חומר רקע

2ב פברואר 2025 ז' שבט תשפ"ה לכבוד שרה פנים, משה ארבל יו"ר וחברי ועדת הפניםוהגנתהסביבה שלום רב, הנדון: תזכירחוקלתיקון פקודת העיריות בנושא תגמול כספילחברי מועצה חוות דעת זו עוסקת בהצעת חוק ממשלתית ה מבקשת לקבוע כי חברי המועצה ברשויות המקומיות יהיו זכאי ים לתגמול כספי והחזר הוצאות בעבור השתתפות בישיבות המועצהובוועדות המועצה, עלפי כללים שיקבע שרהפנים. אנו מברכים את משרד הפנים על היוזמה החשובה שבקידום הצ עת חוק ממשלתית בנושא, וסבורים שמתן תגמול כספי לחברי המועצה הוא צעד משמעותי ואפקטיבי לחיזוק הדמוקרטיה המקומית. כיום, מעמדם של חברי המועצה חלש, בעיקר בשל המחסור בכלים ובמשאבים הנדרשים למילוי תפקידם כראוי. כפי שנבקש להציג בחוות דעת זו היעדרו של תגמול כספי לחברי מועצה בישראל הוא תופעה חריגה ביחס לעולם המערבי, ויש לו השלכות שליליות רבות. לצד זאת, נבקש בחוות הדעת להעיר גם מספר הערות על אופן הסדרת מנגנון התגמול הכספי. חוות דעת זו מבוססת ברובה על מחקר רחב שכתבנו במכון הישראלי לדמוקרטיה בנושא מתן תגמול כספי לחברי מועצה בישראל.1 רקע חוקי לפי המצב החוקי הקיים לא חלה חובה על הרשויות המקומיות להעניק תגמול כספי כלשהו לחברי מועצה. יתירה מכך, חוזר מנכ"ל משרד הפנים אף אוסר על הרשויות המקומיות להעניק לחברי המועצה תגמול כזה, באם הן מעוניינות בכך: "חברי מועצת הרשות המקומית... אינם זכאים לקבל תמורה עבור כהונתם, לא בשכר ולא בתנאי שירות ובכללם גמול כלשהו עבור שעות פעילות, החזר הוצאות, כהונה כדירקטורים בתאגיד עירוני וכדומה." 2 מחוזר מנכ"ל זו מוחרגת קבוצה מצומצמת של סגני ראש רשות שאותם מותר למנות לפי מכסות המבוססות על מספר התושבים ברשות. למעשה, פחות מ- 10% מחברי המועצה בישראל מכהנים כסגני ראש רשות בשכר. 1 אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן, מתן תגמול כספי לחברי מועצות ברשויות המקומיות, הצעה לסדר מס' 42, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2021 . וראו גם במחקר קודם על מעמד חברי המועצה בכלל: אביטל פרידמן ואסף שפירא, חיזוק מעמדם של חברי מועצות ברשויות המקומיות הצעה לסדר מס', 35 ירושלים: המכון הישראלילדמוקרטיה,,2020 . 2 משרד הפנים, חוזר מנכ"ל 4/2007 ירושלים,,2017 עמ',16 . חוזר מנכ"לזה עדכן והרחיב הנחיות שניתנוכברבחוזר מנכ"ל משנת 2004 . הצורך במתן תגמוללחברי מועצ ה למצב הנוכחי שבו חברי המועצה אינם מקבלים תגמול, יש מספר השלכות שליליות: 1. פגיעה בתפקוד של חברי המועצה – חברי מועצה נאלצים ברוב המקרים לעבוד במקביל לתפקידם כנבחרי ציבור בעבודה בשכר. בשל כך, אין להם די זמן לעבודת הרשות, הכנה לדיונים זמני קבלת קהל ועוד. כמו כן,, נוכחותם בדיונים לעיתים קרובות דלה והדבר עלול להפוך את המועצה מגורם שאמור לייצג את האינטרסים של תושבי הרשות ל"חותמת גומי", וכן עלול לאפשר לראש הרשות והצוותהמקצועי לתמרן" אותם." 2. פגיעה באיכות עבודת האופוזיציה – היעדר החובה לספק לחברי המועצה תגמול כספי וכלים בסיסיים של סביבה ומשאבי עבודה לצורך ביצוע תפקידם מביאלכך שבמציאותהנוכחיתהם נתוניםלחסדיו של ראש הרשות, השולט במשאבי הרשות המקומית. כך, לחברי האופוזיציה עצמם יש קושי לבצע באופן אפקטיבי את עבודת הפיקוח והבקרה על פעילות הרשות, בהיעדר משאבים. בנוסף, במצב זה לחברי המועצה יש תמריצים שליליים להיות באופוזיציה, ומחקר שערכנו אכן מצא כי האופוזיציות בשלטון המקומי בישראל קטנות מאוד ולא פעם אין כלל אופוזיציה במועצה.3 3. פגיעה כלכלית בחברי המועצה – לא רק שחברי מועצה אינם מקבלים כל תגמול עבור עבודתם אלא הם במקרים מסוימים אף נדרשים לשלם מכיסם עבור הוצאות שונות לצורך תפקידם (כגון נסיעות, חניה, מימון ייעוץ משפטי וקשר עם הבוחר) כך שהיעדר התגמול הכספי מביא לפגיעה כלכלית באנשים הבוחריםלהיות חברי מועצה. 4. פגיעה בזכות להיבחר ובייצוגיות – המציאות הנוכחית, לפיה תפקיד של חבר מועצה כרוך בהוצאות כספיות, הופכת את הזכות להיבחר לחבר מועצה למעין פריבילגיה של אנשים בעלי אמצעים. היעדר התגמול הכספי פוגע בייצוג של אוכלוסיות מרקע כלכלי נמוך בקרב חברי המועצה, וייתכן שהוא מביאלייצוג דליותר של נשיםוצעירים. 5. חשש להעצמת שחיתות – ישנה טענה כי היעדר תגמול כספי לחברי מועצה מביא לריבוי של מקרי שחיתות. בהיעדר תגמול כספי ייתכן שאנשים המעוניינים להיות חברי מועצה הם אלו המחפשים לזכות באמצעות השררה לרווח עקיף באמצעות מעשי שחיתות. בנוסף, היעדר תגמול כספי יכול לגרום לחברי מועצה תחושת תסכול בשל כך שאינם מקבלים את המגיע להם, והדבר עלול לעודד שחיתות. 6. תחלופת חברי מועצה – שיעור התחלופה של חברי מועצה בישראל בין קדנציה לקדנציה גבוה מאוד, ובמחקר קודם הראינו כי בבחירות האחרונות הוא עמד על למעלה מ- 60% , שכמחציתם לא השלימו כלל את הקדנציה כחברי מועצה.4 נראה שהיעדרו של תגמול כספי לחברי מועצה הוא אחת הסיבות המרכזיות לכך. 3 אריאל פינקלשטיין ואסף הימן, סקירת נתוני רשויות מקומיות בישראל מראה עד כמה מצומצם כוחן של האופוזיציות, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2023 . 4 אריאל פינקלשטיין, ניתוח תוצאות הבחירות לרשויות המקומיות 2024 , אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2024 . 2 מתן תגמול לחברי מועצה כפי שמוצע בהצעת החוק יכול להוות צעד משמעותי ל צמצום בעיות אלו, כפי שמודגש באופן מסויים גם בדברי ההסבר של הצעת החוק. מבטהשוואתי –מדינות אחרות בעולם גם ב זירה הבינלאומית מכירים בחשיבות מתן תגמול לחברי מועצ ה ברמה המקומית. כך לדוגמה, מועצת אירופה (Europe of Council ) פועלת לחיוב מתן תגמול כספי לחברי מועצה בקרב המדינות הפועלות במסגרתה (בצורה של מתן שכר, קצבה או תשלום הנגזר מתפקוד חברי המועצה.) ביטוי מרכזי לכך נמצא ב סעיף 7.2 של ה אמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי, הקובע כי יש לספק לנבחרי ציבור ברמה המקומית הקצבת שכר או פיצוי מספק על מנת לאפשר להם לבצע את תפקידם, בצורה של תגמול כספי כפי שפורט לעיל. על אמנה זו חתומות 47 מדינות אירופאיות. 5 סקירה השוואתית של 40 מדינות (כולל ישראל) מלמדת שהנוהג המקובל במדינות אירופה הוא הענקת תגמול כספי לחברי מועצה ברשויות מקומיות. כלל המדינות, למעט ישראל, מעניקות לחברי מועצה תגמול כספי ובמרבית המדינות זכאים חברי המועצה לתגמול כספי קבוע כשכר או קצבה בהתאם לאמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי.6 למשל, בגרמניה וצרפת שבהן יש מודל שלטוני מוניציפלי דומה לזה שבישראל, זכאים חברי המועצה לתגמול בדמות קצבה והחזרים כספיים נוספים. הדבר מלמד עד כמה ישראל כיום חריגה בהשוואה למדינות אלו והצעתהחוק הנידונה יכולהלתקן מצב זה., הערות על מנגנון התגמול – הערותלמנגנון המוצע על אף התמיכה העקרונית שלנו בהצעת החוק, כך ישאפשר לחברי מועצה לקבל תגמול כספי והחזרי הוצאות, יש לנו מספר השגות על המנגנון למתן התגמול כפי שמופיע בהצעת החוק: אופן מתן התגמול (לפי השתתפות בישיבות:) הצעת החוק מתייחסת למתן תגמול לחברי המועצה כנגזרת של השתתפות בישיבות המועצה ו-וועדותיה. חברי מועצה הם נבחרי ציבור והמחוייבות שלהם לבוחרים שלהם אמורה להיות בלב עשייתם. אמנם ההשתתפות בישיבות המועצה- וועדותיה היא חלק משמעותי מהתפקיד שלהם, אבל הם צריכים גם לתת מענה לפניות הציבור, לפגוש תושבים, לדווח על פעילותם הציבורית, לפקח על ראש הרשות והנעשה במועצה, לקיים ישיבות סיעה ועוד. מתן תגמול לחברי מועצה רק על בסיס השתתפות בישיבות עלול להוביל לתפיסה ששאר היבטי עבודתם כנבחרי ציבור הם שוליים יותר. לאור זאת, אנו מציעים שהחלק הארי של התגמול ינתן באופן גלובלי ואחיד ולא כנגזרת של נוכחות ובהשתתפות בישיבות. מתן תגמול רק על בסיס נוכחות בישיבות המועצה ו-וועדותיה עלול להוביל לתפיסה כי זוהי הדרישה היחידה מחברי המועצה. עם זאת, בשל בעיית ההיעדרות של חברי המועצה מישיבות הקיימת כיום, אנו ממליצים שחלק מהתגמול – כשליש – יינתן עבור נוכחות בישיבות מועצת הרשות. 5 Council of Europe, The European Charter of Local Self Government, Article 7.2. 6 להרחבה על הנתוניםבמדינות אחרות ראו: פינקלשטיין ופרידמן (לעיל הערה1) עמ',33 - 44 . 3 נציין כי הסקירה ההשוואתית מלמדת שהתפיסה של תגמול המבוסס על השתתפות בישיבות המועצה בלבד אינה מקובלת בעולם. אחדות מהמדינות משלבות בין תגמול גלובלי לבין תגמול המבוסס על תפקוד, שלרוב מתייחס לנוכחות בישיבות המועצה. מנגד, בלא מעט מדינות התגמול הכספי המקובל הוא אך ורק גלובלי. תגמול על בסיס נוכחות בלבד הוא נדיר ביותר ( נהוג רק באיטליה) . נעיר כי בישראל גם שכרם של נבחרי ציבור אחרים, כמו ראשי רשויות וסגניהם בשכר או חברי כנסת, אינו מותנה בנוכחותם בישיבות המועצה, במליאת הכנסת אובישיבות של ועדותהמועצה או הכנסת. מימון התגמול: הצעת החוק אינה מתייחסת במפורש למקור המימוני של התגמול לחברי מועצה, אך נכתב בדברי המבוא כי אין להצעה השפעה על התקציב המדינה, ומכאן ניתן להסיק שעלות התגמול לחברי מועצה תושת על קופת הרשויות המקומיות. מהלך זה יכול להיות בעייתי בעיקר בשל הפער הכלכלי הקיים בין הרשויות ויכולתן לממן מהלך שכזה. אנו מציעים שת יקבע תכנית רב-שנתית למעבר הדרגתי למימון על ידי הרשויות המקומיות, לכל הפחות ברשויות בעלות רמת עצמאותפיננסית בינונית ונמוכה. זאתעל מנתלאפשרלכלל הרשויות לבצע את ההתאמות הנדרשות לתקציב הרשות על מנת לממן תגמול זה מחד, אך לשמר על עצמאותן של הרשויות מאידך. עם זאת, יש לבחון המשך השתתפות של המדינה במקרים מסויימים, בדגש על רשויות חלשות מבחינה כלכלית. הערות על מנגנון התגמול – היבטים שאין להן התייחסות במנגנון המוצע כאמור, הצעת החוק קובעת כי שר הפנים יקבע כללים בעניין מתן התגמול הכספי לחברי מועצה. ברצוננו להתייחס למספר היבטים שאנו סבורים שהשר יצטרך להידרש אליהם, וייתכן שאף כדאילהסדיר את חלקם כבר בהצעתהחוק: קביעת גובה התגמול ומימון נוסף על ידי הרשות המקומית: אנו מציעים ששר הפנים יקבע את התגמול המינימלי שכל חבר מועצה זכאי לו ולא יותיר את ההחלטה בעניין למועצת הרשות המקומית. עם זאת, אנו מציעים ש למועצת הרשות המקומית תהיה האפשרות להעניק לחברי המועצה מימון בנוסף על כך, בצורת סל הוצאות הניתן ל סיעות המיוצגות במועצה בהתאם לגודלן. כך ניתן יהיה לחזק את האוטונומיה של הרשות המקומית ולאפשר לה גמישות מסוימת בהתאם לצרכים של נבחרי הציבור הפועלים בה, מבלי לפגוע בתגמול הבסיסי אליו זכאים כללחברי המועצה בהתאםלקביעת השר. מניעת דיפרנציאליות בין חברי מועצה באותה רשות מקומית: אנו רואים חשיבות רבה בווידוא כי התגמול י ינתן בצורה אחידה לכלל חברי המועצה, ללא הבחנה בין התפקידים שהם ממלאים. מתן תגמול גבוה יותר לחברי מועצה הממלאים תפקידים מסוימים, בדגש על מחזיקי תיקים ויושבי ראש ועדות המשתייכים באופן טבעי לקואליציה, עלול לחזק את ראש הרשות, ולשמש תמריץ שלילי להשתייך לאופוזיציה. עם זאת, מכיוון שתפקידים אלו בעלי סמכויות ותחומי אחריות נרחבים יותר משל חבר מועצה מן המניין, אנו סבורים שיהיה יעיל יותר לסייע ליושבי ראש של כמה ועדות חשובות – כדוגמת הוועדה לתכנון ובנייה – באמצעות הקצאת משאבים ברמת הרשות כמו יועצים ועוזרים ולא באמצעות תגמולגבוה יותר. תגמול כספי גבוה יותר לראש האופוזיציה: כאמור לעיל, יש צורך מהותי אפוא בחיזוק האופוזיציות ברשויות המקומיות , ולכן מוצע ליצור מעמד רשמי חדש של 4 "ראש אופוזיציה", שיקבל תגמול כספי ממשי ואפילו שכר מלא. מהלך זה יאפשר לו להקדיש זמן רב יותר לפיקוח על פעילות הרשות ואף ייצור תמריץ מוסדי משמעותי לסיעות ולחברי מועצהלהיות באופוזיציה. סיכום המצב שבו חברי המועצה בישראל אינם מ קבלים תגמול כספי הוא בעייתי ביותר מבחינה דמוקרטית, חריג מאוד ביחס למדינות דמוקרטיות אחרות ומביא להשלכות שליליות על יכולת התפקוד של חברי מועצה. בשל כך, אנו מברכים על הצעת החוק ותומכים מאוד בקידומה. ועם זאת, ביקשנו בחוות דעת זו גם להציע מספר הצעות קונקרטיות ביחס להסדר המוצע של מבנה מנגנון התגמול הכספי לחברי המועצה. בכבוד רב, אביטלפרידמן ד"ר אריאל פינקלשטיין 5