חומר רקע
05
במאי
2025
לכבוד,
ז'באיירהתשפ"ה
חברי ועדת העבודה והרווחה
הכנסת
נכבדנו,
הנדון:
התייחסות לובי99
להצעתחוקשירות הציבור (הגבלותלאחר פרישה) (תיקון –
תקופת צינון לעובד ציבור
ברשויות פיננסיות,)
התשפ״ג-
2023
בשם לובי 99
(חל"צ) ברצוננו לברך על
קידום פתרונות לטובת צמצום
תופעת "הדלתות המסתובבות", במסגרתה
עוברים
רגולטורים
ועובדי
ציבור אחרים,
בסמוך
לסיום
תפקידם הציבורי, לעבוד עבור
אותם
גופים
לגביהם
קיבלו
החלטות
במהלך
עבודתם
הציבור
ית. החשש הוא כי
במהלך
עבודתם הציבורית, עובדי
ה
ציבור
יקבלו החלטות
מוטות
לטובת
גופים
עסקיים בשל רצונם לעבור לעבוד בגופים אלו
בעתיד –
מה שעלול לפגוע באינטרס הציבורי
ובאמון הציבור. אנו
בלובי 99
נאבקים בתופעת "הדלתות המסתובבות"
מיום
הקמתינו, ומקדמים את הארכת
והרחבת תקופת הצינון לרגולטורים כבר מהכנסת העשרים, קרי קרוב לעשור. יחד
עם זאת, על מנת ליישם את
מטרותהצעתהחוק בצורה אפקטיבית, ישלדעתנו לעגן מספר תיקוניםחיוניים בנוסחההצעה, כמפורטלהלן:
1.
מטרת הצעת החוק, כפי שמובאת בדברי ההסבר, היא
לרסן
את המוטיבציה של עובדי ציבור –
שלהחלטותיהם
השפעהעל גופים
עסקיים שונים –
להקלעל אותם גופים, בשל ציפייהלקבל מהם זכות, טובתהנאה,
תפקיד
או
משרה, לאחר סיום תפקידם הציבורי.
זאת, באמצעות קביעת תקופת צינון
ארוכה.
החשש המרכזי הוא להטיה
בשיקול הדעתהרגולטורי, אשרפוגעת באמוןובטובת
הציבורהרחב.
2.
כאמור,
לובי 99
תומך בעקרון הרחבת תקופת הצינון,
וסבור כי יש לקבוע הסדר מידתי, ישים –
ובעיקר
אפקטיבי
,שיאזן ביןההרתעההנדרשתלביןזכויות הפרט ויישום בפועל.
3.
ראשית,
אנו סבורים כי יש להאריך את תקופת
הצינון עלובדים בכירים ברשויות הפיקוח על גופים פיננסיים
ולראשי רשויות הפיקוח על גופים פיננסיים, ל
שלוש שנים ממועד פריש
תם (ולא לשנ
ה וחצי ולשנ
תיים
בהתאמה)(
כמוצעבהצעת החוק).
4.
שנית,
ישלהדגישכיעצםקביעתמשךהצינוןאיננהמספיקה.הניסיוןמלמדכיהאתגרהעיקריאינומשךהצינון
הקבוע בחוקשירות הציבור(הגבלותלאחר פרישה,)
תשכ
"ט-
1969,אלאהאפשרותלעקוף אותו בפועל
ולקצר
אתתקופתהצינוןבטענותשונות.
כך,לאורךהשנים,הוועדהלמתןהיתריםשהוקמהלפיסעיף11
לחוק,התירה
במקרים רבים לעובדי ציבור שונים, לרבות הבכירים שבבכירים, לקצר את תקופת הצינון הקבועה, באמתלות
שונות.1
5.
בין היתר, אף-על-פי ש
סעיף 4
ג()(1
)
לחוק קובע כי תקופת הצינון מינימלית של שנה מעת סיום תפקידו של עובד
הציבור ועד
מעבר
ו
לגוף עליו קיבל החלטה או המליץ על קבלת החלטה –
בפועל הוועדה עשתה שימוש נרחב
בהצדקתה"צינוןהפנימי"–
לפיהתחשבתחילתתקופתהצינוןמהמועדבואותועובדציבורמשךאתידומטיפול
ישיר באותו הגוף –
אף שעדיין מילא בתקופה זו את
תפקידו הציבורי
. במקרים אחרים, על-
אף שסעיף 4
ג()(2
)
לחוק מאפשר
לוועדה לאשר מעבר של עובד ציבור לגוף
לגביו קיבל החלטה או המליץ על קבלת החלטה, אם
חלפו שנתיים ממועד "גמר הטיפול" בעניינו של אותו גוף –
גם אם טרם חלפה שנה ממועד פרישתו בפועל –
הוועדה לא התייחסה להחלטות מהותיות שקיבל
אותו עובד ציבור ככאלה שדוחות את מניין השנתיים, ובכך
1 פרופ'
רועי שפירא, "דלתות
מסתובבות
ומידת האפקטיביות של תקופות צינון," מחקרימשפטלד, התשפ"א –
2021
,
כאן
אפשרה את המעבר למרות שלאותו עובד ציבור הייתה גם הייתה השפעה על אותו גוף בו עבר לעבוד, סמוך
לפרישתו –
תוך קיומו של חששמהותי להטיית שיקול דעתו של עובד הציבור במהלך עבודתו הציבורית.
6.
רוצים לומר, ללא טיפול במנגנון הקיים, המאפשר קיצור תקופת הכהונה ביתר קלות, כל תקופה שתיקבע
במסגרת החוק –
שנה, שנתיים או שלוש
שנים
, עלולה להתכווץ
בפועל
לכדי חודשים ספורים,
כך שלמעשה,
תקופתהצינון הסטטוטורית, הולכת ו
נעלמת.
7.
לכן, יש לאפשר לוועדה למתן היתרים לקצר את תקופות הצינון בתקופות קצרות בלבד, ורק על פי נימוקים
מחמירים בלבד,
כךשמרבית תקופת הצינון תמומשבאופן מלא בהתאםלתכלית החוק.
8.
לפיכך,
מוצעלשנותאת סעיף2
להצעת החוק, כך שייכתב:
2
בסעיף4 לחוקהעיקרי–
(1
בסעיף קטן (ג)) –
א)(
בפסקה (1)
בסופה יבוא "היה העובד עובד בכיר ברשות פיקוח על
גופים פיננסיים
–
עברו 18
חודשים מיוםפרישתו, ואם הוא או ראש רשות כאמור – עברו
24
36
ח
ודשים מיום פרישתו";
(ב)
בפסקה (3)
בסופה יבוא "ובלבד שלא יינתן היתר לגבי עובד בכיר ברשות פיקוח על גופים פיננסיים
אלא מנימוקים מיוחדים שיירשמו ולאחר שחלפה שנה
שחלפו 24
חודשים לפחות מיום פרישתו, ולא
יינתן היתר לגבי ראש רשות כאמור אלא מנימוקים מיוחדים שיירשמו ולאחר שחלפו 18
24
חודשים
לפחות מיוםפרישתו".
9.
נדגיש כי
אנו מברכים על סעיף 3
להצעת החוק, הקובע כי הוועדה לא תוכל להביא בחשבון בסך השיקולים את
תקופת "הצינון הפנימי", קרי, התקופה בה עובד הציבור מושך את ידו מעיסוק בגוף ממנו מבקש לקבל זכות,
בטרם סיום תפקידו הרשמי. מדובר בבשורהשלממש ושינוי מהותישל אופן בחינת הבקשותלקיצורהצינון.
10
.
בנוסף,אנוסבוריםכי
ישלהבטיחאת
טוהרהמידותושמירהעלאמוןהציבור
באמצעיםנוספים. כך,
יש
לקבוע
כי
בכלמקרה,לוועדהלמתןהיתריםלאתהאסמכותלהעניקהיתר
לקיצור
תקופתה
צינון
של
המפקחיםועובדי
המדינה הבכירים ביותר
במעבר לתפקיד אצל גופים עסקיים שהינם
בעלי כוח רב במיוחד, כמו מונופולים
וגורמים ריכוזיים. זאת, כיוון שמעבר תכוף של עובדי ציבור בכירים לגופים הגדולים ביותר ובעלי הכוח הרב
ביותרבמשק,עלוללפגועבאופןמשמעותייותרבטוהרהמידותובאמוןהציבור,ולשדרמסרשליליגםלעובדים
ששירתותחתם.
לכן מוצעלהוסיףאת סעיף3
א
להצעת החוק שבוייכתב:,
3
א.
בסעיף14
אחרי סעיף קטן ג)(יבוא:
(ד)הוועדהלא תדון
בבקשה למתןהיתר אופטור, מקום שההעסקה המבוקשתהיא באחד מאלה:
(1
)
בתאגיד שהינו בעל מונופוליןעל פי הגדרתו בסעיף 26(א)לחוק התחרותהכלכלית, תשמ"ח-
1988
;
(2)
בתאגיד המנוי ברשימת הגופים הפיננסיים המשמעותיים על פי הקבוע בסעיף 29
לחוק לקידום
התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע"ד-
2013
;
(3)
בתאגיד המנוי ברשימת התאגידים הריאליים המשמעותיים על פי הקבוע בסעיף 30
לחוק לקידום
התחרות ולצמצום הריכוזיות, תשע"ד-
2013
;
(4) ב
תאגיד שהוא ספק גדול או קמעונאי גדול, על פי
סעיף 2 לחוק לקידום התחרות בענפי המזון
והפארם, תשע"ד-
2014
.
11
. כמו כן, אנו סבורים שיש להוסיף לשיקולים שתשקול
הוועדה, גם
את אופי השוק בו פועל הגורם אליו מבקש
עובד הציבור לעבור, ורמת התחרות בו.
זאת, שכן בשווקים ריכוזיים, בהם מספר השחקנים הוא מועט,
להחלטות עובד הציבור יש משמעות רבה יותר על כל גורם, והחשש לקיומו של "שבי רגולטורי" והטיה כלפי
הגופיםהמפוקחים,
מתעצם.
לכן,יש להוסיף את סעיף 3
בלהצעה, שבוייכתב:
3ב.
בסעיף14
,
אחרי סעיף קטן (ב)(5)יבוא:
(6
) רמת התחרות ומספר השחקנים בשוק בו פועלת החברה בה מבוקשת ההעסקה; לעניין זה, תהא
הוועדה רשאית להיוועץעם הממונהעל התחרות.
12
.
עודאנו סבורים כי ישלהרחיבאת
ההגדרה של ההחלטות
או ההמלצות
מהן
נספרת""
תחילת תקופתהצינון,
כך שגם החלטה שיש לה השפעה –
במישרין או בעקיפין, על גוף מסוים –
אף אם היא אינה ישירות בעניינו
של אותו גוף, תחשב להחלטה
שתקים איסור על עובד הציבור לקבל זכות
כלשהי מאותו הגוף לאורך
תקופת
הצינון.
כךלמשל,גםהחלטהשלעובדציבור
שישלההשפעהעלגוף
שהואהמתחרההמרכזישלאותוהגוףאליו
מבקש העובד לעבור –
הלכה למעשה, החלטה זו משפיעה גם על הגוף אליו מבקש העובד לעבור. כך, בפרט,
בשווקים ריכוזיים, בהם מספר השחקנים קטן כך שלכל החלטה השפעה רוחבית על שאר הגופים באותו שוק.
לעניין זהיש להוסיף את סעיף2(3
להצעה, שבו ייכתב:)
בסעיף4
א) לחוק, אחרי המילים"בתחוםהסמכותהאמורה"ייכתב:(
2(3)
"
אומאדם אשר הושפע –
במישרין או בעקיפין – מהחלטהעל הענקת זכות כאמור".
13
.
יתר על כן,
מוצע לקבוע בחוק מעמד ל
ארגוני חברה אזרחית בהליכים המתנהלים מול הוועדה למתן היתרים.
זאת,הןבשלכךש
החלטותהוועדהנוגעותלאמוןהציבורכולובשירותה
ציבוריובטוהרהמידותבו,
והןבשלכך
שלעיתים לארגונים אלו יש יכולת לפרוש בפני הוועדה עובדות נוספות הנדרשות לקיום הדיון בבקשות לקיצור
תקופות הצינון, שלא תמיד עומדות בפניה.
הדבר יוביל לשיפור
האיזון, השקיפות והאמון הציבורי
בהליכים
המתקיימים בפני הוועדה.
לפיכך,יש להוסיףלהצעתהחוק את סעיף3
ב בוייכתב:
3ב.
בסעיף15
לחוק, אחריהמילים"
לקבוע את סדריהדין והנוהל לפניהועדה ייכתב:",
"לרבות בעניין פרסום ההליכים המתנהלים בפני הוועדה ומתן מעמד לארגוני צרכנים ונציגי ציבור
לטעון בפניהוועדהבגיןהליכים אלו".
14
.
לסיכום, על מנת שהצעת החוק תשיג את מטרותיה, יש לוודא שהיא לא תיוותר בגדר כותרת בלבד. קביעת
תקופת צינון מאוזנת;
הרחבת ההחלטות המקימות את תקופת הצינון;
הגבלת סמכות הוועדה לקבוע קיצור
צינון לרגולטורים הבכירים,
וקביעת "רצפת צינון"; הגבלת קיצור תקופת הצינון במעבר לגופים רבי עוצמה;
קביעת אופי השוק ומידת התחרות בו כשיקול שעל הוועדה לשקול; ומתן מעמד לגופי חברה אזרחית בדיונים
שמנהלת הוועדה. כל אלה חיוניים ליישום אפקטיבי ש
ל החוק, שיחזיר ויחזק את אמון הציבור ברגולטורים
הפיננסיים בפרט ובשירותהציבורי בכלל.
15
. נשמחלעמודלרשותכם לכל שאלהולהבהרותנוספות.
בברכה,
עו"ד זהר אלטמן-
רפאל
עו"ד (רו"ח)
אלה תמיר-
שלמה
בעז אקרמן
מנהלת תחום ממשלה
אחראית תחום
רגולציהפיננסית
לוביסט ציבורי