חומר רקע
דוח
מבקר המדינה | חשוון התשפ״
ג |
נובמבר 2022
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
התקדמות פרויקט
הרכבת הקלה
בגוש דן
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
ה
דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג | נובמבר 2022
|תקציר
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
התקדמותפרויקטהרכבתהקלהבגושדן
מטרופולין תל אביב משתרעת על פני 1,500
קמ"ר בקירוב, כ-
60
ק"מ מצפון לדרום וכ-
30
ק"מ
ממזרח למערב. מטרופולין תל אביב דומה בגודלה לערי מטרופולין מרכזיות באירופה. 80%
עד
90%
מהנסיעות בכלי רכב ממונעים בערי המטרופולין הגדולות בישראל (תל אביב, ירושלים
וחיפה) נעשים בכלי רכב פרטיים. הנסיעות בתחבורה הציבורית מתפלגות באופן הזה: כ-
767
מיליון נוסע
ים באוטובוס (כ-
87%); כ-
68
מיליון נוסעים ברכבת ישראל (כ-
8%); וכ-
45
מיליון
נוסעים ברכבת הקלה (רק"ל) (כ-
5%
.)
על פי נתוני ארגון ה-
OECD, היקפן של תשתיות התחבורה בישראל נאמד בסכום השווה לכ-
50%
מהתוצר הגולמי המקומי של מדינת ישראל לעומת כ-
70%
בממוצע במדינות החברו
ת ב-
OECD
. לנוכח השימוש המועט בתחבורה הציבורית וההיקף הנמוך של תשתיות התחבורה
בישראל, המדינה סובלת מגודש התנועה הגדול ביותר בקרב מדינות ה-
OECD, ולפי ארגון ה-
OECD
בשנת 2019
היה אובדן תוצר כתוצאה מהגודש 20
מיליארד ש"ח בקירוב.
בשנים2005
-
2016
קיבלוממשלותישראלכמההחלטותלקידוםמערכתהסעתהמוניםשנועדו
לשפר את הנגישות של התחבורה הציבורית ואת זמינותה. על פי התוכניות העדכניות מערכת
הסעת ההמונים המתוכננת של מטרופולין תל אביב תורכב משלושה קווי רכבת קלה הנמצאים
בשלבי הקמה שונים ומשלושה קווי מטרו הנמצאים בשלבי תכנון והסדרה תכנונית וחוקית.
במועד הביקורת קווי הרכבת הקלה צפויים להיפתח לציבורבשנים2022
,
2026
,
2027
בהדרגה,,
לאחר שהקמתם נדחתה כמה פעמים.
|
1067
|
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
48.1
18.71
מיליארד
מיליארד
12
5
שנים
ש״ח
ש״ח
אומדן עלות ההקמה
אומדן עלות
מספר העדכונים
העיכוב במועד
של שלושה קווי
ההקמהשל הקו
בתקציב הכולל
פתיחתהקו האדום
הרכבת הקלה בגוש
האדום מאוקטובר
ובסעיפי התקציב
מ-
2017
ל-
2022
דן (האדום, הירוק
2021
לעומת
של הקו האדום
והסגול)
אומדן של 10.7
מדצמבר 2010
עד
מיליארדש"ח
אוקטובר 2021
שהוצגלממשלה
בדצמבר 2010
11.2
1.14
2026
98
שעות
מיליארד
מיליארד
2027
ו-
ש״ח
ש״ח
בשנהלנוסע
אומדן
העלות
השניםשבהן הקו
אומדןלהפסד
אובדן הזמן עקב
הכוללת
של הקו
הסגול והירוק
תועלתנקיה מעיכוב
שהייה בכבישים
הסגול
של
הרכבת
צפוייםלהיפתח
של שנה בפתיחת
בגודש התנועה בתל
הקלה
בגוש דן,שהם
בהתאמה. מדובר
הקווים הסגול והירוק
אביבלעומת 41
כ-
0.41
מיליארדש"ח
בדחייה של שנה
(במונחי שנת 2021
שעות במדריד
לק"מ -
עלות
עד שנתיים
ובריבית היוון של
ובאמסטרדם ו-
69
שגבוהה
בכ-
28%
מהמועדשנקבע
4%
)לפי חישובי
שעות בברלין,
נכון
מהעלות
המרביתשל
בתוכניתהעבודה
משרד האוצר ומשרד
לשנת 2021
פרויקטים דומים
של נת"ע ב-
2018
מבקר המדינה
במדינות אחרות
(פתיחה בסוף
(מתוך מחקר הבנק
שנת 2025
).נכון
העולמי)
לסיום הביקורת
ייתכן
שתחול
דחייהנוספת
בשני
הקווים האלה
|
1068
|
ה
דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג | נובמבר 2022
|תקציר
פעולות הביקורת
התקדמותפרויקטהרכבתהקלהבגושדן
בחודשים יולי 2021
-
אפריל
2022
בדק
משרד מבקר המדינה את התקדמות פרויקט
ההקמה של קווי הרכבת הקלה - האדום, הסגול והירוק. הבדיקה נעשתה בחברת
נתיבי
תחבורה עירוניים
(נת"ע)
, במשרד התחבורה ובמשרד האוצר. ביקורת משלימה נעשתה
בעיריות תל אביב, רמת גן ובני ברק.
דוח זה מצטרף לשורת דוחות מהשנים
2005
,
2013
,
2014
ו-
2018
שבהן בדק משרד מבקר המדינה את פעילות נת"ע.
תמונת המצב העולה מן הביקורת
הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבין חברת נת"ע - יותר מ-
20
שנה
ממועד הקמת החברה לא נחתם הסכם המסגרת בין משרדי התחבורה והאוצר לבין נת"ע
אף שהממשלה הורתה בהחלטותיה מהשנים 2010
ו-
2016
לפעול לחתימה על הסכם ואף
שמבקר המדינה המליץ בנושא זה בדוחות הביקורת שפורסמו בשנים 2013
ו-
2018
.
דחיות במועד הפעלת קווי הרכבת הקלה -
מועד השלמת הקמת הקו האדום נדחה
שש פעמים לפחות לתקופה מצטברת של חמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש
הדחיות ארעו בשנים 2010
עד 2013
לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת
2015
): הממשלה לא קבעה בהחלטתה יעד למועד הפעלת הקווים הסגול והירוק, פתיחת
הק
ו הסגול נדחתה מ-
2025
ל-
2026, ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ-
2025
ל-
2027
, ועשויה
לחול דחייה של שנה נוספת לפחות לנוכח דחייה של ההכרזה על זוכה בפרויקט ה-
PPP
ביותר משנה, שנבעה בעיקר מדחיית פינוי כפר שלם בשנה וחצי בקירוב -
מאוגוסט 2020
לינואר 2022
.
גידול באומדן העלויות פרויקט הקו האדום
-
ממועד קביעת האומדן הראשוני של
העלות לפרויקט הקו האדום בהחלטת הממשלה מדצמבר 2010
בסך 10.7
מיליארד ש"ח
בוצעו בו 12
עדכונים לכל הפחות, ולפחות בשמונה מהם עודכן אומדן עלות הפרויקט
הכוללת.בעדכוןהאחרוןבאוקטובר2021
היהאומדןהעלותכ-
18.71
מיליארדש"ח,סכום
הגבוה בכ-
8
מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (כ-
75%
). בניכוי השפעת התייקרויות
(הוספה של 0.671
מיליארד ש"ח) וירידה במע"ם מ-
18%
ל-
17%
בשנת 2016
(ירידה של
0.128
מיליארד ש"ח) אומדן העלות גדל בכ-
7.46
מיליארד ש"ח (כ-
69.7%
). לחריגה
באומדן עלות בקווי הרק"ל שבהקמה, האדום, הירוק והסגול סיבות רבות ובהן: תקצוב
בצ"ם בחסר שלא לפי נוהל פר"ת ואי-
הכללת עלויות באומדן העלות בעיקר בשלבים
המוקדמים של הפרויקט; אי-
הצמדה לסלי תשומות; מכלולים שלא נכללו באומדן
הפרויקט, מכלולים שלא תומחרו ומכלולים שתומחרו בחסרוהביאו להסטות בין הסעיפים
התקציביים השונים.
|
1069
|
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
השוואה בין-
לאומית של עלויות הקווים הירוק, הסגול והאדום
-
עלה כי אומדן
העלותשל פרויקט
הקוהסגול
שלהרק"ל גבוהביחס למספריההשוואהבמדינותאחרות
במחירי שנת 2000
(מתוך נתוני מחקר הבנק העולמי) ולאחר תקנון אורך הקווים (השפעת
המחיר:)
•
אומדן עלות הקו הסגול הוא כ-
11.2
מיליארד ש"ח (כ-
0.41
מיליארד ש"ח לק"מ)
ובמחירי 2000, כ-
4.64
מיליארד ש"ח (0.17
מיליארד ש"ח), היה גבוה בכ-
26.5%
ובכ-
133.5%
מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות
אחרות. כלומר אומדן הקו הסגול העילי גבוה משמעותית ממספרי ההשוואה במחקר
הבנק העולמי.
•
אומדן עלות הקו הירוק הוא כ-
18.3
מיליארד ש"ח (כ-
0.47
מיליארד ש"ח לק"מ)
ובמחירי שנת 2000, כ-
7.64
מיליארד ש"ח (0.2
מיליארד ש"ח לק"מ), היה נמוך בכ-
5.5%
וגבוה בכ-
99.4%
מערכי המקסימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים
במדינות אחרות.
•
אומדן עלות הקו האדום הוא כ-
18.7
מיליארד ש"ח (כ-
0.78
מיליארד ש"ח לק"מ)
ובמחירי 2000, כ-
7.89
מיליארד ש"ח (0.33
מיליארד ש"ח לק"מ), היה בטווח העלויות
של פרויקטים דומיםבמדינות אחרות,והיה נמוך בכ-
23.7%
וגבוהבכ-
113.5%
מערכי
המק
סימום והמינימום בהתאמה לפי פרויקטים דומים במדינות אחרות.
כלומר, עלות ההקמה של פרויקט רק"ל עילי בישראל גבוהה מעלות הקמת פרויקטים
דומיםבמדינותאחרות,ועלותההקמהשל פרויקטי רק"למורכביםיותרשבהםמרכיב תת-
קרקעי גדול, דומה יותר לעלות הקמתם במדינות אחרות.
תיעוד השינויים בתקציבי ההקמה של הפרויקטים -
מתוך תשעה עדכוני אומדן של
הקו האדום שביצעה נת"ע
בשנים 2014
-
2020
שנבדקו בביקורת, נמצא פירוט לנסיבות
השינויים עבור חמישה עדכונים (כ-
56%
). לא נמצא תיעוד לנסיבות של ארבעה עדכונים
(כ-
44%
). לשניים מחמשת האישורים צורף פירוט מלא, ולגבי שלושה אחרים התקבלו
אישורים בדוא"ל ממשרדי התחבורה והאוצר. בנובמבר 2020
אושר בנת"ע נוהל מפורט
לניהול ולעדכון של תקציב הפרויקטים בתחום הרק"ל. הנוהל מגדיר את מדרג אישורי
התקציב בנת"ע, אולם אין בו הנחיות לדיווח על השינויים התקציביים למשרדי התחבורה
והאוצר.
זמן הקמת קווי רכבת קלה בישראל בהשוואה בין-
לאומית -
זמן הקמת קו הרק"ל
העילי הסגול במטרופולין תל אביב צפוי להיות ארוך במידה רבה מזמן ההקמה של רוב
הקווים שנבדקו עם מאפיינים דומים במדינות אחרות: כ-
3.7
חודשים לק"מ בקו הסגול
בישראל (סה"כ כ-
8
שנים) לעומת כ-
2.5
חודשים לק"מ בממוצע במדינות אחרות (כ-
48%
יותר מהממוצע בקווים במדינות אחרות).
רש
ות תחבורה מטרופולינית
-
אף שכל אחד מקווי הרק"ל עובר בשטחן של רשויות
רבות במטרופולין וקשרי התחבורה ביניהן הדוקים, אין במטרופולין רשות תחבורה
|
1070
|
ה
דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג | נובמבר 2022
|תקציר
מטרופוליניתואףאיןבהמִנהלתפרויקטרק"ל שתרכזאתכלאשרקשורלפרויקט.הקמתן
של רשויות תחבורה מטרופוליניות חשובה לקידום ראייה כוללת בעניין מתן פתרונות
התקדמותפרויקטהרכבתהקלהבגושדן
תחבורתיים, למתן מענה יעיל לצרכים כוללים ומקומיים, לביצוע תיאומים בין רשויות
מקומיות וליצירת שיתופי פעולה לצורך קידום מיזמים הקשורים לתחבורה הציבורית.
חתימה על הסכמים והבדלים בהסכמים הקיימים בין נת"ע, משרדי התחבורה
והאוצ
ר לבין הרשויות המקומיות -
נחתמו הסכמים עם הרשויות המקומיות בתוואי הקו
האדום, למעט רמת גן. נמצא כי נערכו טיוטות אך טרם נחתמו הסכמים עם הרשויות
המקומיות בתוואי הקו הירוק -
חולון, ראשון לציון והרצלייה. כמו כן, נמצא כי לא נערכו
הסכמים עם הרשויות בתוואי הקו הסגול. נמצאו הבדלים בהסכמים בין נת"ע, משרדי
התחבורה והאוצר לבין הרשויות המקומיות, בין היתר בנושאים האלה: הבדלים בשיעור
ההשתתפות של נת"ע במימון העתקת תשתיות ובפיתוח הסביבתי ברשויות השונות (כגון
מימון של 85%
מעלות העתקת התשתיות בפתח תקווה, מימון של 100%
מעלות העתקת
התשתיות בתחנות רק"ל בבני ברק ו-
50%
בין התחנות בה ואי קביעת שיעור המימון של
נת"ע בהסכמים מול רשויות אחרות.)
סיוע לעסקים בתוואי הרכבת הקלה - עסקים הסמוכים למקטע התת-
קרקעי של הקו
האדום בתחום רמת גן ובני ברק אינם נהנים מקרן דומה לזו שהקימה עיריית תל אביב
בשיתוף משרד האוצר, והם ואינם יכולים לקבל סיוע שלו זכאים עסקים בתל אביב, וזאת
אףשחלקמתקציבהקרןהואתקציבמדינההמוקצהעלידימשרדהאוצר.נובעמכךחוסר
שוויון בין עסקים בתחומים מוניציפליים שונים.
קשייםוחסמיםבממשק בין חברות תשתית לחברתנת"ע - קשיים בתיאום התשתיות
בין נת"ע לחברת החשמל לישראל (חח"י) וחברות תשתית אחרות עוברים כחוט השני
בפורומים ובדיווחים שונים על התקדמות הקו האדום בשנים האחרונות, וכיום גם על
התקדמות הקווים הירוק והסגול. ממועד אישור הממשלה לביצוע הקו האדום על ידי נת"ע
ב-
2010
ועד מועד סיום הביקורת באפריל 2022
לא נחתמו הסכמי אמנת שירות בין חח"י
וחברות התשתיות אחרות, שחלקן חברות ממשלתיות, לבין נת"ע.
בנובמבר2020
אושרבנת"ע נוהל מפורט לניהול ולעדכון של תקציב הפרויקטים בתחוםהרק"ל.
משרד התחבורה נערך להתאמת שירות האוטובוסים לקראת הפעלת הקו האדום של הרק"ל.
עיקרי המלצות הביקורת
מומלץ כי נת"ע, משרד התחבורה ומשרד האוצר יפעלו לחתימה על הסכם המסגרת
ביניהם ויקבעו נוהלי עבודה לעדכון התקציב ולוחות הזמנים ולדיווח עליהם. עוד מומלץ
שמשרדהתחבורה,נת"עוהרשויותהמקומיותבתוואיהקוויםהסגולוהירוק-
חולון,ראשון
לציון, הרצלייה, יהוד-מונוסון, אור יהודה, קריית אונו, גבעת שמואל, רמת גן, גבעתיים -
|
1071
|
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
שטרם חתמו על הסכמים להעברת זכות שימוש במקרקעין, יפעלו לחתימה על
ההסכמים ביניהם.
מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לשילוב לוחות הזמנים ומנגנוני פיקוח עליהם בהחלטות
הממשלה על פרויקטים בתחום התחבורה. עוד מומלץ שנת"ע ומשרדי התחבורה והאוצר
יפעלו לעמידה בלוחות הזמנים ולמניעת דחיות בהפעלת הקווים הירוק והסגול הן כדי
לנצל את התועלות מפעילות הקווים והן כדי לחסוך בעלויות נוספות בשל עיכובים
בלוחות הזמנים. כמו כן מומלץ לבחון כיצד ניתן לקצר את תהליכי העבודה לביצוע
פרויקטי הרק"ל במטרופו
לין.
מומלץ שנת"ע תפעל להצגת אומדן תקציב מדויק ככל הניתן כדי לאפשר לממשלה
לקבל החלטות תקציביות על בסיס נתונים נאותים שיאפשרו לה לבחון את הכדאיות
הכלכלית של הפרויקטים ולהקצות להם משאבים בהתאם לבחינה.
כדי לקדם את פרויקט הרכבת הקלה ולצמצם את הפגיעה בתושבים בתוואי הפרויקט,
מומלץ שמשרד התחבורה יקדם הקמת רשות מטרופולינית לתחבורה בעלת סמכויות
במטרופולין תל אביב ועד אז יבחן דרכים חלופיות לפתרונות ביניים להסרת החסמים
הקיימים, לדוגמה ישקול
להקים מנגנון ליישוב מחלוקות בין הרשויות לבין משרד
התחבורה ונת"ע ולמנות לשם כך פורום קבוע בהשתתפות נציגי כל הצדדים. עוד מומלץ
שנת"ע תקדם הסכמי אמנת שירות עם חח"י ועם חברות תשתית נוספות שיסייעו בקידום
הפרויקט.
מומלץ כי משרדי התחבורה והאוצר יבחנו את הפערים בעלויות הפרויקטים של רק"ל
בתוואי העילי ביחס למדינות אחרות, יבחנו כיצד ניתן למזער את הפערים האלה
ולהשתמש בניתוח שיבוצע ככלי התומך בהחלטות לגבי חלופות לפרויקטים תחבורתיים
עתידיים לרבות בחירת תוואי הקרקע של הפרויקט.
|
1072
|
ה
דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ״ג | נובמבר 2022
|תקציר
מערכתהסעתההמוניםהמתוכננתבמטרופולין תלאביב
התקדמותפרויקטהרכבתהקלהבגושדן
המקור: נת"ע -
נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ.
|
1073
|
התקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן
סיכום
ישראל נתונה בעיצומו של שדרוג המערכות להסעת המונים באמצעות שילוב קווי רק"ל
במטרופולינים הגדולים תל אביב וירושלים.
הביקורתמצאהליקוייםבקידוםפרויקטהרק"לבמטרופוליןתלאביב:מועדהשלמתהקמתהקו
האדום נדחה שש פעמים בחמש שנים בקירוב במצטבר (חמש מתוך שש הדחיות אירעו בשנים
2010
עד 2013
לפני תחילת עיקר עבודות ההקמה שהחלו בשנת 2015
) ; פתיחת הקו הסגול
נדחתה מ-
2025
ל-
2026, ופתיחת הקו הירוק נדחתה מ-
2025
ל-
2027
ועשויה לחול דחייה של
שנה נוספת בשני הקווים האלה; בפרויקט הקו האדום בוצעו 12
עדכונים לכל הפחות באומדן
הפרויקט, ולפחות בשמונה מהם עודכנה עלות הפרויקט הכוללת; בעדכון האחרון היה אומדן
העלות כ-
18.71
מיליארד ש"ח, סכום הגבוה בכ-
8
מיליארד ש"ח מאומדן העלות המקורי (75%
)
ובניכוי השפעת התייקרויות ושינוי במע"ם גבוה בכ-
7.5
מיליארד ש"ח (כ-
70%
)
1
;
בקווים הירוק
והסגול נעשו שינויים רבים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח הן באומדן הכולל והן בסעיפים
התקציבייםהעיקרייםשלהפרויקט;חלקמהשינוייםאינםמתועדיםולאדווחולמשרדיהתחבורה
והאוצר;
נמצאו הבדלים בשיעור ההשתתפות של נת"ע במימון העתקת תשתיות ובפיתוח
הסביבתי ברשויות השונות; נמצאו הבדלים בכלים לסיוע לעסקים הסמוכים למקטעים התת-
קרקעיים ברשויות מקומיות שונות; אין הסכמי אמנת שירות בין חברות התשתיות לבין נת"ע.
בחינת אומדני העלות של הקווים הירוק, האדום והסגול מול מספרי השוואה בין-
לאומיים מעלה
כי עלות הקמה של פרויקט רק"ל עילי בישראל גבוהה מעלות הקמתו במדינות אחרות, ועלות
הקמת פרויקטי רק"ל מורכבים יותר, שבהם מרכיב תת-
קרקעי גדול, דומה יותר לעלות הקמתם
במדינות אחרות. תיקון הליקויים שהועלו בדוח זה עשוי לשפר את איכות החיים של משתמשי
התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב, לצמצם את הקשיים שחווים תושבי המטרופולין
בתוואי הקווים בשלב ההקמה ולחסוך עלויות גבוהות למשק. מומלץ שמשרדי התחבורה והאוצר
יקיימו תהליכי הפקת לקחים מהחלקים שבוצעו בפרוייקט הרק"ל ויישמו אותם בחלקים
המתוכננים של הרק"ל ובפרויקטים עתידיים להסעת המונים כגון המטרו. עוד מומלץ כי בעת
הבאת פרויקטים תחבורתיים לאישור הממשלה או לאישור שינויים תקציביים בפרויקטים מסוג
זה משרדי התחבורה והאוצר יציגו הפקת לקחים מפרויקטים דומים.
1
הצמדות והפרשי שער בפרויקט הסתכמו ב-
0.671
מיליארד ש"ח בקירוב וירידה במע"מ מ-
18%
ל-
17%
בשנת 2016
הסתכמה בכ-
0.128
מיליארד ש"ח. אומדן העלות בניכוי השפעת התייקרויות ומע"מ גדל בכ-
7.5
מיליארד ש"ח (כ-
70%
).
|
1074
|