חומר רקע
כ"דניסן תשפ"ה
22
אפריל 2025
נייר עמדה התאחדותהקבלנים
נושא:חלופותלפתיחת התחרות בענף הבנייה תוך העדפתחברות ישראליות
רקע כללי :
מאזפרוץהמלחמה,ענףהבנייהוהתשתיותבישראלסובלממחסורחמורבכוחאדםונאבקלשרוד,
עלרקע
זה,
פרסםמשרדהשיכוןקולקוראשנילחברותבנייהזרות,לביצועפרויקטיםלמגוריםובמקביל,התאפשר
לחברותזרותלהשתתף
במכרזיםלבנייהציבוריתמתאפשרכעתלחברותהזרותלהגישהצעותכקבלןראשי
כקבלנים ראשיים, ללא חובת שיתוף פעולה עם קבלנים ישראלים. צעדים אלו עלולים להוביל להחלשת
התעשייה המקומית, לפגיעה בתעסוקה הישראלית ולהפחתת השליטה הלאומית בענף אסטרטגי זה. נייר
עמדה זה מבקש להציג שורת צעדים שנועדו להבטיח את חוסנו של ענף הבנייה והתשתיות בישראל,
תוך
עידוד התחרותההוגנת, מתן עדיפותלחברות ישראליותושמירהעל האינטרס הכלכלי
והלאומית.
פיצול מכרזים – יצירת גישהשוויוניתלמכרזים ציבוריים
ישנם לא מעט הפרויקטים ציבוריים כיום המאופיינים במכרזים גדולים הדורשים הון עצמי גבוה וניסיון
בפרויקטים דומים בהיקפים גדולים. מצב זה יוצר חסם משמעותי בפני קבלנים מקומיים קטנים ובינוניים
ומצמצםאתהתחרות.הפתרוןלדעתנו
הינופיצולמכרזיםלפרויקטיםתשתיתייםובנייהלמספרשלביםאו
למקטעים קטנים יותר וקביעת מנגנון המאפשר לחברות קטנות ובינוניות להשתתף כחלק מפרויקטים
גדולים וחובת שילוב קבלנים מקומיים כתנאי במכרזים גדול
ים.
הגמשתתנאי הסף –
עידוד תחרות בריאה והגדלת מספר המשתתפים
אנו סבורים כי נדרשת הגמשה בתנאי הסף במכרזים ציבוריים
וזאת מאחר ותנאי הסף הקיימים במכרזים
הציבוריים מחייבים ניסיון בהיקפים גדולים, מה שמגביל קבלנים איכותיים שלא צברו ניסיון בפרויקטים
ספציפיים1.הפתרון הינו להקל על כניסת מתחרים חדשים מבלי לפגוע באיכות העבודה, על ידי הפחתת
הדרישהלניסיוןבפרויקטים בעליהיקףזההוהכרתניסיוןבפרויקטיםדומים,צמצוםהדרישותלהוןעצמי
6
לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-
1993
, קובעת את התנאים המוקדמים להשתתפות במכרז. תנאי הסף
נועדו
1 תקנה
להבטיח את כשירות המציעים, אך עליהם להיות סבירים, מידתיים וענייניים. קביעת תנאי סף מחמירים מדי עלולה
לצמצם
את מספר המשתתפים במכרז ולפגוע בתחרות ההוגנת. על כן, יש להימנע מקביעת תנאי סף שאינם משרתים
תכלית
לגיטימית,
ולאפשר את הגדלת מספר המשתתפים
הפוטנציאליים
גבוהומתןאפשרותלהציגערבויותחלופיות,הדבריעודדעידודכניסתקבלניםבינונייםלשוקהתשתיותעל
ידי מנגנוני תמיכה2.
עידודשותפויות
בין קבלניםישראליים Ventures) Joint- (JV
שיתופיפעולהביןקבלניםישראלייםמאפשריםלהםלהתמודדמולהחברותהגדולותולהתחרותבמכרזים
גדולים. כיום, חוסר וודאות רגולטורית מקשה על יצירת JV אפקטיבי.
על כן קביעת מסגרת רגולטורית
ברורה שתעודד שותפויות בין קבלנים ישראליים בפרויקטים גדולים.
על ידי מתן הקלות רגולטוריות
למכרזים שבהם קבלנים מקומיים מתאגדים לשיתוף פעולה וקביעת מנגנון לחלוקת סיכונים הוגן בין
שותפים במכרזיםגדולים.
עידודחדשנות ותיעוש הבנייה
פתיחת התחרות צריכה להתבסס גם על שיפור יכולות החברות המקומיות באמצעות אימוץ טכנולוגיות
מתקדמות
ועל ידי מתן
תמריצים לחברות המיישמות טכנולוגיות בנייה מתועשות ומתקדמות, הכנסת
קריטריונים של יעילות, קיימות ובטיחות למכרזים ציבוריים ועידוד פיתוח מקומי של שיטות בנייה
מתקדמותלהגדלת היתרון התחרותי שלהקבלנים
הישראליים.
הבטחתרכש כחול-
לבן והסרתחסמיםבירוקרטיים
הבטחת עדיפות לחברות ישראליות תסייע לשמור על חוסנו של הענף ולמנוע תלות מוגזמת בגורמים זרים
זה. בנוסף
מדובר באבסורד כאשר מזמין שמחויבעל פי תקנותחובתהמכרזיםלתת עדיפותלתוצרתהארץ
יבצע אתהפרויקט באמצעותחברה זרה.
3
הנזקים הכלכלייםשבהכנסתחברות ביצוע זרותלענף הבנייה בישראל
אנו סבורים כי הכנסת חברות ביצוע זרות לענף הבנייה מוצגת לעיתים כפתרון למחסור בכוח אדם ולייעול
ביצועפרויקטים,אךבפועל היאגוררתשורהשלהשלכותשליליותלכלכלההמקומית,לתעסוקהולביטחון
האנרגטיוהתשתיתי שלהמדינה. להלןהסיבות המרכזיותלכך:
1
.
פגיעהישירה בתעסוקה ובפריון שלהחברותהישראליות-
אובדן מקומותעבודה.
חברות זרות מביאות עימן כוח אדם זר, מה שמקטין את הביקוש לעובדים ישראלים ומוביל
לאבטלה בקרב בעלי מקצוע בענף הבנייה.
פגיעה זו נוגעת גם לעובדים מקצועיים כגון מהנדסים,
מנהליפרויקטים, יועציםוספקם.
2
.
פגיעה בפריוןוהזדמנויותלקידוםחברות מקומיות-
כאשרחברותישראליותנדחקות החוצה,נפגע
תהליך הלמידה וההתמקצעות שלהן, מה שמונע מהן להתפתח ולהשתלב בפרויקטים גדולים
בעתיד.
תהליך זה משמר תלות בחברות זרות לאורך זמן ומונעהקמת קבלנים מקומייםחזקים.
3
.
זליגת הכנסות ומשאבים אל מחוץ לכלכלה הישראלית-
חברות זרות מבצעות את הפרויקטים תוך
מינוף של ספקים ושירותים מארץ מוצאן, מה שמוביל לכך שחלק ניכר מהתקציבים המושקעים
בתשתיותאינונשארבמשקהישראלי.
רווחיהחברותהזרותאינםממוסיםבישראלבמלואם,ובכך
נמנעת תרומה ישירהלקופת המדינה.
4
.
העדפת רכיבים מיובאים על פני תוצרת מקומית-
חברות זרות מעדיפות להשתמש בחומרי בנייה,
מכשור וציוד מהמדינות מהן הן מגיעות, מה שפוגע בתעשיות הישראליות ומקטין את הביקוש
למוצרים מתוצרתכחול-
לבן.
5
.
חשש לפגיעה בביטחון התשתיתי של ישראל- תלות בגורמים חיצוניים בפרויקטים אסטרטגיים.
יצירת תלות בחברות זרות לביצוע פרויקטים גדוליםעלולהלהפוך את ישראל לפגיעה במקרים של
משברים גיאופוליטיים או שינויים במדיניות אותן מדינות.
כמו כן, תחזוקת תשתיות חיוניות
שבוצעו על ידי חברות זרות עלולה להקשות על המדינה לשלוט באופן מלא בפרויקטים קריטיים,
כמו מערכות תחבורה,מתקני אנרגיה ובינוי ציבורי.
2 לעורך
המכרז
שיקול דעת רחב
בעיצוב
תנאי המכרז,
לרבות
בקביעת
תנאי הסף, כאמצעי להגשמת
התכלית
הציבורית
שבהתקשרות נושא העניין (ע”א
1444/95
עיריית אילת נ’ מינהל מקרקעי ישראל).
בפסק הדין עע"מ 3309/11
נדב קוטלרסקי ואח' נ' המועצה המקומית תל מונד נקבע כי בית המשפט הדגיש את
החשיבות
בקביעת
תנאי סף סבירים ומידתיים, המתחייבים מאופיו או ממהותו של המכרז, כדי
לאפשר
תחרות הוגנת
ולהימנע
מהגבלת מספר המשתתפים שלא
לצורך
העדפת תוצרת הארץ,)
תשנ"ה-
1995
3 תקנות חובת המכרזים (
6
.
פגיעה בתחרות ההוגנת בענף הבנייה המקומי- חוסר סימטריה רגולטורית.
חברות זרות זוכות
פעמים רבות להקלות מסוימות, כולל בהיתרים, במיסוי ובתקנים, דבר שיוצר עיוות בשוק ופוגע
ביכולתן של החברות המקומיות להתחרות.
בעוד קבלנים ישראליים מחויבים לעמוד בדרישות
רגולטוריותמחמירות,כוללהכשרתעובדיםועמידהבסטנדרטיםבטיחותיים,חברותזרותלעיתים
פועלות תחת רגולציה מקלה במדינות מוצאן, מה שמעניק להן יתרון בלתיהוגן.
7
.
לחץמלאכותילהורדתמחירים–פגיעהבאיכותוביציבותהפרויקטים.
כניסתחברותזרותמביאה
להורדת מחירים דרסטית, מה שמוביל לביצוע עבודות ברמה ירודה ולחוסר יכולת של החברות
המקומיות לשרוד.
במקרים רבים, לאחר שהחברות הישראליות נדחקות מהשוק, המחירים שבות
ועולים כאשרהחברות הזרותהופכותלשחקןהדומיננטי בשוק.
8
.
אובדן פוטנציאל לפיתוח וחדשנות בענף הבנייה הישראלי.
עידוד תחרות בריאה בין חברות
ישראליות יביא להתייעלות, השקעה בטכנולוגיות מתקדמות ושיפור היכולות בענף.
הענקת
תמריציםלחברותישראליותתאפשרלהןלפתחמיומנויותחדשות,לשפרתהליכיםולבנותתשתית
חזקה לטווח הארוך. עידוד פתרונות תוצרת ישראל במקום יבוא של ידע זר-
בנייה על בסיס ידע
וניסיון מקומי תאפשר למדינה לשמר שליטה על איכות הפרויקטים ולפתח מומחיות עצמאית
בתחומים קריטיים.
הכנסת חברות ביצוע זרות פוגעת ישירות בכלכלה הישראלית, בתעסוקה המקומית, בתעשייה המקומית
ובביטחון התשתיתי של המדינה. במקום זאת, יש לנקוט בצעדים שיגבירו את התחרות בקרב החברות
הישראליות, כמו פיצול מכרזים, הגמשת תנאי הסף, עידוד שיתופי פעולה בין חברות ישראליות והסרת
חסמים בירוקרטיים. מהלכים אלו יסייעו בפיתוח הענף, שימור הידע המקומי והגדלת הפריון תוך שמירה
על אינטרסים כלכליים ארוכי טווח של מדינת ישראל.
אנו סבורים כי יש
לתת עדיפות ברורה לקבלנים מקומיים במכרזים ציבוריים ויש לפעול להגשמת חסמים
בירוקרטיים להקלה של קבלנים מקומיים בהתמודדות במכרזים והרחבת התמיכה הממשלתית בהכשרת
כוח אדםישראלי למקצועות הבנייה.
י
ישום המלצות אלו יגביר את ה
תחרותית, ויאפשר לחברות ישראליות לצמות וייסע בהאצת הביצוע של
פרויקטיםלאומיים.
SPC(Special Purpose Company):
אנו סבורים כי יש ליצור מנגנונים ברורים
המבטיחים השתתפות רחבה של קבלנים ישראליים במגה-
פרויקטים
שהםעתירי תקציבומשאבים,
פרויקטים אלו מתבצעיםלרוב על ידי שני גופים מרכזיים:
1. SPC(Special Purpose Company) :
חברה ייעודית לפרויקט, המורכבת מקונסורציום של חברות גדולות, אשר נוטלות אחריות על הפרויקט
ומספקותאתהמימוןוהבטחונותהדרושיםל
ביצוע הפרויקט.
2. EPC(Engineering, Procurement, Construction) :
הגוףהמבצעבפועלאתהפרויקט,המורכבמקבלניםוחברותהנדסההאחראיותעלהתכנון,הרכשוהבנייה.
אנוסבוריםש
כדילהבטיחהשתתפותרחבהיותרשלחברותישראליותבמגה-
פרויקטים,ישלקבועמדיניות
ברורהשתעודדאתהשתתפותןהןברמתהבעלותוהןברמתהביצוע,תוךקביעתמנגנוניםמתאימי
ם. להלן
מספר הצעות אשר נועדו להבטיח שוק תחרותי יותר, בו קבלנים ישראליים יוכלו להשתלב לא רק בביצוע
אלאגםבשלביהתכנוןוההשקעה.באמצעותחקיקהורגולציהברורהלשילובחברותישראליות,פתיחתאת
שוקלתחרותהוגנת יותרוחיזוקהתעשייה הישראלית בענףהתשתיות והבנייה:
•
שילוב חברות ישראליות בParticipation) (Equity -SPC
כיום, מרבית החברות ב -SPC
הן
בינלאומיות בעלות יכולות פיננסיות גבוהות.
אנו סבורים כי
שילוב חברות ישראליות כבעלות מניות
Partners) (Equityב -SPC
באמצעות רגולציה שתקבע אחוז מינימלי של בעלות ישראלית כתנאי
להשתתפות במכרזים גדולים תעודדהשתתפות רבה של קבלנים במכרזים ציבוריים.,
•
חובת שילוב קבלנים ישראליים בגוף המבצע(EPC) :
יש לחייב כי לפחות 50%
מקבלני הביצוע יהיו
ישראליים, כדילהבטיח
תעסוקתהמשק המקומי.
•
מתןאפשרותלחברותישראליותלהסתמךעלניסיוןשלחברותזרותכקבלניותמשנה:עלמנתלהתגבר
עלהקושישחברותישראליותלעמודבדרישותהסף
לביצועמגהפרויקטים,בשלהיעדרניסיוןבהיקפים
גדולים.
יש לאפשר לחברות ישראליות להשתמש בניסיונן של חברות זרות כקבלניות משנה, ללא צורך
בכך שמגישההצעהעצמויעמוד בכל תנאי הסף.
•
שינוי דרישות הסף במכרזים למניעת חסמים פיננסיים:
במכרזים רבים קיימת דרישה שכל אחד
מחברי הקבוצה יעמוד בתנאי סף מחמירים, בעיקר בהיבטים הפיננסיים.
יש לאפשר כי לפחות
אחד
מחברי הקבוצה יעמוד בתנאים הפיננסיים הנדרשים, תוך התאמת
דרישות ה"ביחד ולחוד" כך שלא
יהווחסם בלתי סביר.
•
יצירת תהליך מובנה של עדכון מוקדם על מכרזים:
הגופים האחראים על פרסום המכרזים חייבים
לעדכןמראשאתציבורהקבלניםעלמכרזיםגדולים.
עדכוןמוקדםיאפשרלחברותישראליותלהתארגן
מראשעם הציודוהידע הנדרשלעמידה בתנאיהסף.
•
הקצבת ויזות עבודה מסוג B2B עבור הפרויקט: יש לצרף לכל מכרז בסדר גודל כזה מנגנון להקצבת
ויזות B2B בהתאם לכמות העובדים הנדרשים לפרויקט.
ויזות אלו צריכות להיות מנוהלות על ידי
קבלנים ישראליים בלבד, כדי לוודא שהעסקת כוח האדם תהיה בשליטת החברות המקומיות ולא של
קבלנים זרים.
Operations & Maintenance:
3
.שילוב חברותישראליותבתחזוקת פרויקטיםלאחר-
הקמתם
שילוב
חברות ישראליות, בניהול, תפעול, תחזוקה מונעת Maintenance) (Preventive
,
תחזוקה שוטפת
(
(Routine Maintenance
של מתקנים ותשתיות לאחר השלמת שלב ההקמה, לצד אופטימיזציה ושיפור
ביצועים לאורך זמן,
יאפשר להן ליישם את הידע שנצבר מביצוע הפרויקט,
ובכך למנוע תקלות ולשפר
ביצועים, תוך הקטנת עקומת הלמידה שנדרשת מספקים חיצוניים. האפשרות לביצוע
תחזוקת פרויקטים
לאחרהקמתם,תגביר השתתפותם של חברות ישראליות במכרזי ביצועותחזוקה.