א(י) לחוק יסודות התקציב, והפסיקה בעניינו, קבעו ועיגנו את עקרון התקצוב ביחס
לרשתות שבבסיסו השוואה ל-״
כלל
ילדי ישראל״ הן בהיבטי הזכויות והן בהיבטי החובות. לאורך השנים,
ובהיעדר אסדרה ברורה של הסעיף, תקצוב הרשתות התבצע באופן שלא הבטיח עמידה בעקרו
נות השוויון
והמינהל ה
תקין
. משכך, יש הכרח משפטי ומקצועי לשנות מן המצב הנוהג
ולעבור למודל תקצוב נורמטיבי
הדומה בעיקרו לזה שנוהג
במערכת החינוך הממלכתי
ת.
מודל זה כולל
ההתאמות הנדרשות היכן שאין רכיב
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:'
5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il
תקצוב מקביל במערכת זו
, ולכך שמדובר במוסדות חינוך
שאינ
ם מוסד ממוסדות המדינה. והכל מבלי לגרוע
מהאמורבסעיףא3
י)(
לחוקיסודותהתקציב.
17
.
עוד אציין כי לנוכח כל האמור, ככל שתהיה כוונה להקצות תקציבים נוספים
מכל סוג שהוא לרשתות, וזאת
מעבר לתקציבים המפורטים במכתב הממונה (בין באמצעות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית ובין
בדרך אחרת), יהיה צורך להקצות תקציבים אלו באופן שוויוני לכל הפחות,,
בין כלל מוסדות החינוך
ה
רשמי
ים
, בהתאם לקריטריונים אחידים ומוגדרים
, ובשים לב לאבחנות הקיימות
לגבי מ
וסדות
חינוך שאינם
רשמיים.
18
.
להשלמת התמונה, אציין כי בבית המשפט העליון תלויה ועומדת עתירה העוסקת, בין היתר, בהיבטים בהם
עוסקמכתבזה(בג״ץ4233/24
והאמורבויהיהכפוףבסופושלדברלהכרעתביתהמשפטהעליון.)
בברכה,
אסימסינג,עו"ד
העתק:
מר
מאירשמעוני-
מנכ"למשרדהחינוך
מריוגבגרדוס-הממונהעלהתקציבים,משרדהאוצר
רו"חיהלירוטנברג-החשבהכללי,משרדהאוצר
עו"דמאירלוין-
המשנהליועצתהמשפטיתלממשלה(משפטכלכלי)
עו"דאביטלסומפולינסקי-המשנהליועצתהמשפטיתלממשלה(משפטציבורי-
חוקתי)
עו"דינוןגוטגליק-
סגןבכירליועץהמשפטי,משרדהאוצר
עו"דדבירגוטל-הלשכההמשפטית,משרדהאוצר
רח' קפלן 1
ירושלים 9103002
ת.ד 3100
טל:'
5317525
-
02
פקס:' 5695340
-
02
אוצרברשת:www.mof.gov.il
שערהממשלה:www.gov.il