חומר רקע

נייר עמדה: טיוטת תקנות הבטיחות בעבודה(עבודות בנייה) (תיקון), התשפ" ד- 4 202 מוגשלקראת דיון וועדת העבודה והרווחהשלהכנסת הקבועליום 19.5.25 תוכן עניינים ...... .................................... תמציתהעמדה............................ 2 I. מימוש אחריות מורחבתשל מבצע הבנייהוהמזמין ובעלי תפקידים בכירים.. ... .... 3 א. הכרחלהגדיראחריות פרסונלית אזרחית ובפרט פלילית,, ליישום חובותיה ם של מבצעהבנייהומזמי ן העבודות .. ............... ... ........... ........................ ....... 3 ב. איןלבזר את אחריותםשל החברותהמנהלותובעליתפקידיםבכירים לגורמי בינייםוגורמיםזוטרים (קבלני משנ ה, עובדים). ............................................ 4 ג. לקבוע דרישה ש'מבצע בנייה' יהיהקבלן בנייה רשום..................................... 5 1 II . הגדרתו האפקטיבית והמקיפה של תפקידמנהלבטיחותאתר הבנייה.................. 7 א. הגדרתבעלתפקיד 'מנהל בטיחות אתרהבנייה'שיעסוק באופן בלעדיבבטיחות העובדים והעבודה, וביטול תפקיד'מנהלעבודה'הקבוע כיום בתקנות....... ...... 7 ב. חובתעריכת בחינה תקופתיתלכשירות' מנהלי בטיחות אתר הבנייה'............... 8 ג. צמצום היקףהפטור מחובת מינוי'מנהל בטיחותאתר הבנייה' ...................... 9 III . הכשרות בטתוחי בועלםידתשגנהו עדימגהלתש תונולת עלתורפה טבתוחי ... 9 א. קביעת חובהלביצועהכשרות בטיחותלעובדיםבענף הבנייה................... . ... .. 9 ב. ציון בשלטיהאתר שלפרטיםלשם הגשת תלונה בגיןהפרות בטיחות . ...... .... .... 9 | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה תמצית העמדה הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה' רואה חשיבות עליונה בהצעת התיקון לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשפ"ד – 2024 (להלן – התקנות המוצעות או התיקון המוצע), המציעה לתקן את תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח- 1988 (להלן – התקנות הקיימות). לרפורמה המוצעת חשיבות ודחיפותעילאיותנוכחמצבהבטיחותהחמורשלהעובדיםבענףהבנייה,ובפרטנוכחהעלייהבמספרההרוגים בענף מתחילת שנה זו, העומד על 18 הרוגים עד יום 15.5.25 לעומת 13 הרוגים בפרק הזמן המקביל אשתקד. לעלייה זו מצטרפת העלייה במספרם ושיעורם של העובדים הזרים בענף, רבים מהם שהגיעו לישראל בשנה האחרונה, אשרהביאה כבר להכפלת שיעורם בקרבההרוגים בענף לכלל רבע מכללההרוגים. עיקרחשיבותהשל הרפורמה המוצעת במתן ביטוילשני עקרונותמרכזיים: הראשון - הרחבת האחריות לבטיחות העובדים המוטלת על הגורמים הבכירים השולטים ומנהלים את אתר הבנייה: החברות היזמיות, החברות הקבלניות, ובעלי תפקידים בכירים בהן (כאלה המוגדרים כיום בחקיקה ובתקנות,וכאלההנוספים בתיקון המוצע) . השני–הגדרתבעלתפקידשיעסוקבאופןמלאובלעדיבבטיחותהעובדיםבאתריבנייה,במטרהשכלל משאבי הזמןשלבעלתפקידזהיוקדשולבטיחותהעובדיםבלבד,ובמטרהלמנועממנולהימצאבמצבשלניגודעניינים ביןחובתו לבטיחות העובדיםלבין משימות ביצוע הבנייה. נוכח מרכזיותם וחיוניותם של שני עקרונות אלה לאפקטיביות הרפורמה המוצעת, יש להקפיד על מימושם המיטבי בתקנותהמוצעות: ביחס לעקרון הראשון, יש לחדד את אחריותם של מבצע הבנייה ומזמין העבודות ובעלי תפקידים בכירים 2 בהם, בין השאר על ידי קביעת אחריות פרסונלית על מנהלי או בעלי החברות המבצעות והיזמיות לצד זאת,. יש להתנגד לניסיונות לדלל אחריות זו בדרך של ביזורה לגורמי ביניים וגורמים זוטרים (כגון קבלני משנה ועובדים),ניסיונותאשרחזרוונשנולכלאורךדיוניהוועדה.לצדזאת,ישלהוסיףדרישהשמבצעהבנייהיהיה קבלן רשום, על מנת להבטיח את כשירותו למשימת האחריות על בטיחות העובדים, כמו גם את ההרמוניה הרגולטורית עםהוראות חוקרישום קבלנים. ביחס לעקרון השני, יש לעמוד על מימוש ההסדר המוצע בתיקון, על פיו בעל התפקיד האחראי על בטיחות העובדים באתר יעסוק בכך בלבד וייאסר עליו לעסוק בביצוע (נוכח הניסיונות לקעקעו). לצד זאת, יש לשנות אתהגדרתבעלתפקידזהל'מנהלבטיחותאתרהבנייה'(במקום'מנהלעבודה',כפישנקראבעלתפקידזהעד כה),וזאתבהלימהלאופיהחדששלתפקידזהכמישאחראיעלבטיחותהעובדים,ולאעלביצועהעבודה. כמו כן, על מנת להבטיח את כשירותו של בעל תפקיד מרכזי זה, יש לעמוד על הדרישה לעריכת בחינה מקצועית לבעל תפקיד זה אחת ל-5 שנים. דרישה זו כלולה בנוסח התיקון המוצע כפי שהוגש לוועדה, אולם נעלמה במפתיעמהנוסחהנוכחילקראתהדיוןהקודםשהתקייםבוועדה(5.5.25 .) כמוכן,ישלצמצםאתהיקףהפטור הגורף מחובת מינוי'מנהל בטיחות אתרי הבנייה' שנקבע בנוסח התיקון המוצע. הסדריםנוספיםשיש להוסיףל תיקוןהמוצע הםהטלתחובהלביצועהכשרותבטיחותלעובדיםבענףהבנייה, וזאת בפרט נוכח כניסתם לענף של עובדים זרים חדשים רבים, וכן קביעת חובה לציין בשלטי אתר הבנייה פרטיםנדרשיםלשםהגשת תלונהבגיןהפרות בטיחות. | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה I. מימוש אחריות מורחבתשל החברות המבצעותוהקבלניותובעלי תפקיד ים בכירים א. הכרחלהגדיראחריותפרסונלית,אזרחיתובפרטפלילית, ליישוםחובותיהםשל מבצע הבנייהומזמי ן העבודות התיקוןהמוצעמרחיבבאופןמשמעותיאתהחובותוהאחריותשלמבצעבנייהומזמיןעבודותלבטיחות העובדים באתר, וזאת בהלימה עם העיקרון המרכזי, על פי ו מימוש אפקטיבי של אחריות לבטיחות ייתכן רק בהינתן אחריות הגורמים בעלי השליטה הממשית בהתנהלות האתרים. ברם, האפשרות לממש אחריות זו באופן אפקטיבי פגומה משמעותית, נוכח העדר מנגנון הקובע בבירור אחריות פרסונלית של בעלי תפקיד קונקרטיים למימוש אחריות זו, וזאת בפרט בכל הנוגע להטלת אחריות פלילית על פי חוק העונשין במקרה של התרחשות תאונות עבודה ואירועי בטיחות חמורים. חולשה מהותית זו נובעת מכך ש'מבצע הבנייה' ו'מזמין העבודות' הינם במרבית המקרים 'חברה בע"מ' ולא אדם אורגני. אפקטיביות ההרתעה מפני הפרת חובות בטיחות מתקיימת כאשר הפרת חובות אלה עשויהלגרוראחריותאישיתשלאדם/בעלתפקיד, ואינהמתקיימתכאשרהאחריותמוטלתעלתאגיד. חולשה זו נוכחת במצב המשפטי הנוכחי ומהווה סיבה מרכזית להעדר הרתעה פלילית מפני התרשלות גורמים בכירים בשמירה על בטיחות עובדיהם. כך, בחינתם של כתבי האישום שהוגשו במקרים של תאונות עבודה קשות על בסיס עבירות על פי חוק העונשין (גרם מוות או חבלה ברשלנות, פזיזות ורשלנות)מעלה,שבמקריםנדיריםמאדהוגשוכתביאישוםבגיןעבירותגרימתמוותאוחבלהברשלנות על פי חוק העונשין כנגד מבצע בנייה, וזאת בעיקר נוכח הקושי להצביע על חובה חוקית קונקרטית וישירה המוטלת על בעלי תפקידים. לצד זאת, גם במקרים הנדירים בהם מוגשים כתבי אישום כנגד 3 תאגיד, נעדרההליךבדרךכללאפקטיביותענישתית.חולשהזותתעצםותוחמראףיותרעלפיהתיקון המוצע, נוכח הרחבת חובותיהם של מבצעי בנייה ומזמיני עבודות, מחד, והתמרת אחריותו של מנהל העבודה/ מנהל בטיחות האתרבמקרים רבים מחובת ביצועלחובתפיקוח. ההכרח לתקן חולשה זו גם במצב הקיים עלה פעמים רבות במהלך השנים. הרפורמה הנדונה תחטיא את מטרתה אם לא תיתן מענה לחוליה חסרה מהותית זו, אשר כאמור מועצמת נוכח השינויים שהתיקון מכניס, ובפרט שההיגיון המנחה העיקרי של הרפורמה הנדונה הוא העלאת דרג הגורם האחראי לבטיחות העובדים באתר. מ האמור עולה הכרח להצביע על גורם פרסונלי- אורגני הנושא באחריות למימוש אחריותם של מבצע הבנייה ומזמין העבודות. הגורם הנכון לשם כך הוא המנהל הכללי שלהתאגיד,ובהעדר בעל תפקיד כזה– בעל השליטה בו. יש לחדד כי הטלת אחריות פרסונלית כאמור, אין משמעה כי בעל התפקיד נדרש לפעול באופן אישי וישיר במילוי כל היבט של חובות הבטיחות המוטלות על התאגיד. מובן כי אחריות זו יכולה – ובדרך כלל צריכה – להתממש על ידי יצירת מנגנון מתאים, הענקת סמכות ומשאבים הולמים לבעלי תפקיד ככל הנדרש, קביעת היררכיה וחובות דיווח, פיקו ח נאות, מענה לתקלות וכדומה – והכל בהתאם ל פרקטיקותמקצועיותהולמותולנסיבותהמקרה.במקריםשהצורךבכךיעלה,יוכלבעלתפקידכאמור לטעון ול הראות כי פעל ככל הנדרשלמימוש אחריותו. טענות אלה ייבחנו,ובהתאםלתוצאות בחינה זו תיגזר קיומה אוהעדרה של אחריות פלילית במקרים כאלה. | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה ב. איןלבזראתאחריותםשלהחברותהמנהלותובעליתפקידיםבכיריםבהןלגורמיביניים וגורמים זוטרים, שבכללם קבלניהמשנהועובדים באתר במהלךהדיוניםבוועדהחזרוונשנוניסיונותלגבשהסדריאחריותעודפיםלגורמיבינייםוגורמיםזוטרים באתר, ובפרט קבלני משנה ועובדים. הסדרים אלה אינם נחוצים למימוש אחריות גורמים אלה, והם יגרמ ו דווקא לנזק רב, שכן כל פעולתם תהיה לדלל את אחריותם של החברות המבצעות והיזמיות והגורמיםה שולטיםבהם .זאת ,בניגודלעיקרוןהמנחהאתהרפורמההמוצעת- הרחבתוביצורהאחריות המוטלת על גורמים אלה. עיקרון זה משקף את ההבנה שהתגבשה, שהבעיה העיקרית במצב המשפטי הקיים היא שעיקר האחריות לבטיחות העובדים מוטלת בתקנות הנוכחיות על כתפי גורמים זוטרים יחסית ובראשם מנהל העבודה באתר במקום על הגורמים הבכירים, המבצעים והיזמיים. הביטוי המובהק לבעיה זו הוא שבאותם מקרים מועטים בהם מוגשים כתבי אישום בגין מוות או פציעה של עובדיםבתאונותעבודהבאתריבנייה,כמעטלעולםהגורםהבכירביותרכנגדומוגשיםכתביאישוםאלה הוא מנהל העבודה, ולצידו זאת מואשמים עובדים באתר וכן קבלני משנה שונים. כמעט לעולם לא מוגשים כתבי אישום כנגד מבצע הבנייה באתר (בדרך כלל החברה הקבלנית המשמשת בתפקיד זה) או בעליתפקידיםבכיריםבחברההקבלנית,לרבותמנהלהפרויקטמטעמו,אשרהואנציגוהבכירשלמבצע הבנייה באתר. מטבעהדברים,הרחבתאחריותזושמנסחהתיקוןהמוצעאינהלרוחםשלהגורמיםהעתידיםלשאתבה, ולהיותנתוניםלסיכוןלשאתבסנקציותבגיןהפרתה,בניגודלמצבהקייםשהואנוחעבורם. ואכן,במהלך דיוניהוועדהכמוגםבניירותעמדהשהוגשולהמטעםהתאחדותהקבלניםומטההבטיחותבענףהבנייה מייסודה של הקרן לעידוד הבנייה, הועלו הצעות מהצעות שונות אשר תפקידן לדלדל ואף לקעקע את 4 אחריותו של מבצע הבנייה (בעיקר) ובעלי תפקידים אחרים בו לאחריותם זו. זאת, על דרך של החלפת אחריותושלמבצעהבנייהוגורמיםבכיריםמטעמובאחריותםשלבעליתפקידיםזוטריםיותר,ובראשם קבלנימשנהכמוגםראשיצוותיםמטעמם.ישלחדדולהדגיש,כיהשאלההעומדתעלהפרקאיננהשאלת אחריותם של גורמים זוטרים אלה – השרירה ועומדת – אלא התוצאה של דלדול ואף קעקוע אחריותו של מבצעהבנייה להיבטים מרכזייםהנתונים לאחריותו, כפי שעולה מניסוחההצעות השונות בעניין זה. מטרהותוצאותאלהעולותהןמניסוחיםשוניםבהםנכתבבמפורשכיאחריותמוצעתזושלגורמימשנה (קבלנימשנה,ראשיצוותיםוכו')תבואבמקוםאחריותושלמבצעהבנייה,והןמכךשההסדריםהמוצעים הם מורכבים, יישומם ופיענוחם על ידי גורמים חיצוניים הוא מורכב עד בלתי אפשרי, ופעולתם היחידה תהא להרחיק את מבצע הבנייה וגורמים בכירים מטעמו מאחריות להפרות בטיחות ותאונות, ובכך חותרים תחת מטרת התיקון המוצע. יש ל הדגיש, כי במצב המשפטי הקיים אין קושי בהטלת אחריות לבטיחות על גורמים זוטרים, לרבות עובדים וקבלני משנה, וגורמים המעורבים באופן ישיר ופיזי בנעשה באתר הבנייה. דבר זה ניתן ללמוד הן מנוסח הוראות פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], תש"ל- 1970 המטילות חובות מפורשות וחד משמעיותעלעובדיםבאתרועלגורמיםנוספיםהפועליםבאתר( פרקז'סימןד'ופרקט'סימןא'לפקודת הבטיחות בעבודה), והן, כאמור, מזהות הנאשמים בכתבי האישום שהוגשו בשנים האחרונות בגין רשלנות שהובילו לפגיעה בעובדים באתרי בנייה - המעידה על קיום בסיס מוצק להטלת אחריות פלילית על גורמים זוטרים אלה. זאת, להבדיל מהגורמים הבכירים שבידיהם השליטה על ההתנהלות באתרי | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה הבנייה, הקובעים את המשאבים שיוקדשו לבטיחות, את החשיבות שתתפוס זו לעומת שיקולי ביצוע ועלות,המעסיקים את בעלי התפקידים באתר ושולטים באופן התנהלותם. יובהר, שהטלה אפקטיבית של אחריות על גורמים בכירים, מותנית בכך שלא יהיה באפשרותם לגלגל אחריות זו מהם ו הלהא, לגורמי ביניים וגורמים זוטרים, וכי תהיה כתובת ברורה ואחודה לאחריות זו. מטבע הדברים, הטלת אחריות לבטיחות על גורם אשר אחריות שכזו לא הוטלה עליו עד כה, אינו דבר המתקבלברצון.אחריותשכזוהינונטלכבדשמטבעהדבריםאיןגורםהמבקשלשאתבו.כאשראחריות זומוטלתעלגורמיםבכיריםובעליעמדה– בראשםחברותיזמיותוחברותקבלניות– הרישניתןלצפות שאלהינקטובמאמציםומהלכיםכדילמנועאולהקלאתהנטלשעתידלהיותמוטלעליהם.ברם,במידה ומהלכים אלה יישאו פרי ויכניסו שינויים מהותיים בהסדרים העיקריים המוצעים בתקנות המוצעות, יהיה בכך להחטיא את המטרה שבבסיס התקנת התקנות. ככל שיש מקום להטלת אחריות מוגדרת ותחומה לגורמים נוספים במקרים נקודתיים, יש להקפיד עד מאד שאחריות זו לא תחליף את אחריותם של בעלי תפקיד אחרים באתר הבנייה. כך, לדוגמה, האחריות לוודא שהעובדים עברו הכשרת בטיחות מתאימה,כגון הכשרהלעבודהבגובה. ג. לקבוע דרישה ש'מבצעבנייה' יהיה קבלן בנייהרשום עלמנתלהבטיחאתכשירותושלמבצעהבנייהלאחריותובכלהנוגעלבטיחותעובדים,אנומציעיםלקבוע בתקנות שבעל התפקיד של 'מבצע בנייה' יידרש להיות קבלן בנייה רשום, וזאת להבדיל מהמצב הקיים – אשר הצעת התקנות מותירה ללא שינוי – על פיו בעל נכס או יזם יכול לפעול כמבצע בנייה מבלי שהוא נדרש לרישיון קבלנות. כידוע, 'מבצע בנייה', כהגדרתו בתקנות הקיימות ובתקנות המוצעות, הינו בעל 5 התפקיד הנושא באחריות המרכזית לבטיחותם של עובדים באתר בנייה, ומכאן החשיבות הרבה הנודעת ל הגדרתו ולמהותו של בעל תפקיד זה. על פי ההסדר הקבוע כיום בתקנה 1 לתקנות הקיימות, "מבצע בנייה" מוגדר כ"קבלן ראשי או מזמין, המבצע את העבודה כולה או חלקה באמצעות עובדים שלו או באמצעות קבלנים העובדים עבורו", ואילו "מזמין" מוגדר כ"בעל הנכס או מי שבעל הנכס ייפה את כוחו להתקשרעםקבלניםלביצועעבודתבניהאובניההנדסית,כולהאוחלקה".עלפיהתיקוןהמוצעלתקנות, ההגדרה הקיימת של "מבצע בנייה" נותרת על כנה מבלי שמוצע לשנותה. לצד זאת, ההגדרה של "מזמין" משוכללתכדילהכילאתהחלופההשכיחהכיום,עלפיהמזמיןעבודותהבנייה(אומבצען)אינובעלהנכס, אלא יזם פרויקט שהוא בעל היתר הבנייה או מיופה מכוחו של בעל היתר הבנייה. מכל מקום, הן במצב הקייםוהןבכפוףלתיקוןהמוצע,המזמיןיכוללשמשכמבצעהבנייהבאתר,וזאתאףאםאיננוקבלןרשום. באתרי בנייה קטנים ובינוניים, נפוצים המקרים בהם מבצע הבנייה הוא בעל הנכס (אדם פרטי או חברה, במקרה של מפעל או עסק) או חברה יזמית שאיננה חברה קבלנית. אפשרות זאת, אשר ייתכן שהתאימה לזמנים עברו,הינהלקויה ומסוכנת לבטיחותהעובדים, וזאת מהטעמיםהבאים: כאשרמבצע הבנייהאיננוקבלןרשום,המשמעותהיא שעלבטיחות העובדיםבאתרמופקדגורםשנעדר אתההסמכהוהיכולותהנדרשותלמשימהזו.אחריותושלמבצעהבנייהכוללתיישוםשלהוראותבטיחות רבות ומורכבות הכלולות בחקיקת הבטיחות, דבר הדורש ידע מקצועי נרחב בבנייה ובבטיחות בבנייה. עמדת המחוקק, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, תשכ"ט- 1988 , ובחוקהתכנוןהבנייה,תשכ"ה- 1965 והתקנותשהותקנו מכוחם,משקפתתפיסהשעבודותבנייהצריכות להיות מבוצעות על ידי גורמים בעלי הכישורים וההסמכה הנדרשים מקבלן רשום על פי חוק רישום | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה קבלנים. מתן אפשרות בחקיקת הבטיחות התעסוקתית לגורם שאיננו קבלן רשום להיות הגורם האחראי לביצועןשלעבודותבנייהבהיבטבטיחותהעובדיםמקעקעתפיסהזאת,וזאתדווקאבהיבטהחשובביותר של חיי אדם. כך, גורמים אשר אינם נדרשים להחזיק כל ידע או הכשרה מתאימים מופקדים על יישום הוראות מורכבותהנוגעותלחיי אדם, דבר החותר תחת בטיחות העובדים באתר. האפשרות שמבצע בנייה לא יהיה קבלן רשום יוצרת חוסר עקביות חקיקתי ורגולטורי בשאלת הגורם האחראי על עבודות הבנייה באתר וזורעת בלבול בקרב הגורמים בשטח לגבי זהות הגורם האחראי לעבודות. כך, באתרים בהם ה'מזמין' נרשם כמבצע הבנייה, נוצר פיצול בין הקבלן הרשום - האחראי לביצוע עבודות הבנייה על פי חוק רישום קבלנים, האוסר על ביצוע עבודות בנייה על ידי גורם שאינו קבלן רשום - לבין 'מבצע הבנייה' האחראי על בטיחות העובדים המבצעים את עבודות הבנייה על פי חקיקת הבטיחות התעסוקתית. פיצול זה זורע בלבול באתרי הבנייה ביחס למהות הגורם האחראי הלכה למעשה לנעשה באתרבהיבטים שונים, אשר תורםלהפרתהנורמותהקבועות בדבריהחקיקה השונים. העדרדרישהשמבצעבנייהיהיהקבלןרשוםשוללמהרשויותיכולתאכיפהקריטיתביחסלפעילותושל מבצע בנייה, היא הסמכות החוקית לשלול ממבצע בנייה המתרשל בשמירה על בטיחות העובדים את האפשרות לעסוק בביצוע בנייה. כאשר קבלן רשום מבצע הפרות בטיחות תעסוקתית, רשם הקבלנים מוסמך לנקוט נגדו הליכי משמעת בגינן, ואף להשעות או לשלול את רישיון הקבלנות שלו בשל התרשלות קשה שכזו. לעומת זאת, במצב הקיים לאף גורם אין אפשרות לנקוט בסנקציות משמעתיות שכאלה כלפי מבצע בנייה שאיננו קבלן, בגין התרשלות בטיחותית כאמור, ואין סמכות רגולטורית העשויה למנוע ממי שעונהלהגדרת'מזמין'(בעלנכסאובעלהיתר)מלשמשכמבצעבנייה– אףאםחזרוביצעהפרותבטיחותית תעסוקתית חמורות. יתר על כך, גם כאשר מבצע הבנייה היה לכתחילה קבלן רשום, ורישיונו נשלל בשל 6 הפרות בטיחות תעסוקתית, אין דבר המונע ממנולהמשיךולפעול כמבצעהבנייה באתרי בנייה. לא זו בלבד, אלא שמאחר שהפרות בטיחותית המבוצעות באתר נרשמות באתר האינטרנט של מנהל הבטיחות התעסוקתית על שם מבצע הבנייה באתר בלבד, ואילו פרטי הקבלן המבצע באתר אינו מופיע ברישוםבמקריםבהםהואאיננומבצעהבנייה,הרישכאשרמבצעהבנייהאיננוקבלןרשום,העבירותאינן נרשמות לחובתו של הקבלן שביצע אותן בפועל (כמתחייב על פי חוק רישום קבלנים). דהיינו, לא זו בלבד שאיןכוחרגולטוריהמאפשרלהפסיקאתעבודתו– בהווהולעתיד– שלמבצעהבנייהשאיננוקבלןרשום, אלא שביחס לאתרים בהם מבצע הבנייה איננו הקבלן הרשום המבצע את העבודות, גם לא ניתן לנהל הליכים משמעתיים כלפי הקבלן המבצע, שהפרות הבטיחות שביצע בפועל לא נרשמו על שמו, ולא קיים רקורדרשוםביחסלעבירות שביצעבאתריםשונים.כמו כן,במקריםאלההציבוראינויכוללדעתמיהוא הגורם שביצע את הפרות הבטיחות, ולהישמר מפניו, שכן כאמור הפרות הבטיחות שבוצעו אינן נרשמות לחובתו, אלא לחובת מבצע הבנייה שאיננו קבלן רשום. בהקשר זה יש לציין, כי מאגר אתרי הבנייה הפעיליםשמפורסםבאתרמנהלהבטיחותוהבריאותהתעסוקתיתהואמאגראתריהבנייההארציהפומבי היחיד(ככלהידועלנוגםאיןמאגרארציאחרשאינופומבי דהיינו,איןכלאפשרותחלופיתעבורהציבור,). ואולי אף עבור הרשויות, לעקוב ולדעת באחריות איזה קבלן בוצעו הפרות בטיחות או תאונות שהתרחשו באתרים בהם מבצע הבנייה איננו קבלן רשום. חומרהיתרהנודעתלאפשרותשמבצעהבנייהלאיהיהקבלןרשום,במקריםבהםחלאומוצעמתן פטור ממינוי מנהל עבודה. במקרה זה, הצעת התקנות קובעת דרישה ממבצע הבנייה כי יבצע את חובותיו של | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה מנהל העבודה המוסמך – זאת, כאשר הוא אינו נדרש להחזיק בהסמכה, כישורים או ידע רלוונטיים כלשהם. מבחינת סיווג כקבלן רשוםשיש לדרושממבצעהבנייה, אנו סבורים שמוטב היה אילו מבצעהבנייההיה נדרש להיות קבלן רשום בסיווג המתאים לאופי והיקף עבודות הבנייה המבוצעות באתר דנן. ברם, אנו מכירים בכך שהדבר עשוי לסרבל ולהקשות על יישום השינוי המוצע כאן. זאת, בעיקר נוכח הפרקטיקה הפרשנית הנהוגה על ידי רשם הקבלנים במשרד השיכון לעניין הסיווג הנדרש מקבלן ראשי באתר בנייה. לפיכך, בשלב זה, ניתן להסתפק בדרישה לרישום קבלני כלשהו, וגם בכך יהיה שיפור ניכר לעומת המצב הקיים. אנו סבורים כי בהמשך יש מקום לקדם הליכי חקיקה מקבילים ומתואמים בחקיקת הבטיחות התעסוקתית, בחקיקת רישום קבלנים ובחקיקת התכנון והבנייה, לשם יצירת הגדרה אחידה ותואמת של בעלהתפקידשלקבלןראשי/מבצעבנייהבזירותהחקיקתיותהשונותהללו,המסדירות כולןאתהפעילות באתרי הבנייה מהיבטים שונים, באופן שיטייב את סנכרון וההרמוניה החקיקתית והרגולטורית ביניהן וישפר את היעילותוהאפקטיביות שלהאכיפה של כלל הגורמים הללו ביחסלפעילות באתריהבנייה. II . הגדרתו האפקטיביתוהמקיפה של תפקידמנהלבטיחותאתר הבנייה א. הגדרתבעלתפקיד'מנהלבטיחותאתרהבנייה'שיעסוקבאופןבלעדיבבטיחותהעובדים וביטול תפקיד 'מנהל עבודה' הקבוע כיום בתקנות אחד המרכיבים החשובים ביותר בהצעת הרפורמה בתקנות הוא הגדרת בעל תפקיד אשר יעסוק באופן 7 בלעדיבבטיחותהעובדיםבאתרואשרייאסרעליולעסוקבניהולהביצוע.זאת,במקוםבעלהתפקיד'מנהל עבודה' כפי שהוא מוגדר בתקנות הקיימות ולפי שעה, גם בנוסח התיקון המוצע,)( אשר מחזיק גם כיום ב אחריותהמקיפהביותרלשמירהעלבטיחותהעובדיםבאתר,א ךלצדזאתעוסקגם בניהולעבודתביצוע הבנייה. למעשה, כפי שנאמר בדיו ני הוועדה שוב ושוב - זמנם של מנהלי העבודה כיום מוקדש רובו ככולו לניהול הביצוע, ומשמעות הדברהיא שמשאבים מועטים בלבד מוקצים לפיקוח על הבטיחות. ההסדר המוצע יוצר לפיכך שינוי מהותי וחשוב ביותר לעומתהמצב הנוהג כיום, אשר אינו מאפשר למנהל העבודה לקיים את חובתו לשמור על הבטיחות העובדים, וזאת הן מבחינת עומס המטלות שהוא נדרש לבצע,והןמבחינת המתחמובנההשוררביןהמטרהשלביצועמהירלביןהקפדהעלהבטיחות,ובפרטנוכח היות חלק ניכר מאתרי הבנייה בעלי היקף עבודות עצום. מדובר באחד ההסדרים המרכזיים והחיוניים ביותר שנקבעו בתיקוןהמוצע,ויש לעמוד על מימושוהמלא, תוך דחיית הניסיונותלקעקעו שהועלו באופן חוזרונשנה במהלך הדיונים. ישלומרברישגליכימדוברלמעשהבהגדרתתפקידחדששל'מנהלבטיחותאתרבנייה'.הדברעולהבאופן חדמשמעי מנוסחהתיקוןהמונחבפניהוועדה, אשרלצדאחריותוזושלבעלהתפקידהחדש,קובעאיסור על מבצע הבנייה להעסיקו בתפקידים אשר אינם תואמים את אחריותו זו – דהיינו תפקיד ניהול ביצוע הבנייה. אמנם,בעלההסמכהשעתידלמלאאתהתפקידהחדשהוא'מנהלהעבודה'כהגדרתוכיום,אולם, כאמור, תוכן התפקיד והאחריות של בעל התפקיד המעוגן בתקנות (הידוע בז'רגון הענף כ'מי שחותם על האתר)' ישתנה באופן מהותי עם צמצומו להיבטיהפיקוח עלהבטיחותבלבד. | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה למרות השינוי המהותי באופי התפקיד, התיקון המוצע מציע להותיר על כנו את השם נוכחי של בעל התפקיד בתקנות הקיימות, הוא 'מנהל עבודה'. הותרת שם תפקיד זה על כנו, למרות השינוי באופיו, יביא להטעיית הציבור לגבי אופי התפקיד האמור, ויהא בו להכשיל את יישומה המיטיבי והאפקטיבית של הרפורמה הנדרשת. קיימת חשיבות תודעתית ופרקטית עצומה לכך ששם התפקיד ישקף את הגדרתו הרגולטורית החשובה, ולשם כך מוצע השם מנהל בטיחות אתר בנייה''. ככל שיהיה בכך צורך, יש לבצע את ההתאמות הנדרשות כדי להטמיע את השם החדש בחקיקה, בתקנות ובמסמכים נוספים הנדרשים לעניין. ב. עמידה על עריכת בחינה תקופתית לכשירות מנהלי בטיחות האתר כפי שנקבע בהצעת התקנות המקורית התיקון המוצע קבע חובת בחינה תקופתית למנהלי בטיחות האתר אחת ל-5 שנים. זאת, על מנת להבטיח את היות בעל תפקיד זה ברמה המקצועית הנדרשת והעדכנית, ונוכח ההיקף האדיר של ליקויים באתרי הבנייה, המעיד על בעייתיות בקרב חלק מבעלי התפקיד. ברם, מהנוסח שפורסם לקראת הדיון הקודם בוועדה (5.5.25 ) הושמטה חובה זו, ללא הסבר. יש חשיבות בהותרת חובה זו כפי שנקבע בהצעת התיקון המקורית. ג. צמצום היקףהפטור מחובת מינוי' מנהל בטיחות אתרהבנייה' התיקוןהמוצעמציע לפטור כלילמחובתמינוימנהלעבודהשורתעבודותהמוגדרותבתקנה2(ז)המוצעת, ובמקרים אלה,להטילאתחובותיושלמנהלהעבודהעלמבצעהבנייה.מקריםאלהכוללים: עבודותשיפוץ 8 ללא כל הגבלה על היקף העבודות (ובלבד שלא נדרש לגביהן אישור מהנדס רשוי), עבודות בניה עצמית (אשר יכולות לכלול יחידות דיור במספר בלתי מוגבל, כל עוד שאינן עולות על גובה של 2 קומות, או עד 3 יחידותדיורבמספרקומות),ועבודותהפטורותמהיתרבניהלפיחוקהתכנוןוהבניה,ללאכלהגבלתהיקף. היקף הפטור האמור הינו גורף יתר על המידה, ומאפשר ביצוען של עבודות בנייה בהיקף ובסיכון ניכרים, וזאת ללא השגחתו של אף בעל מקצוע הנדרש על פי חוק להיות בעל הכשרה וידע מתאימים. זאת, בפרט נוכחהעובדה,שבמצבהקייםוהמוצעלפישעה,'מבצעהבנייה'אינונדרשלהיותקבלןרשוםאובעלהכשרה אחרת כלשהו. אולם, גם במקרים בהם מבצע הבנייה הוא קבלן רשום, לא מתקיימת במקרים אלה חובה שעבודת הבנייה תתבצע בנוכחותו ובהשגחתו של מבצע הבנייה – וזאת להבדיל מהחובה לקיום נוכחות והשגחה כאמור כאשר קיימתחובת נוכחות מנהל עבודה (כאמור בתקנה 2 ב)(המוצעת.) על אף שמדובר באתרים בעלי היקף ומורכבות פחותים ביחס לאתרים אחרים, עדיין מדובר באתרי בנייה בעלי סיכונים ניכרים, בהם מתרחשות לא אחת תאונות עבודה קשות וקטלניות. נוכח האמור – רמת הסיכון המופחתת מחד, אולם רמת הסיכון המשמעותית מאידך, אנו מציעים לאמץ אחד משני הסדרים, אשר יבטיחו קיוםהשגחה בטיחותית מופחתתאך נוכחת: 1) לחייב באתרים אלה מינוי מנהלעבודה, אולםלאפשרלו לעסוק גם בעבודת ביצוע. 2) להגדיר ולהכשיר בעל תפקיד נוסף, אשריידרשלכישורים ולהכשרהבהיקף מצומצם ביחסלאלה של מנהל עבודה, אשר יופקדעל בטיחות העובדיםבאתרים מסוג זה. | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה III . הכשרות בטיחות לעובדים והנגשת מידעלצורךהגשת תלונותעל הפרותבטיחות א. הטלת חובהלביצועהכשרות בטיחותלעובדיםבענף הבנייה הצעת התקנות מבקשת לייצר מעטפת בטיחותית מקיפה לעובדים באתרי הבנייה. אולם, מעטפת זאת חסרהכיום- וההצעהאינהמתקנתמצבזה– מרכיבחיונישבלעדיואין:חובתהכשרתבטיחותלכלעובד בענף הבנייה. באופן שהוא בלתי סביר בעליל, במצב הקיים כיום לא נדרשים עובדים בענף הבנייה לקיום הכשרותבטיחותכתנאילעבודתםבאתרים- למעטהכשר הלעבודהבגובה- וזאתעלאףשהסיכוניםבאתר הבנייה הינם רבים ומקיפים היבטים רבים נוסף על עבודה בגובה גם נפילת מטענים ופגיעת חפצים, התחשמלות,מכונותמסוכנות,ממשקעםרכביעבודה,ועודועוד.לצדזאת,ביחסלהכשרותלעבודהבגובה קיימת כיום תופעהנרחבת שלהונאות בביצועהכשרתן,והלכהלמעשה,עובדים רביםהמחזיקים באישור אודותביצועהכשרהכאמור,לאעברוהכשרהזובפועלבאופןמספקאםבכלל.בהסכםשגובשביןהמדינה להסתדרותבנובמבר2018,נקבעשמנהלהבטיחותיגבשויאכוףהחלתחובתהשתלמותבסיסיתלכלעובד באתר בנייה, אשר ביצוען יהיה באחריות ובמימון המעסיקים. ברם, התחייבות זאת לא קוימה עד עצם היום הזה. בהמשך, קבעה החלטת ממשלה 189 מחודש אוגוסט 2021 כי על מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתיתלקבוע,בתיאוםעםמשרדהבינויוהשיכון,רשותהאוכלוסיןוההגירהוהמנהלהאזרחי,חובת ביצוע הכשרות בטיחות בנות 10 שעות לעובדים פלסטינים בענף הבניין – מהלך שנראה היה כצעד ראשון לקראת יישום אוניברסלי של חובת הכשרה כאמור על כלל העובדים בענף. אולם, הגם שבשנת 2022 בוצע פיילוטליישוםהחלטה זו, גםחובה זולא מומשה מעולם. 9 החשיבות של הטלתויישום חובה להכשרות כאמור אף רבהיותר בזמנים אלה, נוכח המצבהחריג בו נתון ענף הבנייה בתקופה שמאז פרצה מלחמת 7/10 , אשר הביא לכך בשנה האחרונה הובאו לישראל מספר רב של עובדים זרים לעבודה בענף הבנייה. על הסיכונים הרבים והפגיעות המיוחדת של עובדים אלה ניתן ללמודמהזינוקבשיעורםבקרבההרוגיםבענףהבנייהאשרהוכפלועומדעתהעלרבעמההרוגיםבענף.על ההכרחלחייבביצוען שלהכשרותבטיחותלעובדיםבענףהבנייןבנסיבותהנוכחיות,לכלהפחותלעובדים זריםחדשיםבענף,עמדגם מנהלהבטיחותהתעסוקתיתעצמו,בדו"חהערכת השפעתנטלרגולטורי(RIA ) בענייןהצעתתיקון'תקנותארגוןהפיקוחעלהעבודה(מסירתמידעוהדרכתעובדים) מחודשאפריל2024 , אשר הציע להתקין הוראת שעה שתחייב ביצוען של הכשרות בטיחות כאמור לעובדים זרים בענף הזרים בענף ברם, הצעה זולא קודמהמאז,על אףנחיצותה.. ב. ציון בשלט י האתרשל פרטים לשם הגשת תלונה בגין הפרות בטיחות תעסוקתית הצעת התקנות מציעה לתקן את תקנה 7 לתקנות הקיימות, שעניינה חובת הצגת שלט באתר, ולהוסיף חובה לציין פרטי בעלי תפקידים נוספים ופרטי זיהוי שלהם (המזמין, בקר הבטיחות, מנהל האתר). אנו מציעים, בנוסףלכך, לציין בשלטהאמוראתהכתובתהשמית,הטלפוניתוהדיגיטלית,לשםהגשת תלונות עלהפרות בטיחות תעסוקתית באתר הבנייה למנהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית. לצד זאת, מוצע לחייב הצבת שלט אחד נוסף לפחות במקום בולט באתר, שבו יצוינו פרטים אלה במספר שפות רלוונטיות – לכל הפחות עברית, ערבית, אנגלית וסינית. מוצע שהכיתוב שנדרש להופיע בשלט יפורסם בתוספתלתקנות,וזאתעלמנתלהקלעלבעליהאתרים,ולהבטיחאתדיוקהטקסטבשפותשאינן | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה תמידנגישות לציבורבישראל.כמוכןמוצעלהוסיףאתהחובהלהסבירלעובדיםבאתראודותאפשרותזו להגיש תלונה כאמור, במסגרתהדרכות הבטיחותהיומיותהמתבצעות באתר. קיימתחשיבותעצומהלהנגשתהאפשרותלהגשתתלונותכאמור,בראשובראשונהלעובדיםבאתר,אךגם לציבורהחולףעלפניהאתרועדלעתיםלהפרותבטיחותחמורות,במטרהלהגבירפיקוחממוקדואפקטיבי באתרים מסוכנים. 10 | הקבוצה למאבק בתאונות בניין ותעשייה