חומר רקע

זיכיון יםהמלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכליוה צוות הסביבתי- תכנוני פרסום לשםקבלת עמדות הציבור אלול התשפ"ד | ספטמבר 2024 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני תקציר מנהלים ביום31 במרץ2030 יסתיים הזיכיוןשהוענקבשנת1961 לחברתמפעלייםהמלחלהפקתהמחצבים והכימיקלים שבים המלח. לקראת מועד זה, נערכ ים משרדי הממשלה לגבש המלצות לתשתית רגולטורית עדכנית במישור הכלכלי והסביבתי אשר תייצר תנאים משופרים שיהוו את הבסיס למכרז העתידי להפקת משאבים מים המלח, וזאת בהמשך לדו"ח שפרסם הצוות לעניין "פעולות הממשלההנדרשותלקראת תום תקופת זיכיון יםהמלח" בראשות הכלכלןהראשי במשרדהאוצר דאז, יואל נו וה, שהתפרסם בחודשינואר 2019 . טיוטה זו המפורסמת להערות הציבור היא תוצר עבודתם של צוותי עבודה בין- משרדיים בהובלת החשבהכללי אשר עסקו בהיערכות נרחבת בנושא. צוותי העבודה כללו צוות סביבתי- תכנוני וצוות כלכלי. 1. הצוות הסביבתי- תכנוני דן בהיבטים סביבתיים וכן בהיבטי המקרקעין של הזיכיון, ולהלן עיקרי המלצותיו: 1.1 . מוצעת חלופה לשטח הזיכיון הנדרש לפעילות התפעולית של הזכיין העתידי, אשר בהתאם לה תוקצנה לזכיין העתידי זכויות שונות בשטח הנדרש לצורך ליבת פעילותו התעשייתית והתפעולית כך ששטח הזיכיון העתידי יצומצם בהשוואה לשטח הזיכיון הנוכחי. 1.2 . מוצע כי האחריות לתשתיות הניקוז תיוותר בידי הזכיין העתידי, ויועבר לידיו המידע הרלוונטי ביחס לסיכוניםהמצוי בידיהזכייןהנוכחיוהמדינה. 1.3 . מוצע להקצות לזכיין העתידי זכויות כרייה באזורים ספציפיים כמפורט בגוף המסמך, ובכפוף להוראות פקודת המכרות ולכל דין ותוך תשלום תמלוגים על כריית חומרי החציבה. 1.4 . נבחנוהיבטיםשלאסדרתתשתיותומפגעיםבשטחהזיכיוןהנוכחי ואופןהטיפולהנדרש בהןעלידיICL בהתאםלעקרוןה"מזהםמשלם" עדלתוםהזיכיוןולאחרסיוםהזיכיון. 1.5 . בהמשךלהמלצותועדתנווהמומלץלקבועתשלוםעלשאיבתמייםהמלח,זאתבמטרה לבטא את העלויות הסביבתיות הכרוכות בשימוש במים, וכן כדי לתמרץ את הזכיין העתידילהתייעל באופן שבו הואמשתמש במיים המלח. הדו"חדןבנוסףבסוגייתקצירהמלחובשמירהעלגובהמפלסמקסימליומינימליבאופן 1.6 . שיישמרסטטוס קוו של פעילותתעשייתיתלצד תיירות באגןהדרומי. 2. הצוות הכלכלי דן בערך הכלכלי הנובע מהמחצבים שבים המלח ובאופן שבו יש לעצב את משטרהתשלומים שהזכיין העתידייעבירלמדינה,ובפרט: 2 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 2.1 . תהליך הפקת המחצבים (שבעיקרם הם אשלג, ברום ומגנזיום) מים המלח הוא ייחודי בהשוואהלמקומות אחרים בעולם, ומתאפיין ביתרונות תחרותיים משמעותיים, ובכלל זאת קיומן של סינרגטיות תפעולית בהפקת המינרלים השונים; עלויות ייצור נמוכות יחסית; תהליך ייצור מבוסס ואמין והעובדה כי מרבית התשתית הנדרשת להפקה קיימת בשטח; עלויות אחסון מלאי נמוכות המאפשרות ייצור קבוע ('שטוח') לאורך השנה; יתרונות בשינוע של אשלג וברום בשל מיקומו הגיאוגרפי של ים המלח; ומלאי עתודות מחצבים גבוה. כל אלה גורמים לכך שעל אף התנודתיות הרבה במחירי המינרלים,הסיכוןהפיננסי והתפעולי הטמון בזיכיוןנמוך באופן יחסי. 2.2 . נמצא כי המחצבים המופקים מים המלח משיאים ערך כלכלי רב, וכי הרווחיות התפעולית הנובעת מים המלח נאמדת בכ- 690 – 830 מיליון דולר לשנה בממוצע לשנים 2017 – 2023 . רווחיות זו מהווה 53% – 64% מכלל הרווחיות התפעולית של חברת ICL חברתהאם של מפעליים המלח) בשנים אלה.( 2.3 . לצד הפקת המינרלים מים המלח ומכירתם כמוצרי יסוד לצדדים שלישיים, חלק מן המינרלים נמכרים לצדדים קשורים במחירי העברה (שאינם משקפים בהכרח מחיר שוק) לצורךייצורמוצריהמשךאולחברותשיווק.מחיריםאלהמשפיעיםעלההכנסות והרווחיות של החברות המפיקות מינרלים מים המלח וכפועל יוצא על תקבולי המדינה מהזכיין. 2.4 . משטר התשלומים החל על הזכיין המפיק מינרלים מים המלח השתנה בעקבות יישום המלצות ועדת ששינסקי 2 והוא כולל כיום שלושה זרמי הכנסה: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר (שחוקק כחלק מיישום המלצות ועדת ששינסקי 2 ). ההמלצה היא לשמר את המודל הקיים של שלושה זרמי הכנסה. שלושת זרמי ההכנסה יוגדרו יחד כ"חלק המדינה השנתי" המתקבל בגין הזיכיון; ואילו חלוקת חלק המדינה השנתי ברווח של בעל הזיכיון לפני תשלוםמסותמלוגים תוגדר כ" נתחהמדינה השנתי." 2.5 . לצד שלושת זרמי ההכנסה הנכללים ב"חלק המדינה השנתי", הזכיין העתידי יישא בעלויות נוספות ובחובות רגולטוריות, ובכלל זאת חיוב בביצוע וחיוב במלוא העלות הכרוכיםבקצירהמלחופינויו;תשלוםבגיןשאיבתמייםהמלח;תשלוםבגיןכללהמים השפירים המשמשיםלטובת פעילותהזיכיון. 2.6 . כיוםנתחהמדינההשנתי מהרווחהתפעולישלICL המיוחסליםהמלח עומדעלכ- 33% אוכ- 35% לאחרהוצאותמימון.מדוברבשיעורנמוך מזהשאליוכיוונהועדתששינסקי 2 . הצוות סבור כי לקראת הזיכיון החדש ראוי לקבוע כי מטרת הרגולציה הכלכלית תהיה להגיע ליעד שלפיו נתח המדינה השנתי יעמוד על כ- 50% בממוצע רב שנתי. על מנת לעמוד ביעד זה, נדרשים שינויים שיאפשרו את הגדלת כל אחד משלושת זרמי ההכנסההמהווים אתחלק המדינה השנתי,ובכלל זאת: 3 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 2.6.1 . כלל פעילות הפקת המינרלים מים המלח תרוכז בחברה אחת, ייעודית וחדשה ( SPC ) אשר מטרתה תהיה להפעיל את הזיכיון גרידא; החברה החדשה תמוסה כ"קופסאסגורה",כךשהפסדיםשלחברותאחרותלאיותרובקיזוזכנגדרווחיה, והפסדיהלא יותרו בקיזוז כנגד רווחים שלחברות אחרות. 2.6.2 . בחינת בסיס החבות בהיטל רווחי יתר: כיום החבות נגזרת מהרווח התפעולי המבוסס על כללי החשבונאות. בהקשר זה נבחנות שתי חלופות כמפורט בדו"ח אשר מטרתן להפחית ככל הניתן את האפשרות לתכנוני מס וכן לפשט את חישוב ההיטל. 2.6.3 . הפחתתהתשואהעלהנכסיםהניתנתבמסגרתהיטלרווחייתר:כיוםהיטלרווחי יתר מוטל על ההפרש שבין הרווח התפעולי המתואם לבין 14% מהיתרה המופחתת של הרכוש הקבוע. בוועדת ששינסקי 2 נבחן לעומק שיעור התשואה הראוי על הנכסים, והוצע להעמידו בטווח שבין 11% – 15% . לבסוף, בוועדת ששינסקי,הוחלטלקבועאתהתשואהעל14% ,ביןהיתרמאחרשתיקוןהחקיקה בוצע תוך כדי זיכיון קיים. ביחס לזיכיון העתידי מוצע להפחית את התשואה כך שתעמודבשיעורהתשואההמעודכןבהתחשבבתנאיםהשוניםבזיכיוןהחדש,וכן תביא בחשבוןאת שיעור התשואההמשוקללת המקובל בהשקעות מסוג זה. 2.6.4 . מחירי העברה: הצוות הציע מספר חלופות ועקרונות להתמודדות עם סוגיה זו אשר נדרשת להיות מושתת ככל הניתן על עקרון פשטות הבדיקה ע"י רשויות המדינה וככל הניתן לצמצם את הצורך בתלות בדוחות כספיים של חברות אשר אינן חברתה- SPC . 2.6.5 . מוצע להגדיל באופן ניכר את משקל התמלוגים בחלק המדינה השנתי, בדרך של הגדלת שיעור התמלוגים באופן דיפרנציאלי במספר מדרגות שיתבססו על היקף המכירות. הצוות בוחן בהקשר זה שתי חלופות: תמלוג דיפרנציאלי מסך מחזור המכירות הכולל של ה- SPC , או גביית תמלוג באופן דיפרנציאלי ממחזור ההכנסות של כל משאב טבע בנפרד. בנוסף, מוצע לפשט את מנגנון גביית התמלוגים ולהטיל את התמלוג ממחזור המכירות מבלי להתיר ניכויים כלשהם למעטהוצאותהובלה בינ"ל שתיבחנה.)( 2.6.6 . מוצע לשנות את הגדרת "משאב טבע" שבחוק מיסוי משאבי טבע, כך שרשימת המחצבים המפורטים בתוספת הראשונה תורחב ותכלול גם משאבי טבע המופקים כיום על ידי ICL ואינם מופיעים בתוספת; כמו כן מוצע להוסיף להגדרת "משאב טבע" קריטריונים כלליים שישמשו לצורך הבחנה בין מוצרי יסודלמוצריהמשך. עודמוצעכיתיקבעחזקהלפיהכללהפעילותבשטחהזיכיון הינה הפקת מוצר יסוד, אלא אם הוכח אחרת, כשנטל הראיה מוטל על בעל הזיכיון. 4 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 2.6.7 . מוצעלקבועכינכסיהזיכיוןשיירכשועלידיהמדינהמ- ICL יימכרולזכייןהחדש יחד עם הזיכיון עצמו (הזכות להפקת המינרלים) כמקשה אחת, וכן כי בגין שני רכיבים אלה ייקבע בחוק ניכוי מיוחד חלף פחת בשיעור ניכוי ליניארי על פני תקופתהזיכיון.כןייקבעכיהזיכיוןונכסיהזיכיוןלאיבואובחשבוןלענייןחישוב החבות בהיטל רווחי יתר ולעניין ההגנה הניתנת במסגרת חוק זה על העלות המופחתת שלהרכושהקבוע. 2.6.8 . אי הכרה בהיטל כהוצאה לצורך מס חברות: מוצע כי תבוטל ההסדרה הנוכחית שלפיה היטל רווחי היתר משמש כמגן מס למס חברות, כך שבזיכיון הבא היטל רווחייתר לאיוכרכהוצאה בחישוב מס החברות של ה- SPC . 2.6.9 . פחת: מוצע כי בגין השקעות חדשות שיבצע, ה- SPC תוכל לתבוע פחת אך ורק בהתאםלתקנותהפחתולאתהיהזכאיתלתבועפחתמואץמכלסוגשהוא,לרבות פחת משמרות. מטרת ה של טיוטה זו היא להציג בתמצית את מסקנות צוותי העבודה לה י ערכות לזיכיון העתידי באופן שיאפשר לציבור להתייחס לסוגיות השונות העולות במסמך זה והוא אינו מהווה מסמך מחייב. בהמשך להערות הציבור, ובהתאם למידע נוסף שיתקבל בהמשך , מסקנות מסמך זה עשויות להשתנות. 5 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני תוכן עניינים מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ .... 8 חלק א:' ................................ ................................ ................................ ............................. 11 הפרק הסביבתי- תכנוני ................................ ................................ ................................ ...... 11 פרק א' | רקע על זיכיון יםהמלח ................................ ................................ ................... 12 א.1 רקע היסטורי ................................ ................................ ................................ ...... 12 א.2 דו"ח ועדת ששינסקי2 ................................ ................................ ........................ 13 א.3 דו"ח נווה ................................ ................................ ................................ ............ 14 א.4 עיקרי האתגרים הסביבתיים ................................ ................................ .............. 14 פרק ב' | עקרונות כללייםמנחים בתחום הסביבתי ................................ ........................ 17 ב.1 העברת שטח הזיכיון ממי"ה לבעל הזיכיון כאשר מפגעים סביבתיים היסטוריים נדרשים להיות מטופלים על ידי ................................ ................................ ......... 17 ICL ב.2 הסתמכות על רגולציה סביבתית ותכנונית כללית והימנעות ככל הניתן מהסדרים סביבתיים ייחודיים ................................ ................................ ................................ ... 17 ב.3 הגברת השקיפות והבקרה ביחס לפעילות הפקת משאבי הטבע מכוח הזיכיון העתידי ולהשלכות סביבתיות של פעולות הזכיין ................................ ...................... 18 ב.4 הפנמת עלות השימוש במשאבי הטבע על ידי בעלהזיכיון ................................ .. 18 ב.5 תמרוץ ואכיפת טיפול במפגעים על ידי בעל הזיכיון ................................ ............ 18 ב.6 אסדרת כלל התשתיות התעשייתיות הקיימות וצמצום אי-הוודאות לגבי החובות הסביבתיות שיחולו על בעל הזיכיון העתידי ................................ .............................. 19 ב.7 תכלול וסנכרון האסדרה, הפיקוח והאכיפה בין המאסדרים (רגולטורים) השונים ................................ ................................ ................................ ................................ ... 19 ב.8 יצירת חבות בגין שימוש במי ים המלח ................................ ............................... 20 פרק ג' | המלצות סביבתיות לגיבוש תנאי הזיכיון החדש ................................ ............... 21 ג.1 המלצות שעניינן שטחהזיכיון ................................ ................................ ............. 21 ג.2 המלצות שעניינן אסדרת תשתיות ושיקום מפגעים ................................ ............. 31 ג.3 המלצות שעניינן מפלסים המלח וקציר המלח ................................ .................... 34 ג.4 המלצות שעניינן כרייה וחציבה לטובת הזיכיון ................................ ................... 37 ג.5 המלצות שעניינן ניקוז ומניעת נזקי שיטפונות ................................ ..................... 39 חלק ב:' ................................ ................................ ................................ .............................. 41 הפרק הכלכלי ................................ ................................ ................................ ..................... 41 פרק ד' | רקע כלכלי על זיכיון ים המלח ................................ ................................ ......... 42 פרק ה' | הערך הכלכלי שלזיכיון ים המלח ................................ ................................ ... 44 ה.1 ערכו הכלכלי של זיכיון ים המלח למדינת ישראלולבעל הזיכיון ....................... 44 ה.2יתרונות תהליך הייצור בים המלח ................................ ................................ ...... 44 ה.3מאפיינים כלכליים הקשורים לזיכיון ים המלח ................................ ................. 46 פרק ו' | בחינת הרווחיות הנובעת מהפקת המינרליםמים המלח ................................ .. 49 6 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ו.1הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח– כללי ................................ .... 49 ו.2רווחיות מבוססת על הכנסות ורווחיות בגין המינרלים ................................ ....... 49 ו.3רווחיות מבוססת על ערך המניה של ................................ ............................ 50 ICL פרק ז' | חלק המדינה השנתי בהפקת המינרלים מיםהמלח כיום ................................ . 51 ז.1 משטר התשלומים בהם חב בעל הזיכיון הנוכחילמדינה ................................ ..... 51 ז.2 תמלוגים ................................ ................................ ................................ ............... 52 ז.3 מס חברות ................................ ................................ ................................ ............ 53 ז.4היטל רווחי יתר ................................ ................................ ................................ .... 54 ז.5חלק המדינה השנתי ................................ ................................ ............................. 56 ז.6הסוגיות המרכזיותהגורמותלהקטנת חלקהמדינההשנתי ברווחיזיכיון יםהמלח ................................ ................................ ................................ ................................ ... 57 ז.7התייחסות דו"ח זה לדו"ח ועדת ששינסקי2 ................................ ....................... 59 פרק ח' | הזיכיון העתידי ................................ ................................ ................................ 60 ח.1 רכיביו המרכזיים שלזיכיון ים המלח ................................ ................................ 60 ח.2 עלויות נוספות וחובות רגולטוריות שתוטלנה מכוח הזיכיון החדש .................... 61 ח.3 חלק המדינה השנתי – תמהיל המיסוי והתמלוגים ושיעורו מרווחי הזיכיון ...... 63 ח.4 הליכים נדרשים לקראת פעילות הזיכיון החדש ................................ ................. 64 פרק ט' | המלצות כלכליותלהסדרה מחדש של חלקהמדינה השנתי בזיכיון החדש ..... 66 ט.1 המלצות שעניינן מענהלקשיים בעיצוב משטר המס והתמלוגים ....................... 66 ט.2 המלצות שעניינן צמצום המצבים המפחיתים אתחבותו של בעל הזיכיון במס. 70 ט.3 המלצות שעניינן שינוימדרג המיסוי ................................ ................................ .. 72 נספחים ................................ ................................ ................................ .............................. 74 נספח א' – מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון ................................ ...................... 75 נספח ב' – חישוב חלק המדינה השנתי ברווחי בעל הזיכיון ................................ ........... 81 7 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מבוא 1. ים המלח הוא אוצר טבע ייחודי. מדובר בנקודה הגלויה הנמוכה ביותר על פני כדור הארץ המנקזתלתוכהמקורותמיםשוניםלכדיאגםמיםמלוחים,אשרסביבוביתגידולמיוחדלבעלי חיים וצמחיה,ולואף חשיבותהיסטוריתודתית.ככזה, יםהמלחמהווהמוקדמשיכהתיירותי. בנוסף ל כך שים המלח הוא אתר סביבה ומורשת בעל חשיבות בינ לאומית, מדובר גם במשאב טבע אשר ממימיו ניתן להפיק משאבי טבע בעלי ערך כלכלי אדיר, בהליך ייצור ייחודי. רוב מקורות המים אשר מזינים את ים המלח הם מקורות מים שפירים חשובים למדינת ישראל וכן לממלכתירדןולסוריה. 2. השילוב בין ערכ ם הכלכלי של חומרי הגלם המופקים מים המלח על מקורותיו לבין ייחודו הסביבתי וההיסטורי של האזור, מציב אתגר ים באשר לאופן ניצול המשאבים שלו בצורה בת קיימא ושמירה על ים המלח. הדברים מתחדדים לאור העובדה שאיזון זה לא נשמר באופן אופטימלי במסגרת הפקתהמשאביםמיםהמלח. 3. בהתאםלחוקזכיוןיםהמלח,התשכ"א- 1961,הוענקהלמפעלייםהמלח(להלן–מי"ה),הזכות הייחודית להפיק את המחצבים והכימיקלים שבים המלח (להלן – הזיכיון.) מי"ה נמצאת בבעלותה של חברת איי.סי.אל גרופ בע"מ (להלן – ICL .) תנאי הזיכיון נקבעו בתוספת לחוק הזיכיון (החוק והתוספת יכונו להלן – שטר הזיכיון או חוק הזיכיון.) בהתאם לסעיף 4 לשטר הזיכיון, ביום31 במרץ 2030 עתידלהסתייםהזיכיון של מי"ה. 4. החלטת ממשלה מס' 2219 מיום 20.11.2014 אימוץ המלצות הוועדה להסדרת חלק המדינה " המתקבל בעד שימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים (דו"ח ששינסקי 2) שעניינה ," אימוץ המלצות דו"ח ששינסקי 2 , הנחתה את שר האוצר למנות צוות אשר יגבש המלצות באשר לפעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח. בהתאם לכך, ביום 25 באוגוסט 2015 הוקם צוות בין-משרדי בראשות יואל נווה על מנת לגבש המלצות מתאימות כאמור. 5. בשנת2019 פורסם דו"חהצוותלענייןפעולותהממשלההנדרשותלקראתתוםתקופתזיכיוןים המלח (להלן – דו"ח נווה או דו"ח צוות נווה). דו"חנווהעסקבהיבטים השוניםהקשורים בתום תקופת הזיכיון, והאתגרים הקיימים בפני הקצאת זיכיון עתידי, כאשר המטרה שעמדה בבסיס המלצותיו היא "השאת הערך הכלכלי של ים המלח, תוך שילוב ערכים סביבתיים וחברתיים." במסגרת זאתנקבע בדו"ח נווה כי: להפקת המשאבים מים המלח תועלת כלכלית רבת היקף למשק הישראליבכלל,ולדרוםהארץבפרט.לאורזאת,ובכפוףלמדיניות הממשלההכוללתלעתידיםהמלח,ממליץהצוותעלהמשךהפקת המשאביםמיםהמלח.זאת,לצדנקיטהבאמצעיםשתכליתםלהגביל אתהיקףההשפעההסביבתיתהשליליתשלהמפ עלים...." 1 1 דו"ח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח, פס' ( 8 ינואר 2019 ) (להלן:דו"ח נווה) (ההדגשות במקור.) 8 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 6. עוד המליץ דו"ח נווה כי הזיכיון העתידי יינתן מכוח חוק זיכיון חדש ויוקצה בהליך של מכרז שיפורסם על ידי ועדת מכרזים, אשר תוקם לצורך כך.2 7. דו"חנווההמליץעלהקמתצוותי עבודה ,אשריבחנולעומקםאתהנושאיםכנדרשעלפיו,ויפעלו לביצוע הפעולותהאמורות שעלהממשלהלנקוט. 8. בשל כך, לקראת תום תקופת הזיכיון, בהתאם להחלטות הממשלה בנושא ולהמלצות דו"ח ששינסקי2 ודו"חנווה,נערכים משרדיהממשלהלגיבוש תנאיהזיכיוןהעתידילהפקתמשאבים מיםהמלח,הןבהיבטיםהכלכלייםהכרוכיםבו,והןבהיבטיםהסביבתיים.לשםכך,הוקמושני צוותי עבודה – צוות כלכלי וצוות סביבתי – בהובלת אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ובהשתתפותהגורמים הבאים: צוות סביבתי- תכנוני צוות כלכלי   משרדהאוצר – אגף החשב הכללי משרדהאוצר – אגף החשב הכללי   משרדהאוצר – לשכה משפטית משרדהאוצר – לשכה משפטית   משרדהאוצר – אגף התקציבים משרדהאוצר –אגף התקציבים   משרדהאוצר –לשכת מנכ"ל משרדהאוצר –לשכת מנכ"ל   המשרדלהגנתהסביבה משרדהאוצר – אגף הכלכלן הראשי   משרדהאנרגיה רשותהמיסים   רשותהטבע והגנים משרדהכלכלה והתעשייה  רשותהמים והביוב  משרדהחקלאות  רשותניקוזים המלח  המכון הגיאולוגי לישראל  היחידההאזורית לאיכותהסביבהנגב מזרחי – תמר ערד וירוחם  המועצה האזוריתתמר  המועצה האזוריתמגילות ים המלח  החברההממשלתיתלהגנות יםהמלח 9. מסמך זה מסכם אפוא את עבודתם של שני צוותי העבודה – הכלכלי והסביבתי, ומטרתו לפנות לציבור לקבלת עמדות בנוגע לסוגיות כלכליות וסביבתיות,אשר הצוותים סברו כי יש להסדירן. יובהר, כי הצוותים לא עסקו בהיבטים הספציפיים הנוגעים לאופן שבו יעוצב המכרז העתידי ולתנאים שבו. נושאים אלו יידונו בנפרדעל ידי ועדת המכרזים הייעודית שתוקםלנושא. 2 דו ח נווה," שם,פס' 11 . 9 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 10 . תקופת ההיערכות לקראת המכרז למתן הזיכיון החדש פותחת חלון הזדמנויות משמעותי המאפשר עיצוב מחדש של הרגולציה הכלכלית והסביבתית המתאימה לקראת הזיכיון החדש ה, כך שיוסדר חלקה הראוי של המדינה מה ערך הכלכלי המופק מ משאבי הטבע מים המלח, ותתאפשר התמודדות מיטבית עם ההשלכות הסביבתיות של פעילות הפקת המשאבים בים המלח, באופן שיצמצם את ההשפעות הסביבתיות השליליות, תוך איזון הסיכונים החלים על הזכייןעםהסיכונים החלים עלהמדינה. 11 . סוגיותאלוהןהסוגיותאשר הצוותימליץלהסדירבאמצעותהליךהחקיקהוהמכרז אשריקבע את תנאי הזיכיוןהחדש, אשריחול משנת 2030 . 10 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני חלק א:' הפרק ה סביבתי- תכנוני 11 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק א' | רקע על זיכיון ים המלח א.1 רקעהיסטורי 12 . פעילות הפקת משאבים מים המלח מתבצעת החל משנות השלושים של המאה הקודמת מכוח זיכיון שניתן על ידי המנדט הבריטי. בין השנים 1931 – 1947 ההפקה התבצעה על ידי חברת האשלג הארץ- ישראלית,חברהפרטית בבעלות היזם משהנובומייסקי, אשר בשנת 1930 קיבלה לשם כך זיכיון מטעם ממשלת המנדט. בשנת 1937 הזיכיון עוגן בפקודת זיכיון ים המלח, 1937 (להלן – הפקודה), כתוספת לפקודה (להלן –שטר הזיכיוןהמנדטורי.) 13 . בעקבות מלחמת העצמאות, שפגעה קשות במפעלים והותירה חלק מהמפעלים בצד הירדני של הגבול, הופסקה הפקת המינרלים מים המלח. לאור האמור, ובשל קשיי החברה בגיוס מימון לצורך השיקום, הולאמה החברה בשנת 1952 , ונכסיה הועברו לידי מפעלי ים המלח (להלן – מי"ה), חברה ממשלתית שהוקמה לשם כך.3 14 . בשנת 1961 , במטרה לאפשר את ההפקה של משאבים מים המלח לטובת פיתוח כלכלת ישראל נחקק חוק זכיון ים המלח, התשכ"א- 1961 ( כאמור לעיל – חוק הזיכיון). חוק הזיכיון נחקק על רקעמגעיםשניהלההממשלהלקבלתהלוואותמהבנקהעולמיומגורמיםנוספיםלצורךהרחבת כושר הייצור במפעלים והקמת בריכות האידוי לשקיעת המלחים. במסגרת החוק הוענק למי"ה זיכיוןלהפקתמשאביםמשטחהזיכיוןוכןאתהזכותלנקוטבכללהפעולותהנחוצותלשםכךעד לשנת1999 ( להלן – הזיכיון). תנאי הזיכ יון נקבעו בתוספתלחוק הזיכיון (להלן – שטרהזיכיון.) 15 . בשנת1962 הוענקעלידימי"הזיכיוןמשנהלחברתברוםיםהמלחבע"מ(להלן–חברתהברום.) בשנת 1968 הוקמה חברת כימיקלים לישראל (להלן – כי"ל), כחברה ממשלתית המאגדת מספר תעשיות כימיות בישראל, ובמהלך השנים הבאות הפכה מי"ה לחברת בת של כי"ל (יחד עם חברותהבת שלה לה פקת ברוםוייצור מוצריהמשך מברום.) 16 . בשנת1986 , 13 שנהלפניתוםהזיכיון,נחקק חוקזיכיוןיםהמלח(תיקוןמס'2),התשמ"ו- 1986 במסגרתו הוארך שטר הזיכיון עד ליום 31 במרץ 2030 (סעיף 4 לחוק) וזאת כחלק ממהלך של הנפקתחברתברוםיםהמלחבע"מבבורסההאמריקאית.4 במסגרתהארכתהזיכיוןשונההחוק ביחס לאופן חישוב התמלוגים שמקבלת הממשלה ממפעלי ים המלח (הצמדה של התמלוגים 3 רן אור- נר "מש ה נובומייסקי וחברת האשלג הארץ ישראלית" בתוך מלח הארץ סדרה למחקרי ים המלח 4 , 1 , 7 – 22 תשע.)( 4 במהלךהדיוניםמספרחבריכנסתהביעו חששביחסלכךשהזיכיוןיוארךעדלשנת2030 ,והדבריםיובאולהלן.בדיון במליאהלקראתקריאהראשונה:"ח"כדןתיכון:האםאנחנויודעיםמהיקרהבמדינתישראלביןשנת2000 לביןשנת 2030 ?[...]ואםאתהמבקשלהאריךאתהזיכיוןלתקופהשל45 שניםזהנראהליקצתמופרזוגםמסוכן". דבריהכנסת, ישיבה מאתיים של הכנסת ה- 11 , בעמ' 2660 ( 16.4.1986 .) ובהמשך בדיון בהכנה לקריאה שנייה- שלישית בוועדת הכספים: י.צבן:" האםבהארכתתקופתהזיכיוןאנחנולאקושריםלעצמנואתהידיים?[...]ז.אמיר:כמוחברהכנסת שטרית, גם אני תוהה למה הדחיפות הזאת. [...] צריך לקיים דיון ממצה על חברת כימיקלים לישראל, על עתיד ים המלח ואוצרות הטבע שעדיין לא מנוצלים". פרוטוקול ישיבה מס' 302 של ועדת הכספים, הכנסת ה- 11 בעמ', 28 ( 5.5.1986 .) אולם בסופו של יום, הזיכיון הוארך עד לשנת 2030 ולא נדונו תנאי הזיכיון לגופם מלבד לתנאים הנוגעים לאופןחישובהתמלוגיםשישתלמולמדינה.במהלךשנותה- 90 הפריטהממשלתישראלאתכי"ל,חברתהאםשלמי"ה, בתהליך שנמשך לאורך השנים 1992 – 1998 . 12 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני לשערהדולר)ואףבוצעתיקוןעקיףל חוקהחברותהממשלתיות ,התשל"ה- 1975 באופןשיאפשר מתןודאותלמשקיעים זרים. 17 . בהמשך להנפקת חברת ברום ים המלח, בשנת 1992 החליטה המדינה על הפרטת כי"ל ובשנת 1998 תהליך ההפרטה הגיע לסיומו. בתהליך ההפרטה שמרה לעצמה מדינת ישראל זכויות מסוימות בחברת כי"ל באמצעות מניית המדינה המיוחדת ("מניית הזהב"). הזכויות אותן מעניקה המניה למדינה מוגדרות בתקנון כי"ל, והחברה איננה יכולות לשנות את הסעיפים הרלוונטיים בתקנון ללא אישור המדינה. זכויות אלו כוללות את זכותה של המדינה לשמור על אופייהשלכי"לכחברהישראלית,לפקחעלהשליטהבאוצרותטבע לשםהבטחתניצולםהיעיל, למנועמגורמים עוינים או גורמים בעלי אינטרסים מנוגדיםלאלו של החברה מהשתלטותעליה, ומעניקות למדינה זכות וטו בנוגע למכירה או שעבוד של נכסים מהותיים, שינויים מבניים וכל רכישה של מניות בשיעור העולה על 14% או בשיעור ה מביא את הרוכש להחזקה בשיעור של למעלה מ- 25% . 5 18 . במסגרתהליךההפרטהשלמי"הלאנערכושינוייםנוספיםבחוקהזיכיוןכהשלמהלכךשהחברה כבר אינה חברה ממשלתית אלא חברה פרטית , ובכלל זה לא הוחלו כל הדינים הכלליים הרלבנטייםעלבעלהזיכיון.כךלמשל, לאהוחלודיניהמיםהנוגעיםלחובתתשלוםעלהפקתמי בארות בשטח הזיכיון וכן לא הוחלו דיני התכנון והבנייה עדלשנת 1995 . 19 . כיום כי"ל נקראת איי.סי.אל גרופ בע"מ (להלן – ICL ) , מאוגדת בישראל, נסחרת בבורסה לניירות ערך בתל אביב ובניו יורק תחת הסימול ICL . נכון ליום 11 בספטמבר 2024 התפלגות ההחזקות במניות החברה היא כדלקמן: כ- 44% החברה לישראל, כ- 21.5% החזקות של גופים מוסדייםוכ- % 34.5 החזקותציבור.6 לענייןהרווחיותשלהחברה,והערךהכלכלישלהחברהראו בהרחבה את החלקהכלכלי. א.2 דו"ח ועדת ששינסקי 2 20 . בחודש אוקטובר 2014 פורסמו מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעדהשימוששלגורמיםפרטייםבמשאביטבעלאומיים, בראשותפרופ'איתן ששינסקי(כאמור – ועדת ש שינסקי 2 או דו"ח ועדת ששינס קי 2) . במסגרת דיוני ועדת ששינסקי 2 דנה הוועדה במדיניות המס שיש להחיל על בעל הזיכיון מכוח חוק הזיכיון, תוך החלה של מס מיוחד על הרווחים של מי"ה מהזיכיון. 21 . הוועדה גיבשהאתהמלצותיהבשיםלבגםלשיקוליםסביבתיים. שיקולים אלו נכללו בעקרונות 7 אשר עמד ו בבסיס המלצות הוועדה. לצד התועלות החיוביות המביאה עימה פעילות הפקת משאבי הטבע, לפעילות זו קיימות גם השפעות סביבתיות שליליות. ההכרח בהבטחת חלק ראוי לציבור מהרווחים הנובעים ממשאבי הטבע מתחדד נוכח השפעות שליליות אלו. מנדט הוועדה, 5 סעיף 8(ב) ל תקנון ICL . הבורסהלניירות ערך תל אביב,"איי.סי.אל גרופ בע"מ". 6 7 מסקנות הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים 5 (אוקטובר 2014 ) (להלן:דו"ח ששינסקי 2 .) 13 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני כפי ש עלהמכתבהמינוי,היהלבחוןאתחלקהמדינההמתקבלבעדהשימוששלגורמיםפרטיים במשאביהטבע.בחינתהאסדרההסביבתיתעלעולםמשאביהטבעלאהייתהחלקממנדטועדה זו, ועלכןנושאזהלאהיהבליבתעבודתהוועדה.עםזאת,לאורהממצאיםשהוצגובפניהוועדה, מצאההוועדה לנכון להתייחסלענייןזה. 8 א.3 דו"ח נווה 22 . החלטת ממשלה מס' 2219 מיום 20 באוקטובר 2014 שעניינה אימוץ המלצות דו"ח ששינסקי 2 , הנחתה את שר האוצר למנות צוות אשר יגבש המלצות באשר לפעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח. בהתאם לכך, ביום 25 באוגוסט 2015 הוקם צוות- בין משרדי בראשותו שלהכלכלן הראשי דאז יואלנווה, על מנתלגבש המלצות כאמור. 23 . בחודש ינואר 2019 פורסם כאמור דו"ח נווה שעסק בהיבטים השונים הקשורים בתום תקופת הזיכיון, והאתגריםהקיימיםבפני הקצאתזיכיוןעתידי.המטרהשעמדהבבסיס המלצותיוהיא השאתהערךהכלכלישליםהמלחתוךשילובערכיםסביבתייםוחברתיים.""9 כפישיפורטלהלן, דו"ח נווה עסק בין היתר בנושא השטח הדרוש לזיכיון העתידי, היבטים הנוגעים ליישום הסכם הקציר,הסדרת השימושים במיתהוםוטיפול במפגעים בסביבתים המלח. 24 . כמפורט לעיל, בעקבות דו"ח נווה הוקמו בהובלת החשב הכללי צוותי עבודה מקצועיים בין- משרדיים שמטרתםלהסדיר את סיום זיכיון יםהמלחלקראת תוםהזיכיון. א.4 עיקרי האתגרים הסביבתיים 25 . לצד התועלות אשר מביאה עימה תעשיית הפקת המחצבים מים המלח, בעיקר בתרומת המפעלים לכלכלה ולתעסוקה בישראל בכלל ובנגב בפרט , לתהליך הפקת המינרלים בים המלח השפעה סביבתית נרחבת. 26 . כפי שצוין בדו"ח נווה, עיקר ההשלכות הסביבתיות הכרוכות בפעילות הזיכיון נוגע לסוגיות הבאות: שטח הזיכיון; אסדרת תשתיות ו מפגעים סביבתיים שנוצרו במהלך השנים בשטח זה; כרייתחומריואדיל צורךפעילותהזיכיון;ניהולמינגרו שיטפונותבשטחהזיכיון;שאיבתמיים המלח ו שימוש במקורות מים נוספים בשטח הזיכיון; גובה מפלס מי הים וכן הוצאת המלח השוקע בבריכות (להלן –קציר המלח). 27 . הפקת אוצרות טבע מים המלח משפיעה הן על אזור האגן הצפוני והן על אזור האגן הדרומי של יםהמלח.באגןהצפוני, מרביתההשפעותהסביבתיותנובעותמהתרומהלירידתמפלסיםהמלח כתוצאה משאיבת מי האגן הצפוני אל בריכות האידוי, הגם שמפעלי ים המלח אינם הגורם המרכזילירידתהמפלס(הגורם המרכזי לירידתמפלסהאגן הואהסטתהזרימההטבעית במעלה 8 כךלמשל,דחתההוועדהאתטענתמי"הבעמדתהשהוגשהלוועדהכיישלהכירבהוצאותקצירהמלחמבריכהמספר 5 של מפעלי ים המלח באגן הדרומי, שהחברה מבצעת כחלק מהסכם הקציר ונועדו למנוע את המשך עליית מפלס בבריכה מספר5 ,כחלק ה מועבר לידי המדינה לצורך חישוב ה- GT . 9 דו"ח נווה, לעיל ה"ש1 , עמ' 2. 14 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני אגןהיקוותיםהמלח.) 10 חלקהשלמי"הבירידתהמפלס,עקבשאיבתהמיםאלבריכותהאידוי, עומד על כ- 26 ס"מ בשנה, שהם כ- 20% מירידת המפלס של אגן ים המלח הצפוני בשנים האחרונות.11לפי נתוני ICL המדווחיםל רשות המים ולמשרדלהגנת הסביבה,נכון להיוםמי"ה שואבת מיםהמלח כ- 470 מלמ"ק בממוצעלשנה,שמהם חוזריםלים כ- 200 מלמ"ק באופן ישיר ולפיהערכות כ- 100 מלמ"ק אובדיםב חלחולים לתתהקרקעאשרעלפיהמשוערמגיעיםגםהם בסופושלדברחזרהלאגןהצפוני ,כךש סךכולהחזרותהמיםליםהמלחעומדעלכ- 300 מלמ"ק. כלומר,סך הש איבות נטו של מי"ה מהאגן הצפוני מוערך בכ- 160 מלמ"ק בשנה. 28 . ירידת המפלס גורמת לתופעות גיאומורפולוגיות המשנות את פני הנוף ופוגעות בתשתיות ובתדמית האזור (בין השאר נסיגת קו החוף, היווצרות בולענים, הִתְחַתְרּות נחלים,12 פגיעה במעיינות החוף ופגיעה בבתי גידול ייחודיים). במקביל, באגן הדרומי, ההשפעות הסביבתיות נובעות בעיקר מהפעילותהתעשייתיתהנרחבת באזור, ובין השאר מפליטות מזהמים מהפעילות התעשייתית לסביבה, משקיעת המלח בבריכה מספר 5 ועירום המלח הקצור, מעבודות עפר ומכריית חומר הוו אדי מערוצי הנחלים שבאזור לצורך תחזוקת הסוללות של בריכות האידוי, מתשתיות השאיבה וההובלה של מי האגן הצפוני מתשתיות הניקוז,, מקי דוחי המים הפוסיליים13שבשטח הזיכיון וממערומי פסולות ומלח בשטחי הזיכיון. 14 29 . לאור האמור, דו"ח נווה המליץ על נקיטת אמצעים שתכליתם להגביל את היקף ההשפעה הסביבתית השלילית של המפעלים. כמו כן, המליץ הדו"ח שלצורך כך, בין היתר, יגובשו תנאים חדשים לפעילות ההפקה העתידית של משאבים מים המלח. המלצות אלו עמדו לנגד עיניו של הצוות הסביבתי-תכנוניוה מלצותיו גובשולאור ן. 30 . בחלקן,ההשלכותהסביבתיותהכרוכותבפעילותהפקתמשאביטבעמיםהמלח והיקפן,מובנות באופן אינהרנטי בתהליך הפקת משאבי הטבע . תהליך זה כרוך כאמור בשאיבת מים מהאגן הצפוני ובפעילות תעשייתית המחייבת קיומן של תשתיות לייצור והולכה של חומרי גלם וכן שימוש מגוון בהם. אולם, בחלקן , השפעות אלה הן תוצר של תנאי הזיכיון הנוכחי ושל פערים רגולטורי יםמסוימים .מכאןשניתןל צמצם אתהפגיעההסביבתיתבאמצעותקביעה מיטבית של תנאי הזיכיון החדש , השלמתהפעריםהרגולטוריים ואף טיוב הדין הכללי בהתאםלצורך. 31 . בהקשר זה, יש להכיר בכך שחוק הזיכיון הוא חוק שנחקק ב תנאים שאינם מיטיבים. במסגרת חוק הזיכיון, נקבעו תנאים מפליגים לשמירה על הזכויות של בעל הזיכיון, וזאת כתוצאה מדרישות של הגופים הפיננסיים אשר לקחו חלק במימון פעילות החברה, ביניהם הבנק העולמי אשר מימן את שיקום המפעלים לאחר שנפגעו במלחמת העצמאות. כמו כן, למרות שינויים משמעותיים שחלו לאורך השנים בא זור ים המלח, ושינויים שחלו במדיניות המשפטית 10 יחד עם זאת, ככל שמפלס ים המלח יורד, המליחות והצפיפות שלו עולה וקצב האידוי יורד, ולכן התרומה היחסית של שאיבת המים עלידי המפעלים לירידת המפלס צפויה לגדול ולהפוךלמשמעותית יותר. 11 המשרד להגנת הסביבה ורשות ניקוז יםהמלח " עתיד ים המלח – מסמך מדיניות ארוכת טווח" 32 (יוני 2022 ). המקובלהוא Downcutting Erosional . 12 המושג 13 מי תהוםהמנותקים ממקור הזנה המצוייםבאקוויפר מתקופות קדומות. 14 דו"ח ועדת שישינסקי 2 , לעיל ה"ש7 בעמ', 29 . 15 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני והאסדרתיתבמדינתישראל אשרנגעולתחומיםעליהםחליםחוקהזיכיוןוההסדריםהקבועים בו, נערכו שינויים מועטים בהסדר הקבוע בחוק הזיכיון ובשטר הזיכיון.15 32 . בהתאם לנוסח הזיכיון, למי"ה ניתנה הזכות לנקוט בכלל הפעולות האפשריות לשם הפקת משאביםמשטחהזיכיון ,למעטסייגיםמסוימים. 16 עםזאת,ישלהבהירכיזכויותאלהלאפטרו את מי"ה מעמידה בחובותיה לפי כל דין רלוונטי לפעילות, ואין בהן כדי להתיר למי"ה לגרום נזקים לציבור אולסביבה מבלילשקמם אולתקנם. 33 . כעולהמסעיףזה,חוקהזיכיוןהנוכחיושטרהזיכיוןשבצידולאכללוהתייחסותספציפית לנושא ה השפעותהסביבתיות השליליותהפוטנציאליותשלפעילותמי"ה. דברזה הביאבפועללהקטנת אמצעיהבקרהעל פעילות מי"הלאורך השנים, ותרם להיווצרות השפעות סביבתיות שליליות. 15 בתיקוןהראשוןלחוקהזיכיוןמשנת1968 נדחהמועדהתחלתתשלוםהתמלוגיםהקבועבסעיף15 (א) לשטרהזיכיון משנת 1964 לשנת 1970 וכן בוצע תיקון טכני נוסף; בתיקון השני לחוק משנת 1986 נדחה מועד תום הזיכיון הקבוע בסעיף4 לשטרהזיכיוןמשנת1999 לשנת2030 וכןהוצמדותשלומיהתמלוגיםהקבועיםבסעיף15 לשטרהזיכיוןלשער היציג של הדולר תוך שנקבע שהתשלומיםיבוצעוארבע פעמים בשנהבמקום אחת לשנה. 16 סעיף 3 לשטר הזיכיון מחריג ממנו את המשאבים הבאים: זהב, כסף ומתכות יקרות אחרות, אבנים יקרות, נחושת ועפרות ברזל,עתיקות ונפט. 16 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ב'| עקרונות כלליים מנחים בתחוםהסביבתי 34 . בהמשך לבחינת הסוגיות הסביבתיות שנידונו בדו"ח נווה ובהתבסס על עבודת צוותי המשנה שהוקמו בהמלצתו, הצוותהסביבתי-תכנוני התווהאת המלצותיועל בסיס העקרונות הבאים: ב.1 העברת שטח הזיכיון ממי"ה לבעל הזיכיון כאשר מפגעים סביבתיים היסטוריים נדרשיםלהיות מטופלים על ידיICL 35 . עלפי עקרון " המזהם משלם",על מי"ה, שבבעלות ICL , להסדיר אתהמפגעים שנוצרוכתוצאה מפעילות ה במרחב ים המלח. במידת האפשר, יש להבטיח טיפול במפגעים אלו טרם פקיעת הזיכיון הנוכחי. מועד העברת הזיכיון הינו נקודת הזמן האחרונה בה נדרשת הקביעה אליו מפגעים יטופלו ישירות על ידי ICL ואילו יטופלו במימון ICL על ידי הזכיין העתידי או על ידי המדינה, או באישור הזכיין העתידי על ידי ICL , ככל שלא ניתן להשלים את הטיפול בהם לפני תוםהזיכיון. ב.2 הסתמכות על רגולציה סביבתית ותכנונית כללית והימנעות ככל הניתן מהסדרים סביבתייםייחודיים 36 . כפישהודגשגםבדו"חנווה,ישלהבטיחכיפעילותהפקתהמשאביםמיםהמלחועיבודםתוסדר ככל פעילות תעשייתית דומה אחרת, ועל זיכיון ההפקה העתידי להבטיח כי תהיה כפופה לכלל הדינים, ובהם דיניהתכנון והבנייהודיניהסביבה. 37 . בחוק הזיכיון, אשר נחקק בשנת 1961 נקבעו הסדרים פרטניים שונים אשר לא תמיד תאמו לדיניםהכלליים בהיבטיהגנתהסביבה. 38 . זיכיון להפקת משאבים מים המלח ניתן לתקופה ארוכה בת עשרות שנים, ואילו הדינים בעניין שמירה על ערכי טבע והגנה על הסביבה, היבטים סטטוטוריים וכיוצא בזאת, מתעדכנים בתדירותגבוההיותר.עלמנתלמנועמצבבוהרגולציהעלבעלהזיכיוןנותרתמאחורביחסלנהוג בשאר המדינה, מוצע שלא לקבוע במסגרת חוק הזיכיון הסדרים פרטניים לבעל הזיכיון, אלא אם מדוברבמקריםהכרחיים,ובהתקיים שניהתנאיםהמצטבריםהבאים:  היבטים סביבתיים שאיןלהם מענה אסדרתי בדין הקיים.  ה אסדרה נדרשת לאור מאפיינים ייחודיים של ים המלח או של פעילות הפקת המשאבים ממנו. 39 . ככלשאיןמענהלסוגיהבדיןהקייםאךמדוברבסוגיהשאינהייחודיתלזיכיון,ישלבחוןאפשרות לתיקו ן הדין הכללי ככל שאין בכך כדי לעכב פתרון שנחוץ להסדרה של הפעילות בים המלח. מאחר שהדין הכללי, מטבעו, עשוי להשתנות בהמשך תקופת הז י כיון, נכון להכפיף את חוק הזיכיון העתידי, ככל זיכיון אחר, לדין הכללי ככל הניתן , ולהבהיר כי הז י כיון יהיה ממוקד אך בעצםהזכותלהפק ת המשאביםוניצולם. 17 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ב.3 הגברת השקיפות והבקרה ביחס לפעילות הפקת משאבי הטבע מכוח הזיכיון העתידי ולהשלכות סביבתיות של פעולות ה זכיין 40 . בהיות ו של ים המלח משאב טבע ייחודי ולאור הפעילות המגוונת המתבצעת בסמוך לפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון, ובכלל זה פעילות תיירותית , ישנה חשיבות רבה לכך שהפעילות התעשייתיתשלבעלהזיכיוןתיעשהב שקיפותמרבית.לפיכך,מוצעלקבועחובתדיווחתקופתית של הזכיין העתידי לממשלה על נתונים שונים הנוגעים בין היתר להיבטי תכנון וסביבה. יהיה בכך גם כדי לסייע לממשלה לפקח על בעל הזיכיון וגם כדי להקל על הכנת המכרז לתקופה העתידית. מוצע כי דיווחים אלויהיו חשופים לציבור. 41 . מוצע כי הדיווח התקופתי יכלול, ביןהיתר מידע בנוגע להיבטים הבאים:, 41.1 . כמותהמים נטו)( שנשאבת מהאגן הצפוני; 41.2 . כמותהמיםהמושבת בתום תהליך ההפקה; 41.3 . כמותהחומר שנכרתהמאתריהכרייה ה שונים; 41.4 . כמות מי התהוםהמנוצלים לצרכיהפעילותהתעשייתית; 41.5 . מצבןהפיזי של תשתיות דוגמת תעלת ההזנהו הסוללות התוחמותאת בריכות האידוי; 41.6 . קצירהמלח; 41.7 . פליטותוהעברות לסביבה ככל שהמידע לגביהן לאנדרש במסגרתהרגולציההקיימת. ב.4 הפנמת עלות השימוש במשאבי הטבע על ידי בעל הזיכיון 42 . זיכיוןיםהמלח מעניקלבעלהז יכיון אתהזכותהבלעדיתלהפיקמשאביטבעמיםהמלח. בנוסף, לאור מאפייני פעילות ההפקה, הפעילות התעשייתית מחייב ת שימוש או פגיעה במשאבי טבע רביםנוספים,דוגמתמיתהוםוחומריחציבה. פעולותתחזוקה,טיפולושיקוםשלמשאביםאלו כרוכות בעלויות יקרות וממושכות. מכאן שעל תנאי הזיכיון לתמרץ את בעל הזיכיון לשימוש יעיל במשאבים אלו. על מנת לתמרץ שימוש יעיל כלכלית במשאבי הטבע האמורים יש לקבוע מחיר מתאים לשימוש זה, ביןאם במסגרתחוקהזיכיון ובין אם במסגרת הדין הכללי. ב.5 תמרוץ ואכיפתטיפול במפגעים על ידי בעלהזיכיון 43 . מוצעכיבעלהזיכיוןיחויב בהשבה שלשטחהזיכיוןבתוםתקופתהזיכיוןלאחרשטיפלבמפגעים הסביבתייםשנוצרובמהלךתקופתהזיכיון.בנוסףי יקבעמנגנוןשיבטיחטיפולושיקוםבמפגעים שייווצרו בתקופת הזיכיון העתידי במידת הצורך, בין היתר, כתוצאה מתרחישים סבירים אשר עלולים להוביל לנטישת תשתיות או אי טיפול במפגעים על ידי הזכיין עצמו. בנוסף, יש להיערך גם לתרחיש בו המדינה תחליט או תאלץ שלא להאריך את הזיכיון לתקופה נוספת לאחר תום תקופתהזיכיון החדשולהבטיח כי המפגעים יטופלו כנדרשגם בשנים שלאחר סיומו. 18 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ב.6 אסדרת כלל התשתיות התעשייתיות הקיימות ו צמצום אי- הוודאות לגבי החובות הסביבתיותשיחולו עלבעל הזיכיון העתידי 44 . ב תנאיהז יכיוןהנוכחייםקיימת אסדרהחלקית ומיושנת.עלמנתלהבטיחצמצום שלההשפעות הסביבתיות וזיהוי סיכונים לסביבה ו מפגעים פוטנציאליים, יש לסגור פערים אסדרתיים אלו, לרבותטיפולבמפגעיםסביבתיים כברהיום.זאת, באמצעותהרישיונותוההיתריםהקיימיםשל המפעלים, באמצעותכליפיקוחקיימים,אובאמצעותכלירישוינוספיםמתאימיםוזאתבהקדם האפשרי. 45 . השלמת האסדרה ועדכונה רצויות גם על מנת להבטיח ודאות אסדרתית לזכיין העתידי. ככל שעדכון האסדרה או השלמת הפערים בה נוגעים לפעילות הקיימת, קביעתה טרם סיום תקופת הזי כיון הנוכחי תאפשר ל בעל הזיכיון הנוכחי לבצע את ההתאמות הנדרשות בפעילות, וכן לבעל הזיכיוןהבא להעריך את המשמעויות שלעמידה בדרישות אלהגם בתקופת הז י כיון הבאה. ככל שהמתמודדים במכרז ידעו מראש מהי האסדרה הצפויה לחול במסגרת הזיכיון העתידי, הם יוכלו לתמחר את הזיכיון באופן מיטבי ומכאן שחלקה של המדינה ברווחי פעילות הזיכיון צפוי לגדלו. עם זאת יובהר, כי מטבע הדברים הדרישות המחייבות שמכוח הדין הכללי מתעדכ נות מעתלעת,כךשבכלמקרההמתמודדיםהפוטנציאלייםיידרשולקחתבחשבון שינוייםאפשריים, ככל גורם מפוקח. ואולם, ככל שישנם עדכונים הנדרשים להיתרים ולרישיונות או לדין הכללי שנחיצותם ידועה כעת, מוצע להקדים את ביצוע העדכונים קודם למועד היציאה למכרז על הזיכיוןהחדש. 46 . לצורךכךמוצעלפעולככלהניתןלהשלמתפעריםקיימיםבאסדרתהפעילותהתעשייתיתבמרחב יםהמלח באמצעות רישוי מתאיםבהקדםהאפשרי, וככלהניתן טרם תום תקופתהזיכיון. ב.7 תכלולוסנכרון האסדרה, הפיקוחוהאכיפהבין המאסדרים ( רגולטורים) השונים 47 . פעילותבעלהזיכיוןכרוכהבפעילותתעשייתיתענפה,הנוגעתלדיניםרביםשבסמכות מאסדרים שונים. כך למשל, השפעת פעילות הזיכיון על ערכי סביבה ונוף נוגעת לדיני הגנת הסביבה שהם בסמכותהמשרדלהגנתהסביבה; שאיבתהמיםוקידוחי מיםלטובתפעילות הזכייןנוגעתלדיני המים שהם בסמכות רשות המים; הפקת אנרגיה וכריית מחצבים לטובת הפעילות נוגעת לעניינים שהםבסמכות רשותהחשמל ומשרדהאנרגיה. 48 . ביחס ל חלק מתחומי הפעילות של בעל הזיכיון, קיימים דינים שהם בסמכות של יותר ממאסדר אחד, וייתכנו מצבים בהם כל מאסדר יפעל מול בעל הזיכיון בעניין מסוים מבלי לקחת בחשבון את פעילותו של ה מאסדר השני באותו עניין. היעדר סנכרון זה עשוי להטיל על בעל הזיכיון נטל אסדרתי מעברלנדרשוכןלהביאלתוצאהאסדרתיתשאינהאופטימליתמצידהשלהמדינה,שכן במצב זההאסדרה אינה משקללתאתהתכליותהעומדות בבסיסם שלהדינים השוניםעלפיהם פועליםה מאסדרים הרלבנטיים. לפיכך, במטרהלהבטיחאסדרההרמוניתואחידותאלמולבעל הזיכיון החדש, מוצע ש לצורך הזיכיון העתידי יוסדר שיתוף הפעולה בין ה מאסדרים השונים, מבלילפגוע בסמכויותיהם. 19 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ב.8 יצירת חבות בגין שימוש במי יםהמלח 49 . כמות המים הנשאבים על ידי בעל הזיכיון מאגן ים המלח הצפוני מושפעת ממספר גורמים עיקריים, ובהם שטח הבריכות התעשייתיות המשמשות לאידוי מי ים המלח כחל ק מהליך הייצור, ריכוז המלחים במים הנשאבים, היקף האידוי של המים, קצב הסחרור של המים בבריכות וכמות המים המחלחלים מהבריכות. מרכיב שטח הבריכות הוא הגורם העיקרי המשפיע על כמות המים המתאדים בבריכות, והוא מרכיב קבוע המוגבל על פי הת וכניות הסטטוטוריות שבתוקף כאשר שארהמרכיביםנתונים לשינויים לאורך זמן., 50 . כיום, אין תשלום ישיר עבור השימוש במי ים המלח, אלא רקכחלק מהתמלוגים המשולמים על ידי ICL המחושבים על פי מכירת המוצרים המופקים ומעובדים ממי הים. יצירת חבות בגין השימוש במי המלח נועדה לבטא את העלויות הסביבתיות הכרוכות בשימוש במים ועשויה לתמרץאת הזכייןהעתידילהתייעל באופן שבוהוא משתמש במיים המלח. 51 . חבות זאת תיגזר ותחושב בהתאם לכמות המים המדודה שתישאב מהאגן הצפוני וכן בהתחשב בכמותהמים המושבת תמלחתחוזרתשנמדדתוכןחלחולים)(. יודגשכיעלותזאתאינהתשלום בגין המחצבים המופקים ממי ים המלח, אשר מגולמים כחלק מהתמלוגים בגין המוצרים המופקים ממי ים אלו. 52 . בהקשר זה מוצע להסדיר בזיכיון העתידי חובת דיווח מפורטת ופרסום של הכמויות הנשאבות מהיםוהמושבותאליו, לצד מנגנוניבקרהלדיווחיםאלו.כמוכן,כחלקמעיקרוןזהמוצעכיחוק הזיכיון העתידי ל א יכלול אפשרות להגדלת שטח בריכות האידוי; יתמרץ שאיבה יעילה; ולא ייצרמגבלה חדשה על כמות המיםהנשאבים מעברלמגבלותהקיימות בדין. 20 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ג'| המלצות סביבתיות לגיבוש תנאי הזיכיון החדש ג.1 המלצות שעניינן שטח הזיכיון רקע 53 . שטח הזיכיון הנוכחי מתפרס על שטח כולל של 652 קמ"ר, המהווים כ- 3% משטחה של מדינת ישראל. מתוכו, שטח בריכות האידוי משתרע על למעלה ממאה קילומטרים רבועים, אליו מתווספים אזור תעשייה, תחנות כוח, תחנות שאיבה, אזורי כרי י ה וחציבה של חומר וא די, דרכים,מסועים, תשתיות ניקוזואיגוםנחלים,תשתיותחשמל ומים.לצדכל אלה,שטחהזיכיון הקייםכוללשטחיםרביםאשראינםקשוריםבאופןישירלהפקתהמשאבים.17 עובדהזומובילה ל חשש להקצאת שטח בלתי יעילה, שהרי אילולא שטח זה היה מוחכר לבעל הזיכיון לצרכיו השונים, הי ית ה בידי המדינה היכולת ל קדם את השימוש בו לטובת תכליות אחרות וב הן מתן מענה לצרכים תיירותיים וסביבתיים. זאת ועוד, מאחר שעומד לרשותו של בעל הזיכיון שטח נרחב והוא אינו נדרש לשלם על השטח בהתאם להיקפו, הוא אינו מפנים את העלות הכלכלית והסביבתית בשטח ואיןלו תמריץ לצמצםאת השטחעליוהוא פורס אתפעילותו. 54 . שטח הזיכיון הינו ייחודי מבחינת ערכי הטבע, הנוף והמורשת שבו וחשיבותו ההיסטורית, והוא מהווה מוקד תיירות ברמה בינלאומית. בשטח הזיכיון הנוכחי קיימים שלושה י ישובים: נווה זהר, נאות הכיכר ועין תמר, וכן שטחי חקלאות נרחבים. בשטח הזיכיון אזור תיירות מהגדולים בישראל עם עשרות מלונות, הכוללים אלפי חדרים. יתר על כן, בהתאם להחלטת ממשלה מס' 4254 מיום 12 לפברואר 2012 שעניינה "תכנית לפיתוח ושיקום אגן ים המלח", פועל משרד התיירות, באמצעות החברה הממשלתית להגנות ים המלח בע"מ (להלן – חל"י) , לקדם הקמה של כ- 4000 חדרי מלוןנוספים באגן הדרומי של יםהמלח.יצוין כי תוכנית זאתנמצאת בשלבים מתקדמים של ביצוע, ש כולל ים פיתוח של הקרקע, שיווק של קרקעות ליזמים ותהליכים סטטוטורייםמתקדמיםלאישוריהקמתהמלונות. 55 . כאמור, מצב בולבעל זיכיון ניתנתהזכותלעשות שימוש בשטחים כהנרחבים, שלחלקםערך רב וייחודיועלחלקםמתבצעתפעילות(מעברלשטחיםהנדרשיםלמימושפעילותהזיכיון) המגבילה שימוש ציבורי בשטחים אלה ,הוא מצבחריג ובלתי רצוי. 56 . דו"ח נווההתייחסלשטח הפעילותהעתידי באופן הבא: בהענקת זכויות ההפקה החדשות יש לבחון את שטח הפעילות ולצמצמוכךשיכללובורקשטחיםשאכןנדרשיםלשםפעילות המפעלים,תוךקביעתמגבלותעלשימושיקרקע;בפרט,ישלהוציא מרישיוןההפקההעתידיזכויותלגבישטחיםהכלוליםבזיכיוןהנוכחי והמשמשיםלשימושיםאחרים,כגוןיישובים,חקלאות,שמורותטבע וגניםלאומיים,פעילותעסקיתשאיננהקשורהלמפעלים(כגוןפעילות 17 דו"ח ששינסקי 2 , לעילה"ש7 ,בעמ'29 . 21 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני תיירותיתאופעילותכרייתחומרלתעשייתהקוסמטיקה),וכןשטחים פתוחיםבעליערךאקולוגיסביבתיייחודי.18 57 . בשנת 1976 , בשל ירידת מפלס ים המלח, התייבש ונותק החלק המחבר בין האגן הצפוני לבין האגן הדרומי של הימה, וחשף את מרחב מצרי לינץ. כיום קיומו של האגן הדרומי מתאפשר רק כלעודמתקיימתשאיבתמיםמה אגן הצפוניל אגןהדרומי.לולאכך, היההאגןהדרומימתייבש לחלוטין בפרק זמן קצר . שאיבה זו מתבצעת על ידי מי"ה לצורך הפקת המשאבים כך שבפועל בריכות האידוי המשמשות את מפעלי ים המלח כחלק ממערך הפקת המשאבים, הן הבריכות המשמשות את אזור התיירות במרחב ים המלח. בריכה מספר 5 היא בריכת אידוי המשמשת להפקת המשאבים, על ידי ICL , והיא הבסיס למתחם המלונות שבאגן הדרומי של ים המלח. מצב זה יצר תלות ביןהתיירות במ רחב יםהמלחלבין הפעילותהתעשייתית במרחב. 58 . עוד יצוין כי בשטח הזיכיון מצוי אגן ההיקוות המשמעותי של אזור מזרח הנגב , אשר כולל 42 נחלים, מתוכם 39 נחלי אכזב ש יטפוניים ומניפות סחף משמעותיות המתפרשות אל חוף ים המלח. הטופוגרפיהוהאקליםהמקומי באגןהניקוז שליםהמלח,הובילולכךשהאזורמתאפיין בשיטפונות רבים מדי שנה, הזורמים בעשרות נחלים. המערך התעשייתי רחב ההיקף של ICL מצוי בסיכון עקב מצב זה, הן ברמה התשתיתית והן ברמה התפעולית לצורך שמירה על פעילות סדירהוהיקפי ייצור קיימים. 59 . לאורזאת,בשטחהז י כיוןקיימיםמפעליניקוזוהסטהאדירי- ממדים,אשרמטרתםלמנועהצפה של מתקני התעשייה, המפעלים ושטחי האידוי. מפעלי הניקוז הוקמו מתוך ראייה שהתמקדה בייצור המשאב, ובפועל הם מהווים פגיעה סביבתית בנוף, בערכי טבע ובמערכות האקולוגיות ה ייחודיות למרחב ים המלח. כך למשל, הסטת הזרימות גרמה לפגיעה ואף לייבוש של מניפות סחף עתיקות וערוצי נחלים. סוגייה ניקוזית נוספת כוללת את ההגנות הניקוזיות על תעלת ההזנה, אשר מחד גיסא, מטרת ן לשמר את מעבר המים לתחתית המניפה, ומאידך גיסא לשמר את תשתיתהתעלה. כך,למשל: 59.1 . מאגרנחלחימר משמש גםהואלמניעת שיטפונות אךיוצרפגיעה אקולוגית; 59.2 . שאיבת היתר ומערך ההגנה "אשלים- אדמון" שינו את אופי האזור שהיה בעבר חלק ממלחתאדמון; 59.3 . נחלציןהוסטבאמצעותסוללהאדירה,פעולהשהוביל הלפגיעהבמניפתהסחףשלהנחל; 59.4 . הנחלים הזורמים לכיכר סדום גם הם הוסטו על מנת לנהל את השיטפונות באופן שלא יפגע בפעילות התעשייתית; 59.5 . הוקמו עשרות קי דוחי השפלה המווסתים את מפלס מי התהום בכיכר סדום ובמתחם המלונות עין בוקק. 18 דו"ח נווה, לעיל ה"ש1 , בעמ' .9 22 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 60 . שטח הזיכיון כולל בתוכו שטחים נרחבים משמורת הטבע השלישית בגודלה בישראל – שמורת מדבריהודה,וכןאתשמורתמלחתסדום,שמורתרמתמזרוחוואריהכיכרבדרוםשטחהזיכיון. המרחבכוללשטחיםטבעייםנוספיםהמאופיינים בערכיותאקולוגית,נופיתאוגיאולוגיתגבוהה המוצעים לשימור,חלקם במסגרת שמורות טבע. עקרונותמנחיםלהקצאת השטחיםבזיכיון הבא 61 . ש טח ה זיכיון שיוקצה לזכיין העתידי יכלול את ליבת הפעילות התעשייתית ההכרחית להפקת המשאביםשיינתנולו,ויגרעומשטחהזיכיוןשטחיםשאינםנדרשיםלצורךכך. צמצוםהשטחים האמור, יצמצם את הקונפליקטים בין השימושים השונים ובין האזורים בעלי הערכיות והחשיבותהאקולוגית, הנופיתוהסביבתיתהמשמעותיים באזור אל מול צרכי התעשייה. 62 . תחוםהשטחיםשיינתנולזכייןהעתידייאפשרלואתהיכולתהתפקודיתלבצעאתכללהפעולות והפעילויות השוטפות המצויות בליבת תהליכי הפקת המשאבים. שטחים שבהם מצויים יישובים, שטחים חקלאיים , אזורי תיירות, שמורות טבע ופעילות עסקית אחרת שאינה קשורה לתהליכי הפקת המשאבים שבזיכיון לא י יכללו ולא יהיו בתחום השטחים שיוקצו לפעילות הזכייןהעתידי. 63 . ההגדרותוההרשאותשלהשטחיםשיוקצולפעילותולשימושהזכייןהעתידילא תהיינהאחידות. חלף זאת,תקבענה שתי קטגוריות של שטחים, כמפורט להלן. המלצותלשטח הזיכיון 64 . המלצות הצוות לשטח י הזיכיון, בהם תוקצנה לזכיין העתידי זכויות מסוימות בקרקע, הן כמפורט במפההמצורפת. 65 . האזורים בשטח הזיכיון, לגביהםיוקצו לזכיין העתידי זכויות שימוש בקרקע, בהתאם להמלצת הצוות, יכלל ו אתהרכיבים הבאים: 65.1 . תחנת השאיבה P9 , אתרי פינוי והטמנת המלח הקצור, תעלת ההזנה לכל אורכה, "נחל ערבה",רצועתתשתיתשתקבעעבורהקמת מסועהמלחהעתידי,בריכותהאידוי, בארות מים שפירים, שטח מפעלי ים המלח לרבות הר המלח ותשתיות של המפעלים הצמודות לגבול החלופה. 65.2 . לזכייןהעתידייוקצהשטחלטובתכרייהוחציבההמשרתותאתליבתפעילותהז יכיון(על בסיס תמ"א 14ב, בכפוף לקבלת רישיון כרייה וכפי שמתואר בהמלצות שעניינן כרייה וחציבה בהמשך). כמו כן, יוקצו לו השטחים הרלוונטיים לצורך הגנה על המתקנים החיוניים שלו מפני הצפותושיטפונות (כפי שמפורט בהמלצות שעניינן ניקוז בהמשך.) 65.3 . לזכיין העתידי, בכפוף לקבלת רישיון הפקה, יוקצה שטח לטובת שאיבת מי תהום לצרכי פעילותו מבארות שתסוכמנה ותקבענה על ידי רשות המים, ובהתאם לכללים שיוגדרו על 23 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ידה. אספקת מים למתפיל הגזרתי תמשך על ידי הזכיין העתידי בהתאם להמלצות דו"ח נווה. 65.4 . אחזקת ותפעול המתקנים, התשתיות ופעילות חיונית לתהליך ההפקה יותרו לזכיין העתידי. 66 . משטחהזיכיון, בהתאםלהמלצת הצוות, יגרעוהרכיבים הבאים (ביחסלשטח הזיכיון הנוכחי:) 66.1 . רצועת אזור התיירות (שטח הישוב נווה זוהר ואזור התעשייה נווה זהר עד עין בוקק) וצפונה עד צומת P5 יוגדרו כשטח תיירות, נופש ופנאי ולא יהיו חלק מהשטחים שיוקצו לזכייןהעתידי,למעטמתקניםותשתיותקיימיםהמשרתיםאתפעילותההפקהבשטחזה אשריישארו ברצועה זו. 67 . שטחים בעליערכיות סביבתית מרבית אשרמחייבים התייחסותפרטנית: 67.1 . בשטח הזיכיון הנוכחי נכללים אזורים בעלי ערכיות אקולוגית משולבת מרבית שזוהתה בסקר טבע מקיף שנערך במהלך שנת 2023 על ידי מכון דש"א.19 ערכיות זו משקללת את רצףהשטחיםהפתוחים, תצפיות בוטניות וזואולוגיות וייחודיות של בתי הגידול השונים. כל שטח מיצר לינץ', ומרחב מלחת סדום הוגדרו בחשיבות מרבית. בנוסף, במיצר לינץ' קיימות תופעות גיאולוגיות ייחודיות בקנה מידה עולמי. אי לכך, שטחים אלה קיבלו התייחסות מיוחדת בגיבוש גבול החלופה המומלצת וההכרח לצמצם את גבולות הזיכיון הקיימים,וזאת למרות קיטועםעלידיהתשתיות התעשייתיות הקיימות ועתידיות. 67.2 . מיצר לינץ': לאורכו של מיצר לינץ' מוגדרים בחלופה המומלצת ארבעה אזורים אשר גורמיםלקיטועה ומקשים עלהגישה אליה, מתוכם שלושה מסדרונות תשתית: 67.2.1 . תעלת ההזנה: תעלת ההזנה מעבירה את מי ים המלח מתחנת P9 אל הבריכות הדרומיות. "נחל ערבה": רצועתהתשתיותהמזרחית ביותרעוקבת אחר תוואיהנקרא"נחל 67.2.2 . ערבה"שמהווהאתתוואיהפינויאליומתנקזיםמיםמהבריכותהדרומיותחזרה אל האגן הצפוני לאחר סיום תהליך הפקת המינרלים מהמים. בשטח זה נדרש המפעללבצעעבודותתשתיתמעתלעת,כך שבימיםאלומפעלייםהמלחבתהליך הקמה של מתקנים הנדסיים למניעתהתחתרות לאורכו שלהנחל. 67.2.3 . תוואי מסוע המלח: מסדרון תשתית במיצרי לינץ' בו עתיד לקום מסוע מלח שיעביר את המלח הקצור מהבריכות הדרומיות (על פי תוכנית "הגנות ים המלח ותשתיות נלוות – פתרון ארוך טווח – מערך קציר המלח ושאיבה" (להלן: תת"ל 19 לביא קורן, עמית מנדלסון , דר בן נתן, אורי הלברשטט, רונה וינטר-לבנה, איתן רומם ואמיר פרלברג חוף ים המלח ומצוק ההעתקים ( מכון דש"א, 2024 .) 24 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 35/א) 20 אל האגן הצפוני להטבעה. ת וכנית מפורטת לתוואי זה נדונה בימים אלו במסגרתהות"ל. 67.2.4 . בנוסף הוגדר בתת"ל 35/א מפרץ צאלים בסמוך ל- P88 כאזור המיועד לפיזור ועירום מלח כשלבא' של פינויהמלחלאגן הצפוני. בשל הערכיות הסביבתית של אזור זה, מוצע ששטחי פעילות הזכיין העתידי ייקבעו תוך צמצום טביעתהרגלהתעשייתית לרבותבחינתהקמת מעברים אקולוגיים מעל מסדרונות תשתית עיליים. 67.3 . שרידימניפתנחלצין–מלחתסדוםהרחבה:שרידימניפתנחלצין–מלחתסדוםהרחבה מוגדרים כיום במסגרת ת וכנית מפעלי ים המלח – בריכות אידוי דרומיות ושטחי אגירת מישיטפונות(להלן:תוכנית80/100/02/10 )כשטחיםבהםניתןלערוםאשלגבערימותשל עד 10 מטרים לפרק זמן של עד 24 חודשים.21 בהתאם לבחינה של רשות הטבע והגנים וסקר מכון דש"א, שטח זה הינו מלחה מתפקדת. המלחות מהווה בית גידול בתת ייצוג בישראל ועל כן יש הכרח לקדם הגנה מרבית עליהן. לפיכך, השטח להלן מוגדר כשמורה מוצעת"מלחת סדום"ואינו נכלל בשטח הזיכיוןהעתידי. 67.4 . בשטחהזיכיוןהנוכחיישנםשטחיםנוספיםבעליערכיותגבוהה,כוללשטחישמורתמדבר יהודה, שמורת רמת מזר וחווארי הכיכר, הר סדום ומישור עמיעז. מאחר שאין באזורים אלופעילותתעשייתיתהם יוחרגו משטח הזיכיוןהעתידי. 68 . שטחים אשר, בשלב זה, אינם נדרשים לצרכים תפעוליים: בנוסף יוגדרו בחוק הזיכיון שטחים נוספים, אשר בשלב הראשון לא יוקצו לבעל הזיכיון אולם ייתכן שיידרשו בעתיד לצורך הזיכיון (להלן – שטחי עתודה ). את שטחי העתודה ניתן יהיה להקצות לבעל הזיכיון בהליך אשר ייקבע בחוק הזיכיון ויכלול פרסום פומבי. מנגנון שטחי עתודה יאפשר להקצות בשלב הראשוני רק שטחיםהנדרשים בוודאות בשלב זה לצורךהזיכיון, מבלי להידרשלהקצותלזכיין שטחים אשר ייתכן שיידרשולו במהלך תקופתהזיכיון. 69 . מוצע להסדיר את שימושי וייעודי הקרקע באזורים אשר הוצאו משטח הזיכיון, כולל בחינת ייעוד ם מחדש, בפרט באזורים בהם קיימת ערכיות סביבתית גבוהה, כ דוגמת אגם הברבורים"" באזור הבריכות הדרומיות. כמו כן מוצע ליצור מעברים אקולוגים ומעברים לציבור באזורים מקוטעים. 70 . מוצע לבטל את ההסדר המיוחד הקיים בחוק התכנון והבנייה למפעלי ים המלח,22 כך שהזוכה העתידייפעלעלפי דיניהתכנון והבנייה כמו כלעסק או מפעל אחר. 20מינהל התכנון הוראותתתל/ 35/א "הגנותיםהמלחותשתיותנלווה– פתרוןארוךטווח– מערךקצירהמלחושאיבה" (התוכנית אושרה ביום 24.5.2016 .) 21 תוכנית מס' 80/100/02/10 בריכותאידוידרומיות ושטחי אגירת שטפונותבסדום (מפעלי יםהמלח.) 22 פרק י'2 לחוק התכנוןוהבנייה, ה תשכ"ה- 1965 . 25 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני אפיון סוגיהשטחים והשימושים 71 . שטחי הזיכיון אשר יוקצו לבעל הזיכיון יחולקו לסוגי השטחים הבאים: "שטח סוג 1 " ו"שטח סוג2 ", כפי שמסומן במפה ה מצורפת. 72 . תחום השטחים מסוג 1 יוקצ ה לזכיין העתידי עבור פעילות תעשייתית במפעלים ב סדום, ולא יכלול תשתיות ציבוריות ודרכים ציבוריות. בעל הזיכיון העתידי ישתמש בקרקעות בתחום זה אך ורק לצרכי הזיכיון ולא ניתן יהיה לעשות שימוש או מעבר של הציבור בשטחים אלו ללא אישור בעל הזיכיון. 73 . בתחום השטחים מסוג 2 תוקצנה באישור המדינה ובכפוף לכל דין,, זכויות שימוש ייעודיות לזכיין העתידי לצורך הקמת מתקנים ותשתיות הנדרשים לצורך פעילות הזיכיון ותפעול שוטף של תהליכי ההפקה , הולכה יו יצור ו כן המסה וקציר המלח, לרבות תשתיות ניקוז, לפי העניין. ל א תתאפשר הכנסת גורם אחר לפעילות שתתחרה, תגביל או תפריע או שי היה בה כדי להגביל את פעילות הזכיין העתידי בשטחים אלו. בשטח מסוג 2 יתאפשרו שימושים נוספים באישור המדינה,לרבות שימושים ציבוריים. 74 . הרשותהמקומית,הממשלהאוזרועביצועשלהממשלהוכן כלרשותמוסמכתאחרתהמופקדת עלעבודותציבוריות תורשנה לבצעעבודותציבוריותבשטחמסוג2 ובלבדשהעבודותלאתפרענה במידהבלתיסבירהלפ עילותהתעשייתית, שלאתגרומנה נזקלרכושולתשתיותהזכייןוכןתינתן הודעה מראשעל ביצוע העבודות. 75 . מובהרכיהקצאת זכויות לזכייןהעתידיבשטחיהזיכיון תקבע באופןמותאםלמאפייניםשלכל תא שטח, בשים לב לריבוי שימושים, ובאופן שלא תינתנה זכויות יתר מעבר לאפשרות לקיים פעילות רלוונטית לזיכיון ולא תקבענה הגבלותעודפותעל שימושים ציבוריים. 76 . הזיכיון העתידי יבטיח את השימושים הלא תעשייתיים הקיימים והמתוכננים בשטח הזיכיון העתידי או בסמוך לו, כגון ההגנות והפעילות התיירותית, ובכלל זה יסדיר את השימוש במים מבריכה5 להבטחת השימוש בהם לצרכי תיירותוספא. 77 . הקצאת השטחים תתחשב בשטח הדרוש להפעלת מערך קציר המלח והטיפול במלח הקצור, כפתרוןארוךטווח,כוללקביעתתוואילהקמתמסועלהובלתהמלחהקצורוהתשתיותהנדרשות להעברתו לאגן הצפוני. לפיכך יש צורך בקבלת החלטה בענ יין זה בטרם פקיעת הזיכיון הנוכחי באופן שיאפשר את הכללתו בהסכםהזיכיוןהעתידי. 78 . תנאי הזיכיון יעגנו את נושא האחריות לביצוע, ל תחזוקה ולמימון הקי דוחים, השפלת מי תהום והסדרת חוף הבריכה לשמירה על תפקוד מתחם התיירות, השטחים החקלאיים ושמורת מלחת סדום המושפעים מהפעילות התעשייתית. 26 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 79 . כמו כן, מוצע לקבוע הסדר שלפיו במקרה שבו בעל הזיכיון לא עושה שימוש בשטחים לצורכי הזיכיוןולאהציגת וכניתלשימושעתידי באמצעותו ,ניתןיהיהלגרוע שטחיםאלומשטחהזיכיון ולהשיבם לידיהמדינה. 27 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני איור מס'1:מ פהאינדיקטיביתלשטח הזיכיון העתידי 28 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני איור מס'2 : תקריבאינדקטיביל בריכותאידוי ותשתיות נלוות 29 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני איור מס' 3 : תקריבאינדקטיביאזור סדום 30 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ג.2 המלצות שעניינן אסדרת תשתיות ושיקום מפגעים רקע 80 . במרחב ים המלח קיימות מאות תשתיות תעשייתיות, אשר מהוות חלק פעיל ושוטף בתהליך הפקת המינרלים, וכולל ות בריכות אידוי ואגירה , תחנות שאיבה, קידוחי הפקה, קווי הולכת תמלחת,תעלותהזנהוהזרמה,מסועים,אתריפסולת,מערומיםתפעוליים,אתריכרייהוחציבה, תשתיות דלק, תחנת כ וח ועוד. חלקן לא אוסדרו מעולם ברישוי הנד רש או שאסדרתן חסרה או מיושנת. 81 . הפקת המינרלים מתחילה ב בריכות האידוי והאגירה שבאגן הדרומי של ים המלח, אליהן מוזרמים מים מהאגן הצפוני באמצעות תחנות שאיבה ותעלות המזרימות מים בספיקה של מאותמיליוניקובבשנה.בריכותאלונתמכותומתוחזקותעלידיסוללותעפרשנכרהונחצב( גם בהווה)מהאזוריםהסמוכים חומרואדי)"(".כמוכן,הפעילותהתעשייתיתמייצרתמערומיםשל חומר טפל (כגון מלח, בוצה מלחית,) תוצרי לוואי מתהליך ההפקה אשר אינם בעלי ערך כלכלי, וזרמיפסולתמסוגיםשוניםאשר נערמווהוטמנובעברבנקודותשונותבתחוםהזיכיון.פעילויות אלו הן בעלות פוטנציאל השפעה על הסביבה, אך חלקן אינן מפוקחות רגולטורית באופן מיטבי במסגרת רישיונותעסקמתאימים,היתריבניהאותקנותמתאימותאחרות.קייםצורךבהסדרת הפעילות התעשייתית במרחב הזיכיון על מנת להבטיח צמצום ומניעת סיכונים לסביבה בהווה ולאחר חידוש הזיכיון בשנת 2030 . 82 . בנוסף, בשטח המפעלים ובסביבתם נוצרו במהלך השנים מפגעים סביבתיים שונים שחלקם תוצאה ישירה של הפעילות התעשייתית הנרחבת של מי"ה, בעיקר באגן הדרומי של ים המלח, וחלקם כתוצאה מ ירידת מפלס ים המלח של גביה מי"ה אחראית באופן חלקי ועל כך יורחב בהמשך. 83 . כאמורלעיל, הפעילותהתעשייתיתכוללתשאיבהוהובלה שלמיהאגןהצפוני,כרייתחומרואדי מערוציהנחליםשבאזורלצורךתחזוקתהסוללותשלבריכותהאידו יוקידוחימיםתהוםבשטח הזיכיון. 84 . הפעילות התעשייתית של מי"ה מאוסדרת בין השאר באמצעות תנאים ברישיון עסק בהתאם למספר דברי חקיקה: חוק רישוי עסקים, ה תשכ"ח- 1968 (ביחס לרישוי עסקים הנובעים מפעילות מי"ה, בחלקם מדובר במפרט תנאים אחיד ובחלקם בתנאים פרטניים המותאמים לעסק); היתר רעלים בהתאם ל חוק הח ומרים המסוכנים, ה תשנ"ג- 1993 ; היתר פליטה בהתאם לחוק אוויר נקי, ה תשס"ח- 2008 ; היתר הזרמה לים בהתאם לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, ה תשמ"ח- 1988 ; היתרי בנייה בהתאם לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 ; וכן רישיונותהפקהבהתאםלחוקהמים, ה תשי"ט- 1959 .כמו כן,למשרד יהממשלהורשויותאחרות נתונות סמכויות מכוח חקיקה ותקנות, שחלים בין היתר על מתקני ייצור אנרגיה, קווי דלק, בריכותאידויופעילויותנוספות. באמצעותכליםאסדרתייםאלונקבעותנאיםשוניםלפעילויות התעשייתיות במרחב. 31 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 85 . על פי רוב, דרישות האסדרה הקיימות במסגרת רישיונות העסק, היתר הפליטה ו היתרי רעלים מתייחסות בפועל רק לפעילותהטעונה רישוי בתחומי המפעלים, בשטח שמהווה כ- 0.3% משטח הזיכיון. עבודת צוות המשנה 86 . ייעודו של צוות המשנה לאסדרת תשתיות ושיקום מפגעים הוא מיפוי מפגעים קיימים בשטח הזיכיון וסיווגם, תוך ארגון ושימור כלל הידע הקיים הכולל דו"חות, חוות דעת, תכתובות, תו כניות, מצגות ו קבצי ממ"ג המרכז למיפוי ישראל)(; גיבוש המלצות להסדרה ושיקום של מפגעים תעשייתיים קיימים במסגרת היתרים ורישיונות; הגדרת אופן שיקום נדרש למפגעים קיימים והערכת עלויות לשיקום או לפיצוי; וכן גיבוש המלצות לתנאים בזיכיון לצורך התמודדות עם מפגעים קיימים ששיקומם יתארך אל מעבר לשנת 2030 . צוות המשנה פעל בהתאם להמלצת דו"ח נווה להסדיר את נושא המפגעים, הן מבחינת הטיפול במפגעים קיימים, והן מבחינת מניעת מפגעים עתידיים.23 87 . הצוותערךמיפוימקיףלשמאות אתרי תשתיות תעשייתיותומפגעיםבשטחהזיכיון.אתהמידע ניתןלמצואבאתר"מאגרהנתוניםהממשלתי".ניתןלעייןב"מפתהתשתיותוהמפגעים" בשכבת GIS באתר govmap.gov.il . 88 . בין האתרים והתשתיות המשמעותיות אשר קיימת מורכב ו ת באסדרת ם ניתן לציין את בריכות האידוי והאגירה, כולל בריכה מספר 5 ומערומי המלח הקצור ; עשרות קי דוחי חקר והפקה של מי תהום בשטח הזיכיון; אתר מלחת סדום והאגם שבתחומו, הידוע בכינויו "אגם הברבורים," הממוקםמדרוםלמפעלייםהמלחונמצאבתוךהקוהכחולשלמחצבתצין;תעלתההזנה; מסוע האשלג המוביל את האשלג מהמפעלים למסוף התובלה "צפע" במישור רותם; אתר פסולת מלחיתשלמפעלהמגנזיום;" הרהמלח" המכילעשרות מיליוניטונותשלפסולתמלחית; נביעות זיהוםוהמלחהבשוליבריכות8 – 9 ; תחנותשאיבהנטושות(P88 , P8 ו- P7 );אתריכרייהוחציבה; וכן צנרת תמלחת למישור רותם. 89 . ביחס לכל תשתית נבחן אופן אסדרתה כיום, פערים קיימים באסדרה או בתנאים הקיימים, מנגנוני האסדרה והתנאים הנדרש ים. ביחס לכל מפגע נבחן גם אופן השיקום או הטיפול הנדרש והסמכויות הקיימות לאסדרת ו ואף נערך אומדן למשך ועלויות הטיפול הנדרשות. בשל ריבוי התשתיות והמפגעים והצורך בבדיקה פרטנית שלהם, כולל קיום בירור נאות מול המפעלים ובחינת אופן ההסדרה הרצוי בהתאם לדין ולסטנדרטים סביבתיים מקובלים, תהליך בחינה זה עודנו מתמשך וצפוי להימשך עד תוםהזיכיון הנוכחי. 90 . הצוותסיווגומסווגכלמפגעותשתיתבהתאם למאסדרהרלוונטי. זאתבשיתוףפעולהעםרשות המים, משרדהאנרגיה, רשותהטבעוהגנים,המועצה האזורית תמר,היחידההסביבתית במחוז דרום, וכן רשות ניקוז ים המלח. במקביל לאמור, צוות המשנה בחן את ממצאי סקר מפגעים נופיים ואקולוגיים בשטח הזיכיון, שערכה רשות הטבע והגנים, בין היתר על בסיס סקר שנערך 23 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, בעמ' 14 . 32 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני עלידי מכוןמחקרשלאוניברסיטתתלאביב.מפגעיםאלומפורטיםבמפתהתשתיותוהמפגעים כמפורטלעיל. 91 . בהמשך ל עבודת מיפוי זו, צוות המשנה ב וחן את הפרקטיקות המקובלות לאסדרת תשתיות ולשיקום של המפגעים שזוהו בשטח הזיכיון, וכן מבצע הערכה למשך הטיפול ו השיקום ואומדן לעלויות הטיפול והשיקום הצפויות. לצורך כך תיבחנה התשתיות השונות בשטח הזיכיון בראי צרכיה אסדר ה אל מול המצב בשטחוהסיכון שנשקף ממנו. זאתבמטרה לעגןאתהדרישות כבר בשלבזה. 92 . ביחס לתשתיות ומפגעים שמשך תקופת השיקום שלהם צפויה להתארך מעבר לתקופ ת הזיכיון הנוכחי, יש להעריך את העלות הכספית של הפעולות ש תידרשנה, ולוודא כי עלות זו תושת על הזכייןהנוכחי בהתאם לעיקרון"המזהםמשלם". 93 . ל צורך כך , צוות המשנה חילק את הפעולות הנדרשות בין אלה הצפויות להסתיים לפני תום הזיכיון בשנת 2030 לבין אלה אשר צפויות לה ימשך לאחר מכן. מאחר ששטח הזיכיון העתידי צפוי להיות מצומצם יותר משטח הזיכיון הנוכחי, ייתכן מצב בו תשתיות ומפגעים סביבתיים שנמצאים בשטח הזיכיון הנוכחייוותרומחוץלשטחהזיכיון העתידי. 94 . במבט צופה זיכיון עתידי, הצוות בוחן את ההוראות החלות על פעילות הזכיין, בשים לב למאפיינים הייחוד יים של הפקת משאבי טבע מים המלח, וימליץעל אסדרה פרטנית עלפי הדין הקיים, שינויים בדין הכללי אם יידרשו, או לחלופין קביעת הוראות ייחודיות בחוק הזיכיון העתידי לפעילות זו, בהתאם לעניין. בהתאם להמלצות דו"ח נווה, צוות המשנה ובחן כיצד להגדיר את אחריות בעל הזיכיון החדש לגבי כל מפגע סביבתי אשר י יגרם באחריותו. בכלל זה הצוות בוחן הן את האחריות לסילוק מפגעים, להסדרה ולשיקום, והן את הסעדים ואת הסנקציותבה םתוכלהמדינהלנקוטבמקרהשלהפרתמחויבויותאלה. במסגרתזונבחנתבפרט קביעתמנגנוןשיבטיחשיקוםמפגעים, וזאתמעברלסמכויותהנתונותל גורמיהמדינהמכוחדיני הסביבה ודינים אחרים.24 המלצות 95 . על המשרד להגנת הסביבה, רשות המים, המפקח על המכרות, היחידה הסביבתית, גופי התכנון ושאר המאסדרים הרלבנטיים, להשלים את אסדרת כלל התשתיות והמפגעים אשר נגרמו כתוצאה מהפעילות התעשייתית בים המלח בכלים הנתונים בידיהם, וככל שניתן טרם פקיעת הזיכיון. 96 . ביחס למפגעים אשר ICL חייבת בשיקומם בשטח הזיכיון הנוכחי ואשר שיקו מם יבוצע לאחר תום הזיכיון בשנת 2030 , ראוי כי ICL תישא בעלות מימו ן השיקום. לשם כך קיימות שתי החלופותהבאות:בעלהזיכיוןהעתידיהואאשריבצע אתפעילות השיקוםבפועלוישופהעל ידי 24 דו"ח נווה, לעיל ה"ש 1 , בעמ' 11 – 12 . 33 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני וזאת עד לגובה העלות המוערכת על ידי המדינה לשיקום המפגעים, או שחברת ICL תבצע ICL את השיקום בכפוף לתיאום ביצועפעולות השיקום אל מול בעל הזיכיוןהעתידי. 97 . עלמנתלמנועתרחישעתידיבוהמדינה תהיהחשופהלעלויות שיקוםמפגעיםכתוצאהמפעילות הזכיין העתידי, יש לקבוע מנגנון אשר יבטיח מקורות למימון פעולות השיקום הנדרשות בתום הזיכיוןהעתידיאו בתרחיש של הפסקתפעילותהזכייןבמהלךחייהזיכיוןהעתידי,כולל במקרה של חדלות פירעון. מנגנון זה נדרש לתת מענה לתרחישי סיכון סבירים ויש לבצע מראש בחינה שלתרחישיםאלוושל המענההניתןלהם.בנוסף,ישלהתייחסלתרחישבותחליטהמדינהשלא לחדש את הזיכיון לתקופה נוספת בתום הזיכיון העתידי תוך הבטחת שיקום השטחים בתום פעילותהזכיין. 98 . בהתאם להמלצות דו"ח נווה יש להגדיר בצורה מפורשת תנאים מהותיים – בהם הפרת תנאים ברישיונות ובהיתרים הסביבתיים ואי-העמדת בטוחות כנדרש – אשר הפרתם מצד בעל הזיכיון תוכל לגרור סעדים ברורים בשל נזקים שנגרמו לסביבה. ג.3 המלצות שעניינן מפלס ים המלחוקציר המלח רקע 99 . בשנים האחרונות מפלס מי הים יורד בקצב של כ- 1.1 מטר בשנה. ירידת המפלס הובילה להיווצרות בולענים והתחתרות נחלים, אשר פוגעות בתשתיות ומגבילות את הפעילות ההתיישבותית, התיירותית והכלכלית באזור. ירידת המפלס נגרמת עקב מאזן המים הגירעוני של ים המלח. כתוצאה מכך, התייבש האגן הדרומי, ולמעשה רק האגן הצפוני נותר כים "טבעי". 25 100 . חלקה של מי"ה בירידת המפלס נאמד ב כ- 26 ס"מ בשנה, שהם כ- 20% מירידת המפלס בשנים האחרונות.26 הירידה המתרחשת במפלס ובנפח של ים המלח היא בראש ובראשונה תוצאה של שימוש מוגבר במים במעלה אגן ההיקוות והטיית מקורות הירדן על ידי ישראל, ירדן וסוריה לצרכי אספקת מי שתייה ולחקלאות . נוסף על כך, חלק מה אוודיות המזרחיים שהתנקזו בעבר ליםהמלחישירותאודרךהירדןהתחתוןנסכרואףהם.בעתידהלאידועצפויהירידהבספיקות של עינות צוקים, קנה וסמר, בשל שאיבות מים גוברות מאקוויפר ההר המזרחי, המזין מעיינות אלה.27 101 . לאורך השנים,המדינה נקטה בפעולות שונותבמטרה להתמודד עםירידת המפלס באגן הצפוני, בראייה כוללת של מאזן האינטרסים השונים ובשים לב למאפייני ם השונים של האגן הצפוני והאגן הדרומי של ים המלח. זאת בין השאר בהתאם ל החלטת ממשלה מס' 3742 מיום 15 באפריל2018 שעניינה"סיועליישוביםולרשויותבאזוריםהמלחלהתמודדותעםנזקיהבולענים 25 נספחים לדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 בעמ',10 . מסמך מדיניות ארוכתטווח, לעיל ה"ש11 ,בעמ' 32 . 26 עתיד ים המלח – 27 עתיד ים המלח – מסמך מדיניות ארוכת טווח, שם, בעמ' 39 – 40 ; נספחים לדו"ח הביניים של דו"ח נווה, לעיל ה"ש 23 ,בעמ' 10 . 34 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ותיקון החלטת ממשלה". במסגרת ה חלטה זו הוחלט להעניק למועצות האזוריות מגילות ים המלחותמרמענקפיתוח מיוחדבסך של25 מלש"חלכל מועצה, אשריהיהניתןלמימושבשנים 2018 – 2022 לצורךסיועלמועצותבמימוןתשתיותציבוריות,פינויתשתיותשננטשוושיקוםנופי של אזורים, אשר נפגעו כתוצאה מנזקי אי יציבות הקרקע והבולענים בשטחה. עוד הוחלט, להקים צוות לגיבוש מדיניות ארוכת טווח לאזור האגן הצפוני של ים המלח אשר ידון בסוגיות רוחב לגבי עתידו של המרחב ובין היתר בפיתוח ובשימור המרחב, לרבות בשאלת גובה המפלס והפיתוח העתידי באזור ים המלח (להלן – הצוות לגיבוש מדיניות ארוכת טווח לאזור האגן הצפוני של ים המלח.) 28 סוגיה סביבתית נוספת, היא סוגיית קציר המלח בבריכה 5 כאמור,. בריכה 5 היא בריכת האידוי הגדולה ביותר בשטח הזיכיון. שטחה כ- 80 קמ"ר, ולאורכה נמצא מתחם המלונות. בריכה מספר 5 היא הראשונה בסדרת הבריכות האידוי והשיקוע שבתהליך יהיצור של מי"ה וכתוצאה מתהליך האידוי שוקע בתחתיתה מלח. עקב שקיעת המלח שנערם בקרקעיתהבריכה,עלהמפלסהבריכהבכ- 20 ס"מבשנהבממוצע.עלייתמפלסזואיימהלהציף את גדת החוף המערבית ובפרט את אזור מלונות ים המלח והתשתיות שלאורכה.29 102 . על רקע זה, בשנת 2012 נחתם הסכם בין ממשלת ישראל לבין חברת מי"ה ליישום פתרון קבע לבעיה בדרך של סילוק המלח ששוקע בקרקעית הבריכה באמצעות קציר המלח (להלן – הסכם הקציר). במסגרת ההסכם התחייבה ICL להפעיל מערך של קוצרות אשר יקצרו את המלח מקרקעיתהבריכהלצורךהעברתו לאגןהצפוני.בהתאםלהסכם,ICL מחויבתלכךשהחלמשנת 2017 גובה פני המים בבריכה 5 לא יעלה על 15.1 מטר מעל לבסיס הסוללה (וגובה הסוללות לא יעלה על 16.5 מטר). על פי ההסכם מחויבת ICL לשאת בעלות בסך 3.04 מיליארד ש"ח למימון 30 הפרויקט וכן בעלויות נוספות ) התייקרויות) שאינן נובעות מהחלטות וועדות התכנון. בה סכם הקציר נקבע כי ICL תממן 80% מעלות פרויקט הקציר ו- 40% מעלות פרויקט ההגנות על התשתיות שמצויות ממערב לסוללה המערבית של בריכה מס' 5 מכל ההשלכות הנובעות מגובה מפלסהבריכה ומתנודתיות המפלס המושפעת מאילוצים תפעוליים שונים. 103 . בהתאםלהסכםהקציר,עלמי"הלהשליםאתהקמתוהמלאהשלמערךפרויקטהקצירעדלתום הזיכיון,בשנת2030.הסכםזהעוגןבותכניתתת"ל35 /א, ובהתאםלהוראותהתוכניתעלמי"ה 31 להקים בין היתר מסוע להובלת המלח הקצור לאגן הצפוני וכן להפעיל תשתית לטיבועו, כאשר הבחירה בין חלופות לטיבוע המלח (סלרי32 או דוברות) תובא להכרעת מליאת ועדת התכנון.33 בתת"ל 35 /א אושר פתרון למלח הקצור, הכולל אישור להטמנת המלח במפרץ (P88 ) לתקופה מוערכת של כ-8 שנים ולאחר מכן, הטמנתו או הטבעתו באגן הצפוני. על פי האומדנים, נדרש פינוי של כ- 20 מיליון טון של מלח קצור בשנה לסילוק. 28 החלטהמספר3742 שלהממשלה ה- 34 מיום15.4.2018 :"סיועליישוביםולרשויותבאזוריםהמלחלהתמודדותעם נזקי הבולעניםותיקון החלטתממשלה." 29 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,בעמ'12 – 13 . 30 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,בעמ'12 – 13 . , בעמ' 11 . 31 דו"ח נווה, לעיל ה"ש 1 32 Slurry suspension . 33 תת"ל 35 /א, לעיל ה"ש20 בעמ', 33 . 35 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 104 . יישום ת וכנית הקציר יצא לדרך, ובשלב הראשון הפעילות מתמקדת בקצירת המלח מקרקעית הבריכה בלבד ופינויו בשטח בריכה מספר 5 בשנים הקרובות, סמוך לפקיעת הזיכיון הנוכחי,. צפויה הקמת מערך המסועים לפינוי המלח למפרץ צאלים לחופי האגן הצפוני. 34 כיום מפעלי ים המלח נמצאיםבהליך תכנוני להקמת מסועיםלפינויהמלחל- 88 P . עבודת צוות המשנה 105 . מטרתצוותהמשנהלבחוןאתההיתכנותואתהמשמעויותשלחלופותלריסוןקצבירידתהמפלס באמצעותמובלימים.35כמו כןבחןהצוותאתההשלכותהאפשרויותשלפרויקטזהעלהפעילות התעשייתית של בעל הזיכיון העתידי. בין השאר תבחן היתכנות של חלופת המסה של המלח הקצור במים אשר יוזרמו במובל זה כאלטרנטיבה לפתרון שבתת"ל 35 א./ המלצות 106 . ביחס לפתרון ארוך טווח להאטת ירידת מפלס ים המלח, מוצע לקבוע כי המדינה תשמור את הזכות, אם יוחלט על כך, לבצע מיזם להאטה או לייצוב מפלס ים המלח, ובהתאם להחלטת ממשלה. למען הסר ספק, הזכיין העתידי לא יהיה מחויב בהקמה של מובל ימים, אם יוחלט להקימו. 107 . אם תתקבל החלטה עתידית להזרמת מים חיצונית לאגן הצפוני, ועל מנת למנוע תהליך שיכוב ( Water Stratification ) של מי ים המלח, אשר עלול לגרום לפריחת אצות ולשקיעת גבס בפני הים, יש להזרים בשלב ראשון כמות מים שלא תעלה על 400 מלמ"ק לשנה לאגן הצפוני. בנוסף, ישלהבטיחכימיקוםכניסת המיםלאיהיהסמוךלנקודתהשאיבהשלמיהאגןהצפוני,עלמנת ל הימנע מפגיעה בפעילותהתעשייתית. 108 . בנוסף, מוצע לוודא כי ככל שמלח קצור ייערם בשטחים הפתוחים ולא יועבר להטבעה באגן הצפוני, י ושת ו על הזכיין עיצומים כספיים. זאת במטרה להוביל להפנמה של העלות החיצונית של פעול ה זו על הזכיין,ובין היתר כתמריץלהאצתהקמתפתרון קבעלהטבעת המלח. 109 . מבלי לפגוע באחריות של ICL ליישום פרויקט הקציר המלא בתקופת הזיכיון, מוצע לקבוע בזיכיון העתידי את אחריות בעל הזיכיון העתידי ליישום של המשך ותכנית הקציר בכל תקופת פעילותו, ובכלל זה לחייבו בביצוע ובמימון מלוא העלות הנדרשת לביצוע קציר המלח בתקופת הזיכיוןהעתידי. 110 . מוצע להגדיר כי הקו הגיאוגרפי בחלופה הנבחרת, התוחם את בריכות האידוי, הוא השטח המקסימלי של הבריכות לתקופת הז יכיון ולא תותר הגדלה שלהן. לשם כך, יש צורך בשימור מפלס מקסימום לבריכה מס' 5 ( 15.1 + ברשת מי"ה) בהתאם להסכם הקציר, שאף הוא יעוגן 34 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,בעמ'12 – 13 . 35 הובלת מיםבדרכים שונות מיםסוףאו מים תיכון ליםהמלח. 36 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני בזיכיון. כמוכן,תבחןהאפשרותלקבועבעתידמפלסמקסימלילכללבריכותהאידויהמשמשות לשיקוע מלח. 111 . מוצע כי הזיכיון העתידי ייעגן אפשרות להגדרת מפלס מינימ לי ומקסימלי לגובה פני ים המלח עבורהבריכותהדרומיותהמשפיעותבאופןישירעלשימושיםותפקודיםאחריםבמרחב.מומלץ לקבוע כיחריגה מהרף שייקבעתחייב בפיצוי עלהנזקים ל גורמים הרלוונטיים באזור. 112 . עודמוצעכיבעלהזיכיוןיידרשבתשלוםסכוםקבועלמימוןמלאשלות כניתההגנות,ובכללזה: כלל ההגנות החופיות וההשלכות הנובעות מ הפעילות ב אגן הדרומי, מפלס המים בבריכה מספר 5 ותנודתיותו על אזור התיירות והתשתיות הלאומיות במרחב, המשך קציר המלח מבריכות האידוי, שינועו, ושיקועו של המלח באגן הצפוני. עם זאת, האחריות על ביצוע ההגנות החופיות תישאר בידי הגורםהמתאים שיקבעעל ידי הממשלה. ג.4 המלצות שעניינן כרייהוחציבה לטובתהזיכיון רקע 113 . ייצוב ותחזוקתהסוללותהתוחמותאתבריכותהאידוי(פעולותהנדרשותבאופןתדיר),מחייבים שימושבחומריואדיבהיקפיםגדולים.לצורךזה,מי"המבצעתכרייהבשטחהזיכיון,פעולהשיש לה השפעה סביבתית משמעותית, הן בהיבט של יצירת מפגעים נופיים, והן מבחינת השפעה על ערוצי נחליםומערכות אקולוגיות. 114 . בהתבסס על הצרכים של מי"ה, ניתן לחלק גם את הצרכים הצפויים של בעל הזיכיון העתידי לחומרי כרייה וחציבה לשניים: צרכיםהנובעים מהתפעול השוטף וצרכיםהנובעים מפרויקטים גדולים. ככ לל, החרסית משמשת בעיקר לצורך אטימה וחומר הוואדי משמש לבניית הסוללות, דרכיםו הגנות נגד שיטפונות. עבודת צוות המשנה 115 . ייעודושלצוותהכרייההוא להמליץעלצעדיםשישבהםכדילספקודאותלבעלהזיכיוןהעתידי באשר לחומרי כרייה וחציבה הנחוצים לצורך הפעילות התפעולית כדוגמת חומר ואדי וחרסית. כמו כן ייעודו של הצוותלמפותפערים בתחוםהתכנון. 116 . במסגרת עבודתו, צוות המשנה בחן את הצרכים התפעוליים של מי"ה בהיבטי כרייה וחציבה ואמד צרכים אלו ביחס לפעילות העתידית הצפויה מכוח הזיכיון העתידי, וזאת על מנת לספק ודאות ככלהניתן למתמודדיםבמכרזעלהזיכיוןהעתידי. 117 . מעבודת הצוות עלה כי ישנם שלושה אתרים המספקים את חומר הוואדי אשר מאושרים במוסדות התכנון: אתר אשלים המספק את עיקר הדרישה לחרסית; אתר נחל צין שהוא אתר מרכזישמספקאתחומרהוואדילתפעולשוטף; ולצידואתרנחלחימרשהואאתרנוסףשמשמש בעיקרבחירום ומספק גםחומרואדי. 37 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 118 . עתודות חומר הגלם באתרים הקיימים המשמשים לצורך הפקת חומר ואדי צפויות להיגמר עד לתוםהזיכיוןהנוכחי בשנת 2030 . בניגודלעתודותחומר הוואדי,עתודותחומרהחרסית צפויות להספיק לשנים רבות. לפיכך, צוות המשנה התמקד במציאת עתודות חומר ואדי או תחליפיו לטובת פעילות בעל הזיכיון העתידי. נדרש כי עתודות אלו תכ ללנה באתרי כרייה בעלי ת וכניות מפורטות ו מאושרות; ולצד זאת, שתהיינה סמוכות דיין לשטח המפעלים, וזאת כדי לחסוך עלויות הובלה וכן לצמצם את הזיהום שכרוך בכך . כן נדרש שתכללנה עתודות משמעותיות, העונות לצרכיםהעתידיים שלהפעילותביםהמלח. 119 . כאמור,בכלמקרהיחלועלהאתריםהמיועדיםכללדיניהתכנוןודרישות אסדרתיותשונות,כגון רישוי עסק,רישיון חציבה, תשלום דמי שיקום מחצבות וכןהלאה,ללאהחרגות. 120 . צוותהמשנהבחן את מידת התאמתם שלאתריהכרייה הבאים לצרכי בעל הזיכיון העתידי: 120.1 . נחל גורר:כ- 5.5 מיל יוני מ"ק, כ- 20 ק"מ מהחיבור לכביש 90 בנווה זהר. 120.2 . מישור רותם: מיליוני מ"ק, כ- 25 ק"מ ממפעלי יםהמלח. 120.3 . חתרורים: עשרות מיליוני מ"ק, כ- 25 ק"ממהחיבורלכביש 90 בנווה זהר. 120.4 . תמר: עשרות מיליוני מ"ק, כ- 20 ק"מ ממפעלי יםהמלח. 121 . כמו כן,הצוותבחןהאםהדיןהקייםבנוגעלכרייהו לחציבהנותן מענהשלם ביחסלפעילותבעל הזיכיון העתידי, והאם יש בו כדי להבטיח שימוש יעיל במחצבות, או שמא יש לקבוע הורא ות ייעודיות בנושא שתחולנה על בעלהזיכיוןהעתידי. 122 . לטובת גיבוש המלצותיו, הצוות התבסס על נתונים שהיו ברשות משרד האנרגיה, על דו"חות גיאולוגיים שהיו ברשותחל יוכן על מידע נוסף שהתקבל ממי"ה." 123 . בהתאםל פקודתהמכרות,לצורךקבלתזכותלחצובישלקבל"רישיוןלחיצוב",שמהותוקבועה בסעיף 109 לפקודת המכרות. רישיון זה ניתן כיום על ידי המפקח על המכרות ואילו זכויות השימוש בקרקע ניתנות על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן – רמ"י), המופקדת על ניהול הקרקע.36 124 . בנוסף לכל הדרישות והזכויות שניתנות על פי פקודת המכרות לצורך כריית מחצבים או חומרי חציבה, הדין בישראל מחייב גם הסדרה תכנונית. לפיכך, קודם לפעולות הכרייה והחציבה נדרשיםבעליהזכויותלקדםתוכניותמתאימותבוועדותהתכנוןוהבנייהובהתאםלהוראותחוק התכנוןוהבניה,התשכ"ה- 1965 . 37 36 דו"ח ועדת ששינסקי 2 , לעילה"ש 7 ,בעמ' 64 . 37 דו"ח ועדת ששינסקי 2 , שם,בעמ' 65 . 38 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 125 . תקנות חובת המכרזים, התשנ "ג- 1993 (להלן – תקנות חובת המכרזים) מסדירות את הליכי הקצאתקרקעותהמדינהומסדירות אףפטוריםמיוחדיםבתחוםהקצאתהקרקעותבמחצבות, כאשר התחרות במכרזים אלו היא על גובה התמלוג המשולם לרמ"י.38 המלצות 126 . מוצע לייעד את אתר נחל גורר כאתר שישמש את בעל הזיכיון העתידי כמקור לחומר ואדי במסגרתהזיכיון, בו תוגדרנה זכויות שימושלבעלהזיכיוןהעתידי. 127 . כמו כן, ככול ויידרש, מוצע לייעד את אתר מישור רותם כמקור לאבני צור. יצוין בהקשר זה, ככולוקיים חסרבפרקציה גסהבאתרי חומר הו ואדי הקיימים. 128 . על מנת לעודד שימוש יעיל באתרי הכרייה, פעולות כרייה וחציבה תהיינה כפופות לכל דין, תהיינה חייבות ברישיון כרייה ויגבה בגינן תשלום עלהחומרהנחצב בדומהלכל מחצבה אחרת. בכלל זה תחול פקודת המכרותוכןתחולנה ההוראות הנוגעותלתשלוםלקרןלשיקום מחצבות. ג.5 המלצות שעניינן ניקוז ומניעת נזקי שיטפונות רקע 129 . הטופוגרפיה והאקלים המקומי באגן הניקוז של ים המלח, הובילו לכך שהאזור מתאפיין בשיטפונות רבים מדי שנה, הזורמים בעשרות נחלים ש יטפוניים. ICL מפעיל ה באזור מערך תעשייתי רחב היקף שתלוי בתנאים יציבים על מנת לשמור על פעילות סדירה והיקפי ייצור קיימים. 130 . נכוןלהיום,ICL מבצעתבעצמהפעולותשונותלהגנהעלהמפעליםמפניסכנתשיטפונות,כאשר חלק מהעבודות מתבצעות הרחק מהמפעלים עצמם.39 זאת בשונה ממצב הדברים הנהוג ביחס ליתר בעלי הזיכיונות ה פועלים במדינת ישראל, שבעניינם רשות הניקוז מ בצעת את עבודות הניקוז. הסיבה לפער זה טמונה בראש ובראשונה בהוראות חוק הזיכיון הקיים, ובתפיסה כי מפעלי הניקוז נועדו להגן על פעילות בעל הזיכיון. 40 לאור זאת, במרחב קיימים מערכי ומתקני ניקוז והסטה רבים, אשר מטרתם למנוע הצפה של מתקני התעשייה, המפעלים ושטחי האידוי בשני מעגלים עיקר יים: הראשון בתוך שטח המפעלים ובקרבת תשתיות ומתקני הי י צור, והשני מחוץ לשטח המפעלים ותשתיות הי יצור. עם זאת, כפי שצוין בפרק הנוגע לתשתיות ומפגעים, מפעליהניקוזלאהוקמותוךבחינהסביבתיתמספקתוהםמהוויםכיוםמפגעבחלקמהמקרים. עבודת צוות המשנה 131 . ייעודושלצוות הניקוזהוא לבחוןהאם במסגרתהזיכיוןהעתידימומלץלקבוע אסדרהייחודית בנושא של הגנה מפני שיטפונות וכן לספק לבעל הזיכיון העתידי בהירות ביחס לסיכוני דו"ח ועדת ששינסקי 2 , שם,בעמ' 65 . 38 39 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,בעמ'13 . 40 סעיף 2(ב)לחוקזיכיון ים המלח, התשכ"א- 1961 . 39 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני השיטפונות,במטרה לצמצםאתחוסרהוודאותהכרוךבנושא ולהקלעלהמתמודדיםבמכרזעל זיכיון עתידי לאמוד את שוויו של הזיכיון. זאת בהתאם לדו"ח נווה שקבע כי יש להימנע ממצב של העדר אחריות ברורה לטיפול בסכנת השיטפונות. 41 132 . לטובת גיבוש המלצותיו, צוות המשנה ניתח את ההסתברויות לאירועי ש יטפון אשר צפויים לאורךשנותהזיכיוןהעתידיואתמידתחומרתם לטובתהפחתתחוסרהוודאותבנושא.,בהתאם לכך, הצוות מיפה את האזורים הנדרשים לטובת הגנות מפני שיטפונות שיכללו בשטח הזיכיון העתידי. 133 . כמו כן הצוות בחן האם הדין הקיים החל על מפעלים תעשייתיים בעלי מאפיינים דומים למי"ה נותן מענה שלם ביחס לפעילות בעל הזיכיון העתידי או שמא יש לקבוע הורא ות ייעודיות בנושא ש תחולנה על בעל הזיכיון העתידי. המלצות 134 . מוצע כי כלפעולותהניקוז יעשו בתיאום מלא מול כללהגופים הרלבנטיים. 135 . מוצע להותיראתהאחריותעלהניקוזועלמניעתנזקישיטפונותבידיבעל הזיכיון העתידי,וזאת לאור ערכם הגדול של הנכסים ועלויות ההקמה של מפעלי הניקוז שיידרשו להקמתם, אל מול הסכנההמוחשיתשלשיטפונותבאזור. העברתהאחריותבהקשרזהלגוףחיצוני,אשראיןבידיו את היכולת לבצע ניתוחי עלות- תועלת בהיבט של השקעה באמצעים למניעת שיטפונות אל מול 42 הנזקים הפוטנציאליים למפעלים,עלולהלפגוע בערך הזיכיון. 136 . האחריות על הגנה על המפעלים, התשתיות, המתקנים והשטחים של הזכיין העתידי תוטל על הזכיין העתידי, ו הוא יהיה אחראי על תפעולם ותחזוקתם של מערכי ומתקני ההגנה הקיימים, וכן על הקמת מערכי ומתקני הגנה חדשים כנגד שיטפונות, ככל שאלו יידרשו בתקופת הזיכיון העתידי. 137 . הפעולותהאמורות תבוצענה בכפוףלבחינהסביבתיתולאישוריםעלפידיניהתכנוןוהבניה,תוך יתאום עם רשותניקוז יםהמלחוכללהגופיםוהרשויות הרלוונטי ים לצורך זה. 138 . האחריות על הניקוז ועל מניעת שיטפונות באזור התיירות ובמקרים בהם הנזק הצפוי ייגרם לצדדים שלישיים (למשל, חקלאים, בעלי אתרי תיירות וציבור הנוסעים בכביש 90 ) תוטל על רשותהניקוז, כחלק ממערך ההגנות. 41 נספחיםלדו"ח הביניים שלדו"ח נווה, לעיל ה"ש23 ,בעמ'13 . 42 בהתאם להמלצה שניתנה בדו"חנווה, לעיל ה"ש1 ,בעמ'9 – 10 . 40 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני חלקב:' הפרק הכלכלי 41 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ד' | רקע כלכלי על זיכיון ים המלח 139 . במי ים המלח מצויים מינרלים בעלי ערך כלכלי רב, אשר מופקים ממנו החל משנות ה- 30 של המאה הקודמת. מאז שנת 1961 מתבצעת הפקת מינרלים מכוח חוק הזיכיון, המקנה לבעל הזיכיון "זכות ייחודית" לנקוט בכל הפעולות הנחוצות בשטח המוגדר בזיכיון, ע ל מנת להשיג משאבי טבע מים המלח. המינרלים המרכזיים שמופקים מים המלח הם כלוריד האשלג, ברום גולמי וכלוריד המגנזיום (להלן בהתאמה –אשלג, ברום או ברום אלמנטרי ומגנזיום; יחד – המינרלים.) 140 . בעלת הזיכיון משנת 1961 ועד היום היא, כאמור, מי"ה המפיקה את האשלג; ואילו הברום והמגנזיום מופקים על- ידי חברות אחיות של מי"ה – חברת ברום ים המלח וחברת מגנזיום ים המלח.שלושהחברותהןחברותבנותהמצויותבבעלותמלאהשלICL (בעברכימיקליםלישראל בע"מ, שהייתה חבר ה ממשלתיתעד שהופרטה במהלך שנותה- 90 .) 141 . הפקת המינרלים מים המלח (עליה יפורט להלן) כרוכה בשאיבת מים מן האגן הצפוני אל האגן הדרומי.כעולהמה דו"חותשלICL ,מתוךמייםהמלחשנשאבו,הפיקהICL בשנים2017 – 2023 בממוצעכ- 3.8 מיליוןטוןאשלגבשנה,המשמשבעיקרכדשן;כ- 170 אלףטוןברוםבשנה(אףכי קיימתאפשרותלהפיקכמויותגבוהותיותרשלכ- 280 אלףטוןבשנה),המשמשלתעשיותשונות, בהן ייצור גומי, קידוחי גז ונפט, וכן לטיהור ולהדברה; וכ- 20 אלף טון מגנזיום מתכתי בשנה, המשמש, בין היתר, לתעשיית האלומיניום והפלדה, וכן בתעשיית ה רכב. כעולה מהדו" חות של ICL , נכון לשנת 2023 שיעור האשלג מים המלח מהווה כ- 4% מסך כושר הייצור העולמי. ביחס לברום מדווחת ICL כי היא "יצרן הברום האלמנטרי הגדול בעולם", ובדו"ח ששינסקי 2 נכתב כינכוןלשנת2011 , ICL אחראיתלהפקה של כ- 27% מכלל הפקת הברום האלמנטרי בעולם.43 142 . המינרלים המופקים מים המלח נמכרים בחלקם במצבם הגולמי (או לאחר עיבוד מסוים) ומכונים "מוצרי יסוד" ובחלקם נעשה שימוש כחומר גלם, אשר עובר, לצד חומרי גלם נוספים,, עיבוד לכדי מוצר אחר המכונה "מוצר המשך" . חלק לא מבוטל מהמינרלים נמכרים לצדדים שלישיים כמוצרי יסוד. עם זאת, במצבים שבהם (כפי שקורה בחברת ICL ) ייצור מוצרי המשך נעשהבחברהקשורהלחברהשמפיקהאתהמש אב, תחתאותוקונצרן– אשכולחברות, מתבצעת עסקה בין שתי החברות שבמסגרתה נמכר מינרל גולמי כמוצר יסוד מהחברה המפיקה לחברה המייצרתאתמוצרההמשך,במחירשנקבעביןהחברותאועלידיהנהלתהקבוצהושאינומשקף בהכרח מחיר שוק, אם קיים כזה (משום שמדובר בשתי חברות קשורות). לאור האמור, לנושא מחירי העברה משמעות רבה מבחינה כלכליתוהוא יידון בהמשך. 143 . המינרלים שמפיקה ICL מים המלח נמכרים במקומות שונים ברחבי העולם, בין היתר, בסין, הודו,ברזילובאיחודהאירופי.חלקמהמינרליםנמכרבמישריןוחלקבעקיפין,באמצעותחברות שיווק הנמצאות בבעלות ICL , הרוכשות את המינרלים מהחברות שמפיקות אותם מים המלח 43 דו"ח ועדת ששינסקי 2 , לעיל ה"ש 7 בעמ', 27 . 42 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני במחיר שנקבע בין הצדדים. המינרליםנמכרים במחירהכוללאת הובלתםלנמל של הצדהרוכש אתהמינרלים (הקרוי"מחיר CIF )" . 144 . בגין הזיכיון, מי"ה משלמת למדינה, מדי שנה, תמלוגים בהתאם למנגנון הקבוע בחוק הזיכיון הנוכחי,וכןהיטלרווחייתר,בהתאםלקבועב חוקמיסוירווחיםממשאביטבע,התשע"א- 2011 , לצדמסחברות, המשולם מכוח דיני המסהרגילים. 145 . הזיכיון הנוכחי עתיד להסתיים בחודש מרץ 2030 . בהתאם לחוק הזיכיון הנוכחי, בתום תקופת הזיכיון "יקומו לקנין הממשלה כל הנכסים המוחשיים הקבועים המשתייכים לבעל הזכיון,"44 וכןכיעלהממשלהלשלםלבעלהזיכיוןהקייםבגיןנכסיםאלהעלפימנגנוןהקבועבחוק.בנוסף קובע החוק כי אם בתום הזיכיון הנוכחי תבקש המדינה להציע זיכיון חדש לגורם אחר בתנאים כלשהם, עליה להציע ראשית לבעל הזיכיון הנוכחי (מי"ה) את אותו זיכיון החדש "בתנאים לא פחות נוחים."45 146 . יצוין כי מבנה הפעילות שתואר לעיל ואשר יתואר להלן מבוסס על מבנה הפעילות הנוכחי של ICL,וכי אין הכרח כי מבנה פעילות זה יישמר במסגרתהזיכיוןהחדש. 44 ס' 24 א)( לחוק זכיון ים המלח,ה תשכ"א- 1961 . 45 ס' 25 לחוק זכיון ים המלח, התשכ "א- 1961 . 43 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ה' | הערך הכלכלי של זיכיון ים המלח ה.1 ערכו הכלכלישל זיכיון ים המלח למדינתישראל ולבעל הזיכיון 147 . זיכיון ים המלח מניב ערך כלכלי משמעותי למדינת ישראל ב שני אופנים: באופן ישיר על ידי תשלומים שונים שבעל הזיכיון מחויב לשלם לקופת המדינה; ובאופן עקיף בכך שלצורך הפעלת הזיכיון,בעלהזיכיוןמפעילבאזוריםהמלחמפעלתעשייתי,אשרמספקתעסוקהישירהועקיפה בישראל ובפרט בנגב, לאלפי עובדים, באופן ישיר וכן לעובדים רבים נוספים, באמצעות קבלני משנה בתחומים שונים. כמו כן, פעילות בעל הזיכיון מעודדת את התיירות באגן הדרומי בים המלח,הממוקמת לצדחופי בריכות תעשייתיות המופעלותעלידי בעלהזיכיון. 148 . מנגד,לזיכיוןלהפקתמינרליםמיםהמלחעלויותסביבתיותשונות,ובפרטהאצתירידתהמפלס באגןהצפונישליםהמלחוהמפגעיםהסביבתייםהנגרמיםכתוצאהמכך.46 כפישצויןלעיל,דו"ח נווה נדרש לנושא זה וקבע כאמור כי הוא ממליץ[...]עלהמשךהפקתהמשאביםמיםהמלח." זאת,לצדנקיטהבאמצעיםשתכליתםלהגבילאתהיקףההשפעההסביבתיתהשליליתשל המפעלים"]...[. 47 בנושא זה צוות העבודה הכלכלי ראה לנכון לדבוק בקו זה, המאפשר מחד גיסא,אתשימור(והגדלת) התועלותהנובעותלמדינהמזיכיוןיםהמלח;ומאידךגיסאאתמזעור העלויות הסביבתיות הנגרמות בשל מתן הזיכיון. 149 . כפי שיפורט להלן, ערכו הכלכלי של הזיכיון עבור בעל הזיכיון – ועבור המדינה – נובע מערך המינרלים המופקים ממנו, ומושפע מכך שתהליך הפקת המינרלים בים המלח הוא ייחודי ביחס להליכיהפקה של אותםהמינרלים במקומות אחרים בעולם. 150 . להלןנסקוראתהיתרונותהיחסייםשלתהליכיהפקתהמינרליםמיםהמלח,ולאחר מכןנעמוד על הערך הכלכלי של מינרלים אלו. בהמשך לכך נעמוד על הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח, אשר נגזרת ברובה מערך המינרלים המופקים, וכן מיתרונות תהליך ההפקה הייחודייםליםהמלח. ה.2 יתרונות תהליךהייצור בים המלח 151 . תהליך הפקתם של המינרלים מים המלח (האשלג, הברום הגולמי והמגנזיום) במסגרת הזיכיון מתבצע על- ידי שאיבת מים מהאגן הצפוני של ים המלח לבריכות אידוי באגן הדרומי. בתהליך אידויהמיםבבריכותהאידויישנהשקיעתמלחיםבבריכותייעודיות,המחולקותלשתיקבוצות: בריכות מלח ובריכות קרנליט. המלח, המהווה חומר טפל לתהליך, שוקע בבריכות המלח, ותמיסות בעלות ריכוז גבוה של מינרלים עוברות לבריכות הקרנליט. מהתמיסות שבבריכות הקרנליט מפיקים את המינרלים, ב תהליך שיפורט להלן. 46 וראו התייחסות מקיפה לכך בדו"ח הצוות הסביבתי. 47 דו"ח נווה, לעיל ה"ש 1 , בעמ' .5 44 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 152 . תוצר האידוי בבריכות הוא תמיסה רוויה של המינרל קרנליט – גביש המכיל בעיקר אשלג ומגנזיום כלורי, שנקצר מבריכות האידוי. לאחר הוצאת גביש הקרנליט מבריכות השיקוע הוא עובר במפעלי מי"ה הליך פיזיקלי וכימי המכונה 'גיבוש קר' ו'גיבוש חם', במסגרתו מפורק גביש הקרנליט ומג ובש האשלג הגולמי. יצוין כי שיטת הפקת האשלג מים המלח – בישראל ובירדן – היא ייחודית, בהשוואה למרבית המקומות בעולם שבהם מפיקים אשלג. במקומות אחרים בעולם האשלג מופק באמצעות כריית מינרל הנקרא סילבניט, המצוי בעיקר במכרות תת- קרקעיים עמוקים, כאשר במפעל הסמוך למכרה מתבצעת הפרדת האשלג מהסילבניט.48 כעולה מהדו" חות הכספיים של ICL , עלויות הייצור של הליך הפקת האשלג בים המלח נמוכות יותר בהשוואהלכריית אשלגהמצוי במכרות תת- קרקעיים. 153 . הברום מופק מתמיסות הנוצרות כתוצר לוואי בהליך ייצור הקרנליט. תמיסות אלו נשאבות למפעליחברתהברום,הנמצאיםכיוםבסדום,ושם,בתהליךשלחמצון(המבוצעבאמצעותכלור וקיטור), מופק הברום הגולמי המכונה גם 'ברום אלמנטרי'. ריכוז הברום המצוי בבריכות הקרנליט גבוה משמעותית מריכוזו בכל מקום אחר בעולם. עקב ריכוזו הגבוה, הפקת הברום בישראל ובירדן היא הקלה, הזולה והיציבה ביותר בעולם.49 154 . ייצור המגנזיום מתבצע מתמיסות עשירות במגנזיום כלורי שנוצרות בהליך ייצור האשלג מהקרנליט. התמיסה נשאבת ממפעלי האשלג ומובלת אל המפעלים של חברת המגנזיום, הנמצאים לאורך האגן הדרומי של ים המלח. בתהליך אלקטרוליזה שבו משתתפים מגנזיום כלורי וחומרים אחרים, מופרד המגנזיום משאר התמיסה, ונוצר כתוצר לוואי הכלור המשמש, בין היתר, לייצור הברום. כמו כן, שאריות תמיסה המכילות אשלג מושבות למפעלי האשלג לייצור אשלג. המגנזיום עובר שלבי התכה ויציקה לפלטות חלקות. למגנזיום מוסיפים גם סגסוגות שונות על מנת לקבל סגסוגת מגנזיום.50 155 . שאריות התִמְלַחַת המרוכזת, הנותרת בבריכות האידוי בתום התהליך המתואר לעיל, מוזרמת חזרה לאגן הצפוני של ים המלח דרך נחל הערבה וגם באמצעות זרימה תת קרקעית. כעולה מהדו" חות הכספיים של ICL לשנים 2017 – 2023 , בשבע השנים האחרונות חזרו לאגן הצפוני תמלחות בכמות ממוצעת של כ- 280 מיליוני מ"ק בשנה (כולל חילחולים). לעומת זאת, השאיבה מהאגן הצפוני לבריכות האידוי עמדה על כ- 440 מיליוני מ"ק בממוצע בשנה, כך שהשאיבה נטו מהאגן הצפוני (מים שנגרעו מהאגן הצפוני של ים המלח בפועל), עמדה בשש השנים האחרונות על כ- 160 מיליוני מ"ק בשנה בממוצע. יצוין כי תהליכי הייצור של המינרלים כוללים גם שימוש במים שפירים, אשרחלקם מופקים מבארות המצויות בשטח הזיכיון. 156 . לתהליךזהיתרונותתחרותייםמשמעותייםביחסלחברותבחו"להמפיקותמינרליםדומים,כפי שמפורטלהלן: דו"ח ועדת ששינסקי 2 , לעיל ה"ש 7 בעמ', 23 . 48 49 דו"ח ועדת ששינסקי 2 , שם,בעמ' 26 . 50 דו"ח ועדת ששינסקי 2 , שם,בעמ' 27 . 45 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 156.1 . תהליךייצורמבוסס: הפקת מינרליםמיםהמלחמתבצעתכברקרובל- 100 שנים,כאשר תהליך הייצור הוכיח את עצמו כאמין, והתשתיות לייצור וההשקעות הגדולות, בדמות בריכותהאידויוהמפעליםעצמם, כבר קיימים בשטח. 156.2 . עלותייצורנמוכהיחסיתשלכלמינרל: כעולהמדיווחיהשלICL ,ייצורהאשלגוהברום בים המלח זול י ותר מכריית אשלג ממכרות תת- קרקעיים או מהפקת ברום ממקורות שבהן ריכוזו נמוך יותר, בין היתר, מאחר שהפקתם מתבצעת כאמור מתוך תמיסה בתהליך של אידוי טבעי ולא בתהליך של כרייה ממעמקי האדמה. 156.3 . סינרגטיות בייצור המוזילה את עלות הייצור הכוללת: כפי שפורט לעיל, חלק ניכר מתהליך ההפקה משותף למינרלים השונים, כאשר רוב המינרלים מופקים מהקרנליט, שהוא חומר הגלם אותו הזכיין מבודד מים המלח. כמו כן, הפקת הברום וכן המגנזיום נעשית כחלק מהליך ייצור של האשלג באופן המקטין את עלות ייצורם. שיטת הפקה זו מוזילה את עלות ההפקה הכוללת של המינרלים. בנוסף לזאת, כפי שצוין, הליך הפקת המגנזיום תורם בדרך עקיפה להוזלת עלות ייצור הברום, שכן, בהליך האלקטרוליזה נפלט כלור שבו משתמשיםלתהליך ייצור הברום. 156.4 . עלותאחסוןמלאינמוכהיחסיתויעילותתפעולית: האקליםהחםוהיבשששוררבאזור ים המלח, מאפשר לאחסן את האשלג שמופק מים המלח במערומים, בשטח פתוח, בכמויות גדולות (שיכולות להגיע למיליוני טונות) ובעלויות נמוכות מאוד. מאפיין זה מקנהלבעלהזיכיוןיתרוןנוסף,מעברלחיסכוןישירבניהולהמלאים:ייצורבקצבקבוע לאורך השנה. מאפיין זה מקנהלבעלהזיכיוןיתרון תפעולי משמעותי, לצדיכולת ויסות רמות המלאי ומכירת כמויות אשלג בהיקפים גדולים, בתקופות שבהן ישנה גאות בביקושים. 156.5 . יתרונות בשינוע של אשלג וברום: מיקומו הגיאוגרפי של ים המלח מאפשר גישה נוחה יחסית לשווקים במזרח (בעיקר סין והודו)ובמערב (בעיקר ברזילואירופה.) 156.6 . מלאי עתודות גבוה: מלאי המינרלים בים המלח צפוי להתקיים עוד מאות שנים, על פי דו" חות ICL. בהתאם לאלה, סך מקורות האשלג עומד על כ- 2,170 מיליון טון, כמות המאפשרתהמשך הפקת אשלגלאורך 500 שנים ואףיותר,בהיקףההפקה הנוכחי. 157 . יתרונות אלה גורמים לכך שמבחינה כלכלית, למרות התנודתיות הרבה במחירי המינרלים המופקים מים המלח, הסיכון הפיננסי והתפעולי הטמון בזיכיון נמוך באופן יחסי, בעיקר בשל עלויות הייצור הנמוכות, הגמישות התפעולית, המאפשרת צבירת מלאי, וטכנולוגיית הייצור המבוססת. ה.3 מאפיינים כלכלייםהקשורים לזיכיון ים המלח 158 . בהתאם לדו" חות הכספיים של ICL , הפעילות של ICL כוללת, מעבר לכריית המינרלים מים המלח ומכירתם כמוצרי יסוד, גם פעילות לייצור מוצרי המשך, המבוצעת ברובה בחברות 46 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני קשורות, המתבססת על אותם המינרלים ועל חומרים נוספים כחומרי גלם המשמשים לייצור מוצרים אלה . כך בעוד שבמגזר האשלג פעילות מוצרי ההמשך היא בהיקף מצומצם יחסית להיקףהמכירותשלהאשלגכמוצרהיסוד,במקרהשלהברום(המצויבתוךמגזרהמכונהבחברת ICL כמגזר "המוצרים תעשייתיים"), מוצרי ההמשך תופסים נתח משמעותי מהפעילות העסקית. כעולה מהדו" חות של ICL , בשנים 2018 – 2023, מעט יותר משלושה רבעים מהברום שהפיקה ICL מיםהמלח(יםהמלחהואהמקוםהיחיד שממנומפיקהICL ברוםגולמי)משמש לייצור מוצרי המשך (על ידי חברות קשורות להן נמכר הברום הגולמי), והיתרה נמכרת כברום גולמי לגורמים שונים. 159 . פעילות זו של ייצור מוצרי המשך נעשית בחלקה הגדול בישראל ומקצתה בחו"ל. במגזר הברום חלק משמעותי של פעילות מוצרי ההמשך מבוצעת על ידי חברת תרכובות ברום בע"מ תרב"מ,)( שהינה חברה בת של חברת הברום, העוסקת בייצור תרכובות ברום ולא בהפקת משאבים מים המלח, ומקצתה בחברות קשורות בחו"ל. לצד זאת, כפי שצוין לעיל, חלק מהמינרליםהנמכרים לחו"ל לא נמכרים ישירות מהחברות המפיקות אותם (מי"ה, חברת הברום וחברת המגנזיום,) אלאנמכרותבמחירהעברהלחברתשיווק,שהינהחברהקשורה,וממנהלצדשלישיבלתיקשור. 160 . המבנה המתואר של הפעילות הכלכלית (מכירת המינרלים המופקים מים המלח בין חברות קשורות בטרם המכירה לצד שלישי) מבוסס על הגיון כלכלי ועסקי מסוים, ואפשר שיאומץ – כולו, חלקו או בצורה אחרת במאפיינים דומים – גם על ידי הזכיין החדש, ועל המדינה להיערך לכך. כאמור, המכירות שנעשות בין חברות קשורות נעשות במחירי העברה שנקבעים על ידי הקונצרן, כאשר המחיר נקבע בהתחשב באינטרס הכולל של הקבוצה, שאינו בהכרח משקף את מחיר השוק של המינרל. מחירים אלה, שבהם נמכרים משאבי הטבע מהחברות שמפיקות אתם לחברותהקשורות(ששיעוריהמסשהןמשלמותאינוזההלאלהשלהחברותהמפיקותמינרלים מיםהמלח),משפיעיםעלמחזורהמכירותשל החברותהמפיקותוכןעלהרווחיותשלהן,וכפועל יוצאמשליכיםבמישרין– ועלוליםלהקטין– אתהחלק שמקבלתהמדינהמדישנה מןהפעילות העסקית של הזכיין הנובעת מהפקת משאבי הטבע, הכולל כאמור את התמלוגים, מס החברות והיטל רווחי יתר (שלושתםיכונו להלןיחד –חלקהמדינה ה שנתי עליהם יורחבלהלן.), 161 . מחיריהעברותאינםסוגיההייחודיתלזיכיוןיםהמלח,ומדוברבנושאמרכזישעימומתמודדים רגולטורים רבים ברחבי העולם. במסגרת זאת, במהלך שנת 2023 פורסמו שני מסמכי מדיניות העוסקים בנושא, אחד מטעם נציבות האיחוד האירופי והשני מטעם ה- OECD , העוסק באופן ספציפי במחיר העברה בתחום המינרלים.51 עיקרון מרכזי בנושא מחירי העברה ידוע כעיקרון אורך הזרוע"" (Principle Length” “Arm's ), השואף לקבוע את "מחיר השוק" בעסקאות בין חברותקשורות."עקרוןאורךהזרוע"אומץלדיניהמסבישראלבסעיף85 אלפקודת מסהכנסה [נוסח חדש], התשכ"א- 1961 , וכן בתוספת השלישית לפקודת המכרות, אשר לפיו יש לשאוף לבחון מחירי העברה על פי מחיר השוק שבו הייתה מתבצעת אותה עסקה, אילולא הייתה 51 ראו לדוגמא את הדירקטיבה בנושא שפורסמה על ידי נציבות האיחוד האירופי ביום 12.9.2023 : Proposal for a (2023) CouncilDirectiveontransferpricing להלן:(" הדירקטיבההאירופית)"וכן מסמךמטעםה- OECD בנושא מחירי העברה לעסקאות של מינרלים מיום 6.11.2023 : OECD Guidance on Pricing of Minerals להלן:( "מסמך ה- OECD .)" 47 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מקיימת בין חברות קשורות. אופן יישום ע י קרון זה, כמפורט במסמך ה- OECD , הוא בין היתר בדרך של התאמת מחיר עסקה שנעשתה בין צדדים קשורים במחיר העברה, כך שישקף את המחירשבוהייתהמתבצעתעסקהבתהשוואהביןצדדיםשאינםקשורים.52 המאפייניםשאותם יש להשוות כוללים, בין היתר, את כמות המינרלים הנרכשת, תקופת ההסכם, מועד ההסכם, מיקומו ומועדי האספקה. המסמך מציין שככלל, יישום השיטה ביחס למינרלים שלגביהם לא קיים מחיר שוק יהיה מורכב יותר,53 ובמקרים שבהם לא ניתן למצוא עסקאות בנות השוואה בעלות מאפיינים זהים, יש לבצע, ככל הניתן, את ההתאמותהנדרשות.54 לבסוף, מובהר במסמך כי כדי לשקף מחיר שוק לעסקאות שנעשו במחיר העברה, יש להביא בחשבון את החלופות הריאליות של כל אחד מהצדדיםלעסקה ( to parties the toavailable realistically “Options ” atransaction ,) 55 כלומר שלא קיימת חלופה עדיפה מבחינת אף צד לעסקה. 162 . במיליםאחרות,עלהמדינהלוודאכיהעסקאותהמבוצעותביןהחברותשמפיקותאתהמינרלים לבין חברות קשורות נעשות במחירים המשקפים, ככל הניתן, עסקאות בתנאי שוק בין מוכר מרצון לקונה מרצון. במגזר האשלג קיימים מדדים בינלאומיים, שאמנם אינם מקיפים את כלל העסקאות, אך ככלל יש בהם כדי לאפשר להתחקות אחר מחירי שוק בתנאים דומים. בהתאם למתואר במסמכי המדיניות שצוינו לעיל, אין הדבר כך בכל הנוגע למגזר הברום. כעולה מדו"ח ששינסקי 2 וכן מהדו" חות הכספיים של ICL בעולם ישנן מיעוט חברות המפיקות ברום גולמי,, ומרביתן – כולל ICL – משתמשות בו בעיקר לייצור עצמי של מוצרי המשך, כך שלא קיים מדד בין- לאומי מקובל למחירי ברום גולמי.56 למחירי ההעברה יש השלכה על הרווחיות של בעל הזיכיון,ומשכךעל מסחברות,עלהתמלוגיםוגם עלהיטל רווחי יתר,ומכאן חשיבותם. 163 . סוגייה נוספת הנובעת מקיומו של קונצרן (אשכול חברות הפועלות תחת אינטרס משותף) היא שחלק מהפעולות מבוצעות במרוכז על ידי הקונצרן עבור כלל החברות או חלקן. במסגרת זאת, גיוסי הון וחוב, פעולות הקשורות בשיווק ובמכירה וכן בעבודת מטה, המרוכזות על ידי חברת האם, משמשות את חברות הקונצרן. במצב הנוכחי, הוצאות אלה מיוחסות לחברות הקונצרן השונות על פי מפתחות שקבעה ICL . לדרך חלוקת ההוצאות בין החברות יש מטבע הדברים השפעה על הרווחיות של כל אחת מהחברות – לרבות לחברות המפיקות מינרלים מים המלח – וכמובןעלהרווחהכוללועלהחבותבמס,ומשכךגםעלחלקהמדינההשנתי.מבנהזהגםמקשה עלהפרדת הרווח הנובעמהפעילותביםהמלח מהרווחהקשורלפעילויות אחרות של ICL . 52 מסמך ה- OECD שם,בעמ',13 הדירקטיבה האירופית, שם,בעמ'; 10 ;דו"ח ששינסקי2 , לעילה"ש 7 ,בעמ' 58 – 61 . 53 מסמך ה- OECD שם,בעמ',24 . OECD שם,בעמ',15 . 54 מסמך ה- 55 מסמך ה- OECD שם,בעמ',23 . 56 דו"ח ששינסקי 2 , לעיל ה"ש7 בעמ',10 . 48 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ו' | בחינת הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח ו.1 הרווחיותהנובעת מהפקת המינרליםמים המלח– כללי 164 . שאלת הרווחיות הנובעת מהפקת מינרלים מים המלח במסגרת הזיכיון היא שאלה מורכבת לבחינה נוכח מספר מגבלות מתודולוגיות. ראשית, הזיכיון להפקת מינרלים מים המלח נמצא מאז שנות ה- 60 בידי חברת מפעלי ים המלח, וחברת ICL פועלת במבנה התאגידי הנוכחי שלה מאזשנותה- 90,כךשכללהנתונים,ביחסלרווחיותכאמור,מתבססיםעלהביצועיםשלהחברות המפיקות מינרלים מים המלח – מי"ה, חברת הברום וחברת המגנזיום, שהינן חברות בבעלות מלאה של ICL בנוסף,. ICL היא תאגיד גלובלי עם פעילות ענפה בארץ ובעולם, אשר נעשית באמצעותחברותרבותבישראלובעולם.יצויןכיICL אינהמדווחתבנפרדבדו" חותיההכספיים עלהפעילותהכלכלית הנובעת מזיכיון יםהמלח. 165 . כפי שיפורט להלן, בדו"ח זה נבחנה הרווחיות הנובעת מים המלח בהתבסס על נתונים פומביים בלבד. יצוין עם זאת כי במסגרת כללי הזיכיון הנוכחי המדינה קיבלה גם נתונים נוספים שאינם מותרים בפרסום. 166 . הצוות הכלכלי מציע שתי דרכיםלבחון את הרווחיות: ראשית, בהתבסס על הדו" חותהכספיים שלICL לשנים2017 – 2023 ,באמצעותבחינתההכנסות שלICL בשניםאלהמכלמגזרמינרלים באופן פרטני, תוך ייחוס חלק מתאים לתהליך הפקת המינרלים מזיכיון בים המלח, בהתאם להנחות כלכליותותפעוליות שונות. שנית, מציע הצוותהכלכלי בחינההמבוססתעלערךהמניה של ICL בבורסה. 167 . תמצית המסקנות מניתוחים אלה מפורטת בנספח א' – מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון (להלן – נספח א'.) ו.2 רווחיות מבוססת עלהכנסותורווחיות בגין המינרלים 168 . כמפורט בנספח א', מקור הרווחיות הנובע מזיכיון ים המלח הינו משני מינרלים עיקריים – האשלגוהברום.כעולהמהדו" חותשל ICL,היקףכרייתהאשלגמיםהמלחעלידימי"ה בשנות הבדיקה (2017 – 2023) עמד על כ- 3.8 מיליון טון בממוצע בשנה, בהתאם להיקף אמצעי הייצור, ומגבלות הפקה שונות הקשורות. מחירי האשלג בתקופה זו השתנו באופן משמעותי, ובהתאם השתנתה גם הרווחיות. במקביל, הופקו בשנות הבדיקה כ- 170 אלף טון ברום בממוצע בשנה. מבחינה כלכ לית, בשנות הבדיקה, הפקת האשלג הניבה כ- 70% מהרווח המיוחס לזיכיון ים המלח והיתרה מיוחסת להפקתהברום וזאת כמפורטלהלן. 169 . כפישפורטבהרחבהבנספחא',סךהרווחהתפעולי(לפניתשלוםתמלוגייםהמלחולפניהוצאות מימוןומס)שניתןלייחסלהפקתהמינרליםמיםהמלחעמדבשנות הבדיקהעל4.8 – 5.8 מיליארד דולר,או690 – 830 מיליוןדולרלשנה.כללהרווחהתפעולישלICL ,מפעילויותהכלולותבזיכיון 49 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ופעילויות אחרות, עמד בשבע שנות הבדיקה (2017 – 2023) על כ- 9.1 מיליארד דולר במצטבר, או כ- 1.3 מיליארד דולר בשנה. כלומר, ניתן לייחס כ- 53% – 64% מהרווחיות של ICL לפעילות מזיכיון ים המלח. יצוין כי שנות הבדיקה כוללות את שנת 2022 שהייתה שנת שיא מבחינת ההכנסות ורמת הרווחיות של ICL בכל המגזרים, ועל כן היא מטה כלפי מעלה את ממוצע הרווחיות המיוחסתליםהמלח. שנות שיא שכאלההן אמנםחריגות, אךהתרחשו גם בעבר,ועל כן סביר שבמהלך עשרות שנות זיכיון, אלו תשובנהותחזורנה. ו.3 רווחיות מבוססת עלערך המניה שלICL 170 . לצד חישוב זה, ניתן ללמוד על הערך הכלכלי של הזיכיון הנוכחי גם משווי השוק של ICL (שמניותיה נסחרות כאמור בבורס ת תל אביב ו ב- NYSE ). שווי השוק עמד נכון למועד כתיבת הדו"ח על כ- 5.3 מיליארד דולר. לצדזאת, ההוןהעצמי שלהחברה,נכון ליום 31 בדצמבר2023 , החוב הפיננסי עמד על כ- 2.2 מיליארד דולר. משכך, המשקיעים מייחסים לכלל החברה שווי פעילות של כ- 7.5 מיליארד דולר. אם נניח כאמור לעיל כי יש לייחס 53% – 64% מסכום זה לפעילות הנובעת מים המלח, אזי נקבל כי בהתאם לנתונים הידועים בדבר תום תקופת הזיכיון, ובהינתןמשטרהתמלוגיםוהמסהנוכחי,הערךהמיוחסלשוויהזיכיוןעדלשנת2030 מיםהמלח נאמד על כ- 4-4.8 מיליארד דולר. 171 . נתון זה של שווי הזיכיון הנוכחי, על פי מחירי הבורסה, משקף מכפיל רווח תפעולי של 6 על פי החישובלעיל,ביחסלרווחיותהמיוחסתליםהמלחמכללפעילותICL (עלבסיסאמצעהטווחים המוצגים). כל זאת כאמור, תחת משטר התשלומים שחל על הזיכיון הנוכחי, התקופה שנותרה עד לסיום הזיכיון, וכן בהתאם למתכונת הפעילות הנוכחית של ICL , בכל הקשור להיקף הפקת המשאבים, השימוש העצמי לתעשיות המשך בישראל ובחו"ל, מחירי העברה, וכן ייחוס ההוצאות ביןהפעילויות השונות והיקףההוצאות הכולל. 172 . יצויןכישוויהשוקשלICL –המבטאכאמורבמידהרבהאתערךהזיכיוןהנוכחי– מגלםבמידה רבה את ציפיות המשקיעים למחירי האשלג, שהוא כאמור המנבא העיקרי לרווחיות של ICL . מחירים אלה עלו לשיא בשנת 2022 וירדו מאז בתלילות, ועל כן השווי הנגזר של הפעילות ושל הזיכיון המחושבים בדרך זו סובלים, בדומה למחיר האשלג, מתנודתיות רבה. בנוסף, אומדן זה הינוכנראהבחסר,מאחרשישלהניחכיהשוקאינומתמחראתהזיכיוןבמלואערכו,שכןנותרו כשששניםעדלסיומווקיימתאיוודאותביחסלזיכיוןהחדש,הןביחסל- ICL והןביחסלמבנה הזיכיון החדש. יתר על כן, מחיר מניית ICL מושפע גם מחלוקות דיבידנדים בהיקפים מ שמעותיים שהיו בשנים האחרונות, בהשוואה לשנים עברו, נוכח הרווחים הגדולים שצמחו בעקבותעלייתמחירי המינרליםוהאשלג בפרט. 173 . לסיכום, הרווחיות הנובעת מהפקת המינרלים מים המלח היא גבוהה, ומוערכת במאות מיליוני דולרים בשנה. 50 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ז' | חלק המדינה השנתי בהפקת המינרלים מים המלח כיום ז.1 משטר התשלומיםבהם חב בעל הזיכיון הנוכחי למדינה 174 . משטר התשלומים החל על שלוש החברות המפיקות מינרלים מים המלח, כולל שלושה זרמי הכנסה. שלושתםיחד מוגדרים כ"חלק המדינה השנתי המתקבלבגין זיכיון יםהמלח:" 174.1 . תמלוגים – המעוגנים בעיקר בחוק זיכיון ים המלח, ושביחס אליהם ניתן פסק בוררות במסגרת בוררות שהתקיימה בין המדינה לבין מי"ה כבעלת הזיכיון משנת 2019 , שקבע את שיטתחישוב התמלוגים. 174.2 . מס חברות – מס זה מעוגן בפקודת מס הכנסה [נוסח חדש], התשכ"א- 1961 ומוטל על הכנסתההחייבתשלחברה.יצויןכיקיימיםדבריחקיקהנוספים(חוקיםותקנות)אשר עשויים בתנאים מסוימיםלהשפיע עלחבותמס החברות,ובכלל זה: 174.2.1 . חוקעידודהתעשייה(מיסים),התשכ"ט- 1969 הקובע,כיבתנאיםמסוימיםחברת אם,כהגדרתהבחוקעידודהתעשייה(מיסים),רשאיתלהגישדו"חמאוחדלצרכי מס יחד עם חברת בת או חברות בנות, באופן המאפשר קיזוז הפסדים של חברה אחת אל מול הכנסה חייבת של חברה שנייה, והכל בהתאם ובכפוף לתנאים הקבועיםבחוק עידודהתעשיה מיסים)(; 174.2.2 . תקנות מס הכנסה (תיאומים בשל אינפלציה) (שיעורי פחת), התשמ"ו- 1986 להלן:( "תקנות פחת משמרות") הקובעות, בין היתר, פחת מואץ, קרי פחת בשיעור מוגדל ביחס לתקנות מס הכנסה (פחת,) 1941 להלן:( "תקנות הפחת") לציוד בבעלותה של חברה תעשייתית, המשמש במפעל תעשייתי ואשר מופעל במשמרות; 174.2.3 . חוק לעידוד השקעות הון, תשי"ט- 1959 הקובע, בתנאים מסוימים, שיעור מס מופחת על הכנסה מפעילות ייצור של "מפעל תעשייתי", כהגדרתו בחוק לעידוד השקעות הון. 174.3 . היטלרווחייתר– המעוגן בחוקמיסוירווחיםממשאביטבע,תשע"א- 2011 להלן:("חוק מיסוי משאבי טבע)" – הקובע כי בעל זכות לניצול משאב טבע חייב בתשלום היטל על רווחייתר ממכירה של משאבי טבע, כפי שיפורטלהלן. 175 . להלן יפורט תמהיל המיסוי והתמלוגים החל כיום על בעל הזיכיון, תוך פירוט השינויים שנערכו ברכיבי תמהיל זהלאורך השנים. 51 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני ז.2 תמלוגים 176 . תמלוג הוא תקבול המשולם למדינה אשר מספק זרם הכנסות יציב יחסית למדינה. התמלוג מהווהתמורהישירהעלהעמדתהמשאבלטובתהזכיין,והואנגזרממחזורהמכירותולאממידת הרווחיות שלו. משכך, הזכיין נדרש לשלם תמלוגים גם במקרים של רווחיות נמוכה או הפסד. לצדזאת,בשניםשלביקושגבוהומחיריםגבוהיםלמשאביהטבע,התמלוגים– בפרטאםמדובר בשיעוראחידוקבועעלכלרמתהכנסות– אינםמשקפיםבמידהמספקתאתהרווחיותהעודפת שנוצרה בשל עלייתהמחירים, דבר שבמרביתהמקריםלבעלהזיכיון אין כל השפעהעליו. 177 . מכאן, שסוג זה שלתקבולים מטיל סיכוניםעל בעל הזיכיון מצד אחד, ובשל הרצון לגדר במידה מסוימת סיכון זה, תמלוג בשיעור קבוע כשלעצמו אינו ממקסם את תקבולי המדינה; יחד עם זאת, יש לציין כי בכל הקשור למינרלים המופקים מים המלח, קיים קשר חזק בין מחירי המוצרים – וכפועל יוצא,מחזורההכנסות – לרווחיות, דברהמקטין אתהסיכון. 178 . כפי שיפורט להלן, הצוות סבור שניתן להקטין את החסרונות הגלומים בתמלוגים עליהם עמדנו לעיל, בדרך של גביית תמלוג דיפרנציאלי נפרד לכל משאב, המשתנה כתלות בהיקף ההכנסות ממשאבהטבע, דבר שלאנעשה כיום,בהנחה שהמנגנון אינו מורכב ליישוםולגבייה. 179 . סעיף 15 לחוקהזיכיון קובע את שיעורם שלהתמלוגים שעל מי"הלשלם למדינה. 179.1 . סעיף15 א()(1 )ל חוקה זיכיוןמטילעלמי"החובתתשלוםתמלוגיםבשיעורקבועשל5% משווי המכירות של שלושת המינרלים – אשלג, ברום ומגנזיום, בהפחתת הוצאות אריזה, עמלת מכירות, הובלה וביטוח, כשההפרש בין סך מכירות המינרלים לבין כלל הניכויים מופחת ב- 10% , בהתאם למנגנון הקבוע בחוק, וכן בהתאם לפסק בוררות במסגרת בוררות שהתנהלה בין מי"ה למדינה שעליה יפורטלהלן. 179.2 . סעיף 15 לחוק הזיכיון מקנה למדינה אפשרות לתבוע "דיון מחדש" על גובה התמלוגים – עד לשיעור של 10% – בשנים שבהן הפקת האשלג עלתה על מיליון טון, מצב שקרה באופן עקבי בעשורים האחרונים. 179.3 . סעיף 15 א()(2) לחוק הזיכיון מטיל על מי"ה חובת תשלום תמלוגים על ייצור של מוצרי המשך (מוצרים שאינם מוצרייסוד,המהווים תרכובות מבוססות מוצרי יסוד.) 180 . בכלהקשורלמגנזיום,נקבעהשיטתחישובשונהמזוהקבועהבשטרהזיכיוןשפורטהלעיל.ביום 5 בספטמבר1993 ,התקבלה החלטת ממשלה שלפיההתמלוגיםבגיןהמגנזיוםלאיחושבו מתוך מחזור המכירות כמפורט לעיל, אלא מתוך "בסיס הקרנליט שישמש ליצור המגנזיום", וכי "לצורךזהיתומחר הקרנליטעלפיערךהתפוקההשוליתשלובייצוראשלג."57 יצויןכיבהחלטה זונקבעכימנגנוןזהיחולעדסוף 2006 ,ולאחריותוכלהממשלהלהציעמנגנוןחלופי,וככלשלא החלטה מספר כל/80 שלועדת השרים לעני יני כלכלה מיום 5.9.1993 בנושא "תשלוםתמלוגים למדינה עלידי 57 מפעליים המלח בע"מבגין ייצור מגנזיום מתכתי." ההחלטה צורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקבלהתוקף של החלטת ממשלה ביום 5.9.1993 ומספרה הוא 1876 כל/(80 .) 52 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני תושג הסכמה, הנושא יימסר לבוררות, בהתאם לחוק הזיכיון. הסדרה זו בוצעה מתוקף סעיף 15(ב) לשטר הזיכיון המאפשר למדינה, באישור ועדת הכספים של הכנסת, להפחית את התמלוגיםהמשולמים על מוצריםעליהםחל סעיף 15 א()(2 .) 181 . איהסכמהביןהמדינהל- ICL באשרלפרשנותהנכונהשלחוקהזיכיון,הובילהלבוררותארוכת שנים שהתקיימה בין המדינה למי"ה בנושא התמלוגים, אשר הסתיימה בשנת 2019 בפסק בוררות שקיבל את עיקר טענות המדינה, לצד הסכמות שאליהן הגיעו המדינה ו- ICL באשר לאופן חישוב התמלוגים ולהפחתות בעתיד . במסגרת הסכמות אלה הפכו ההפחתות המותרות (למעט הובלה בינלאומית וביטוח) לנורמטיביות, כלומר להפחתות שאינן קשורות להיקף ההוצאהשלICL בפועל,אלאלהפחתהבסכוםקבועאובשיעורקבוע,זאת במטרהלמנועסרבול בכלהקשורלבדיקתנאותותההוצאותבפועל.יובהרכיבהתאםלפסקהבוררותמשנת2019 ,על מי"ה לשלם תמלוגים גם על מוצרי המשך, בארץ ובחו"ל.58 כן נקבע כי התמלוגים נגבים ביחס למכירות שלמוצרייסודומוצריהמשך אל מחוץלקונצרן. 182 . ככלל, ההפחתות המותרות בחוק הזיכיון נועדו לשקף את העלויות הכרוכות בהעברת משאב הטבעמאתרהייצורללקוחהקצה,ואינן כוללותאתהעלויותהקשורותבייצור,תחזוקהותפעול, כוח אדם, וכדומה. זאת כאמור מתוך התפיסה שהתמלוגים אמורים לייצר זרם הכנסות יציב ברמת ודאות גבוהה מאוד, ובאמצעות מנגנון פשוט לגב ייה אשר מוטל הלכה למעשה על שווי המשאב "בפי הבאר."59 183 . להשלמתהתמונהיצויןכיועדתששינסקי2 המליצהכילאורהחלתהיטלרווחייתרבשנת2017 , "לגביאשלג,שהואהמחצבהמשמעותיביותרהקייםכיוםבישראל,התמלוגהשוליירדמ- 10% ל- 5% .צעדזה,במחיריםמסוימים,יביאלהקטנתחלקהמדינההמתקבלבגיןאשלג,אךיסייע לחברהבמקריםשבהםמחיריהאשלגיורדיםויאפשרהחלתמודלפרוגרסיביהרבהיותר מהמודלהקייםכיום."60 המלצה זו מתייחסת, כפי שצוין לעיל, לאפשרות של המדינה המעוגנת בחוקהזיכיון"לתבועדיוןמחדש"עלשיעורהתמלוגיםבגיןאשלגביחסלכמותהמופקתהעולה על מיליון טון בשנה, עד לשיעור של 10% שיעור זה נגבה בפועל בחלק מהשנים בעשור הקודם,. בהתאםלהסכםהקצירביןמי"הלביןהמדינהמשנת2012 (להרחבהעלהסכםהקצירראובפרק ג.3 ),והופסקעם אימוץמסקנותועדת ששינסקי 2. ז.3 מס חברות 184 . מס חברות הוא מס המוטל במדינת ישראל על ההכנסה החייבת של חברות. דיני המס בישראל מתירים ניכויהוצאות שונות לצורךחישובהכנסתה החייבת שלהחברה. 185 . חוק לעידוד השקעות הון, המחיל שיעורי מס מופחתים (7.5% באזור פיתוח א', כהגדרתו בחוק, ו- 16% בשאר האזורים במדינה) על "מפעלים תעשייתיים" העומדים בתנאי החוק, חל על חלק 58 פסק בוררות סופי מיום 28.4.2019 . שמשקף עיקרוןדומהלחישוב גובההתמלוג לפי סעיף 32 ב)( ל חוק הנפט, התשי "ב- 1952 , ביחסלגביית תמלוג 59זהומונח מנפט, לרבות גזטבעי. 60 דו"ח ששינסקי 2, לעיל ה"ש 7 , בעמ' 117 . 53 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מהפעילותשלICL בישראל.החלמשנת2011 ,הוחרגומהגדרת"מפעלתעשייתי"מכרהאומפעל אחר להפקת מחצבים, כך שהפקת מינרלים מים המלח אינה זכאית להטבות מכוח חוק לעידוד השקעות הון. הרציונל בבסיס ההחרגה הוא, שלגבי מחצבים השייכים למדינה, ושלא ניתן להוציאם מהמדינה, אין צורך בעידוד השקעות להפקתם באמצעות חוק לעידוד השקעות הון, שכן השקעות אלה ממילא יבוצעו בארץ.61 עם תיקון חוק מיסוי משאבי טבע, עליו יפורט להלן, בוצע תיקון מבהיר להחרגה האמורה, כך שמהגדרת "מפעל תעשייתי" הוחרגו מכרה או מפעל אחר שפעילותה, כולה אוחלקה,היאהפקה של משאב טבע,כהגדרתובחוק מיסוי משאביטבע. תיקון מבהיר זה לחוק לעידוד השקעות הון, וידא שלא חל על הפקת משאבי טבע ומכירתם מס חברותבשיעורמופחתבהתאםלחוקלעידודהשקעותהון,אלאמסחברותבשיעורמלאבהתאם לפקודת מסהכנסה. 186 . חוק עידוד התעשייה (מיסים) מתיר, בתנאים מסוימים, לקזז רווח של חברה אחת כנגד הפסד שלחברהאחרתבאותהקבוצה.ICL מדווחתבדו" חותיההכספייםכי:"המפעליםהתעשייתיים שבבעלותחלקמהחברותהמאוחדותשלהחברהבישראלהםבניקוייצורמשותףאופעילות ענפיתתעשי יתיתדומהומתוקףכך,מגישותהחברותהללו,יחדעםהחברה[הכוונהלICL ],דוח מסמאוחדלפיסעיף23 לחוקעידודהתעשייה.בהתאםלכך,זכאיתכלאחתמהחברות 62 האמורות,לקזזאתהפסדיהלצורכימסמההכנסההחייבתשליתרהחברות." בכך,ככלשנוצר הפסד אצל מי מאותן החברות, מקטינה ICL את ההכנסה החייבת המדווחות ואת מס החברות המשולם. 187 . חברה תעשייתית, כהגדרתה בחוק עידוד התעשיה (מיסים), זכאית לתבוע פחת מואץ על ציוד תעשייתי שבבעלותה,המשמש במפעלהתעשייתי,כהגדרתובחוקעידודהתעשיה (מיסים)ואשר מופעל במשמרות, זאת בהתאם לתקנות פחת משמרות. על פי דו" חותיה הכספיים של ICL המפורסמים לציבור, "חלקמהחברותהמאוחדותשלהחברהבישראלהן'חברותתעשייתיות' כמשמעותןבחוקהאמורלעיל.בנוגעלבניינים,מכונותוציודשבבעלותמפעלתעשייתיכלשהוא, החברהזכאיתלתבועניכויפחתמואץכמפורטבתקנותמסהכנסה– תיאומיםבשלאינפלציה (שיעוריפחת),התשמ"ו- 1986 ." 63 בהתאם לתקנות אלה, בגין ציוד תעשייתי המופעל במפעל תעשייתיבשלושמשמרות,זכאיתחברהלתבועפחתבשיעוריםגבוהים,מאלההקבועיםבתקנות הפחת.64 המשמעות היא שבהתאם לדיווחי ICL היא תובעת ניכוי הוצאות בהיקף משמעותי, באופן שמקטין אתחבותהמס שלה. ז.4 היטלרווחי יתר 188 . היטל רווחי יתר נועד להבטיח כי המדינה תהנה מרווחי בעל הזיכיון מעבר לשיעור רווחיות מסוים,תוךשמירהעלכדאיותכלכליתבהפקתהמינרלים. כפישפורטקודםלכן,הרקעליצירת היטל רווחי היתר הוא המלצות דו"ח ועדת ששינסקי 2. ועדה זו דנה, בין היתר, במדיניות המס 61 דברי הסבר להצעת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו- 2012 ( תיקוני חקיקה), התשע"א- 2010 ,ה"ח הממשלה 541 , 107 . דו"ח כספי של ICL לשנת2023 ,בעמ' 48 . 62 63 דו"ח כספי של ICL לשנת2023 , שם. 64 סעיף 2 א()(7 ) לתקנות פחת משמרות. 54 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני שיש להחיל על בעלי זיכיונות להפקת משאבי טבע בישראל, ובכלל זה על מי"ה, כבעלת הזיכיון להפקת המינרלים מים המלח. בשנת 2014, הוועדה פרסמה את הדו"ח הסופי הכולל את המלצותיה (דו"ח ששינסקי 2 ), אשר אומצו במסגרת החלטת ממשלה 2219 . מסקנותיה עוגנו בחקיקהבשנת2015 כתיקוןמספר2לחוקמיסוימשאביטבע,והוחלועלמי"ההחלמשנת2016 . כךנוצר מקורחוקי נוסף שעניינו הבטחת חלקו של הציבורבהפקת משאביהטבעמים המלח. 189 . ההצדקהלשימוש בהיטל רווחייתר עבור משאבי טבע,הובהרה בדו"חועדת ששינסקי 2 : מערכתמיסוימשאביהטבעבישראלהיאמערכתרגרסיביתאשראינה מבטיחהחלקראוילציבור,בפרטבהינתןשיעורירווחיותגבוהים. מחיריהמחצביםנקבעיםבשוקהעולמי,והםמאופייניםבתנודתיות גבוההמאוד.התנודתיותבמחיריםגורמתלתנודותברווחיותהחברות המפיקותאתהמשאבים.לפיכך,עלמנתשניתןיהיהלהגיעלמערכת פיסקאליתמאוזנתישלקבוע,בנוסףלתמלוגים,רכיבאשרממסהאת "רווחיהיתר"הנובעיםמהפקתהמשאבים.מיסוירווחייתרמביא לאיזוןשביןהרצוןלהבטיחאתהכדאיותהכלכליתשבהפקתמשאבים בארץוביןחובתהממשלהלהביאלצדקחלוקתיולאפשרלכלהאזרחים ליהנותמחלקםהראויבמשאביהטבע.65 190 . היטל רווחי יתר משולם מכוח חוק מיסוי משאבי טבע (להלן: "היטל רווחי יתר"). בהתאם למנגנון הקבוע בחוק מיסוי משאבי טבע, היטל רווחי היתר מוטל על הפקה ומכירה של משאבי טבע בשניםשבהןצמחולבעלזכותהפקתמשאבטבע"רווחייתר",המוגדריםכמצב שבוהרווח התפעולי של אותו זכיין,בהפחתת5% מההוןהחוזר ולאחר ביצועהתאמות שונות (להלן– רווח תפעולי מתואם ), גבוה מ- 14% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע בספרים (בהתאם לכללי החשבונאות,) המשמש להפקת אותו משאב (להלן בסעיף זה – רכוש קבוע במילים אחרות,). היטל רווחי היתר משולם רק כאשר הרווח התפעולי המתואם גבוה מ- 14% מהעלות המופחתת הנומינלית של הרכוש הקבוע, כך "שבכל השקעה שמבצעת החברה, מובטח תחילה מגן מס בשיעור של 14% לפחות, ורק לאחר שהפרויקט יניב תשואה גבוהה יותר יחול מס משאבי הטבע."66 דרך חישוב זו, המייצרת תשואה משוקללת (של הון עצמי וחוב) של 14% על הרכוש הקבוע ומתן הגנה על ההון החוזר, מבטיחה לחברה הגנה על תשואה גבוהה יחסית על ההון המושקע. 191 . להלן הכלליםהעיקרייםלחישוב רווחי היתר והיטל רווחייתר: 191.1 . היטל רווחי היתר מוטל על כל משאב בנפרד, והוא מחושב באופן נפרד ביחס לאשלג, ברוםומגנזיום ולא ניתןלקזזהפסדים בין המשאבים השונים. 191.2 . התרתניכוי בגובה14% מהעלותהמופחתת שלהרכושהקבוע בספרים. 191.3 . רווח יתר שלילי ניתןלקיזוז בעת קביעתחבותעתידית בהיטל רווחייתר. 65 דו"ח ששינסקי2 , שם, בעמ' .7 66 דו"ח ששינסקי 2 שם, בעמ',109 . 55 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 191.4 . היטלרווחיהיתרמורכבמשתימדרגותהיטל:הראשונה,בשיעורשל25% ביחסלרווחי היתר שבין 14% ל- 20% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע (על פי הדו" חות החשבונאיים), והשנייה, בשיעור של 42% ביחס לרווחי יתר העולים על 20% מהעלות המופחתת שלהרכושהקבוע. 191.5 . היטל רווחי היתר מהווה הוצאה מוכרת (שיוצרת מגן מס) לצורך חישוב החבות במס חברות. 192 . חוק מיסוי משאבי טבע קובע כי בקביעת היטל רווחי יתר, לרבות מרכיביו, יחולו הוראות סעיף 85 א לפקוד ת מס הכנסה , כאשר מדובר בגורמים אשר קיימים ביניהם יחסים מיוחדים67 (ואף עסקאותבתוךהתאגידעצמו),גםאםאיןמדוברבעסקהבינלאומית.כלומר,קביעתההיטלוסך רכיביו תהא בהתאם למנגנון הקבוע בפקודה לעסקאות בינלאומיות בין צדדים קשורים. החוק קובע מנגנוניםספציפייםלקביעתמחירהברוםוהפוספט המועבריםלצדדיםקשורים אולייצור מוצרי המשך. כך, בכל הקשור לברום, המליצה ועדת ששינסקי 2 על מנגנון להתמודד עם מחירי ההעברה במכירת ברום גולמי מחברת הברום לחברות קשורות ב- ICL המייצרות מוצרי המשך (תרכובות) מברום. המנגנון שאומץ לבסוף, בחוק מיסוי משאבי טבע, תואם את העקרונות שהומלצו על ידי ועדת ששינסקי 2 , אך אינו זהה להמלצה שם, וקובע כי מחיר שייוחס לברום הנמכר לצדדים קשוריםיהיההגבוה מבין החלופותהבאות: (1 מחירהמכירה בפועל;) (2 )מחיר נורמטיבי המבוסס על שיטה המכונה Netback . לפי שיטה זו, מחיר המכירה יחושב לפי הרווח התפעולי של יצרן מוצרי ההמשך (לפני הוצאות מימון ומיסים וללא עלות רכישת הברום,) בהפחתת רווח תפעולי נורמטיבי של 12% מסך המכירות לצדדים שאינם קשורים, כשתוצאה זו מחולקת בכמות הברום שנרכש. במילים אחרות, כל עוד הרווח התפעולי של חברות מוצרי ההמשך בתחום הברום (יצרניות תרכובות ברום) אינו גבוה מ- 12% מסך המכירות, מחיר המכירהבפועליהיההמחיר הרלוונטילצורךקביעתהחבותבהיטלרווחייתרשלחברתהברום. 193 . לסיכום, תקבול זה של היטל רווחי יתר, מספק זרם הכנסות בלתי יציב המשתנה כתלות ברמת הרווחיות של הזכיין. כהשלמה לתקבולים האחרים שנדונו לעיל – תקבולים מסוג זה מקנים למדינה זרם הכנסות גבוה כאשר הפקת המשאבים מניבה לזכיין רווחי יתר, והזכיין אינו נדרש לשלם היטל למדינה כשהרווחיות שלו נמוכה. לצד זאת, ההכנסה מתקבול זה למדינה איננה יציבה וקיימים זמנים שבהם נעשה שימוש במשאב הטבע, ותקבולי המדינה מהיטל זה נמוכים או שאין חבות בהיטל רווחי יתר כלל. בנוסף, אופן חישוב המס מורכב יותר מאשר שיטת התמלוגים. ז.5 חלקהמדינה השנתי 194 . כפי שעולה מהתיאור לעיל, עד להחלת חוק מיסוי משאבי טבע על מי"ה בשנת 2017 , חלקו של הציבור ברווחים הנובעים מהפקת משאבי הטבע בים המלח הורכב בעיקר ממס חברות ומתמלוגים.לאורך השנים נערכו שינויים מועטים בהסדרהתמלוגיםהקבוע בחוק הזיכיון. 67 כהגדרתם בסעיף 1 לחוק מיסוי רווחיםממשאביטבע,התשע "א- 2011 . 56 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 195 . ועדתששינסקי2,שבחנהאתתקבוליהמדינהממספרמשאביטבעובהםאשלגוברום,מצאהכי חלק זה (שביחס לאשלג וברום כלל רק מס חברות ותמלוגים) הינו נמוך למדי.68 לכן הוועדה ראתה לנכון בהמלצותיה להגדיל את חלק המדינה השנתי ובהתאם, כאמור, המליצה על הטלת מס רווחי יתר.הוועדה ציינה כך: שיעורהמס[עלרווחייתר]נקבעכךשיבטיחכיחלקהמדינה,במקרים בהםהמשאביםהמופקיםמגלמים"רווחייתר",יעמודעלכ- 50% וכי חלקהמדינהיעלהעםעלייתרווחיותהחברות.העמדתשיעורמדרגת מסמשאביטבעהגבוההעל42% תביאלידיכךשחלקהמדינה,במקרים בהםהמשקיעיםהשיגותשואההולמתעלהשקעותיהם,ינועבין46% - 69 5% .5 196 . ואולםבפועל,ולמרותרווחיותגבוהה,כמפורטבתחשיבבנספחב'– חישובחלקהמדינההשנתי ברווחי בעל הזיכיון, סך התקבולים השנתיים ממס חברות, תמלוגים והיטל רווחי יתר בשבע השנים שלאחר יישום המלצות ועדת ששינסקי 2 ( 2017 – 2023 ), היה נמוך יותר ונע סביב 30% מהרווחיות התפעולית (לפני תמלוגים) המיוחסת לזיכיון ים המלח, שהיא כ- 33% מהרווחיות, לפני מס ותמלוגים ואחרי הוצאות מימ ון. יצוין כי לפי נתוני רשות המסים, השיעורים בפועל לשנים 2017 – 2022 עומדים על 33% ו- 35% בהתאמה. מדובר בשיעור הנמוך מזה שאליו כיוונה ועדת ששינסקי 2 וזאת מסיבות שונות שגרמו לצמצום חלקה של המדינה ברווחים הנובעים מזיכיוןים המלח, כפי שיפורטלהלן. 197 . עודיצויןכיחוקמיסוימשאביטבעהינוחוקחדשיחסיתובמהלךהשניםשעברוממועדכניסתו לתוקף התגלו מחלוקות מס שונות בין חברות הקבוצה לבין רשות המסים, חלקן כתוצאה מכך שחברות בקבוצת ICL נקטו עמדות המנוגדות לתכלית החוק. בעקבות הליכי שומה שולמו היטלים נוספים בסכומים משמעותיים. ביחס לשנים 2021 ואילך, טרם הושלמו הליכי השומה ועל כן, שיעורי חלקה שלהמדינה שפורטו לעילהינם טרם השלמתהליכי השומה. ז.6 הסוגיות המרכזיותהגורמות להקטנת חלקהמדינההשנתי ברווחיזיכיון ים המלח 198 . חלק המדינה השנתי (המורכב כאמור ממס חברות, מהיטל ר ווחי יתר ומתמלוגים) מושפע מהרווחיותהנובעת מהזיכיון,המשתנה מדי שנה. שינוי זהנגרם, בין היתר, בשל רמת המחירים של המינרלים והעלויות השונות להפקת המינרלים ולשיווקם, וכן ממשטר התשלומים אותו חב בעל הזיכיון למדינה. במילים אחרות, שיעור חלקה של המדינה מושפע הן מ" גודל העוגה" (סך הרווחיות השנתית מזיכיוןיםהמלח) והן מהנתח מתוך "סךהעוגה" שהמדינהמקבלת. 199 . כאמור, חלק המדינה השנתי לא הגיע להיקפים להם כיוונה המדינה בשנים האחרונות, בשל מספר גורמיםעיקריים: 199.1 . שיעור נמוך של פחת בספרים, בשילוב עם שיעור הגנה גבוה על הרכוש הקבוע, שגרם להקטנתהחבותבהיטלרווחייתר:כאמורלעיל,"בסיסהמס"שלהיטלרווחייתרכיום 68 דוח ששינסקי2 , לעילה"ש7 בעמ',80 . 69 דוח ששינסקי2 , שם, בעמ' 111 . 57 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני הוא ההפרש בין הרווח התפעולי המתואם (כהגדרתו בחוק מיסוי משאבי טבע,) לבין 14% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע (כהגדרתו בחוק מיסוי משאבי טבע). לכן, ככלשהעלותהמופחתת שלהרכושהקבועגבוהה יותר,ההיטלשייגבהיהיהנמוךיותר. כעולה מדו" חות ICL , הפחת בספרים נע בין 2% ל- 3% , 70 ובהינתן היקפי השקעה הנדרשים, הדבר גורם לעלייה מתמדת של העלות המופחתת של הרכוש הקבוע בנוסף,. שיעור ההגנה על הנכסים שנקבע כאמור על 14% , היה מצוי בחלק הגבוה של הטווח שנמצאראויעלידיועדתששינסקי2 .שניגורמיםאלההביאולכךשגובהההגנהשממנו נהנתה ICL – העלות המופחתת של הרכוש הקבוע מוכפל ת ב- 14% – היה גבוה באופן שהקטין אתהחבותבהיטל רווחייתר. 199.2 . קיזוז הפסדים עם חברות קשורות: כפי שצוין לעיל, על פי דיווחי ICL , חלק מחברות ICL היו זכאיות לקזז את רווחיהן כנגד הפסדים של חברות אחרות בקבוצה, בהתבסס על חוקעידודהתעשייה(מיסים).במקריםשבהםנצבריםהפסדיםמשמעותייםבחברות שאינןמפיקותמשאבי טבע מיםהמלח,קיזוזים כאלהעלוליםלגרוםלהפחתתתשלומי מס חברות של החברות המפיקות משאבים מים המלח, ובכך להקטין את חלק המדינה השנתי. 199.3 . שיעוריפחתמואץ שגרמולהקטנתהחבותבמסהחברותשלחברותיםהמלח: כאמור, חלק מהחברות בקבוצת ICL תבעו פחת מואץ בהתאם לקבוע בתקנות פחת משמרות, באופן שהקטין את ההכנסה החייבת, וכפועל יוצא את היקף מס החברות ששולם, שכן השיעורים הקבועים בתקנות פחת משמרות גבוהים בהרבה מאלה הקבועים בתקנות הפחת. מדובר בפער משמעותי שעשוי להסתכם (כתלות בהיקף ההשקעות) במגן מס של מאות מיליוני שקלים בשנה, באופן שגרם לצמצוםניכר בחברות במס החברות. 199.4 . קושי בקביעת מחיר לצורכי מס עבור ברום אלמנטרי: מסיבות שונות שפורטו לעיל לא קייםמחירשוקמקובללברוםגולמיבעולם,ומרביתהברוםהאלמנטרישחברתהברום מפיקה משמש כחומר גלם לתעשיות ההמשך ונמכר לחברות קשורות במחירים שאינם משקפיםבהכרחמחירי שוק.מובןכי ככלשהמחיר בונמכרהברוםנמוךממחירהשוק, יש בכך כדי להפחית הן את מחזור המכירות (הבסיס לחישוב התמלוגים), והן את הרווחיות התפעולית של בעל הזיכיון, שהיא הבסיס לחישוב מס החברות והיטל רווחי היתר. ההסדר הנוכחי הקבוע בחוק מיסוי משאבי טבע, שאומץ מהמלצות ועדת ששינסקי 2 , קבע לברום הגולמי מחיר נורמטיבי, בהתאם לשיטת ה- Netback עליה הוסבר לעיל. כאמור, בהתעלם משיטת ה- Netback, ככלל, קיים תמריץ להעברת רווחים מהחברות המפיקות מוצרי יסוד לאלה המייצרות מוצרי המשך, שכן נטל המס בחברות מוצרי ההמשך נמוך יותר. אחת הדרכים לעשות זאת היא באמצעות קביעת מחירים נמוכים (ביחס למחירי השוק) למשאבי הטבע. שיטת ה- Netback מבקשת להתמודד עם אתגר 70 בהנחה ששיעורזהחל גם על הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאביםמים המלח. 58 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני זה,והגיונהבצידה,אךהיאטומנתבחובהמספרקשיים:האחד,שיטהזומחייבתפיקוח ובקרה על כל החברות הקשורות המייצרות תרכובות ברום ורוכשות ברום המופק מים המלח (גם בהיקף נמוך), לרבות חברות הפועלות בחו"ל ובשותפויות עסקיות עם צדדים שלישיים, באופן שמסרבל ומקשה הן על המדינה והן על בעל הזיכיון. השני, שיטה זו גורמת לעיוותים במבנה התמריצים הנובעים מכך שהיא יוצרת מעין 'תקרת רווחיות' לחברה עסקית, שעלולה לגרום לפגיעה בפעילות העסקית. השלישי, בשנים שבהן הרווחיות בפועל של חברת מוצרי ההמשך הייתה נמוכה, מנגנון ה- Netback אפשר קביעת מחיריםנמוכים (שעשויים להיות נמוכים מאוד) למשאבהטבע, שעלוליםלהיות נמוכים בהרבה ממחיר השוק, באופן שמעביר ערך מהחברות המפיקות מוצרי יסוד לחברות המפיקות מוצריהמשך. ז.7 התייחסות דו"ח זהלדו"ח ועדת ששינסקי2 200 . כפי שפורט לעיל, דו"ח ששינסקי 2 אשר נכתב בשנים 2013 – 2014 עסק בחלק המדינה המתקבל מהשימוששעושיםגורמיםפרטייםבמשאביטבעלאומיים.דו"חששינסקי2 אףהמליץעלאופן יישום מודל המבוסס על תמלוגים, מס חברות ומס רווחי יתר על זיכיון אשר ניתן למי"ה מכוח חוק הזיכיון משנת 1961 , כלומר על מצב בו קיים בעל זיכיון בפועל, על המגבלות והאתגרים הכרוכים בכך. 201 . דו"חזה מבוסס על המודל שהוצעעלידי דו"חועדת ששינסקי 2 ואשר אומץ בחקיקה,המבוסס בעיקרועלהוספתזרםהכנסהחדששלהיטלרווחייתר,בנוסףעלמסהחברותוהתמלוגים.יחד עםזאת,במסגרתהדו"חולאורלקחיםשהופקומיישוםהמלצותועדתששינסקי2 בשניםשחלפו מאז,עוגנוההמלצותבחקיקה,וכןלאורמודלהזיכיוןהחדשאשריוסדרבחוקהזיכיוןהעתידי, נעשוהתאמות שונות באופן יישום המנגנוןהמוצע בדו"ח ששינסקי 2 וזאת כפי שיפורטלהלן., 59 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ח' | הזיכיון העתידי ח.1 רכיביו המרכזיים של זיכיון יםהמלח 202 . כפי שצוין בפרק המבוא, ענייננו של מסמך זה איננו בעיצוב תנאי המכרז הספציפיים לזיכיון ים המלח,שייכתבויפורסםעלידיועדתמכרזיםשתוקםלצורךכך.עלכן,פרקזהיעסוק בנושאים עקרונייםהקשוריםלרגולציההכלכליתשהצוותסבורשישלהחילעלהזיכיוןהחדשביםהמלח, שחלקם, מטבע הדברים, משיקים לסוגיות שיידונו בוועדת המכרזים שתוקם, אך מבלי לקבוע הסדרים מפורטים בכלהקשורלתנאיהמכרז. 203 . זיכיוןיםהמלחכיום כוללשלושהרכיביםמרכזיים:(1)זכותמהמדינהלהפיקמשאביטבעמים המלח, כפי שיוגדרו בזיכיון החדש ובהתאם לתנאיו; (2 ) קרקע בסמוך לים המלח, עליה ניתן לבצע את פעולות ההפקה (שטח הזיכיון;) (3 ) רכוש קבוע – משאבות, בריכות אידוי ומפעליים תעשייתיים בשטחהזיכיון,וכןנכסיםנוספים, שבאמצעותם מתבצעהליךהפקת משאביהטבע. 204 . ומצעכיבעלהזיכיוןישלםלמדינהתשלוםשיכונה"דמי זיכיון"בגיןעצםהזכותלהפיקמשאבי טבע מים המלח. לצד זאת ובנפרד מדמי הזיכיון ישלם בעל הזיכיון תשלומי חובה שנתיים,, בהתאםלמשטרהמיסויוהתמלוגיםשייקבע,אשריחדיהוואתחלקהמדינההשנתי– תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר. יובהר כי המכרז יכול להיערך על גובה דמי הזיכיון, תוך שילוב מחיר מינימום כהמלצת דו"ח נווה (בשים לב לזכות הקדימה המעוגנת כיום ל- ICL בסעיף 25 לשטר הזיכיון), אך ניתן לחשוב גם על מנגנונים מכרזים שונים, ונושא זה יידון טרם פרסום המכרזלהקצאת הזיכיון במטרהלהשיאאתהכנסותהמדינה מהזיכיון. 205 . בכלהנוגעלעצםהזכותלהפקתמשאביטבעמיםהמלח,הרישלנוכחתהליכיהייצורהמשותפים והאפשרות לייצר מיטוב (אופטימיזציה) בין שלבים שונים בתהליך ההפקה, וכפי שהומלץ גם בדו"ח נווה, הצוות סבור שיש יתרון משמעותי בהקצאת הזכויות להפקת המינרלים המופקים כיום (אשלג, ברום ומגנזיום) כמקשה אחת, כלומר הקצאת זיכיון אחד לכלל המינרלים. כך, ההפקהתבוצעעלידיזכייןאחדשירכזתחתיואתכללתהליכיהייצור,תוךשהואמביאבחשבון את הפקת כלל המינרלים, בהתאם לאילוצים השונים. במילים אחרות, הצוות סבור שלא קיים הגיון כלכלי בהקצאת זיכיון אחד להפקת אשלג, זיכיון שני להפקת ברום וזיכיון שלישי להפקת מגנזיום. על כן, המלצת הצוות היא כי הזיכיון יוקצה לחברה אחת שתוקם ואשר תפיק את כל המינרליםהאמורים. 206 . ה רכוש הקבוע הנדרש לצורך הפקת המינרלים מים המלח (להלן – נכסי הזיכיון), מצוי כיום בבעלות ICL ובתום הזיכיון הוא יעבור לידי המדינה, בהתאם למנגנון הקבוע בחוק הזיכיון., לדרך העמדתו לרשות הזכיין החדש השלכות כלכליות משמעותיות. בפרט, ככל שנכסי הזיכיון יירכשו על ידי הזכיין החדש ללא הסדר מיוחד, ניתן יהיה לתבוע בגינם פחת (שייגזר ממחיר הרכישהשלהנכסים),שיקטיןאתהחבותשלהזכייןהחדשבמסחברותובהיטלרווחייתרבחלק ניכר משנותהזיכיון. 60 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 207 . ביחסלתקופת הזיכיון החדש,לדעת הצוות קייםהגיון כלכלי בקביעת תקופת זיכיון מעברל- 25 שנה וסביר כי הדבר יגדיל את התמורה למדינה במסגרת המכרז העתידי, וזאת משני טעמים עיקריים:האחד,הערךהכלכלימהזיכיוןמבוססעלמחיריהמחצבים,שהינםכאמורתנודתיים, ובפרט על שנים שבהן מחירי המחצבים מרקיעים שחקים. מאחר שמרבית הוצאות ההפקה קבועות, בשנים אלה קפיצת המחירים, שיכולה להגיע למאות דולרים לטון, מביאה את הזכיין לרווחיות גדולה ביותר. ככל שהמציע יודע שבפניו תקופת זיכיון ארוכה יותר, גדל הסיכוי לכך שתקופת הזיכיון תכלול שנים שכאלה ובהתאם ערך הזיכיון יגדל. השנייה, כפי שצוין גם בדו"ח נווה, היא שחלק מההשקעות הקשורות בזיכיון הן לשנים ארוכות, ועל כן זכיין שיודע שבפניו אופקכלכליארוך,יבצעהשקעותאופטימליותלהגדלתיעילותהתפוקה.לצדזאת,ישלבחוןאת המשמעויות ביחס להארכת התקופה, ובכלל זאת את ההשלכות המשפטיות- קנייניות, את השלכות המס ביחס למתן זיכיון לשטח לתקופה האמורה, ואת ההשפעה של משך הזיכיון על האפשרות של הממשלהלשנות את מדיניותה בנוגעלזיכיון. 208 . ככלל, הפקת המינרלים מים המלח מכוח הזיכיון העתידי תיעשה בכפוף להוראות הדין הכללי שבהם יבוצעו מספר תיקונים, כפי שיפורט). לצד זאת,( תקבענה בחוק הזיכיון העתידי, בזיכיון שיינתןמכוחוובהוראותשונותבחקיקהשתקבענהבהתאםלעניין,מספרהוראותהנוגעותלבעל הזיכיון בלבד, הנדרשות נוכח הייחודיות שבפעילות הפקת משאבי הטבע מים המלח. בין היתר, הצוות ממליץ על החלת שינויים בעלויות שונות שתוטלנה על הזכיין החדש בהשוואה למצב הנוכחי, כפי שיפורטלהלן. 209 . ככל שתקופת הזיכיון תעלה על 25 שנה, יחויב הזכיין במס רכישה, בהתאם להוראות חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג- 1963 . שווי המכירה לצורך החיוב במס רכישה יהיה דמי הזיכיון, ובנוסף שווי הקרקע וכל המחוברים אליה, וכל דבר המהווה חלק בלתי נפרד מהמקרקעין. ח.2 עלויות נוספות וחובות רגולטוריות שתוטלנהמכוח הזיכיון החדש 210 . הזיכיון הנוכחי מוסדר בעיקרו בחוק הזיכיון משנת 1961 , ומטבע הדברים חלו שינויים והתפתחויות באופן שבו מבוצעת רגולציה על הפקת משאבי טבע. השינויים שיפורטו להלן, עליהם ממליץ הצוות, כוללים עלויות נוספות שתושתתנה על הזכיין, שמשמעותן הגדלת ההוצאות הכלכליות הכרוכות בזיכיון. העיקרון המנחה בהטלת עלויות אלו הוא שיש להן ערך מוסף, מעבר להגדלת הכנסות המדינה, והן מהוות תמריץ לבעל הזיכיון למזער את ההשלכות הסביבתיות של פעילות ההפקה. 211 . בנוסף,יודגשכיאיןבעלויותאלהכדילמצותאתכללהשינוייםשיחולועלפעילותהזיכיוןהחדש בהשוואה לזה הנוכחי, שחלקם מוצגים במסגרת הדו"ח הסביבתי ובהמשך במסגרת הליך החקיקהוכןבתנאיהמכרזהקשוריםלסוגיותשונות.זאתשכןלצדהתועלותאשרמביאהעימה 61 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני תעשיית הפקת המינרלים מים המלח, בעיקר בתרומת המפעלים לכלכלה ולשוק התעסוקה בישראל, יש לה גם השפעה סביבתית נרחבת.71 212 . עודיצוין כי מאחר שמדובר בהליך מכרזי חדש,חובותרגולטוריות חדשות אשר תוטלנה על בעל הזיכיוןהעתידי ,יכולו תקטנהאתהתמורה שהמדינה תקבל מבעלהזיכיוןהעתידי. זאת בין אם באופן ישיר על ידי קבלת הצעות נמוכותיותרלדמי הזיכיון,ובין אם באופן עקיף על ידיהקטנת רווחיות בעל הזיכיון וכנגזרת מכך הקטנת התקבולים ממיסים ישירים. העלויות הנוספות שהצוות סבור שישלהטילעל בעלהזיכיון החדש מפורטותלהלן: 212.1 . חיוב בעל הזיכיון העתידי בכלל העלויות הקשורות לביצוע של קציר המלח בבריכה 5 , שינועו והטמנתו, זאת מבלי לגרוע מאחריות ICL לביצוע פרויקט קציר המלח והקמת התשתיות הנדרשות לצורך כך. 212.2 . בנוסף, מוצע להחיל את ההסדר הקבוע בהסכם הקציר גם בכל הנוגע לפינוי ערמות המלח: מלח שייצבר עד לתום הזיכיון הנוכחי יפונה על ידי ICL והיא תישא במלוא העלויות הכרוכות בכך עד לתום הזיכיון הנוכחי; עלויות פינוי המלח שייצבר כתוצאה מפעילותהזיכיון החדש תוטלנהעלהזכיין החדש. 212.3 . תשלום בגין שאיבת מי ים המלח ותמרוץ לצמצום היקף השאיבה מהאגן הצפוני: כפי שתואר לעיל, תהליך הפקת המינרלים מים המלח מתחיל בשאיבת מים מהאגן הצפוני של ים המלח אל בריכות האידוי. מדי שנה נשאבים מהאגן הצפוני כ- 440 מיליון מ"ק ומוחזרות תמלחות בהיקף של כ- 280 מיליון מ"ק, כך שהשאיבה נטו עומדת על כ- 160 מיליון מ"ק בשנה בממוצע, ובכך משפיעהעל ירידת המפלס באגן הצפוני.72 212.4 . אמנםשאיבתהמיםהיאתהליךהקשורבאופןאינהרנטיבכרייתהמינרליםמיםהמלח, ובמסגרת הזיכיון הנוכחי מי ים המלח ניתנו ללא דרישה לתשלום נוסף, אך שאיבת מי ים המלח גורמת לירידת המפלס באגן הצפוני ובכך פוגעת בתועלת הציבורית. על כן, מוצעלעצבמנגנוןכלכלישיפנים(גםאםלאבאופןמלא)אתהעלותהחיצוניתשלשאיבת מי ים המלח ו ש יכול לתמרץ צמצום של השאיבה מהאגן הצפוני, ומקסום של היקף החזרת המים אליו. יובהר כי תשלום על המים הנשאבים מהאגן הצפוני משפיע באופן משמעותי על המודל הכלכלי ומשית, באופן יחסי למיסים אחרים, סיכון גבוה על בעל הזיכיון.העלות המדויקת תיקבע בהמשך, תוך איזון בין השיקולים השונים. 212.5 . חיוב בעל הזיכיון בתשלום על שימוש במים שפירים לטובת פעילות הזיכיון: כחלק מהעיבוד התעשייתי הכרוך בתהליך הייצור של הפקת המינרלים מהוצאתם מים המלח עד לשיווקם למכירה, בעל הזיכיון עושה שימוש גם במים שפירים, הנשאבים בחלקם מבארות המצויות בשטח הזיכיון. כיום ICL אינה משלמת על מים שפירים בשטח 71 להרחבה בנושא זה ולהמלצות להתמודדות עימה,ראו את דו"ח הצוותהסביבתי. 72 ראו בהרחבה בדו"ח הצוות הסביבתי- תכנוני, ב פרקא.4. 62 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני הזיכיון, ונושא זה מצוי בהליך משפטי תלוי ועומד.73 בשונה ממי ים המלח, ששאיבתם הכרחיתלעצםהפקתהמשאביםמיםהמלח,המיםהשפיריםהםגורםבתהליךהייצור, בדומה לחשמל, ובכך חברות ההפקה של ים המלח אינן שונות מבחינה מהותית ממפעלים תעשייתיים אחרים. בנוסף, מיקומה של הבאר שממנה מופקים המים, אם בשטחהזיכיוןאםלאו,אינו מעלהאומורידלענייןזה.בנוסף,בעודשלמייםהמלחאין תחליף, המים השפירים שבהם משתמשת ICL אינם שונים ממים שפירים אחרים, ומבחינהעקרוניתאיןמניעהשאותםמיםשכיוםמופקיםמשטחהזיכיוןיסופקוממקור אחר.נוכחכלהאמור,מוצע כיהזכייןהחדשיחויבלשלםעלהפקתמיםשפיריםבשטח הזיכיון בהתאם לדין הכללי, וזאת בדומה למפיקי מים אחרים ובהתאם לרגולציה ולתעריפים הנקבעים מעת לעת, וכן כי היקף ההפקה משטח הזיכיון והשפעותיה ייבחנו עלידיהגורמים הרלוונטיים, כפי שנעשה בכל מקום שבו מופקים מים שפירים. ח.3 חלק המדינההשנתי – תמהיל המיסויוהתמלוגים ושיעורו מרווחיהזיכיון 213 . כפי שפורט לעיל, עם השלמת תיקון החקיקה ליישום המלצות ועדת ששינסקי 2 , אשר המליצה עלהטלתהיטלרווחייתר,נוצרמשטרתשלומיםביחסלזיכיוןיםהמלחהמורכבמשלושהזרמי הכנסה שוטפים: תמלוגים, מס חברות והיטל רווחי יתר. תמהיל זה מאזן בין רכיבי המיסוי באופן שמעצים את יתרונותיהם וממזער את חסרונותיהם כפי שפורטו לעיל. בהתאם לתמהיל זה, ישנו תקבול יציב יחסית שהמדינה מקבלת ללא קשר ישיר לרמות הרווחיות של הזכיין (אף כי בעקיפין מחזור המכירות קשור לרווחיות, שכן מרבית ההוצאות בהפקת המשאבים הן קבועות) – הוא התמלוגים; בנוסף, כאשר הזכיין נהנה מרווחים, המדינה מקבלת זרם הכנסות נוסף – הוא מס החברות; וכאשר הרווחיות גבוהה מתקבל זרם שלישי, פרוגרסיבי – הוא היטל רווחיהיתר. 214 . מסמך זה מאמץ מודל זה של שלושה זרמי הכנסות שונים, אשר נתמך גם על ידי דו"ח נווה, ומשכךמוצעלהותירמשטרתשלומיםזה,החלעלבעלהזיכיון,כך שחלקהמדינההשנתייהיה מורכב מתמלוגים,היטלרווחייתרומסחברות.יחדעםזאת,ביישוםמשטרתשלומיםזה,מציע הצוות לבצע מספר שינויים בכל אחד מרכיבי חלק המדינה השנתי כפי שיפורט להלן, וזאת כדי להבטיח, ככלהניתן, אתחלקההראוי של המדינה. 215 . מדד מקובל לבחינת היחס בין המדינה כבעלת משאבי הטבע לבין בעל הזיכיון שמפיק את הערך הכלכלי מהמשאבים, הוא הנתח שממנו נהנית המדינה כשיעור מתוך הרווחים שצמחו לבעל הזיכיוןמאותםמשאביטבע.כפישצויןבדו"חששינסקי2 : "נהוגלבחוןאתשיעורחלקהמדינה באמצעותחלוקתסךהמסיםששולמולמדינה(מסהכנסהומיסיםייעודיים)ברווחאשרהחברה מניבהמהפקתהמשאבלפנימסותמלוגים."74 73ראו: בג"ץ 5784/22 לובי 99 בע"מ( חל צ)" נ 'הרשותהממשלתיתלמיםוביוב תלויועומד;)( בג"ץ6015/22 אדםטבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ ' הרשות הממשלתיתלמים ולביוב תלויועומד.)( 74 דו"ח ששינסקי2 , לעיל ה"ש14 ,בעמ' 78 . 63 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 216 . בהתאם לכך, בכל הקשור לזיכיון ים המלח, הבחינה תיעשה כך ששיעור נתח המדינה מרווחי הזיכיון,אשריחושבמדישנה,ייקבעלפיהנוסחההבאה:חלקהמדינההשנתי– סךהתמלוגים, מס החברות והיטל רווחי היתר ששילם בעל הזיכיון למדינה; מחולק ברווח החשבונאי השנתי שלהזכיין לפני מיסים ותמלוגים(ואחרי כלל ההוצאות התפעוליות והוצאות מימון). חישובזה אינו מתייחס לעלות ההון העצמי, ולא לדמי הזיכיון שבעל הזיכיון ישלם בתחילת הזיכיון, כיוון שרכיב זה צפוילהיקבע במסגרתהליך מכרזי להקצאת הזיכיון,והוא תלוי בהליךהמכרזי. 217 . בהקשר זה מוצע, כי חלק המדינה השנתי (התמלוגים, מס החברות והיטל רווחי היתר) כמקשה אחתיהיה פומביויפורסם לציבור באופן תקופתי, בהתאםלכללים שייקבעובחוק זיכיון עתידי, באופן שיוכל לייצר שקיפות לציבורעלחלקו מפעילותהזיכיון,וכןלהבטיח ביקורת ציבורית על גביית חלקהמדינה. 218 . בכל הנוגע לשיעור נתח המדינה מתוך רווחי הזיכיון, בדו"ח ששינסקי 2 (שכאמור גובש תוך כדי זיכיון קיים)נכתב בהקשר זה כי "במקריםבהםיוטלמסמשאביהטבע,צפוישיעורה- GT לנוע בין46% - 55% ." 75 הצוות סבור כי בהתחשב בהיותה של המדינה הבעלים של משאבי הטבע ומאחר שמדובר בעיצוב כללים לזיכיון חדש, ראוי לקבוע כי מטרת הרגולציה הכלכלית לקראת הזיכיוןהבאלהגיעליעדשלפיו,בהתאםלנוסחהשלעיל,חלקהמדינההשנתי– סךהתקבולים מתמלוגים,מסחברותומסרווחייתר,מחולקברווחשלבעלהזיכיוןלפניתשלוםמסותמלוגים – יעמוד בטווחשבין46% – 55%, ועל כ- 50% בממוצע רב שנתי. 219 . כאמור,במסגרתהזיכיוןהעתידי,הטלתהעלויותהנוספותצפויהלהפחיתאתהרווחיותשלבעל הזיכיון החדש, בהשוואה לזיכיון הנוכחי בעבור כל רמת מחירי מינרלים נתונה, ובהתאם את חלק המדינה השנתי. מכל מקום, השאיפה היא כי שיעור נתח המדינה מסך הרווחיות יעמוד בטווח האמור לעיל. ח.4 הליכים נדרשיםלקראת פעילות הזיכיון החדש 220 . העברתהנכסים,ובכללםנכסיידע,ביןבעלהזיכיוןהנוכחילבעלהזיכיוןהעתידי,היאנושאבעל ערך כלכלי רב לבעל הזיכיון העתידי, הכולל היבטים רבים, ואי הסדרת ה עלולה לעורר קשיים ובכך לפגוע בערך הזיכיון. לפיכך, מוצע לקבוע הסדרים שיחולו בשנים האחרונות של הזיכיון הנוכחי ובתקופת המעבר לאחר תום זיכיון זה, במטרה לאפשר העברה סדורה ורציפה, ככל הניתן, של הפעילות עם פקיעת הזיכיון הנוכחי וכניסת הזיכיון החדש לתוקף. הסדרים אלה צריכיםלכלול, ביןהיתר: 220.1 . מנגנוןברורלגבי אופןהעמדתנכסיהזיכיוןלרשותהזכייןהחדש:כללהנכסיםיועמדו לרשותהזכיין החדש בהתאםלתנאי המכרז ובאופן שייקבע. 220.2 . קביעת סוג הנכסים שיועברו ממי"ה למדינה: בתום הזיכיון, הנכסים של מי"ה "יהיו לקניין המדינה" כלשון חוק הזיכיון, ועל המדינה לשלם עבורם. לצורך כך, הצוות סבור 75 דוח ששינסקי2 שם, בעמ', 12 . 64 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני שיש להסדיר בהקדם את רשימת הנכסים שמי"ה מחויבת בהשבתם, בתום הזיכיון, בהתאםלסעיף24 לחוקהזיכיון.כפישצויןלעיל,נכסיהזיכיוןכולליםאתהרכושהקבוע המשמש כיום את ICL להפקת המחצבים מים המלח, וכן רכוש נוסף הדרוש למכירת המוצרים המופקים , ובכלל זה מסוע האשלג למסוף צפע והמסוע לפינוי המלח הקצור (אשר לגביו יהיה צורך בקביעת הסדר ספציפי). לצד נכסים אלו, ישנם נכסים נוספים הדרושיםלצורךהפעלתהזיכיון,ובכללזאתידעעלתהליךההפקה(ידעטכנולוגי,הנדסי וכימי); זכויות והסדרים שונים בנמלים בישראל; קשרי לקוחות; ספקים; ומידע נוסף אשר גם את העברתו יש להסדיר. יובהר כי, כפי שעולה מחוק הזיכיון, קיומן של מחלוקותבאשרלהיקףהתמורהשתשלםהמדינהל- ICL בגיןהנכסיםלאצפוילהשפיע על כך שהם "יהיו לקניין המדינה", ומשכך אין בהן כדי לעכב או לפגוע בתהליך העברת הזיכיון. 221 . בנוסף, מוצעלפעוללגיבוש הסדריםנוספים, שמטרתםלאפשר העברה רציפה של פעילותהפקת המשאבים. 65 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני פרק ט' | המלצות כלכליות להסדרה מחדש של חלק המדינה השנתי בזיכיון החדש 222 . עם תום הזיכיון הנוכחי ולקראת הזיכיון החדש, עומדת בפני המדינה יכולת לעצב מחדש את תנאיו של הזיכיון, ובכלל זאת את משטר התשלומים למדינה שיוטל על בעל הזיכיון, ולגבש תנאים שיאפשרו להעמיד אתנתח המדינה מרווחיהזיכיון בטווח של46% – 55% כמפורטלעיל. ט.1 המלצות שעניינן מענה לקשיים בעיצוב משטר המס והתמלוגים 223 . במטרה להגדיל את חלקו של הציבור ברווחים הנובעים מהפקת המינרלים מים המלח, גובשו מספר המלצות מרכזיות, אותן ניתן לסווג לשתי קטגוריות מרכזיות: קטגוריה אחת עניינה בהמלצות שעניינן בצמצום הקשיים היישומיים בגביית המס (כפי שתוארו לעיל) שנועדו להביא לבהירות, ודאות, פשטות וסגירת פרצות מס; קטגוריה שנייה עניינה בהמלצות שעניינן צמצום המצביםהמפחיתיםאתחבותושלבעלהזיכיון בהיטל,שנועדולהבטיחכיחלקושלהציבוריגדל עם גידול ברווחיו של בעלהזיכיון.להלן תפורטנהההמלצות. חברהאחת ייעודית חדשה 224 . לצורך פשטות רגולטורית, מוצע להסדיר מראש את המבנה התאגידי של החברה שתהיה בעלת הזיכיון, כך שכלל פעילות הפקת המינרלים מים המלח בזיכיון הבא תרוכז בידי חברה אחת, ייעודית וחדשה "(Company Purpose Special ולהלן:" " "SPC ), אשר מטרתה תהיה הפעלת כלפעילות הזיכיון, והוא בלבד,ובהתאםלעקרונות הבאים: 224.1 . ליבתהפעילות של החברה תהיה הפקת משאבי טבע בלבד. 224.2 . החברההחד שהתמוסהכ"קופסאסגורה"לענייןמסחברות,תמלוגיםוהיטלרווחייתר. לפיכך, בין היתר, רווחי ה- SPC לא יהיו מותרים בקיזוז כנגד הפסדי חברות אחרות, כמפורטלהלן. 224.3 . אם כתוצאה מצורך עסקי מובהק יידרש לפצל את הפעילות או חלקה ב- SPC לחברות נוספות,המדינה תצטרךלבחוןזאת, תוך שימורעקרון ה- SPC ולאחר שהמדינהוידאה כיהדברלא יפגעבחלקהמדינה השנתי. 224.4 . במסגרת חוק ושטר הזיכיון, וכן במסגרת המכרז, מוצע לקבוע כללים בעניין עסקאות עם צדדים קשורים, כללים לקבלתהלוואות מחברות קשורות ועוד. 224.5 . בהתייחס לעסקאות עם צדדים קשורים, מוצע לאמץ את המנגנון לקביעת "עסקאות מיוחדות" בחוק מיסוי משאביטבע,גם לענייןמסחברות ותמלוגים. 224.6 . מוצע לעדכןאת המנגנוןלהסדרתמחיריהעברה של ברוםושל משאבי טבענוספים. 66 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני המלצותלשינויים בהגדרת משאב טבע 225 . מוצע לשנות את הגדרת "משאב טבע" שבחוק מיסוי משאבי טבע, כך שרשימת המחצבים המפורטים בתוספת הראשונה תורחבותכלול גם משאבי טבעהמופקים כיוםעלידי ICL ואינם מופיעים בתוספת, כדוגמת מלחים שונים, וכן מינרלים שניתן להפיקם מים המלח, אך אינם מופקים כיום. 226 . כמו כן מוצע להוסיף להגדרת "משאב טבע" קריטריונים כלליים שישמשו לצורך הבחנה בין מוצרי יסוד למוצרי המשך. במסגרת הקריטריונים מוצע לשקול שימוש במבחנים שקשורים ליחס העלויות בין הפקת מוצר היסוד להפקת מוצר ההמשך, וכן לשונות הכימית בין מוצר ההמשךלבין מוצרהיסוד. 227 . מוצעכיתיקבע חזקהלפיהכללהפעילו תבשטחהזיכיוןהינההפקתמוצריסוד,אלאאםהוכח אחרת, כשנטל הראיה מוטל על בעל הזיכיון. יישום מנגנון פשוט יותרלגביית תמלוגים ואופןחישובים 228 . מוצע להטיל חובת תשלום תמלוגים על ההכנסות של ה- SPC , מבלי להתיר ניכויים כלשהם (בהקשר זה תיבחן סוגית ההובלה הבינלאומית), כך שקביעת שיעור התמלוגים מראש תביא בחשבוןאתהניכוייםהנדרשים,כךשהתמלוגשיראההזכייןיהיה,ככלל,ללאניכוינוסף.בעניין זה קיימות שתי חלופות: החלת שיעור התמלוגים על כלל המחזור של ה- SPC או על כל אחד ממשאביהטבעבנפרד,כך שלכלמשאבטבעייקבעושיעוריתמלוגיםספציפייםודיפרנציאליים, שישקפואת רמתהרווחיות שלו. בסיס החבותבהיטל רווחי היתר 229 . במצבהקיים,ההיטלמושתעלרווחתפעוליחשבונאי זאת,. בהתאםלדו" חותהכספייםהערוכים לפי כללי חשבונאות החלים על התאגיד,76 בהתאמות מסוימות הקבועות בחוק,77ובניכוי 5% על ההון החוזר והעולה על 14% מהעלות המופחתת של הרכוש הקבוע, בהתאם לדו" חות הכספיים כאמור (להלן – עלות מופחתת חשבונאית.) 78 יתר על כן, גם שיעור ההיטל נקבע כפונקציה של העלות המופחתת החשבונאית. כלומר בסיס ההיטל כיום, הן לחישוב רווחי היתר והן לחישוב שיעור ההיטל,נגזר מהדו"חותהחשבונאיים (להלן–בסיסחשבונאי.) 230 . הצוות בחן האם ראוי להחליף את בסיס היטל מהבסיס החשבונאי, לבסיס שיקבע בהתאם להוראותהפקודה.כלומר,חישוברווחייתרבהתבססעלההכנסההחייבת(בהתאמותמסוימות) 76 כך תאגיד שהינו תאגיד מדווח או כלול בתאגידמדווח,ידווחלפיכלליהחשבונאותהחלים עלהתאגיד המדווח(ככל שהכללים הינם כללי הדיווח הבינלאומיים או כללי חשבונאות מקובלים בארה"ב, אחרת לפי כללי חשבונאות ישראליים.) דוגמת אי התרת הוצאות בגין ירידת ערך רכוש קבוע,ללא הפרשה לשיקוםופינוי,ו ללאיישום שיטתהשיערוך. 77 78 עלפיחוקמ יסוימשאביטבעצריכהלהיותלפישיטתהעלותהמופחתתולאלפישיטתהשוויההוגן(חלקמההתאמות שנקבעו בחוק לדו" חות החשבונאיים.) 67 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני לצורךמסחברות,ולעלותמופחתתבהתאםלטופסי"א(עלותמופחתתמיסויית),וקביעתשיעור היטל כפונקציה של עלות מופחתת מיסויית (להלן– בסיסמיסויי.) 231 . לקביעת בסיסההיטללפיהבסיסהמיסויי מספריתרונות: 231.1 . בסיסאחידלמסהכנסהולהיטל :מקלעלהזכייןשמכיןדו" חותמסוגאחדבלבד,ומקל על רשות המסים שמקבלת דו" ח אחדלבדיקהעם התאמות קלות. 231.2 . השגת פשטות, יעילות וודאות בהפעלת חוק מיסוי משאבי טבע: העובדה שכללי המס קבועיםבחקיקה,וקיימתפסיקהבנושאיםרביםשמבהירהמחלוקותפרשניות,מצמצת 79 את האפשרות לשיקולים סובייקטיביים ולאומדנים. זאת בשעה שהחשבונאות מבוססות פעמים רבות על אומדנים, נתונה לפרשנויות ועדכונים, וכפופה למוסדות תקינה ולא למחוקק. 231.3 . חשיפהמופחתת(ביחסלבסיסהחשבונאי) לשינוייםמשמעותייםבתקינההחשבונאית, במהלך שנותהזיכיון ( בהתייחס לנושאים שמוסדרים במפורש בחקיקתהמס). 231.4 . כללי החשבונאות עשויים לחייב או לאפשר לזכיין לרשום בדו" חות הכספיים הפרשות שבסיסם אומדנים,ואשר ב חלקמהמקריםלא יותרו בניכוילפי דיני המס. 231.5 . בהתאם לכללי החשבונאות, שיעור הפחת השנתי המשוקלל עומד על כ- 2% – 3% , באופן שגורם, בהינתן היקפי השקעה מקובלים, לעלות המופחתת לגדול לכל אורך תקופת הזיכיון ולהגיע לרמות גבוהות מאוד. זאת בפרט לאורך המחצית השנייה של הזיכיון (לאחרכ- 15 שנים),שבמהלכ ה היקףההגנהצפוילהקטיןבאופןמשמעותי(עדכדיביטול מוחלט) אתהחבותבהיטל רווחייתר. לעומת זאת, מאחר ששיעור הפחת למס,בהתאם לתקנות הפחת,עומדעל 6% - 15% ,העלותהמופחתתלמסלנמוכה בהרבה,ובהתאם גם ההגנההנגזרת מעלות זו. 232 . מנגד, קיימים יתרונות לקביעת בסיס ההיטללפיהבסיס החשבונאי, בדומהלמצב הקיים: 232.1 . הבסיסהחשבונאיכלכלייותר,משעהשמטרתולשקף באופןנאותאתמצבההכספישל החברה, את תוצאות פעולותיה ואת השינויים בהונה העצמי, ומשכך בסיס חשבונאי מהווה אבן בוחן רלוונטית בקביעת רווחיות יתרעליה מוש ת ההיטל. 232.2 . הבסיס החשבונאי משמש כבסיס לכל הפעולות הכלכליות של החברה, לרבות חלוקת 80 דיבידנד,הצגתרווחיםלמשקיעיםבבורסה (לחברהמדווחת) ולנטילתהוןזר,ומשכך מהווה גורם מאזןלאינטרס החברהלשלםהיטלנמוך ככלהאפשר. 79 ראו לעניין זה, למשל, פחת מיסויי, שהוא בשיעור קבוע ואחיד, מול פחת בחשבונאות, שהינו סובייקטיבי, בהתאם לאורך חיים כלכליים שנאמד ספציפית, ויכול להתעדכן לאורך חיי הנכס. 80 יובהר כילעיתים תאגידמדווחמצמצםאתהשפעתהצגתהרווחבדוחרווחוהפסדעלידיהצגתמידע AAP onG N , שמנטרל השפעות של פעולות חד פעמיות. 68 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 232.3 . הרווח החשבונאי והדו" חות הכספיים החשבונאיים מוצגים בהתאם למטבע הפעילות שלהחברה.דו" חרווחיהיתר,המבוססעלהבסיסהחשבונאי,מוצגבאותומטבע,והסך המתקבל מוכפל בשער חליפין סוף שנה. בניגוד לכך, במצב היום חברה מדווחת את הכנסתה החייבת לפי בסיס שקלי. באופן זה, עשויות להיות תנודות בחישוב ההכנסה החייבת, שנובעות משינוי שערחליפין במהלך השנה. 233 . הצוות טרם הגיע לכלל החלטה בעניין השאלה האם ראוי להחליף את בסיס היטל רווחי היתר מרווח תפעולי חשבונאי, להכנסה חייבת לצורך מס חברות. אולם, בין אםיוחלט על בסיסהיטל חשבונאי או מיסויי (שמתבסס על החשבונאי,) יהיה צורך לחייב בחקיקה שהדיווח הכספי החשבונאי לרשות המיסים יהיה זהה לדיווחים שמוגשים לגופים סטטוטוריים או לצדדים שלישיים הבורסהלני"ע,רשותני"ע,בנקים,בעלימניותוכולי).קרי,האחדתהדיווחהחשבונאי.( כמוכן,תישקלחקיקתכלליםספציפייםבקשרלמדידתהרווחהתפעוליהחשבונאי(המשפיעגם עלההכנסה החייבת.) 234 . ככל שיוחלט כי בסיס היטל רווחי יתר יהיה הכנסה חייבת לצורך מס חברות, הרי שיהיה צורך לבחון תיקון חקיקה שיכלול, בין היתר, נטרול הוצאות מימון ונטרול ניכוי ההיטל בחישוב ההכנסההחייבת לצורך קביעת בסיס ההיטל. 235 . חלופה נוספת אשר נבחנת היא הכפפה לבסיס חשבונאי, למעט כל הנוגע לרכוש הקבוע. באופן זה,שיעורי הפחת והעלותהמופחתתשמהוויםנדבךמהותיבקביעתההיטליוכפפולבסיסמיסויי או לשיעור פחת, כפי שייקבע בחקיקה ייעודית, כך שהעלות המופחתת תהיה דומה לעלות המופחתת לצורך מס. 236 . סיכומושלדבר,נוכחהאמורלעיל,בכלהקשורלבסיסההיטלהצוותבוחןשתיחלופות– האחת, הותרת היטל רווחי היתר, כך שיתבסס על כללי החשבונאות, תוך ביצוע התאמות מסוימות כדי לצמצם את האפשרות לתכנוני מס אגרסיביים, ועל מנת לייצר ודאות בקביעת הבסיס להיטל. השנייה, להכפיף את החבות בהיטל רווחי היתר לדיני המס בהתאמות ש תקבענה, תוך שינוי המצבהקייםשלפיוהחבותמחושבתעלבסיסחשבונאי.וזאת,כדילפשטאתחישובההיטל,כך שהבסיסלקביעתההכנסההחייבתוההיטליצאומאותהנקודתמוצא,וכןעלמנתלאייןשימוש לרעה ביישום פרשנויות חשבונאיותעקלקלות שמטרתן הקטנתהחבותבמס. קביעת מנגנון המשקף את מחירי השוקשל מוצריהיסודביחסלצדדים קשורים 237 . מוצע להתבסס על המנגנונים שאומצו על ידי האיחוד האירופי וה- OECD , ובדומה לתוספת השלישיתלפקודתהמכרות, ולקבועכיהמחירשלכלמוצריסודהנמכרלצדדיםקשוריםיחושב כגבוה מבין מספרמחירים, הכוללים, ביןהיתר: 237.1 . מחיר השוק של המוצר ככל שקיים (המחירהעולמי אוהאזורילפי העניין;) 237.2 . המחירשבוהואנמכרעלידיהזכייןלצדג'(תוךהתחשבותבמועדהמכירה,האזורואופן ההתקשרות;) 69 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 237.3 . מחירהמכירה בפועל לצדדים קשורים רלוונטיים. 238 . לצידם, הצוות סבור כי עיקרון חשוב בנושא זההואפשטותהבדיקהעלידי רשויות המדינה. כך למשל,ישלצמצם,ככלהניתן,אתהצורךלבחוןדו"חותכספייםשלחברותשאינןחברתה- SPC . 239 . בנוסף, בהתאם למסמך המדיניות של ה- OECD הממליץ כאמור על בחינת החלופות הריאליות של כל אחד מהצדדים לעסקה ( a to parties the to available realistically “Options transaction”), ייקבע מנגנון המשקף התאמת מחיר לצד קשור שרוכש כמות גדולה של מוצר, ביחס למחירים שבהם המוצרנמכר לצד ג', ששיעורוייקבע בהתאם לביצועתחשיבים מפורטים בהמשך,וייתכן שלצידו ייקבעמחיר מינימום למחירהרכישה של הצד הקשור. 240 . קיימתאפשרותכיבתקופותמסוימותלאתהיהכמותמכירותמהותיתלצדג',או שתתגלעסיבה אחרת שתמנע את קיומו של מחיר אמת מידה (Benchmark ) שממנו תוכל להיגזר התאמת המחיר . במקרה כזה מוצע לבחון את המשך השימוש מנגנון ה- Netback , כפי שקיים היום או במנגנון אחר, אחד או יותר, אשר מחלץ את ערך מוצר היסוד בהתבסס, לדוגמה, על שיעור התשואה של הצדהקשור או בדרך של שיעור קבוע ממחזורהמכירות של חברת מוצרי ההמשך. 241 . סוגיה זו של מחירי העברה לצדדים קשורים הינה אחת הסוגיות העיקריות המקשות על גביית המיסיםמבעלהזיכיון,בפרטבכלהנוגעלברוםגולמי מהסיבותשפורטולעיל.זאת, לאורשינויי המסהמשמעותייםביןהמסהחלעלהזיכיוןלביןמיסויעלפעילותתעשייתיתבאזורהמפעלים. ט.2 המלצות שעניינן צמצום המצבים המפחיתים את חבותו של בעל הזיכיון במס מניעתהאפשרות שבעל הזיכיון יוכללקזז הפסדים עם חברותקשורות 242 . מוצעלקבועבמסגרת הזיכיוןהחדשכיה- SPC יוחרגמהאפשרותלהגישדו"חמאוחדלצרכימס לפיחוקעידודתעשיה(מיסים).לצורךחבותבמס,ה- SPC יוגדרכ"קופסהסגורה",כךשלאיוכל לקזזאתרווחיוכנגדהפסדיםשלחברותקשורותאחרות.ה- SPC יתנהלכיחידהכלכליתנפרדת ויהיה כפוף, בין היתר, לרגולציה כלכלית ומיסויית ייחודית. קביעה זו תבטיח שמשטר המס שיחול על הזכייןיביאלגבייה ראויה של חלקהמדינה ברווחיו. קביעה לפיה ה- SPC יוכל לתבוע פחת בגין השקעות חדשות שיבצע אך ורק בהתאם לשיעורים הקבועיםבתקנות הפחת 243 . כפי שפורט לעיל, במצב הנוכחי חברות תעשייתיות הנכנסות בתחולת חוק עידוד התעשייה (מיסים) נהנות מהאפשרות לתבוע פחת משמרות בגין ציוד המשמש במפעל תעשייתי (כהגדרתו בחוק עידוד התעשיה (מיסים)) בשיעור הגבוה מהשיעורים הקבועים בתקנות הפחת. הפקת מינרליםמיםהמלחהיאפעילותשלאניתןלהעבירלמדינהאחרת ו בנוסף,הפקת המינרליםמים המלח מתבססת על טכנולוגיה בשלה. על כן הצוות סבור שאין הצדקה לתמרץ אותה באמצעות פחת מואץ שיקטין אתחבות המס שלהזכיין. 70 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 244 . על כן מוצע לקבוע כי שיעורי הפחת למס שיחולו על ה- SPC , בכל הקשור להשקעות חדשות שיבצע, יהיו אך ורק השיעורים הקבועים כיום בתקנות הפחת. לחלופין, הזכיין החדש יורשה לתבוע פחת כפי שייקבע מכוחחקיקהייעודיתלעניין. העברת נכסי הזיכיוןלזכיין החדש 245 . כפי שפורט לעיל, לאופן העברת נכסי הזיכיון לזכיין החדש תהיינה השלכות משמעותיות שעלולות להקטין באופן ניכר את חלק המדינה השנתי. הצוות בוחן מספר חלופות להתמודדות עם סוגיה זו. 246 . אחתהחלופותשנבחנותהיאהסדרשלפיונכסיהזיכיוןשיירכשועלידיהמדינהמ- ICL ,יימכרו ל- SPC יחד עם הזכות (שמקנה הזיכיון) להפיק משאבים מים המלח, כמקשה אחת, במסגרת ההליךהמכרזי,וייקבעבחוקכיבגיןנכסיהזיכיוןוהזכותלהפקתהמשאבים,יוכרל- SPC "ניכוי מיוחדחלףפחת",בדומהלהסדרהקבועבסעיף20 לחוק מיסוימשאביטבע.שיעורהניכוייקבע בהתאם לאורך הזיכיון, כך שהזיכיון והנכסים יופחתו בקו ישר על פני תקופת הזיכיון. בנוסף ייקבעכיהזיכיוןונכסיהזיכיוןלאיבואובחשבוןלענייןחישובהחבותבהיטלרווחייתרוההגנה הניתנת במסגרתחוק זהעל העלות המופחתת שלהרכוש הקבוע. 247 . ההצדקהלכך נעוצה במספר גורמים: 247.1 . מאחר שממילא נבנית רגולציה חדשה לצורך הזיכיון החדש, הדבר יילקח בחשבון במסגרת המודל הפיננסי כך שתיוותר לזכיין העתידי תשואה מתאימה, אשר לא תפגע בתמריץ לביצוע השקעות חדשות, ותילקח בחשבון במסגרת כלל הרכיבים של חלק המדינה השנתי.זאת, בניגוד לוועדת ששינסקי2 שפעלה במהלך הזיכיוןהנוכחיוהייתה צריכהלהתחשבבחוק זיכיון קיים ובהשקעות שכבר בוצעו. 247.2 . החלופה המתוארת לעיל אינה מפרידה בין הזיכיון, המקנה את הזכות להפיק משאבים מים המלח (שהוא נכס בלתי מוחשי ועליו ממילא אין הגנה במסגרת היטל רווחי יתר,) לבין נכסי הזיכיון, שהם הרכוש הקבוע המשמש להפקת המשאבים וכן אינה מפרידה ביןנכסיהזיכיוןהשונים.כפועליוצא,הזכייןהעתידיירכושאתשניהםמהמדינה(כחלק מהמכרז שייערך) תמורת סכום אחד. הפרדה בין הרכוש הקבוע לזיכיון כנכס בלתי מוחשיהיאמורכבת,וגםמסיבהזומוצעלאלייצרסיבוכיותעודפתולהימנעממתןהגנה עלנכסים אלה. קביעת מנגנון בחקיקה להשבת הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאבים מים המלח מהזכיין החדשלמדינה בתוםהזיכיון 248 . על מנת לאפשר ודאות לזכיין החדש בתום הזיכיון, בכל הנוגע להשבת הרכוש הקבוע המשמש להפקת משאבים מים המלח למדינה, ייקבע בחקיקה מנגנון שיסדיר את אופן העברת הנכסים למדינה בתום הזיכיון, לרבותהאופן שבו תחושב התמורה שהזכיין יקבלמהמדינהעבורהרכוש הקבוע. 71 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני אי הכרה בתשלום היטל רווחיהיתר כהוצאהלצורך מס חברות 249 . כיום, בהתאם לפקודת מס הכנסה, תשלום היטל רווחי היתר מוכר כהוצאה בחישוב ההכנסה החייבת במס חברות , וזאת כחריג לדיני המס. המשמעות היא שכל סכום שהמדינה גובהכהיטל רווחי יתר מפחית במקביל את החבות במס חברות בשיעור המס (23% ). לשם המחשה, במשך השנים 2017 – 2023 ICL שילמה היטל רווחי יתר העומד על כ- 600 מיליון דולר, כאשר במקביל ICL נהנתה מהפחתת תשלום מס חברות בסך של כ- 138 מיליון דולר, כך שהיטל רווחי היתר האפקטיבי המצטבר שנגבה במשך שנים אלו עמד על 462 מיליון דולר. מאחר שכלל מנגנוני המיסוי והתמלוגים נקבעים בתקופה זו מחדשלקראתהזיכיוןהעתידי,ומעוצבים באופן שיביא לנתחמדינהשנתימסויםכמפורטלעיל,השארתההכרהבהיטלרווחייתרכהוצאהמוכרתלמס אינההגיוניתומיותרת,שכןהיאתגרוםלכךש מלכתחילהייקבעושיעוריהיטלרווחייתרגבוהים יותר שיביאו בחשבון את ההכרה במס רווחי יתר כהוצאה. לפיכך, מוצע שלא להכיר בתשלום היטל רווחיהיתר כמגןמס, בהתאםלכלליהמיסויהרגילים. ט.3 המלצות שעניינן שינוי מדרג המיסוי 250 . לתמהיל התשלומים המוטלים על הזכיין (החלק היחסי מהכנסות המדינה, אשר מתקבל מכל סוגשלתקבול) ישמשמעותעלרמתהסיכוןהמושתתעלהזכיין,מחדגיסא,ועלהציבור,מאידך גיסא.כךלדוגמה,תשלוםבעדשאיבתמייםהמלחהינותקבולהמביאלהכנסהקבועהלמדינה, אך גם מטיל סיכון גבוה על הזכיין; התמלוגים משיתים גם הם סיכון מסוים על הזכיין, בפרט ברמת מחירים נמוכה; ואילו היטל רווחי יתר הוא בעל רמת הוודאות הנמוכה ביותר למדינה, ומייצר סיכוןנמוךליזם. בשיםלבלכך, הצוות ממליץעל הצעדיםהבאים: הטלתתמלוג דיפרנציאלי 251 . חלףקביעת שיעורתמלוגאחידלכלמחזורהמכירות של ה- SPC ,מוצעלקבועמנגנון פרוגרסיבי יותר ביחס לתמלוג, שיקטין את הסיכון לבעל הזיכיון ויגדיל את חלק המדינה ברמת הכנסות גבוהה. ההצדקה המרכזית להטלת תמלוג דיפרנציאלי קשורה לתנודתיות הגדולה במחירי המינרלים המופקים מים המלח. כפי שהוסבר לעיל, ומאחר שככלל ההוצאות התפעוליות אינן קשורות, במרביתהמקרים, לרמתמחירי משאביהטבע, עלייה במחיר מוסיפה, ברובםהמוחלט של המקרים, את תוספת ההכנסה ישירות לרווח. כך מחד גיסא, הדיפרנציאליות תפחית את הסיכוןליזם,ומאידך גיסא, תאפשרגבייהפשוטה של הכנסות מדינה. 252 . יצויןבהקשרזהכיקיימותשתיחלופות:יצירתתמלוגדיפרנציאלימסךמחזורהמכירותהכולל שלה- SPC ,אוגבייתתמלוגיםשוניםממחזורההכנסותשלכלמשאבטבעבנפרד.גבייתהתמלוג הדיפרנציאלי מסך המחזור הינה פשוטה יותר אך מטילה תמלוג שולי גבוה על משאבי טבע רווחיים פחות, ומאידך גביית תמלוג דיפרנציאלי מכל משאב טבע בנפרד היא אמנם מורכבת יותרבמידהמסוימת,81 אךמאפשרתלהבחיןמבחינהכלכליתביןהרווחיותשלכלאחדממשאבי 81 מאחר שהתמלוג נלקח ממחזור המכירות, לא תהיההכרה בהוצאות בפועל. 72 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני הטבע, כך שתמלוגים בשיעורים גבוהים יותר יגבו רק ממשאבי טבע בעלי רווחיות גבוהה יותר עקבמחיר מכירה גבוה יותר שלהמשאב.)( 253 . בכל אחת מן החלופות התמלוג הדיפרנציאלי ייגבה כך שכל מדרגת תמלוג תחול רק על החלק השולי (בדומהלמדרגותמסהכנסהליחידים). הצוות מציעלדרגאת מדרגותהתמלוגים במספר מדרגות שינועו בין 3 – 5 מדרגות, בשיעורים שיקבעו בהמשך בהתאם לתחשיבים מפורטים שיבוצעו. היטל רווחייתר – הפחתת ההגנה עלהנכסים ושינוי מדרגות המס 254 . בחוק מיסוי משאבי טבע, נקבע כי בעל הזיכיון יחל לשלם מס רווחי יתר אם הרווח התפעולי המתואם,כהגדרתובחוק,עולהעל14% מהיתרההמופחתתשלהרכושהקבוע.כפישצויןלעיל, הצוותשוקלשתיחלופותלקביעתבסיסהיטלרווחייתר:להישארעםהרווחהתפעוליהמתואם בכפוף לכללי החשבונאות,)( או שבסיס היטל רווחי יתר ייקבע לפי ההכנסה החייבת לצורך מס. מכל מקום, הצוות סבור כי יש מקום לבחון הפחתה של שיעור התשואה, וזאת מאחר שבוועדת ששינסקי2 הוצעלהעמידאתההגנהעלהנכסיםבטווחשנעבין11% – 15% ,ושיעורהתשואהשל 14% נקבע, ביןהיתר, מאחר שתיקוןהחקיקה בוצע תוך כדי זיכיון קיים. 255 . לעומתזאת,כעתהדיוןהואבמתןזיכיוןהחדש,ועלכןמוצעלהפחיתאתהתשואהבאופןשיבטא אתשיעורהתשואההעדכניבהתחשבבתנאיםהשוניםבזיכיוןהחדשוכןיביאבחשבוןאתשיעור התשואה ה משוקללת המקובל בהשקעות מסוג זה . זאת מהסיבה שבעוד שבוועדת ששינסקי 2 , החברות כבר ביצעו השקעות ניכרות ולכן נקבעה תשואה בשיעור 14% על יתרת הנכסים המופחתת,הרי שבזיכיוןהחדשחוק הזיכיון החדשייכנס לתוקף טרםבחירת הזכיין החדש, כך שבמכלול שיקוליו ברכישת הזיכיון,תהיה גם תשואה נמוכהיותרעליתרת הרכוש הקבוע. 256 . ההגנה המעודכנתצפויהלהורידאתרףהרווחיותשממנויחלהזכייןהחדשלשלםמסרווחייתר ולייצב את חלק המדינה השנתי ואת נתח המדינה על הטווח שתואר לעיל. ההגנה תינתן כאמור אך ורק ביחס להשקעות חדשות שיבצע הזכיין, על פי העלות המופחתת בספרים או לפי העלות המופחתתלצורך מס, כפי שיוחלט. בנוסף הצוות בוחןלאחדאת שתימדרגות היטל רווחיהיתר הקיימות כיוםלמדרגהאחת. 257 . לבסוף,יצויןכישיעורהיטלרווחייתרייגזר כךש שיעור ו הרצוישלחלקהמדינהברווחהתפעולי אחריהוצאות מימון בנטרול מ יסים. 73 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני נספחים 74 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני נספח א' – מתודולוגיה לבחינה כלכלית של הזיכיון כללי 1. תחשיב זה (בדומה לכל האמור במסמך זה) מבוסס אך ורק על נתונים גלויים שפורסמו לציבור. כפועל יוצא, התוצאות המתקבלות מבוססות על הנחות ואומדנים שונים כפי שיפורט להלן, ולפיכך ישלהתייחסלאמורבגדראינדיקציהבלבד.בנוסף,ישלצייןכי,בניגודלסחורותאחרות, אשלג, ברום ומגנזיום אינם נסחרים בבורסות, כך שלא קיימת אינדיקציה ישירה וחיצונית למחירי שוק. 2. בנספח זה תיאמד הרווחיות מים המלח בשבע השנים האחרונות שלגביהן קיימים נתונים נכון למועד כתיבת הדו"ח – 2017 – 2023 (להלן – שנות הבדיקה). התחשיבים שלהלן אינם בבחינת הערכת שווי לזיכ יון, אם כי אומדן לסדרי הגודל של ההכנסה והרווחיות שהופקו מים המלח והערך הצומח מהמינרלים שבו, בהסתכלות רב- שנתית. יצוין גם כי שנות הבדיקה אינן בהכרח שנים מייצגות, וכוללות את שנת 2022 שהייתה שנת שיא מבחינת ההכנסות ורמת הרווחיות של ICL, שנה שהיא בוודאי איננה שנה מייצגת, ועל כן היא מטה כלפי מעלה את ממוצע הרווחיות המיוחסת לים המלח בשנות הבדיקה. יצוין עם זאת, כי מאחר שהגורם המשפיע ביותר על הרווחיות הוא מחירי המינרלים, המתאפיינים בתנודתיות רבה בין תקופות ושנים, שנה הדומה לשנת2022 עשויה לחזור במהלך תקופתהזיכיוןהבא. 3. הטיהנוספתהגלומהבתחשיביםאלההיאהעובדהשהתחשיביםמבוססיםעלהפעילותשלICL מים המלח כפי שהיא מתקיימת כיום, בין היתר בכל הקשור לתעשיות המשך וקשרים בין החברות בתוך הקונצרן וכן למחירי העברה של המינרלים בין המגזרים השונים. ייתכן שזכיין אחר יוכל לפעול בדרכים שונות באופן שישפיע על תוצאותיו העסקיות, בפרט נוכח ההפרדה בזיכיון החדש בין ים המלח כ- SPC נפרד לבין שאר הפעילות. לבסוף, התחשיבים שלהלן מבוססים על הדו"חות הכספיים הפומביים של ICL המפורסמים לציבור, ומאחר שחברת ICL אינהמדווחתעלהפעילותמיםהמלחכמגזר אחד,התחשיבכוללהנחותשונותהמיועדותלהגיע לערך המופק מים המלח. הנחות אלה מתבססות על הערכות בעלות רמת ודאות משתנה, וניתן מטבעהדברים להניח הנחות שונות שתוצאתן תהיה אחרת. 4. המשתנה המרכזי המשפיע על הרווחיות שמשיא הזיכיון הוא מחיר המינרלים, ובפרט מחיר האשלג. לשם המחשה, ברמת מחירים של 600 דולר לטון אשלג, ההכנסה מהפקת אשלג מים המלח – בהתאם להיקףההפקההממוצע בשבע השניםהאחרונותהעומד על כ- 3.8 מיליון טון – עומדת על כ- 2.3 מיליארד דולר בשנה. לעומת זאת, ברמת מחירים של 200 דולר לטון, ההכנסה יורדת לכ- 760 מיליון דולר בשנה. זאת, כאמור, רק מאשלג בלי להתייחס להכנסות מברום ומגנזיום.בנוסףיצויןכימאחרשמרביתההוצאותקבועות,לשינויבמחיריםישנההשפעהישירה עלהרווחיות. 5. ICL מדווחתעל תוצאותיה העסקיותלפימגזרים – מגזרהאשלגהמכילאת פעילות האשלגוכן את פעילות המגנזיום, ובו מרוכזת פעילות ההפקה בים המלח וכן בחו"ל, ללא הפרדה ביניהם; 75 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מגזר המוצרים התעשייתיים – שעיקר פעילותו במכירת ברום כמוצר יסוד ("ברום אלמנטרי)" וכמוצר המשך (תרכובות ברום), וכן בשיווק ומכירה של מלחים שונים וחומרים מעכבי בעירה המבוססיםעלזרחן;מגזרהפוספטים,ומגזר"פתרונותצמיחה"שעיקרפעילותוביצירהומכירה שלדשניםמיוחדים.הערךהכלכלימהזיכיון– הנובעמהפקתאשלג,ברוםומגנזיום– מצויאפוא במגזריהאשלגוהמוצרים התעשייתיים. 6. בכל הנוגע למגזר האשלג – הרי שרוב מוחלט של הכנסות המגזר, מקורן במכירת אשלג כמוצר יסוד. סך המכירות ש ל המגזר בשנות הבדיקה במצטבר, עמד על כ- 13 מיליארד דולר, כ- 1.86 מיליארד בממוצע לשנה.82 כאמור, ICL מדווחת בדו"חותיה השנתיים על כמות האשלג שנכרית מיםהמלחוכןעלסךמכירותהאשלגבכלשנה,ועלכןניתןלומרכיבחישובמצטברעלפנישנות הבדיקה, שיעור ההכנסות שצמחו מים המלח, הוא סך האשלג שהופק מים המלח ביחס לכלל האשלג שנמכר.83 סךהאשלגשנמכרעלידיICL בשנותהבדיקהבמצטברהואכ- 33.5 מיליוןטון (כוללחו"ל),וסךהפקתהאשלגמיםהמלחבאותהתקופהעמדהעלכ- 26.5 מיליוןטון,המהווים כ- 79% .מכאן,שחלקיםהמלח במכירותמגזרהאשלגבשנותהבדיקהבמצטברעומדעלכ- 10.3 מיליארד דולר (79% מוכפל ב- 13 מיליארד), ועל 1.47 מיליארד בממוצע לשנה. יצוין כי ICL מפרסמתאתמחירהמכירה הממוצעלאשלגכמכלול,ללאהבחנהביןאשלגשמקורו ביםהמלח לבין אשלג שמקורו בחו"ל (וזאת הגם שקיימים הבדלים מסוימים הן מבחינת מיקום ההפקה ומבנה הייצור כמפורטלעיל),ועל כן גםהניתוח כאן מניח כי איןהבדלימחיר. 7. אשר לחלק האשלג מים המלח מסך הרווח התפעולי של ICL ממגזר זה: הרווח התפעולי (לפני תשלוםתמלוגיםוכןלפניהוצאותמימוןומס)84 המצטברממגזרהאשלגבשנותהבדיקהעמדעל כ- 4.4 מיליארד דולר. כאמור, חלק ים המלח במכירות עומד על 78% , ומאחר שעלויות הייצור ביםהמלחנמוכותמעלויותהייצורבאתריכרייתהאשלגהאחריםשלICL ,הרישחלקיםהמלח ברווח התפעולי צריך להיות גבוה יותר מ- 78% , ולצורך התחשיב נעריך את שיעורו כעומד על 85% – 95% . תחת הנחה זו הרווח התפעולי המצטבר המיוחס לזיכיון ים המלח ממגזר האשלג בשנות הבדיקה עומד על כ- 3.7 – 4.15 מיליארד דולר, או בהערכה ממוצעת של 530 – 590 מיליון דולרלשנה. 8. ניתוח הפעילות במגזר המוצרים התעשייתיים מלמד, כי לעניין הברום, בשונה ממגזר האשלג, אמידת החלק מהפעילות הכלכלית המיוחס לים המלח הינה מורכבת יותר ולא ניתן לבצעה באופן ישיר, וזאתמכמה סיבות: 8.1 . כפי שפורט לעיל, מרבית הברום הגולמי משמש כחומר גלם לייצור עצמי של תרכובות ברום (בישראל ובחו"ל) ועל כן, כפי שצוין גם בדו"ח ועדת ששינסקי 2 , לא קיים מחיר 82 מגזר האשלג כולל גם את פעילות המגנזיום וכן פעילויות נוספות דוגמת הפקת חשמל המיוצר בים המלח ומכירתו לאחרים,אך מאחר שהכנסות אלה זניחותבהשוואה להכנסותמאשלג, ומפאת מיעוטנתוניםהקשוריםלנושאיםאלה, הוחלט שלא להכלילם בתחשיב זה. 83 ICL אינה מדווחת כמה אשלג נמכר מים המלח, אלא רק כמה אשלג הופק. על כן עלולות להיות סטיות בחישוב, הקשורות לשינויים במלאי (פערים בין ייצור למכירה), ואולם מאחר שמדובר בחישוב רב שנתי, סביר כי פערים אלה אינם משמעותיים. התמלוגים מים המלח מתחלקים בין תמלוגים מאשלג לתמלוגים מברום. מאחר שהאשלג מייצר את עיקר הערך, 84 ההנחה היאששני שלישיםמתמלוגיים המלחמיוחסים לאשלג ושלישלברום. ראו התייחסות נוספתלהיקףהתמלוגים ב נספח ב' להלן. 76 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני שוקעולמי מקובל לברום; בנוסף, שוקהברוםהעולמי הינו ריכוזי ועיקרהייצור, למעט פעילות ICL בישראל, מתרכז בארה"ב. 8.2 . מרביתהברוםהאלמנטרישמופקמיםהמלחעלידיחברתהברוםנמכרלצדדיםקשורים (כשלושה רבעים מכמות הברום הגולמי שהופקה בשנים 2017 – 2023 ), כחומר גלם לתעשיות ההמשך המייצרות בעיקר תרכובות ברום, במחירי העברה שאינם מבטאים בהכרחעסקאותבמחירשוק.זאת,כשכאמורממילאלאברורמהומחירהשוקשלברום גולמי ומהומחירהמדמה מחיר שוק בעסקאות עם צדדים קשורים. 8.3 . גם אילו ניתן היה לזהות מחיר שוק לברום האלמנטרי ולנסות לאמוד את חלקו המופק מים המלח מכלל פעילות המגזר, הרי שפעילות תרכובות הברום של ICL בכלל, וביתר שאת בישראל עצמה, מושתתת על היצע של ברום אלמנטרי זמין ובקרבת מקום שניתן להפקהבעלותנמוכה,וקיומהללאהברוםמיםהמלחמוטלבספק,משיקוליםתפעוליים וכלכליים.תמחורכלכלישלזמינותהמשאבלתעשיותההמשךאינומדויקוניתןלהעלות טענותשונותבהקשרזה,אךמכלמקוםהאתרהיחידשלICL שבומופקברוםאלמנטרי הוא ים המלח. כפי שהוזכר בתחילת חלק זה, הניתוח והתחשיבים מבוססים על מבנה הפעילות של ICL , והם אינם ממצים את כלל האפשרויות העסקיות של הפעלת מערך הברום. בהקשר זה יצוין כי כפי שהוסבר לעיל, התשומות העיקריות בהפקת המינרלים מים המלח הן משותפות, כך שהעלות השולית להפקת ברום הינה נמוכה והיא, במובן מסוים, תוצר לוואי להפקת האשלג, באופן המשליך על כדאיות הפקת ברום גולמי והפעלתתעשיות המשך. 9. מטעמים אלו, בשונה ממגזר האשלג, שבו ניתן לכמת ברמת ודאות גבוהה את הערך הכלכלי הצומח מים המלח, בכל הקשור למגזר המוצרים התעשייתיים, מגזר הברום ומוצריו, התמונה מעורפלת יותר. בהקשר זה ראוי להביא מהדו"ח השנתי של ICL לשנת 2023 בחלק העוסק ב- " תחרות" במגזר המוצרים התעשייתיים:"חסםהכניסההעיקרילשווקיהברוםותרכובותיו הינוהגישהלמקורכלכלישלברוםעםריכוזגבוהברמהמספקת." ובהמשך הדברים:"מקור הברוםבים המלח,שםממוקמיםהמפעליםשלהחברה,מציעאתריכוזהברוםהגבוהבעולם ואילומתקןתרכובותהברוםשלהחברהבנאותחובבהינוהמתקןהגדולביותרבעולםלייצור תרכובותברום.כתוצאהמכך,המגזרנהנהמעלותייצורנמוכהיחסיתשלברוםאלמנטרי המקנהלויתרוןתחרותי."85 10 . הנהכיכן,ICL עצמהמכירהבכךשהיתרוןהמרכזישלמגזרזהשלהחברההואהזמינותלמאגר הברום האלמנטרי שבים המלח וקרבתו למפעל תרכובות ברום. בהתאם לדברים אלה, לצורך מסמך זה נניח שהערך שיש לייחס לים המלח ממגזר זה עומד בטווח שבין 40% – 60% (זאת בהתחשבבמשקלהגדוליחסיתשלתעשיותההמשךבארץובחו"ל).הרווחהתפעולי(לפניתשלום תמלוגים וכן לפני הוצאות מימון ומס) במגזר זה בשנות הבדיקה, בנטרול תמלוגים עמד על כ- 85 דו"ח כספי של ICL לשנת2023 , לעיל ה"ש62 בעמ',50 . 77 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 2.7 מיליארד דולר (לפני תשלום תמלוגים),ועל כןהרווח שישלייחסליםהמלחעומד על כ- 1.1 – 1.6 מיליארד דולר. 11 . לסיכוםחלקזה,עלבסיסההנחותוהניתוחשלעיל,תרומתהזיכיוןמיםהמלחלרווחיותשלICL עומדתבשנותהבדיקהעל4.8 – 5.8 מיליארדדולר,או690 – 830 מיליוןדולרבשנהבממוצע.זאת, בעוד כלל הרווח התפעולי של ICL בשנות הבדיקה במצטבר עמד על כ- 9.1 מיליארד דולר במצטבר (לפני תשלום תמלוגים,)86 או כ- 1.3 מיליארד דולר בשנה בממוצע. יוצא כי, מתוך כלל הרווחיותהתפעוליתשלICL (לפניתמלוגיםבגיןיםהמלח,וכןלפניהוצאותמימוןומס),החלק המיוחס לים המלח עומד על כ- 53% – 64% , או כ- 58% בממוצע. יש להדגיש כי החישובים לעיל מבוססיםעלמשטרהת מלוגיםוהמסהנוכחיים,וכןללא התחשבותבהוצאותנוספות שתוטלנה עלהזכיין החדש, אם בכלל. 12 . ניתן ללמוד על הערך הכלכלי של הזיכיון הנוכחי גם משווי השוק של ICL (שמניותיה נסחרות כאמור בבורסה בת"א וכן ב- NYSE), אשר עמד נכון למועד כתיבת הדו"ח על כ- 5.3 מיליארד דולר. לצד זאת, ההון העצמי של החברה נכון ליום 31 בדצמבר 2023 הינו כ-6 מיליארד דולר, והחוב הפיננסי עמד על כ- 2.2 מיליארד דולר. משכך, המשקיעים מייחסים לחברה שווי פעילות של כ- 7.5 מיליארד דולר. אם נניח כאמור לעיל כי יש לייחס 53% – 64% מסכום זה לפעילות הנובעת מים המלח, אזי נקבל כי בהתאם לנתונים הידועים בדבר תום תקופת הזיכיון ובהינתן משטר התמלוגים והמס הנוכחי, הערך המיוחס לזיכיון מים המלח עומד על כ-4 – 4.8 מיליארד דולר. 13 . נתון זה של שווי הזיכיון הנוכחי על פי מחירי הבורסה משקף מכפיל רווח תפעולי של 6 על פי החישוב לעיל,ביחסלרווחיותהמיוחסתליםהמלחמכללפעילותICL (עלבסיסאמצעהטווחים המוצגים). הכלכאמורבהתאםלמתכונתהפעילותהנוכחיתשלICL ,בכלהקשורלהיקףהפקת המשאבים,השימושהעצמילתעשיותהמשךבישראלובחו"ל,וכןייחוסההוצאותביןהפעילויות השונותוהיקףההוצאותהכולל. 14 . יצוין כי שווי השוק של ICL מגלם במידה רבה את ציפיות המשקיעים למחירי האשלג, שהוא כאמור המנבא העיקרי לרווחיות של ICL מחירים אלה (אשר מתאפיינים בתנודתיות רבה,. כשבנוסף לכך ישנה שונות במחירים בין אזורים שונים בעולם, בין היתר, כתלות בסוג האשלג) עלו לשיא בשנת 2022 וירדו מאז בתלילות, ועל כן השווי הנגזר של הפעילות ושל הזיכיון המחושבים בדרך זו סובלים, בדומה למחיר האשלג, מתנודתיות רבה. בנוסף, אומדן זה הינו כנראהבחסר,מאחרשישלהניחכיהשוקאינומתמחראתהזיכיוןבמלואערכו,שכןנותרוכשש שנים עדלסיומו וקיימת אי ודאות ביחס לזיכיון החדש. יתרעל כן, מחיר מניית ICL מושפע גם מחלוקותדיבידנדיםמשמעותייםשהיובשניםהאחרונות,בהשוואהלשניםעברו,נוכחהרווחים הגדולים שצמחו בעקבות עליית מחירי המינרלים ובפרט האשלג. נשוב ונדגיש כי השווי הכלכלי מתבסס, בין היתר, על תום הזיכיון, על משטר התשלומים שחל בהתאם לתנאי הזיכיון הנוכחי והן עלההוצאו ת שמוטלותעלהזכייןהנוכחיעלידיהמדינה. 86 נטרול רווח הון מהותי. 78 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מחיר מנייתICL בבורסת ניויורק01.01.2017-12.09.2014 12 10 8 מחירבדולר 6 4 2 0 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 שנים מקור הנתונים:Investing.com 15 . כפישניתןלראותמגרףמס'1 ,גרףמנייתICL קשורקשרהדוקלגרףמחיריהאשלג(ראולהלן.) יצוין שגרף זה אינו משקלל דיבידנדים שחולקו בהיקף משמעותי בשש השנים האחרונות ומשפיעיםעל ערךהמניה. 16 . בגרף מס' 2 שלהלן מוצגים מחירי אשלג עולמיים בשבע השנים האחרונות. יצוין כי מדובר במחירים עולמים שאינם משקפים בהכרח עסקאות ספציפיות שנעשו באזור מסוים בעולם, כך שאין להקיש במדויק על מחיר המכירה של ICL או של גורם אחר. עם זאת, בהיעדר בורסה לאשלג (וכן ליתר המינרלים המופקים מים המלח), מחירים אלה, המבוססים על עסקאות גלויות,נותנים אינדיקציהלהתנהלות השוק. 79 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני גרף מס'2: מחיריאשלג עולמיים,2017 – 2023 דולר לטון)( מקור: Statistica 80 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני נספח ב' – חישוב חלק המדינה השנתי ברווחי בעל הזיכיון 1. כמתוארלעיל, חלק המדינה השנתי מהזיכיון במיםהמלח כולל שלושה זרמיהכנסות:הראשון, המשותף לכלל הגופים העסקיים הפועלים במשק הוא מס חברות; השני, הקבוע בסעיף 15 לזיכיון, הוא התמלוגים המשולמים בשיעור של 5% על ההכנסה ממשאבי ים המלח בהפחתת הוצאות מסוימות; והשלישי, הוא מס רווחי היתר המעוגן בחוק מיסוי משאבי טבע, הקובע שיושת מסבמקרים שבהם נוצר ו לבעל זכות שימוש במשאב טבע רווחים גבוהים במיוחד. 2. חישוב חלק המדינה השנתי כפי שהיה בפועל בשנות הבדיקה (2017 – 2023 ) סובל משני קשיים עיקריים: האחד, ICL אינה מדווחת על היקף מס החברות ששילמה לפי מדינה, אלא כמקשה אחת; השני, מס החברות המשולם כפי שדווח בספרי החברה לשנות הבדיקה אינו סופי והוא מבוסס על אומדני ICL בדבר חבות המס, כפי שהחברה רואה זאת. בפועל, עם עריכת השומות על ידי שלטונות המס והדיונים המתקיימים בעקבותיהם ייתכנו שינויים. כעולה מדו" חותיה הכספיים של ICL , לעיתים שינויים אלה יכולים להיות מהותיים, ועליהם דיווחה החברה בדיעבד, לעיתים אף מספר שנים לאחר מכן (הדיווח המאוחר נגזר, בין היתר, מתקופת ההתיישנות לעניין מס וממועד עריכת השומות והדיונים מול רשויות המס). האמור חל ביתר שאתגםעלמסרווחייתר,שכןהמסמבוססעלדו" חותהערוכיםלפיכלליםחשבונאייםולאעל פיכלליהמס,דברהמעוררחילוקידעותביחסלשומות,כשבנוסףלכךאיןניסיוןאופסיקהמנחה בגין מס זה. 3. בהתאםלתחשיבהמפורטבנספחהקודם,בשנותהבדיקההרווחהתפעוליהמצטברשלICL עמד על כ- 9.1 מ יליארד דולר, ובממוצע כ- 1.3 מיליארד דולר. לצורך התחשיב שלהלן נניח כי החלק ברווח התפעוליהמיוחסלים המלח עומדעל כ58% (אמצעהטווח), דהיינו כ- 5.3 מיליארד דולר, ובממוצע כ- 760 מיליון דולר. 4. הדו"ח הכספי של ICL מתייחס לכלל התמלוגים המשולמים למדינת ישראל מבלי להפריד בין התמלוגים בגין זיכיון יםהמלחלתמלוגיםבגין כריית פוספטים, שאינםחלק מזיכיון יםהמלח. סךהתמלוגיםששילמהICL למדינתישראלבשנותהבדיקהבמצטברעומדעל632 מיליוןדולר. בדו"חאחריותתאגידיתלשנת2019 שפרסמהחברתהבתשלICL רותם,הכורהפוספטיםבנגב,, מסרה החברה כי בגין שנים 2017 – 2018 היא שילמה תמלוגים בסכום של 4 ו-5 מיליוני דולרים בהתאמה.לצורךהבדיקהההנחההיאשהתמלוגיםבגיןהפוספטיםנותרובהיקףשנתידומהשל 5 מיליון דולר, ובמצטבר לשנות הבדיקה 35 מיליון דולר. כלומר סך התמלוגים ששולמו בגין זיכיון ים המלח בשנות הבדיקה במצטבר עומדים על 597 מיליון דולר. כעולה מדו" חותיה הכספיים של ICL , מס רווחי היתר ששילמה החברה, במצטבר, בשנות הבדיקה עומד על 602 מיליון דולר, ביןהיתר, בעקבותהסכם שומות שנעשהעם רשויות המס בשנת2022 . 5. אשרלמסחברות:סךהמיסיםהשוטפיםבגיןהכנסה ששילמהICL בשנותהבדיקה(בנטרולמס רווחי היתר), עמדו על 1,356 מיליוני דולר, או כ- 194 מיליון דולר לשנה, שכאמור כוללים את המס ששולם בכל רחבי העולם,לרבותאת המס ששולם בישראל שאינו קשורלזיכיוןיםהמלח. 81 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני 6. כפי שיפורט להלן, ICL נהנית מהטבות מס שונות ביחס לפעילותה בים המלח, בין היתר לעניין שיעורי פחת גבוהים המשמשים מגן מס, וכן אפשרות לקזז הפסדים בין חברות בקבוצה. על כן, ההערכה היא ששיעור מס החברות שמשלמת ICL בגין הפעילות בים המלח נמוך משיעור המס הסטטוטורי שקבוע בישראל. מכל מקום, לצורך מסמך זה ונוכח אי הוודאות באשר לסכום הסופי והמדויק של מס החברות שישולם על ידי ICL בגין שנות הבדיקה ביחס לפעילות בים המלח, נעריך את חבות המס (מעין 'טבלת רגישות') בהתחשב בשעורי מס אפקטיביים שונים בישראל.יש לציין כי הדיוןעוסק במס שוטףללא מסנדחה, כהגדרתו בחשבונאות. טבלה מס'1 :אומדןלחלק הממשלההשנתימזיכיוןים המלח בשנים2017 – 2023 (מיליוני דולר) A שיעור מס חברות אפקטיבי 23% 17% 10% 6% רווח מיוחסליםהמלח על פי התחשיב 4,000 4,000 4,000 4,000 B לעיל בניכוי תמלוגים, מס רווחי יתר והוצאות מימון מיוחסות במצטבר (רווח לצרכימס חברות) אומדן למס חברות בגין זיכיון ים 920 680 400 240 C המלח (שורהA כפול שורה B ) סךהתמלוגים 632 632 632 632 D סך תשלוםמס רווחיהיתר 602 602 602 602 E סך חלק המדינה השנתי (שורה C + 2,154 1,914 1,634 1,474 F שורהD + שורה E ) סך הרווח התפעולי המיוחס לזיכיון 5,300 5,300 5,300 5,300 G ביםהמלח שיעור חלק המדינה השנתי מהרווח 41% 36% 31% 28% H התפעולי של ICL המיוחס לים המלח(שורה F לחלק לשורה G ) 7. מנתוניםואומדניםאלהעולהכיחלקמסהכנסהבישראלמכללהמסשחברת ICL משלמתנע בין67% (היה ובישראללא היו הטבותמס במס חברות) לבין18% . לנתוןזהאיןמשמעות רבה עקב משטרי המס השונים בעולם. יחד עםזאת, הוא מהווהאינדיקציה מסוימתלחבות המס. 8. מהטבלה עולה כי סך חלק המדינה השנתי המצטבר בשנות הבדיקה (2017 – 2023 ), הכולל את התמלוגים, מס רווחי היתר ואומדן של מס החברות, נע בטווח שבין 1.5-2.2 מיליארד דולר, ומהווה כ- 27% – 41% מהרווח התפעולי של ICL המיוחס לים המלח בשנים אלו. יש להדגיש כי הטווח העליון של תשלומי המס לא מתקיים בפועל, כך גם לגבי הטווח התחתון. ניתן להעריך ששיעורתקבוליהמדינהמהרווחהתפעוליהמיוחסלים המלחמגיעלכ- 33%, אולכ- 35% לאחר הוצאות מימון (ייחוס הוצאות מימון לים המלח מתוך סך הוצאות של ICL לפי החלק היחסי 82 זיכיון ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי- תכנוני מהפעילות). שיעור זה נמוך מזה שאליו כיוונה ועדת ששינסקי 2, שכאמור עמד על כ- 50% . יש להדגיש כיהנתוניםלעיל כולליםהערכותואומדנים שונים, כפי שפורט קודם לכן. 83